鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化*

四川大學 陳威良，羅哲

一、引言

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大報告中提出的國家重要發(fā)展戰(zhàn)略，旨在解決“三農(nóng)”問題，全面實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。中國在歷史上是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民問題作為關系國計民生的根本性問題，長期困擾著中國的現(xiàn)代化進程，成為中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的短板。現(xiàn)代化進程中的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化趨勢進一步拉大了城鄉(xiāng)差距，使得農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展相對滯后，農(nóng)民的幸福生活得不到保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是黨對“三農(nóng)”工作一系列方針政策的繼承和發(fā)展，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手[1]。從內(nèi)容來看，鄉(xiāng)村振興是指鄉(xiāng)村的全面振興，即農(nóng)村在政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等方面的有效建設。國家試圖通過“鄉(xiāng)村振興”帶動鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決工農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡的問題[2]；縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互補和融合發(fā)展；結(jié)合地方特色，發(fā)揮本土優(yōu)勢，最終形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出立足于對黨對新時代社會主要矛盾變化的深刻認識，從而確定了鄉(xiāng)村在國家發(fā)展中的重要地位，并為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。從治理主體來看，鄉(xiāng)村振興為鄉(xiāng)村治理多元主體的培育奠定了基礎。首先，鄉(xiāng)村振興要求堅持黨對農(nóng)村工作的領導，廣大黨員干部在鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮積極作用，將為鄉(xiāng)村治理提供方針指引和政治保障。其次，鄉(xiāng)村振興要求堅持農(nóng)民主體地位，尊重和保障農(nóng)民的相關權(quán)益，這有助于調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務管理的積極性。最后，鄉(xiāng)村振興要求堅持農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，這樣能夠吸引一批有知識、有技術的青年和外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為鄉(xiāng)村治理提供中堅力量。從治理規(guī)則來看，鄉(xiāng)村振興為自治、德治和法治的結(jié)合提供了良好環(huán)境。在鄉(xiāng)村振興過程中，村委會的功能將進一步增強和鞏固，從而引導村民有序開展自我管理和服務，強化村民自治。同時，鄉(xiāng)風建設能夠推動鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)展，喚醒村民的規(guī)則意識和集體意識，實現(xiàn)以德治村。此外，鄉(xiāng)村振興帶來司法資源的輸入，不僅將一批具有法律知識的專業(yè)人才輸送到鄉(xiāng)村，而且也將健全鄉(xiāng)村公共法律服務體系，推動依法治村。

實際上，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容之一。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論內(nèi)核就在于“使鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)起來”[3]，找到適合鄉(xiāng)村發(fā)展的道路，恢復鄉(xiāng)村的發(fā)展活力。鄉(xiāng)村治理主要關注的是農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村等層級的公共權(quán)力運行問題，強調(diào)多元主體圍繞公共利益展開協(xié)調(diào)與合作，最終形成對“善治”的共識，推動鄉(xiāng)村穩(wěn)定有序發(fā)展。而鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化則能夠推動鄉(xiāng)村治理體系的完善和治理能力提升，在實現(xiàn)有效治理的基礎上進一步振興產(chǎn)業(yè)、提高村民生活水平，從而改善鄉(xiāng)土風貌，構(gòu)建人與自然和諧共生的良好格局。因此，鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理是一對相互關聯(lián)的概念，在具體實踐過程中兩者相互交織。當前討論鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必須以鄉(xiāng)村振興為背景，明確鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)村治理的具體要求，分析鄉(xiāng)村治理新的機遇與挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村振興作為頂層設計的一部分，其實際運行離不開鄉(xiāng)村治理。為此，需要系統(tǒng)分析鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程與現(xiàn)存困境，從而為夯實鄉(xiāng)村治理、推動鄉(xiāng)村振興提供著力點。

二、鄉(xiāng)村治理的演變趨勢及現(xiàn)實困境

（一）鄉(xiāng)村治理的演變趨勢

一是治理主體從單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?。在傳統(tǒng)封建帝制時代，鄉(xiāng)土社會相對封閉，血緣關系和地緣關系較為穩(wěn)固。國家僅從農(nóng)業(yè)中收取賦稅，具體的鄉(xiāng)村公共事務通常依靠地方宗族勢力進行處理，并不設立正式管理機構(gòu)，從而形成“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)。中華人民共和國成立以后，隨著社會主義制度的建立和計劃經(jīng)濟的推行，國家對鄉(xiāng)村的控制進一步加強，開始設立正式的行政機構(gòu)。國家政權(quán)曾經(jīng)一度延伸至村一級，最終將集體經(jīng)濟組織與基層政權(quán)組織相結(jié)合，形成“政社合一”的人民公社體制。但經(jīng)濟體制改革為鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)變帶來了契機，人民公社的解體帶來了鄉(xiāng)政府的恢復，不少地區(qū)開始建立起鄉(xiāng)村地區(qū)的基層群眾自治組織。村民委員會取代生產(chǎn)隊，成為鄉(xiāng)村治理的基本組織單位[4]，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導下推動村民的自我管理，逐步形成“鄉(xiāng)政村治”的格局。此后，農(nóng)業(yè)稅的取消進一步減輕了農(nóng)民負擔，國家權(quán)力的收縮促使鄉(xiāng)村治理主體走向多元化，其中既包括正式主體也包括非正式主體。

二是治理目標從資源汲取轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源輸入。在封建帝制時期，鄉(xiāng)村治理的目的主要在于為國家提供糧食和稅收，因此農(nóng)村基礎組織的功能主要在于統(tǒng)計人口、糧食和土地，為國家征收賦稅，維護行政機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。中華人民共和國成立初期，為了適應現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和國防需要，大力發(fā)展工業(yè)，國家對農(nóng)村的控制加強。自人民公社建立后，農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營活動受到國家計劃的全面管理。上述時期鄉(xiāng)村治理的資源索取目標導向較為明顯，國家所設立的正式機構(gòu)均在不同程度上強化了基層政權(quán)的社會控制能力和資源汲取能力。改革開放以來，隨著行政體制改革和鄉(xiāng)村自治的推行，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數(shù)量和規(guī)模得到調(diào)整，逐步開啟職能轉(zhuǎn)型；另一方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與融合發(fā)展改變了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)關系，國家開始對鄉(xiāng)村“減負”，包括精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、取消農(nóng)業(yè)稅和推進社會主義新農(nóng)村建設等。鄉(xiāng)村治理的目標開始從資源汲取變?yōu)橘Y源輸入，國家出臺多項惠農(nóng)政策，大力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。

三是治理方式從全面支配到有序引導。在封建社會，專制主義中央集權(quán)制度給農(nóng)村留下的自主權(quán)有限，國家通過鄉(xiāng)紳和地方勢力對鄉(xiāng)村進行控制，因此鄉(xiāng)村并未實現(xiàn)真正意義上的自治。進入社會主義社會，計劃經(jīng)濟體制下的鄉(xiāng)村治理依然通過國家的全面支配來推動。特別是“一大二公”的人民公社建立起來以后，鄉(xiāng)村的人力、物力等資源就被整合起來，農(nóng)村事務受到國家權(quán)力的集中管控，鄉(xiāng)村治理的集權(quán)化和行政化趨勢加強，農(nóng)民的生產(chǎn)自主性和積極性普遍不高。改革開放以來，國家權(quán)力的收縮為鄉(xiāng)村多元主體的參與創(chuàng)造了空間。隨著“鄉(xiāng)政村治”格局的形成，鄉(xiāng)村治理的形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)辄h和政府有序引導下的多元共治。其中，“鄉(xiāng)政”以國家強制力為后盾，確保鄉(xiāng)村治理的權(quán)威性；“村治”以村規(guī)民約和村民輿論為后盾，保證鄉(xiāng)村治理的民主性和自治性[5]。同時，鄉(xiāng)村議事協(xié)商制度的建立，也為多元主體共同討論和決定公共事務提供了保障。

（二）鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境

首先，鄉(xiāng)村治理的主體關系有待厘清。在多元共治的局面下，鄉(xiāng)村治理的主體可分為制度性和非制度性治理主體。其中，制度性治理主體根據(jù)相關文件規(guī)定依法履行自身職責，從事鄉(xiāng)村治理各項工作，一般包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會。而非制度性治理主體則是自主參與鄉(xiāng)村治理活動，為公共事務建言獻策。然而，上述主體在共同參與鄉(xiāng)村治理過程中均不同程度地存在沖突與矛盾。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的干預過度，導致村級組織的自治性逐步弱化，而村委會和村支部之間存在職責交叉，在涉及鄉(xiāng)村利益的重大問題上難以達成有效合作，導致大量資源在行政事務中損耗。另一方面，非制度性主體介入到鄉(xiāng)村治理中來，反而容易造成混亂。由于普通村民的素質(zhì)不高、參與熱情不足，在民主選舉中容易受到利益集團的誤導，從而形成少數(shù)人利益的合謀。在資源輸入的過程中，村民自治異化為少數(shù)人謀取私利的途徑。而鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織和社會組織發(fā)育的不完整則導致民主監(jiān)督的乏力，無法對其形成有效制約，因此出現(xiàn)“富人治村”和“狠人治村”等現(xiàn)象。

其次，鄉(xiāng)村治理的秩序有待整合。隨著社會變革與經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)受到現(xiàn)代化沖擊，傳統(tǒng)的人際關系得到重構(gòu)，其原生性秩序被打破，傳統(tǒng)倫理道德在人口流動過程中也逐漸瓦解。與此同時，在依法治國的背景下，法治化的外生性規(guī)則進入鄉(xiāng)村，并且對村民的行為規(guī)范具有強制性。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，如何將外生性規(guī)則和內(nèi)生性規(guī)則有效結(jié)合起來，是鄉(xiāng)村治理面臨的重要問題。從倫理道德來看，傳統(tǒng)的村規(guī)民約作為一種內(nèi)生性規(guī)則，其所代表的傳統(tǒng)權(quán)威在鄉(xiāng)村地區(qū)具有合理性，能夠為村民提供價值評判標準和行為指引。村規(guī)民約同時也是鄉(xiāng)村文化的重要載體，但其具體內(nèi)容需要與時俱進。從法律法規(guī)來看，鄉(xiāng)村作為基層社會同樣要受到法律的約束，鄉(xiāng)村地區(qū)的社會關系同樣要接受法律的調(diào)整。這種外生的強制性規(guī)則具有規(guī)范性特征，符合現(xiàn)代化的治理要求。但目前鄉(xiāng)村地區(qū)的法律普及程度還比較低，法律服務供給較為滯后，法治體系建設還不夠完善，因此尚未形成有效的法治秩序，鄉(xiāng)村地區(qū)的公平正義和安全穩(wěn)定都需要通過依法治村進行保障。

最后，鄉(xiāng)村治理的制度建設較為滯后。制度是確保治理有效性的關鍵要素之一，制度建設符合治理現(xiàn)代化的要求。中華人民共和國成立以來，鄉(xiāng)村治理逐步走向制度化、規(guī)范化和法治化，村民自治制度、村級議事協(xié)商制度和村務公開制度等陸續(xù)建立，保障了鄉(xiāng)村治理的有序開展。但由于制度建設和實施的不完善，導致制度的權(quán)威性缺失，制度的規(guī)范性不足，鄉(xiāng)村治理的制度保障仍存在漏洞。一方面，村民自治的制度性建設應當加強。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預下，基層自治組織的能力不足，村民無法有效組織起來，鄉(xiāng)村公共事務的民主管理難以實現(xiàn)。村民委員會的民主選舉受到操縱，民主決策偏離村民真實意愿，民主監(jiān)督力度不足，這些都導致村委會無法有效履行其職能。另一方面，鄉(xiāng)村的公共資源分配制度需要完善。在國家大力支持鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)要承接上級政府輸入的大量資源，并將其轉(zhuǎn)化為有效的公共服務。但目前的公共資源分配受到村干部的利益考量和地方勢力的影響，鄉(xiāng)村治理存在短視行為，導致土地的不合理開發(fā)和資源的迅速消耗。

三、鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理實施路徑

（一）培育多元主體，打造鄉(xiāng)村治理共同體

鄉(xiāng)村治理的目的是實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益最大化，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理建立在多種力量的均衡之上。其中，既包括傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織，又包括群團組織、鄉(xiāng)村精英和普通村民；既包括本地村民和村干部等內(nèi)生性主體，又包括駐村書記和大學生村官在內(nèi)的嵌入性主體。打造鄉(xiāng)村治理共同體，首先要以組織振興加強村級組織的培育和建設。一方面，要加強基層黨組織的能力建設，完善村支部的政治功能；另一方面，要加強基層自治組織的能力建設，完善村委會的自治功能。除此以外，還要建立村務監(jiān)督組織，在村務公開的基礎上實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理權(quán)力的制約與監(jiān)督。其次，要以產(chǎn)業(yè)振興增強集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村合作社組織的建設，要支持兩者發(fā)揮自身功能，帶動生產(chǎn)資源的集聚及優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)組織化水平，使代表村民利益的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和合作社走向規(guī)范化。最后，要以人才振興帶動鄉(xiāng)村精英的培養(yǎng)和回流，加快引育高素質(zhì)農(nóng)民、農(nóng)村致富帶頭人和基層治理人才，提高村民參與鄉(xiāng)村治理的能力。

（二）優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，形成鄉(xiāng)村治理合力

鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必須理清主體之間的職責分工，推動多元主體的優(yōu)勢互補。為此，要以鄉(xiāng)村振興為契機，構(gòu)建起多元化、互動性的動態(tài)治理結(jié)構(gòu)[6]，實現(xiàn)協(xié)同治理。首先，要加強基層黨組織建設，鞏固基層黨組織的領導核心地位。村支部要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導下有序開展工作，帶領其他村級組織共同討論鄉(xiāng)村發(fā)展重大事宜。其次，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應根據(jù)現(xiàn)實需要，適度采取政府購買服務的方式，并為鄉(xiāng)村基本公共服務提供資金支持。再次，要鼓勵社會組織參與鄉(xiāng)村治理，為其提供參與平臺和機會。要加強農(nóng)村社會組織培育工作，根據(jù)其性質(zhì)和職能賦予相應權(quán)利，同時健全民主參與的渠道，讓社會力量為鄉(xiāng)村振興注入新動力。最后，要調(diào)動村民的參與積極性，堅持以人為本的治理觀念。一方面，要有序引導村民參與農(nóng)村公共事務的管理；另一方面，要注重村民的素質(zhì)提升，加強村民的職業(yè)技術培訓，鼓勵有知識和技術專長的村民貢獻智慧和力量。

（三）自治、德治和法治相結(jié)合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化

鄉(xiāng)村社會作為一個特殊的場域，其治理體系呈現(xiàn)出全方位、多層次的特點。從實踐來看，法治太“硬”、德治太“軟”、自治太“任性”[7]。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是將新型治理模式逐步融入鄉(xiāng)土環(huán)境，實現(xiàn)內(nèi)外秩序整合的過程，為此必須堅持“三治結(jié)合”。首先，要以自治為中心，尊重和保障村民主體地位，維護村民的知情權(quán)和決策權(quán)。要加強村民自治的制度建設，賦予基層自治組織相應的自主權(quán)。同時，對村民議事會、紅白理事會和老人協(xié)會等組織，也要鼓勵其發(fā)揮引導作用，增強村民的民主意識和村級組織的責任意識。其次，要以德治為動力，加強鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和道德風俗建設。鄉(xiāng)村振興要尊重鄉(xiāng)村的本土化秩序，繼承和弘揚農(nóng)村集體文化，以道德倫理建設提高村民責任感和認同感，通過構(gòu)建文化共同體鞏固村民行為的一致性。最后，還要以法治為支撐，健全鄉(xiāng)村法律體系和法律服務。通過法律能達到“定分止爭”的目的，以現(xiàn)代化理性思維建構(gòu)鄉(xiāng)村地區(qū)的法治秩序，對村民行為產(chǎn)生強制性約束，對村民利益關系進行協(xié)調(diào)。為此，既要加強法治宣傳、增強鄉(xiāng)村普法力度，又要完善鄉(xiāng)村的司法體系建設，為依法治村提供組織機構(gòu)保障。