鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的意義

巨野景銳規(guī)劃建筑設計有限公司 張紅燕

隨著我國社會的不斷發(fā)展和經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，土地空間規(guī)劃越來越受到重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家基層，沒有城市開放，土地資源卻較為豐富。因此，城市國土空間規(guī)劃必須納入國土空間總體規(guī)劃的重點工作。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的復雜性，土地規(guī)劃存在一些問題。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩規(guī)內(nèi)容與實際控制的對應性不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的工作方案不完全了解，執(zhí)行不到位。下面主要分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地空間規(guī)劃的意義，為提高工作效率和質量提供參考，

一、國土空間規(guī)劃中村鎮(zhèn)規(guī)劃的重要意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為五級國土空間規(guī)劃中的最底層，但由于其職能的傳遞和貫徹，使得“多規(guī)合一”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的傳遞和貫徹，生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)發(fā)展“三線”，都將進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的自然資源規(guī)劃和合理的開發(fā)利用。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域在自然資源、生態(tài)保護等方面起到了重要的作用，并將其納入到國土空間規(guī)劃中，這對高層次國土空間規(guī)劃的執(zhí)行起著至關重要的作用。同時，由于城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)等具有不同特點的區(qū)域元素，在城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)的結構中，存在著城鄉(xiāng)二元性，這將影響到城鎮(zhèn)區(qū)域的整體規(guī)劃與詳細規(guī)劃的有機結合。比如，城鎮(zhèn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政基礎設施、市政設施布局等都要有一個整體的規(guī)劃，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)一體化的功能，并要統(tǒng)籌規(guī)劃與縣城的聯(lián)系。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃改革的要求

（一）國家治理的現(xiàn)代化需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃控制與行政權力的協(xié)調

從本質上講，空間規(guī)劃是一個國家進行空間治理的重要手段。新的國土空間規(guī)劃體系作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，也將重構各級政府之間的關系，成為規(guī)范地方發(fā)展的重要治理工具。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政體系的基本單元，應在有限行政權力的約束下，積極響應國家治理體系現(xiàn)代化的目標，構建與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力高度匹配的規(guī)劃控制體系，探索符合現(xiàn)代治理要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力體系重構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級地方政府，應對整個國土空間的保護、開發(fā)、利用和治理進行統(tǒng)籌指導和控制。

（二）城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔起自然資源和生態(tài)保護的角色

黨的十八大以來，生態(tài)文明成為指導我國各方面建設的重要思想?！度舾梢庖姟分忻鞔_提出了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念，要求國土空間規(guī)劃體系的構建要基于生態(tài)視角和生態(tài)價值觀。城鎮(zhèn)作為最接近自然資源的政府層級，在自然資源和生態(tài)保護中發(fā)揮著重要作用，是國土空間規(guī)劃有效實施的關鍵。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共服務設施布局需要統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的作用，既要考慮與縣市的銜接，也要考慮與村莊的融合。

（三）實現(xiàn)村鎮(zhèn)高質量發(fā)展和高質量生活，是新型城鎮(zhèn)化的客觀要求

建立和完善分類國土空間規(guī)劃體系是推動高質量發(fā)展的重要舉措，也是國家新型城鎮(zhèn)化的客觀要求。與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)、鎮(zhèn)村總規(guī)相比，新時期的農(nóng)村土地空間規(guī)劃強調對各類自然資源的管理和整個區(qū)域空間資源的有序開發(fā)利用。既要實施“多規(guī)合一”，又要充分重視城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)的發(fā)展質量，促進發(fā)展方式、生活方式、治理方式的轉變。顯然，要實現(xiàn)高質量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，僅靠縣市兩級的國土空間規(guī)劃難以實現(xiàn)，必須因地制宜深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的詳細國土空間規(guī)劃。

三、分析了農(nóng)村土地空間規(guī)劃的現(xiàn)狀和問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩部法規(guī)內(nèi)容與實際控制的對應性不高

作為城鎮(zhèn)基層部門，在國土空間規(guī)劃中屬于最底層單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位存在諸多“多規(guī)沖突”。從目前的發(fā)展情況來看，村鎮(zhèn)核心規(guī)劃從屬于村鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱“兩規(guī)”)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃涉及“兩規(guī)”的諸多問題，主要表現(xiàn)在三個方面：一是規(guī)劃目標分離；二是技術路線未按規(guī)定要求實施，存在偏差；三是規(guī)劃方案實施中采取的方法與計劃不一致。因此，實際規(guī)劃工作與計劃整體不一致，損害了兩部法規(guī)的權威性。同時，在規(guī)劃村鎮(zhèn)用地和空間時，注重依托地方發(fā)展戰(zhàn)略，引導地方村鎮(zhèn)空間規(guī)劃發(fā)展，但大多存在重視城市中心區(qū)建設、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃理念等問題。此外，由于缺乏相關技術經(jīng)驗，過于依賴城市總體空間規(guī)劃的論證框架和指導，未能根據(jù)村鎮(zhèn)的實際情況制定相應的解決方案，降低了農(nóng)村空間規(guī)劃的工作質量?？偠灾斍耙鉀Q鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩部法規(guī)內(nèi)容與實際工作銜接度不高的問題。

（二）村鎮(zhèn)總體規(guī)劃向下傳遞和實施效果不理想

從村鎮(zhèn)發(fā)展來看，村鎮(zhèn)總體空間規(guī)劃雖然比較完整，但規(guī)劃下的詳細方案略顯不足，如控制性詳細規(guī)劃、村鎮(zhèn)設計、村莊規(guī)劃方案的完成等。這將影響村鎮(zhèn)總體空間規(guī)劃的實施效果。同時，基于村莊規(guī)劃導則的分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃中的村莊規(guī)劃一般只是制定宏觀的指導性規(guī)劃，例如，劃定中心村區(qū)域和基層村。但是對于如何在村里進行實際的規(guī)劃建設，并沒有詳細的規(guī)劃，或者說沒有這方面的規(guī)劃內(nèi)容。在規(guī)劃城鎮(zhèn)用地空間時，通常分為建設用地和非建設用地，特別是在規(guī)劃村莊用地時，也可稱為“三區(qū)四界”。但村莊專項規(guī)劃相對簡單，缺乏完善的規(guī)劃方案，村莊的實際空間規(guī)劃缺乏有效的指導方案。

（三）二元土地制度明顯，城鄉(xiāng)建設用地復雜

從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展狀況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)二元土地制度突出。調查顯示，我國農(nóng)村建設用地大部分是集體土地，占60%，而農(nóng)村行政村城鎮(zhèn)化率為64%。調查數(shù)據(jù)顯示，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間結構密度低而松散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口少，人均建設用地面積大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地受上述原因影響，也影響了兩個條例的實施效果。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃也借鑒了城市土地利用規(guī)劃方案。對于集體用地比例高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃質量無法提高。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用粗放，導致監(jiān)督控制指標與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃實施指標不一致?？偠灾r(nóng)村空間規(guī)劃工作受到突出的二元土地制度和城鄉(xiāng)建設用地復雜性的影響，導致國土空間規(guī)劃工作難以推進和發(fā)展。

四、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的具體策略分析

（一）確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃控制與權力的協(xié)同作用

在國家空間管治過程中，規(guī)劃村鎮(zhèn)用地空間是一種有效的策略。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標時，新的國土空間規(guī)劃方案的制定起著推動作用。因此，為了促進地方發(fā)展目標的實現(xiàn)，必須根據(jù)各級政府之間的關系進行重建。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國的基層部門，需要以實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化為目標，建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力高度匹配的規(guī)劃控制體系，重建符合現(xiàn)代治理要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政府，制定的土地空間規(guī)劃需要保證其可行性和科學有效性，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的合理有效利用。

（二）優(yōu)化創(chuàng)新城市空間用途管制模式

在推進農(nóng)村土地空間規(guī)劃時，既要高度重視農(nóng)村資源的保護、開發(fā)和利用，又要創(chuàng)新農(nóng)村空間規(guī)劃的實踐策略。首先，區(qū)分國有建設用地和集體建設用地，建立土地準入標準和用地許可制度。對于國有建設用地和集體建設用地，要制定科學的規(guī)劃方案和可行性高的建設開發(fā)許可制度。而且規(guī)劃許可制度應該和現(xiàn)行的農(nóng)村建設用地許可制度保持一致，兩者之間不應該有矛盾。此外，應優(yōu)化和更新建設和開發(fā)許可制度，以保護土地所有者的利益和外部影響。其次，嚴格科學地處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地空間總體規(guī)劃與具體規(guī)劃方案的關系：一是總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃要按照統(tǒng)一標準進行編制；二是嚴格執(zhí)行主導功能區(qū)劃要素控制法，如明確主導功能和開發(fā)強度的具體指標，完善公共服務設施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設等。

（三）完善鄉(xiāng)村規(guī)劃方案

要有效開展村鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃，必須完善村莊規(guī)劃工作方案。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃工作中，應采取鎮(zhèn)村空間統(tǒng)籌與全域覆蓋相結合的措施，提高村莊規(guī)劃管理控制的工作效果。比如以地圖形式為基礎，輔以正反列表指標，結合要素、指標、圖表、目錄四要素作為工作方法，可以提高村莊規(guī)劃建設管控的工作質量，逐漸成為村莊建設的基礎。并且，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地空間規(guī)劃中應建立村莊建設管理控制邊界，確保村莊規(guī)劃的科學性和詳細性。另外，在村鎮(zhèn)空間規(guī)劃的基礎上，需要建立村莊建設的邊界，可以為城市邊界地區(qū)的發(fā)展和規(guī)劃方案的制定提供參考。以特殊村落為例，如人口眾多的大型村落、經(jīng)濟能力較強的富裕村落、歷史文化底蘊深厚的名村、傳統(tǒng)文化保存完好的村落等，應以符合村鎮(zhèn)特點的規(guī)劃方案為基本指導，嚴格遵循鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制要求。

（四）從單一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃向多維空間規(guī)劃轉變

在整體規(guī)劃中，要及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有結構中不合規(guī)的問題，積極調整，確?，F(xiàn)有的生產(chǎn)經(jīng)營方式能夠適應當前社會發(fā)展的需要，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的競爭力。因此，總體布局應注重全面性、細節(jié)性等內(nèi)容的綜合評價。本著城鄉(xiāng)經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的原則，對振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟給予足夠的重視，并確定最佳實施方案。對于空間建設中的分層規(guī)劃，要注重方案的實際可行性，合理利用現(xiàn)有空間，進行科學劃分。同時，要注重公共和庭院空間的利用，加強分析空間的量化表現(xiàn)，確保具體實施方案符合當?shù)厝罕姷膶嶋H居住需求。夯實基礎，建設現(xiàn)代化新城鎮(zhèn)和村莊，完善基礎設施，搞好維護，提高管理效率，以可持續(xù)的方式規(guī)劃城鎮(zhèn)和村莊的發(fā)展。

（五）明確邊界和責任，支持推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層單位，權力最少，事務最多。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同一塊土地，往往承載著各種功能需求，面臨著上級部門不同的管理職責。比如一條河帶往往承載著水利部門的防洪責任，自然保護區(qū)的保護責任和林草部門的造林任務，體育部門的體育休閑設施的布局要求，住建部門的市政設施的布局要求等等。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間單元處于我國國土空間規(guī)劃體系的底層，面臨著社會矛盾和經(jīng)濟利益沖突的焦點。如果邊界不清，管理責任不清，有經(jīng)濟利益的地方就會出現(xiàn)多頭管理、爭奪權益的問題，沒有利益責任的地方就會出現(xiàn)管理空白，導致重復協(xié)調，不利于基層治理能力的提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃作為最基礎的國土空間總體規(guī)劃，要突破部門壁壘和技術壁壘，協(xié)調空間格局，界定管理邊界，深入研究如何支撐和提升基層村鎮(zhèn)治理能力。

（六）發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)循環(huán)經(jīng)濟

在國土空間規(guī)劃保護村鎮(zhèn)方面，要科學合理規(guī)劃布局村鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)，建立循環(huán)經(jīng)濟要求的綠色生態(tài)工業(yè)園區(qū)，在園區(qū)內(nèi)投放污水、垃圾處理設施，積極開展資源循環(huán)利用，對傳統(tǒng)高污染企業(yè)進行節(jié)能減排綠色改造。在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)三大產(chǎn)業(yè)中，從企業(yè)、園區(qū)、社會三個層面，在生產(chǎn)、運輸、銷售、消費四個環(huán)節(jié)，探索發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式。在具體過程中，要加強村鎮(zhèn)排水設施的建設、改造和維護；加強垃圾分類監(jiān)管；重視村鎮(zhèn)環(huán)?；A設施的管理和維護；建設環(huán)衛(wèi)工人隊伍，加強環(huán)衛(wèi)設施的日常維護。

（七）規(guī)則實施、保障和維護

首先是法治保障。加快實施空間規(guī)劃法律法規(guī)，制定相關規(guī)章制度和規(guī)劃導則，科學分配政府部門需要負責的任務，加大各級空間規(guī)劃的剛性傳遞。其次是物質保障。大力進行行政體制改革，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督工作分開推進，確保每個部門都有相應的決策權，對于多個部門，確保全覆蓋、不重疊。最后機制保障。首先，要建立以“規(guī)劃、實施、監(jiān)測、評價、維護”為核心的動態(tài)管理模式，綜合分析土地利用、土地利用規(guī)劃實施、人口及相關信息等情況。針對空間發(fā)展的不穩(wěn)定性，完善近期規(guī)劃和年度評估修訂，確?？臻g規(guī)劃的可行性。此外，建立嚴格的空間規(guī)劃行政問責和處罰制度，讓每一個工作人員都按照嚴格的規(guī)章制度辦事，打消犯罪動機。

（八）建設綠色交通系統(tǒng)

首先，要限制私人交通，大力倡導和呼吁市民乘坐公共交通出行，優(yōu)先選擇綠色共享交通和低碳出行。隨著城市化的進一步發(fā)展，有必要在城市空間規(guī)劃中建立強大的綠色交通系統(tǒng)：加強以公共交通為基礎的城鄉(xiāng)快速公交和地鐵軌道交通建設。基于此，有必要在村鎮(zhèn)建立多元化的公交樞紐網(wǎng)絡，提高公交線路的覆蓋率，最終形成層次化、集約化的路網(wǎng)結構，能夠有效分流公交客流，提高公交運營效率。這種模式可以有效構建綠色交通體系，減少村鎮(zhèn)碳排放，有效實現(xiàn)村鎮(zhèn)保護的效果。

（九）用地空間優(yōu)化的需求

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉型過程中，最關鍵的任務是促進中國農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化。但在這個過程中，會觸及企業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)等很多問題。此外，村鎮(zhèn)空間布局的創(chuàng)新和優(yōu)化具有一定的共性特征和空間優(yōu)化的性質，會涉及到村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展、中小村鎮(zhèn)發(fā)展等諸多問題。提高村鎮(zhèn)各方面的承載能力和建設生態(tài)環(huán)境設施是同樣重要的，基本上都涉及到資源環(huán)境的承載能力。推進城鄉(xiāng)一體化高效發(fā)展的前提是對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展實行統(tǒng)一規(guī)劃。制度創(chuàng)新和優(yōu)化的前提是土地制度。然而，土地資源和空間資源在經(jīng)濟發(fā)展中起著至關重要的作用，是城鎮(zhèn)轉型時期空間規(guī)劃的基礎和土地空間規(guī)劃的關鍵媒介。

五、結束語

傳統(tǒng)的村鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間存在諸多沖突和尷尬。內(nèi)容偏離實際控制需求，向下傳遞和執(zhí)行力差。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)二元土地特征明顯，鎮(zhèn)村規(guī)模差異大，功能不全。相反國家治理現(xiàn)代化的改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的權力規(guī)劃、控制和協(xié)調提出了更高的要求。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也要求城鎮(zhèn)承擔起自然資源管理和生態(tài)保護的角色。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展也要求城鎮(zhèn)實現(xiàn)高質量發(fā)展和高質量生活。在上述背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的重要性不言而喻，需要由國土空間總體規(guī)劃來承擔市縣規(guī)劃的落實，指導詳細規(guī)劃的編制和實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地空間總體規(guī)劃的重點內(nèi)容應包括全球自然資源保護、土地空間開發(fā)利用、全球空間格局、農(nóng)村空間布局和村莊建設控制。