施志源,鄒晨鑫

(1.福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350117；2.福建師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350117)

隨著工業(yè)化進程的不斷提速，人類改造自然的能力與日俱增，這在促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時也給生物多樣性的保護帶來了巨大的挑戰(zhàn)，物種滅絕以及由此引發(fā)的生物安全風(fēng)險已經(jīng)成為危及人類可持續(xù)發(fā)展的重要因素。2020年9月30日，習(xí)近平在聯(lián)合國生物多樣性峰會上的講話中指出：“當(dāng)前，全球物種滅絕速度不斷加快，生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化對人類生存和發(fā)展構(gòu)成重大風(fēng)險?！?1)《習(xí)近平在聯(lián)合國生物多樣性峰會上發(fā)表重要講話》，《新華社每日電訊》，2020年10月1日第1版。2022年7月21日，國際自然與自然資源保護聯(lián)盟(IUCN)宣布長江特有物種白鱘滅絕，并指出全球約2/3的鱘魚種群處于極度瀕危狀態(tài)。(2)趙覺珵、單劼：《白鱘滅絕，要花更大力氣保護長江魚類》，《環(huán)球時報》， 2022年7月27日第8版。這再次敲響了加強生物多樣性保護的警鐘，充分凸顯了生物安全目標(biāo)下加強野生動物行政管理制度完善的緊迫性與重要性。

一、野生動物行政管理制度完善緣何要契合生物安全目標(biāo)？

什么是生物安全？在《生物安全法》(3)說明：本文提到的法律法規(guī)規(guī)章的簡稱，如無特殊說明，均指中國現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)或者規(guī)章。出臺之前，這一個概念眾說紛紜。法學(xué)界較早對生物安全進行概念界定的是蔡守秋，他認為生物安全是指生物種群的生存發(fā)展處于不受人類不當(dāng)活動干擾、侵害、損害、威脅的正常狀態(tài)，所謂正常狀態(tài)即該生物種的個體總量處于動態(tài)平衡的穩(wěn)定狀態(tài)。(4)蔡守秋：《論生物安全法》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2002年第2期，第1頁。自此，有更多的學(xué)者加入此議題的討論。徐海根等學(xué)者認為，生物安全是指生物的正常生存、發(fā)展以及人類的生命和健康不受人類開發(fā)利用活動侵害和損害的狀態(tài)，即各種生物不受外來不利因素侵害和損害的狀態(tài)。(5)徐海根、劉標(biāo)：《關(guān)于生物安全，你了解多少》，《光明日報》，2020年2月22日第5版。隨著《生物安全法》的施行，“生物安全”有了法定的概念。依據(jù)《生物安全法》的相關(guān)規(guī)定(6)參見《生物安全法》第二條第一款。，生物安全是指國家的一種“能力”，這種“能力”涵攝了四個方面的具體能力：一是生物風(fēng)險防范和應(yīng)對能力，即具備有效防范和應(yīng)對危險生物因子及相關(guān)因素威脅的能力；二是生物技術(shù)發(fā)展能力，即能夠穩(wěn)定健康發(fā)展生物技術(shù)的能力；三是消解生物危險及威脅的能力，即能夠保障人民生命健康和生態(tài)系統(tǒng)相對處于沒有危險和不受威脅之狀態(tài)的能力；四是維護國家安全和持續(xù)發(fā)展能力，即具備確保生物領(lǐng)域不危及國家安全和持續(xù)發(fā)展的能力。生物安全是實現(xiàn)人與非人生物之間和諧共生、不對非人生物進行侵害的集合性概念，(7)郇慶治、陶火生、華啟和等：《“抗擊新冠肺炎疫情與生態(tài)文明建設(shè)”筆談》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第2期，第31頁。而野生動物具有生態(tài)、資源和風(fēng)險三重屬性(8)蘇苗罕：《野生動物的三重屬性及其立法——基于美國法的考察》，《湖湘法學(xué)評論》2022年第1期，第38頁。，因此野生動物行政管理制度契合生物安全的目標(biāo)要求不僅有利于提升政府在管理野生動物過程中防范和應(yīng)對生物安全風(fēng)險及危機的能力，也能有效消解因野生動物管理不當(dāng)帶來的生物安全危機或者風(fēng)險。然而，在我國野生動物的現(xiàn)行立法中，并未充分體現(xiàn)維護生物安全的目標(biāo)要求。《野生動物保護法》雖然規(guī)定了“維護生物多樣性和生態(tài)平衡”“保障人畜安全”“從境外引進野生動物物種的，應(yīng)當(dāng)采取安全可靠的防范措施”等方面的內(nèi)容(9)詳見《野生動物保護法》第一條、第十八條和第三十七條。，但條款中并未明確規(guī)定“生物安全”一詞；在《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》等行政法規(guī)中，則沒有直接體現(xiàn)“生物安全”的相關(guān)條款。目前，《野生動物保護法》修訂工作正在進行之中，野生動物行政管理制度如何契合維護生物安全的目標(biāo)要求，有必要作為本次修訂的重點內(nèi)容加以研討。

當(dāng)前，由于野生動物行政管理不當(dāng)帶來的生物安全問題也引發(fā)了學(xué)界的廣泛探討。周珂等學(xué)者認為現(xiàn)行立法偏重珍稀物種保護而忽視了普通動物在維護生物安全中的作用，并建議積極探索建立野生動物生物安全防護制度；(10)周珂、蔣昊君：《整體性視域下野生動物保護法律制度研究》，《湖湘法學(xué)評論》2022年第1期，第26-37頁。于文軒進一步從生態(tài)整體主義的視角指出，《野生動物保護法》修改時應(yīng)當(dāng)突出野生動物的生態(tài)價值，實行“一般保護與重點保護相結(jié)合”的全面保護原則；(11)于文軒：《論野生動物保護法制的生態(tài)整體主義進路》，《東岳論叢》2021年第1期，第188頁。宋麗容強調(diào)應(yīng)對人工繁育野生動物的飼養(yǎng)、利用、防疫等各個環(huán)節(jié)進行充分規(guī)制，以避免公共健康危機；(12)宋麗容：《面向公共健康的人工繁育野生動物法律規(guī)制》，《環(huán)境資源法論叢》2021年第13卷，第94頁。等等。盡管對如何實現(xiàn)生物安全的討論還在繼續(xù)，但是關(guān)于野生動物行政管理應(yīng)當(dāng)契合生物安全目標(biāo)則是許多學(xué)者的共同認知。2021年10月12日，《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議(COP 15)通過了“昆明宣言”，并就加大打擊非法捕殺、交易、食用野生動物以維護生物安全達成了廣泛的共識。這對中國的野生動物行政管理制度建設(shè)而言，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。盡管我國已經(jīng)出臺了一系列野生動物行政管理的政策或者法律，但相關(guān)制度與維護生物安全體系的目標(biāo)要求銜接不足，野生動物的生境破碎化、遺傳多樣性喪失、瀕危物種減少等現(xiàn)象時常發(fā)生。在生物安全目標(biāo)下推進制度完善，是加強野生動物行政管理制度建設(shè)的重中之重。

二、生物安全目標(biāo)下野生動物行政管理制度完善難在何處？

生物安全問題直接關(guān)系到人民群眾生命健康與財產(chǎn)安全，考驗的是野生動物行政管理預(yù)置和應(yīng)急體系水平，需要做好其“托底”“守底”“保底”工作，更好守護國家生態(tài)安全和生物安全。同時也要看到，作為保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展不可缺少的戰(zhàn)略資源，人類開發(fā)利用野生動物資源是無法避免的。以生物安全為目標(biāo)不是因噎廢食，不是全盤否定工業(yè)文明，而是要在工業(yè)文明中建設(shè)生態(tài)文明。(13)陳永森：《罪魁禍?zhǔn)走€是必經(jīng)之路?——工業(yè)文明對生態(tài)文明建設(shè)的作用》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第4期，第39-47頁。因此，生物安全目標(biāo)下完善野生動物行政管理制度，不是一味地禁止野生動物的利用與交易，而是要在契合生物安全目標(biāo)下規(guī)范利用與有序交易。為此，應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)識別野生動物行政管理制度與生物安全目標(biāo)的差距。盡管我國已形成較為完整的野生動物行政管理制度體系，但目前的相關(guān)政策與法律困囿于傳統(tǒng)的行政管制思維，大都圍繞著防范野生動物疫病、打擊野生動物違法犯罪、加強野生動物物種保護、禁止野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)等，缺乏以維護生物安全為目標(biāo)要求的制度理念加以統(tǒng)領(lǐng)的整體性制度設(shè)計，在應(yīng)對生物安全風(fēng)險時便顯得捉襟見肘。具體而言，在與野生動物行政管理相關(guān)的生物安全工作議事和協(xié)調(diào)制度機制、生物安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度、生物安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度以及生物安全監(jiān)督管理機制等方面，相關(guān)的制度建設(shè)仍然落后于維護生物安全的目標(biāo)要求。

(一)野生動物行政管理落實生物安全目標(biāo)的體制不健全

根據(jù)《野生動物保護法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，涉及野生動物行政管理的部門有：野生動物保護主管部門、林業(yè)草原部門、漁業(yè)主管部門、環(huán)境影響評價文件的審批部門、獸醫(yī)主管部門、衛(wèi)生主管部門等。這些職能部門在各自權(quán)責(zé)范圍內(nèi)開展野生動物管理工作，這在很大程度上可以實現(xiàn)行政管理的精細化、專業(yè)化。但是具體到野生動物行政管理的生物安全保障問題，單純依靠個別政府職能部門往往無法有效實現(xiàn)行政管理目標(biāo)。盡管國家林草局已經(jīng)牽頭建立了打擊野生動植物非法貿(mào)易部際聯(lián)席會議制度，(14)參見《國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強野生動物保護管理及打擊非法獵殺和經(jīng)營利用野生動物違法犯罪活動的緊急通知》(林護發(fā)〔2019〕21號)。但尚未輻射到野生動物的疫病防范、物種保護等方面，這顯然還不足以滿足維護生物安全的需要。一方面，生物安全目標(biāo)的實現(xiàn)需要部門與部門之間的有效銜接。比如在瀕危動物行政管理上，調(diào)查監(jiān)測、管理名錄制定、種群重引入、特殊貿(mào)易情況批準(zhǔn)歸林草局管轄，成效評估歸環(huán)保局管轄，進出口貿(mào)易管制歸海關(guān)管轄，水生生物管理歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管轄。(15)張麗榮、孟銳、金世超：《實施最嚴(yán)格的野生動物保護：中國現(xiàn)狀與改革方向》，《中國環(huán)境管理》2020年第2期，第5-19頁。這些部門如果銜接不緊密就容易出現(xiàn)生物安全風(fēng)險。生物安全涉及國家安全體系要素中的“資源安全”“軍事安全”“科技安全”“生態(tài)安全”四個方面，(16)劉躍進：《當(dāng)代國家安全體系中的生物安全與生物威脅》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2020年第20期，第46-57頁。這一獨特性質(zhì)決定了它作為國家安全的重要組成部分必然需要無隸屬關(guān)系的多部門聯(lián)合行動，生物安全工作議事和協(xié)調(diào)制度就顯得非常必要。另一方面，部門與部門的職能交叉時常存在，生物安全目標(biāo)的實現(xiàn)需要加強部門間的溝通與協(xié)調(diào)。當(dāng)前，林草部門、漁業(yè)部門和市場監(jiān)管部門對野生動物交易的監(jiān)管職能劃分存在模糊不清現(xiàn)象。(17)楊開華、蔡宏圖：《生物安全觀視野下我國野生動物保護法修訂探討》，《野生動物學(xué)報》 2021年第4期，第1241頁。如果各部門在交叉部分有利則管、無利則躲，也容易出現(xiàn)野生動物行政管理的真空，從而增加生物安全風(fēng)險。

(二)野生動物相關(guān)的生物安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警不全面

現(xiàn)行《野生動物保護法》保護的“野生動物”是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物。(18)參見《野生動物保護法》第二條第二款。換句話講，不在此范圍內(nèi)的野生動物不受《野生動物保護法》保護。然而，野生動物本身沒有高低貴賤之分，珍貴與否或者是否具有科學(xué)價值、社會價值，這些都是根據(jù)人類的認知來判斷的。就維護生物安全而言，所有的野生動物都有可能帶來生物安全風(fēng)險，野生動物行政管理要契合生物安全的目標(biāo)要求，就應(yīng)當(dāng)改變將動物人為分等的慣性思維。尤其是在野生動物相關(guān)的生物風(fēng)險監(jiān)測管理方面，要關(guān)注同一生態(tài)系統(tǒng)之下的所有野生動物，而不能將某些野生動物有意或者無意地排除出監(jiān)測范圍。目前，我國已經(jīng)初步構(gòu)建起陸生野生動物疫源疫病預(yù)警監(jiān)測體系，但監(jiān)控領(lǐng)域范圍較小，監(jiān)測對象主要為野生動物疫病以及外來入侵物種，還未實現(xiàn)包括野生動物物種多樣性、野生動物交易與使用等生物安全問題預(yù)警的全覆蓋。

(三)野生動物相關(guān)的生物安全保障技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完備

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是對標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域中需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一的技術(shù)事項所制定的標(biāo)準(zhǔn)。在分析測試百科網(wǎng) (antpedia.com) 進行檢索，共找到398條與野生動物相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及27條與生物安全相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在這些標(biāo)準(zhǔn)中，野生動物相關(guān)的生物安全保障技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要有：《病害動物和病害動物產(chǎn)品生物安全處理規(guī)程》(GB 16548-2006)，《實驗室生物安全通用要求》(GB 19489-2008)，《生物安全第3等級(BSL-3)及動物的生物安全第3等級(ABSL-3)設(shè)施用通風(fēng)系統(tǒng)的測試和性能驗證方法論》(ANSI/ASSE Z9.14-2014)，《檢驗檢疫動物病原微生物實驗活動生物安全要求細則》(SN/T 2984-2011)，《獸醫(yī)實驗室生物安全要求通則》(NY/T 1948-2010)，等等。從目前的標(biāo)準(zhǔn)體系看，目前主要存在以下兩個問題。一是國家層面的野生動物管理的生物安全保障技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布部門不統(tǒng)一。上文所列舉的標(biāo)準(zhǔn)中，有的是國家標(biāo)準(zhǔn)，有的則是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，比如，《病害動物和病害動物產(chǎn)品生物安全處理規(guī)程》是國家標(biāo)準(zhǔn)，《檢驗檢疫動物病原微生物實驗活動生物安全要求細則》是檢驗檢疫部門發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，《獸醫(yī)實驗室生物安全要求通則》則是農(nóng)業(yè)部門發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。同樣是動物實驗室的生物安全標(biāo)準(zhǔn)卻分別由兩個不同部門來制定，盡管兩個部門分別適用于不同的場景，但如果缺乏統(tǒng)一的審核發(fā)布部門，動物生物實驗室的生物安全標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的尺度把握、生物安全要求的落實程度等方面難免缺乏體系性。二是地方層面在制定野生動物管理相關(guān)生物安全保障技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時自主性大，缺乏全國一盤棋的統(tǒng)籌安排，在標(biāo)準(zhǔn)名稱命名上也比較隨意。例如，在動物收容方面出臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的只有兩個省份，吉林省出臺了《陸生野生動物安全收容救護技術(shù)規(guī)范》(DB22/T 2903-2018)，河南省出臺了《陸生野生動物收容救護技術(shù)規(guī)范》(DB41/T 1100-2015)；在動物疫病監(jiān)測方面出臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的只有六個省份，湖北省出臺了《陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測及技術(shù)規(guī)范》(DB42/T 978-2014)，湖南省出臺了《陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》(DB43/T 675-2012)，山東省出臺了《動物疫病流行病學(xué)監(jiān)測技術(shù)》(DB37/T 2810-2016)，寧夏回族自治區(qū)出臺了《動物疫病應(yīng)急流行病學(xué)調(diào)查技術(shù)規(guī)范》(DB64/T 766-2012)，廣東省出臺了《廣東省陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測站建設(shè)與管理規(guī)范》(DB44/T 1061-2012)，廣西壯族自治區(qū)出臺了《陸生野生動物疫病采樣技術(shù)規(guī)范》(DB45/T 2402-2021)。由此可見，地方層面出臺野生動物管理相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的狀況是參差不齊的。在標(biāo)準(zhǔn)名稱命名上也不規(guī)范，上述列舉的地方標(biāo)準(zhǔn)中，只有《廣東省陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測站建設(shè)與管理規(guī)范》在技術(shù)名稱中標(biāo)注了省份，其他的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)單從名稱上則無法辨別適用區(qū)域。

(四)野生動物行政管理保障生物安全的監(jiān)管不到位

對標(biāo)維護生物安全的目標(biāo)要求，野生動物行政管理的安全保障監(jiān)管機制還存在較大的提升空間。一是野生動物行政管理的生物安全保障全方位監(jiān)管體系尚未建立?！兑吧鷦游锉Ｗo法》規(guī)定了新聞媒體可以對野生動物違法行為進行輿論監(jiān)督，并規(guī)定了縣級以上人民政府野生動物保護主管部門及其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)進行監(jiān)督管理的情形。(19)參見《野生動物保護法》第八條第三款和第三十四條?！渡锇踩ā芬惨?guī)定新聞媒體可以對生物安全違法行為進行輿論監(jiān)督，縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法開展生物安全監(jiān)督檢查工作的相關(guān)要求及其可以采取的措施。(20)參見《生物安全法》第七條第三款、第二十五條和第二十六條?？梢钥闯觯兑吧鷦游锉Ｗo法》與《生物安全法》均規(guī)定了新聞輿論監(jiān)督、政府職能部門監(jiān)督檢查的相關(guān)內(nèi)容，但是在人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、公眾監(jiān)督等方面則缺乏相關(guān)的規(guī)定。二是政府相關(guān)部門監(jiān)督管理的信息化水平有待提升。2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局在全國范圍內(nèi)啟動試運行“國家重點保護水生野生動物信息管理系統(tǒng)”，該平臺僅登記“國家重點保護水生野生動物”的行政許可信息、動物及其制品標(biāo)識信息以及相關(guān)的罰沒救助信息，既未將所有的野生動物納入統(tǒng)一的信息管理平臺，也沒有將關(guān)涉生物安全的關(guān)鍵信息都納入信息平臺。三是生物多樣性保護成效考核指標(biāo)體系不完善影響監(jiān)管成效。無論是《野生動物保護法》還是《生物安全法》，均未對生物多樣性保護成效考核方面進行明確的規(guī)定，都只是規(guī)定了野生動物保護主管部門或者其他有關(guān)部門、機關(guān)的違法糾正機制，負有野生動物保護責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員、負有生物安全管理職責(zé)的工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。(21)參見《野生動物保護法》第四十二條、《生物安全法》第七十二條。生物多樣性保護成效考核不僅僅只是追究違法行為的法律責(zé)任，而是對開展生物多樣性的情況進行總體評價，并將相關(guān)的成效考核指標(biāo)體系化、成效考核結(jié)果應(yīng)用制度化。

三、生物安全目標(biāo)下完善野生動物行政管理制度的實現(xiàn)路徑

習(xí)近平歷來高度重視完善生物安全治理體系，指出要強化系統(tǒng)治理和全鏈條防控，堅持系統(tǒng)思維，科學(xué)施策，統(tǒng)籌謀劃，抓好全鏈條治理。(22)《習(xí)近平在中共中央政治局第三十三次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 加強國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè) 提高國家生物安全治理能力》，《人民日報》，2021年9月30日第1版。這對野生動物行政管理制度完善提出了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)在習(xí)近平生態(tài)文明思想引領(lǐng)下，對標(biāo)維護生物安全的目標(biāo)要求，及時更新野生動物行政管理制度建設(shè)的理念。同時，要在系統(tǒng)考察現(xiàn)行法律與政策的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)野生動物行政管理制度完善的難點與痛點，著力解決好野生動物行政管理體制不健全、相關(guān)的生物安全風(fēng)險防范不到位、生物安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完備等問題，不斷強化野生動物行政管理保障生物安全的監(jiān)管，從而實現(xiàn)野生動物行政管理制度與生物安全目標(biāo)的有效接軌。

(一)野生動物行政管理制度建設(shè)的理念更新

新時期建設(shè)野生動物行政管理制度，核心是把生物安全目標(biāo)作為一以貫之的制度建設(shè)理念。落實生物安全目標(biāo)，關(guān)鍵是要厘清生物安全與生態(tài)安全之間的關(guān)系。“生態(tài)安全” 包含兩方面的含義：其一是指生物或是生態(tài)系統(tǒng)自身是否安全；其二是指生物或生態(tài)系統(tǒng)對于人類是否安全。(23)彭少麟、郝艷茹、陸宏芳：《生態(tài)安全的涵義與尺度》，《中山大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)》2004年第6期，第29頁。生態(tài)安全從宏觀上講包括了生物安全、環(huán)境安全和生態(tài)系統(tǒng)安全三方面(24)王根緒、程國棟、錢鞠：《生態(tài)安全評價研究中的若干問題》，《應(yīng)用生態(tài)學(xué)報》2003年第9期，第1553頁。，生物安全是生態(tài)安全或環(huán)境安全的一個重要領(lǐng)域。(25)蔡守秋：《論生物安全法》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2002年第2期，第1頁。野生動物行政管理的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重從宏觀上解決人類與野生動物關(guān)系問題，從微觀上解決人類活動對野生動物及其棲息地的威脅問題，并注重解決野生動物保護與自然生態(tài)系統(tǒng)保護之間的關(guān)系等問題。(26)周訓(xùn)芳：《全球化進程中的野生動物管理理念和制度》，《野生動物學(xué)報》2021年第4期，第1231-1237頁。可見，在野生動物行政管理立法的完善中，不能孤立地、片面地認識和看待生物安全，而應(yīng)當(dāng)在保障生態(tài)安全的大框架內(nèi)促進野生動物行政管理制度與維護生物安全目標(biāo)的有效銜接。

貫徹落實生物安全目標(biāo)，還需要立法者解決好生物多樣性保護與維護生物安全的關(guān)系。截至2022年7月31日，我國以“生物多樣性”命名的立法僅有2部，分別為《云南省生物多樣性保護條例》和《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護條例》，這兩部地方性法規(guī)多次提及“生態(tài)安全”卻均未提及“生物安全”。由此可見，地方立法機關(guān)已經(jīng)認識到生物多樣性保護對于保障生態(tài)安全的重大意義，但是對于生物多樣性保護與維護生物安全的關(guān)系則并沒有清晰的認識。2021年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強生物多樣性保護的意見》則以“著力提升生物安全管理水平”為題進行了專節(jié)的詳細闡述，為立法機關(guān)在野生動物行政管理立法中落實落細生物安全目標(biāo)提供了有效的指引。健全和完善野生動物管理法律機制對生物多樣性保護乃至生物安全保障意義重大。(27)于文軒、黃思穎：《論野生動物管理法律機制之完善——以制度風(fēng)險為視角》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第4期，第6頁。當(dāng)前，立法機關(guān)可以結(jié)合《野生動物保護法》的修訂，將《關(guān)于進一步加強生物多樣性保護的意見》這一政策中的有效機制及時轉(zhuǎn)化為法律，在強化野生動物行政管理制度與生物安全目標(biāo)契合度的同時，也進一步提升野生動物行政管理制度的穩(wěn)定性和威懾力。與此同時，地方立法機關(guān)也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主觀能動性，在地方立法中積極探索將生物安全目標(biāo)落實到野生動物行政管理制度的實現(xiàn)方案。

貫徹落實生物安全目標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)將野生動物行政管理的制度完善放置于維護國家安全的高度來統(tǒng)籌謀劃。生物安全已經(jīng)成為影響國家根本利益的因素，屬于國家安全的范疇。(28)劉衛(wèi)東、劉毅、馬麗等：《論國家安全的概念及其特點》，《世界地理研究》2002年第2期，第3頁。在當(dāng)代國家安全體系中，以生物物種、基因、生態(tài)、技術(shù)等方面安全為主要內(nèi)容的“生物安全”，是國家安全的次級構(gòu)成要素，應(yīng)對重點是維持與保障。(29)劉躍進：《當(dāng)代國家安全體系中的生物安全與生物威脅》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》 2020年第20期，第46頁。在國家安全體系中，生物安全并不是可以隨意忽略的因素。生物安全在很大程度上體現(xiàn)了非傳統(tǒng)安全的非傳統(tǒng)特點，21 世紀(jì)或?qū)⒊蔀樯锇踩臅r代。(30)王小理：《生物安全時代：新生物科技變革與國家安全治理》，《國際安全研究》2020年第4期，第109頁。因此，野生動物行政管理制度完善不能困囿于維護生物安全的視野，而應(yīng)當(dāng)將維護生物安全與維護國家安全有機聯(lián)系起來，從而實現(xiàn)野生動物保護、生物安全維護與國家安全保障的良性互動。

(二)野生動物行政管理制度完善的具體建議

2020年10月，十三屆全國人大常委會第二十二次會議在審議《野生動物保護法(修訂草案)》時把防范公共衛(wèi)生風(fēng)險放在首位，強化了公共衛(wèi)生安全與生態(tài)安全并重的理念。(31)朱寧寧：《野生動物保護法修訂草案增加風(fēng)險防范原則 健全管理體制完善管理制度》，《法治日報》，2020年10月20日第5版。當(dāng)前，將公共衛(wèi)生安全與生態(tài)安全并重的理念融會貫通于維護生物安全的要求之中，健全野生動物行政管理體制，強化生物安全風(fēng)險防范制度建設(shè)，完善相關(guān)的生物安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并健全相關(guān)的監(jiān)管機制，是修訂《野生動物保護法》進程中應(yīng)當(dāng)予以重點回應(yīng)的議題。

1.建立健全與生物安全目標(biāo)相契合的野生動物行政管理體制

目前我國在“生物安全行政組織上呈現(xiàn)多頭共管的局面”(32)翟歡：《澳大利亞生物安全體系及其啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2020年第10期，第34頁。，迫切需要“加強國家集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”(33)丁聲?。骸丁按髧Z安”視域下加強生物安全保障體系建設(shè)研究》，《中州學(xué)刊》2022年第1期，第27頁。，以埃塞俄比亞為代表的一些國家就由于生物安全管理系統(tǒng)的不健全導(dǎo)致出現(xiàn)投資者離場的情況(34)Abraham Adane,“Toward A Workable Biosafety System for Regulating Genetically Modified Organisms in Ethiopia:Balancing Conservation and Competitiveness,”GM crops & food，Vol.4，No.1，2013，pp.28-35.，所以加快構(gòu)建與生物安全目標(biāo)相契合的野生動物行政管理體制刻不容緩。公共安全管理不僅包括對公共安全事件的緊急處理，更強調(diào)為應(yīng)對突發(fā)事件所建立的管理體制。(35)劉星：《中國公共安全管理機制：問題與對策》，《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第5期，第145-151頁。一是建議確立由國家安全部與應(yīng)急管理部作為牽頭部門，成立野生動物生物安全問題處理協(xié)調(diào)委員會，降低由于各部門權(quán)責(zé)交叉導(dǎo)致的野生動物生物安全問題，定期完善野生動物生物安全問題應(yīng)急預(yù)案，快速應(yīng)對野生動物生物安全問題爆發(fā)時的經(jīng)濟、社會問題。成立相關(guān)問題的議事協(xié)調(diào)委員會也是國際社會處理行政職能交叉或者銜接問題的通常做法。例如，日本和韓國也為提高政策執(zhí)行力，分別成立了涉及生態(tài)議題的“部級協(xié)調(diào)委員會”和“生物多樣性國家委員會”。(36)趙陽、王宇飛：《日本與韓國履行〈生物多樣性公約〉比較研究及對我國的借鑒》，《環(huán)境保護》2021年第21期，第64-65頁。二是構(gòu)建野生動物生物安全聯(lián)席會議制度，以加強各部門之間的有效銜接。行政聯(lián)席會議制度作為無隸屬關(guān)系的行政主體間的協(xié)調(diào)合作機制已經(jīng)在實踐中取得充分應(yīng)用。(37)劉東輝：《行政聯(lián)席會議制度芻論》，《人民論壇》2012年第35期，第34頁。以日本、美國為代表的國家已形成了跨部門協(xié)調(diào)機制以預(yù)防外來生物入侵(38)蘇蕓芳：《風(fēng)險預(yù)防背景下的外來物種入侵法律規(guī)制》，《資源開發(fā)與市場》2021年第3期，第273-280頁。。當(dāng)前我國雖然建立了打擊野生動植物非法貿(mào)易部際聯(lián)席會議制度，但從維護生物安全的要求來看這僅僅是其中的一個方面，還需要在生物安全目標(biāo)下進一步完善野生動物行政管理保護聯(lián)席會議制度。

2.建立健全野生動物相關(guān)的生物安全防范制度

習(xí)近平曾明確指出，要“系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。(39)中共中央黨史和文獻研究院編：《十九大以來重要文獻選編》(中)，北京：中央文獻出版社，2021年，第520頁?！边@從提高國家生物安全治理能力的高度對加強生物風(fēng)險防范和治理體系建設(shè)提出了明確的要求。風(fēng)險預(yù)防原則是生物安全保障的基本原則，世界各國已經(jīng)普遍接受并成立了相應(yīng)的防控機制。(40)于文軒、宋麗容：《論生物安全法的風(fēng)險防控機制》，《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第1期，第19-24頁。我國作為《卡塔赫納生物安全議定書》的締約國，更應(yīng)積極履行風(fēng)險管理義務(wù)，但我國生物安全風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控機制仍存在疏漏與不足。(41)秦天寶：《論風(fēng)險預(yù)防原則在環(huán)境法中的展開——結(jié)合〈生物安全法〉的考察》，《中國法律評論》2021年第2期，第65-79頁。當(dāng)前，要充分認識生物安全立法的緊迫性和必要性，通過立法確立生物安全的基礎(chǔ)性制度，突出風(fēng)險防范。(42)李大光：《警惕生物安全威脅，全面維護生物安全》，《中國軍轉(zhuǎn)民》2021年第17期，第69頁。一方面，將風(fēng)險防范的范圍擴大至所有的野生動物，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建全過程生物安全監(jiān)控體系，健全野生動物的棲息地保護、物種繁育、新發(fā)突發(fā)傳染病應(yīng)對、尸體處理等全過程監(jiān)控，完善野生動物相關(guān)的生物安全監(jiān)測結(jié)果反饋系統(tǒng)，評估和識別野生動物可能引發(fā)的生物安全風(fēng)險等級，并建立健全野生動物相關(guān)的生物安全風(fēng)險預(yù)警機制。另一方面，要進一步明確監(jiān)控野生動物生物安全風(fēng)險防控責(zé)任主體，健全生物安全風(fēng)險防控的責(zé)任落實機制。通過明確野生動物風(fēng)險防控的權(quán)責(zé)清單，明確各級政府、各相關(guān)部門在監(jiān)視、監(jiān)測野生動物潛在生物安全中的義務(wù)。此外，在需要各相關(guān)部門通力協(xié)作才能完成風(fēng)險防控的領(lǐng)域，要注重完善野生動物相關(guān)生物風(fēng)險的聯(lián)防聯(lián)控機制。

3.完善野生動物相關(guān)的生物安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度

生物技術(shù)風(fēng)險的一個重要表現(xiàn)是其具有的不確定性，而且這種不確定性是常態(tài)。(43)魏健馨：《〈生物安全法〉的憲法邏輯》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢)》2022年第3期，第72頁。也正因為如此，《生物安全法》強調(diào)了建設(shè)生物安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度的必要性。同時，構(gòu)建細節(jié)性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系更好地適應(yīng)了越來越快速的野生動物成為“新病原體”的進程。(44)霍敬裕：《野生動物源性食品安全風(fēng)險的內(nèi)涵、法律檢視與治理》，《食品科學(xué)》2020年第9期，第310-315頁。國際上也主張用達爾文核心標(biāo)準(zhǔn)(DarwinCoreStandard)作為野生動物監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，有利于共享野生動物相關(guān)信息，(45)John Wieczorek,David Bloom,Robert Guralnick(eds.),“Darwin Core:An Evolving Community-Developed Biodiversity Data Standard,”PLoS One ,Vol.7 ，No.1，2012，p.e29715.這些先行的嘗試為構(gòu)建野生動物相關(guān)的生物安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度奠定了堅實的基礎(chǔ)。完善我國野生動物相關(guān)的生物安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度可從兩方面入手。一是確立統(tǒng)一野生動物相關(guān)的生物安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的審核發(fā)布部門。由于生物安全問題涉及內(nèi)容多，由不同的行政管理部門制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)雖具有一定的合理性，但需要統(tǒng)一內(nèi)容審核與發(fā)布的主體，以避免技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之間“左右互搏”的情況。二是要促進國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)的合理分工。具有共性的問題，要通過制定國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的方式來解決，區(qū)域性的問題則應(yīng)當(dāng)通過制定地方標(biāo)準(zhǔn)來更好引導(dǎo)地方因地制宜開展野生動物相關(guān)的生物安全保障工作。三是要進一步促進地方標(biāo)準(zhǔn)制定的標(biāo)準(zhǔn)化與科學(xué)化，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)名稱命名上應(yīng)當(dāng)有一個明確的規(guī)則，與此同時，對于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容制定也應(yīng)當(dāng)根據(jù)維護生物安全的目標(biāo)提供更為明確具體的技術(shù)指引。

4.建立健全野生動物行政管理保障生物安全的監(jiān)管機制

在全方位監(jiān)管體系建設(shè)方面，要著重發(fā)揮好人大監(jiān)督和檢察監(jiān)督的作用。要將全國和地方人大常委會開展的野生動物執(zhí)法檢查常態(tài)化、制度化，通過執(zhí)法檢查推動行政管理部門提升野生動物監(jiān)管和執(zhí)法能力，并及時評估野生動物行政管理制度在實踐中的運行情況，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律制度的缺憾或者漏洞，為修改相關(guān)法律法規(guī)奠定堅實的基礎(chǔ)。要把維護生物安全作為檢察監(jiān)督的一項重要任務(wù)，通過發(fā)出檢察建議、提起野生動物保護公益訴訟等方式，督促野生動物行政管理部門在履行職責(zé)過程中有效落實維護生物安全的目標(biāo)。此外，還可以通過鼓勵野生動物保護非政府組織提起野生動物保護民事公益訴訟、引導(dǎo)社會公眾提供野生動物違法犯罪信息線索等方式，發(fā)揮好社會各主體在生物安全保障監(jiān)管中的作用。例如，在禁食野生動物的立法完善中，完善公眾舉報違法食用野生動物的相關(guān)制度就顯得非常重要。(46)施志源：《新冠肺炎疫情下禁食野生動物的立法探討》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第2期，第37-47、168頁。在提升監(jiān)管信息化水平方面，要打通野生動物相關(guān)生物安全信息的部門壁壘，建立各相關(guān)行政管理部門間野生動物生物安全信息的共享聯(lián)動機制，同時，要著力構(gòu)建全國統(tǒng)一的野生動物信息管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)不僅僅包括國家重點保護的野生動物管理信息，而且應(yīng)當(dāng)將所有可能關(guān)涉生物安全的野生動物信息納入系統(tǒng)之中。在健全生物多樣性保護成效考核指標(biāo)體系方面，要注重建立健全野生動物行政管理的生物安全問責(zé)機制。例如，可以結(jié)合野生動物保護綜合執(zhí)法建設(shè)，在地方政府層面強化監(jiān)督和問責(zé)機制。(47)王世進、羅翔：《我國野生動物保護執(zhí)法機制：問題、原因與對策》，《江西科技師范大學(xué)學(xué)報》2021年第2期，第72頁。強化對生物多樣性破壞、傳染病預(yù)防等重點生物安全監(jiān)管，細化生物安全目標(biāo)在野生動物行政管理領(lǐng)域的考核指標(biāo)，并將該考核指標(biāo)與干部政績考核關(guān)聯(lián)起來，提升生物安全考核指標(biāo)的約束力。

余論

以生物安全為目標(biāo)促進野生動物行政管理制度完善，既有利于全球的生物多樣性保護，維護全球生物安全；也有利于防范和應(yīng)對野生動物行政管理過程中的生物安全風(fēng)險，維護國家安全；還有利于促進野生動物行政管理的科學(xué)化、規(guī)范化與制度化，促進人與自然和諧共生。當(dāng)前，結(jié)合《野生動物保護法》的修法進程，將維護生物安全作為核心理念全面嵌入野生動物行政管理制度之中，是實現(xiàn)生物安全目標(biāo)與野生動物行政管理制度有效銜接的關(guān)鍵一步。在此基礎(chǔ)上，還需要將維護生物安全的理念貫徹到野生動物行政管理的政策制定、地方立法乃至于法律實施之中。這既需要野生動物立法者與政策制定者的不懈努力，也需要野生動物行政管理部門及其工作人員的高效實施，還需要新聞媒體、環(huán)保組織以及社會公眾的共同參與。唯有如此，野生動物行政管理制度建設(shè)才能真正在維護生物安全、保護生物多樣性中起到應(yīng)有的作用。