河南省鑫源土地科技有限責(zé)任公司 朱曉巖，畢曉飛

鄉(xiāng)村對(duì)于中國(guó)意義重大，關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的進(jìn)程。對(duì)于鄉(xiāng)村的研究，中外學(xué)者都非常重視，無(wú)論是社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)還是人類學(xué)等領(lǐng)域，都形成了較為豐厚的研究成果。而在城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域，與在長(zhǎng)期演化和變革過(guò)程中形成的相對(duì)完整的城市規(guī)劃體系不同，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)村莊規(guī)劃的編制是基于城市規(guī)劃視角編制的，由于沒(méi)有完備的村莊規(guī)劃理論體系和技術(shù)方法的指導(dǎo)，村莊規(guī)劃編制體系的缺失和現(xiàn)有技術(shù)方法與鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐的脫節(jié)，尤其是村民主體地位的長(zhǎng)期缺失，導(dǎo)致村莊規(guī)劃“水土不服”，難以指導(dǎo)村莊的建設(shè)與發(fā)展。村莊規(guī)劃要想實(shí)用，就要讓村民主體作用在管控的基礎(chǔ)上得以充分的發(fā)揮。因此，依托鄉(xiāng)村的本源價(jià)值和城鄉(xiāng)關(guān)系的重新定位，探索與我國(guó)廣大村莊發(fā)展現(xiàn)狀相匹配的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制體系，充分發(fā)揮村莊規(guī)劃在資源管控、建設(shè)引導(dǎo)、鄉(xiāng)村治理等方面的作用，是本文研究的出發(fā)點(diǎn)。

一、國(guó)土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的實(shí)用性內(nèi)涵解構(gòu)

從歷史演化和現(xiàn)實(shí)任務(wù)視角來(lái)看，隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，村莊規(guī)劃的實(shí)用性內(nèi)涵體現(xiàn)出“需求導(dǎo)向、全面覆蓋、強(qiáng)調(diào)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)化”的特征。首先，村莊規(guī)劃歷來(lái)的重點(diǎn)是關(guān)注村莊的現(xiàn)實(shí)需求，尤其以解決近期的問(wèn)題和建設(shè)項(xiàng)目需求來(lái)為村民謀劃未來(lái)的福祉，在這種價(jià)值導(dǎo)向下，村莊規(guī)劃講究“按需編制”，利于建設(shè)項(xiàng)目的落地和整治行動(dòng)的實(shí)施。其次，國(guó)土空間規(guī)劃體系建立后，“山水林田湖草”統(tǒng)一生命體觀念逐步確立并融入鄉(xiāng)村振興范疇。在這一語(yǔ)境下，村莊規(guī)劃中“村莊”之內(nèi)涵由單一的居民點(diǎn)向由自然生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和人居空間所構(gòu)成的完整地理單元演變，實(shí)現(xiàn)全地域覆蓋和全要素統(tǒng)籌。同時(shí)，村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)，在規(guī)劃體系中的地位對(duì)等于城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃，這意味著對(duì)規(guī)則的規(guī)劃將進(jìn)一步凸顯。

二、當(dāng)前實(shí)用性村莊規(guī)劃編制存在的常見(jiàn)問(wèn)題

（一）缺少整體謀劃

結(jié)合當(dāng)前實(shí)用性村莊規(guī)劃時(shí)，最為顯著的問(wèn)題便是缺乏整體村莊統(tǒng)籌。很多時(shí)候都只是實(shí)施單一化的村莊發(fā)展規(guī)劃，未重視提升村莊規(guī)劃編制工作，導(dǎo)致村莊規(guī)劃經(jīng)常出現(xiàn)一些不良問(wèn)題，如生活配置設(shè)施與公共設(shè)施缺少順序或利用效率低下等。

（二）規(guī)劃內(nèi)容單一空間布局不完整

在國(guó)土空間規(guī)劃改革之前，村莊規(guī)劃的不同內(nèi)容分散在不同部門主管的各類規(guī)劃中，各類規(guī)劃雖然在編制和管理上是并行的，但在規(guī)劃目標(biāo)和內(nèi)容上互有交叉。其中，原國(guó)土部門主導(dǎo)的

土地利用規(guī)劃和住建部門主導(dǎo)的村莊建設(shè)規(guī)劃，是所有相關(guān)規(guī)劃中政策支持最多、開(kāi)展試點(diǎn)工作最廣泛、成果最成體系的。土地利用規(guī)劃是對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)在空間和時(shí)間上所作的總體安排和布局，其重點(diǎn)在于土地用途管制，保障永久基本農(nóng)田，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的關(guān)注比較多，而對(duì)于農(nóng)村居民點(diǎn)的用地安排、生活設(shè)施的建設(shè)關(guān)注較少，相反，村莊建設(shè)規(guī)劃則對(duì)農(nóng)民的生活空間關(guān)注較多，規(guī)劃重點(diǎn)放在了居民點(diǎn)的用地安排和建設(shè)上。其他一些相關(guān)規(guī)劃如傳統(tǒng)村落保護(hù)規(guī)劃、鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃等，政策性、項(xiàng)目性較強(qiáng)，沒(méi)有形成較為明顯的規(guī)劃體系。盡管國(guó)土空間規(guī)劃改革對(duì)這些相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行了整合，使得村莊規(guī)劃能夠一次性對(duì)整個(gè)用地空間進(jìn)行統(tǒng)籌安排，但一方面，由于長(zhǎng)期以來(lái)多類規(guī)劃并行，許多村莊規(guī)劃在空間布局安排上仍存在分割式的思維，不能從全局全域的角度來(lái)考慮規(guī)劃安排，僅簡(jiǎn)單地將各類原有規(guī)劃拼接在一起，或者以其中某類規(guī)劃為主體，如以土地利用規(guī)劃為基底，加上一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，使得統(tǒng)籌安排全空間的目標(biāo)落空；另一方面，許多長(zhǎng)期從事土地利用規(guī)劃或村莊建設(shè)規(guī)劃的規(guī)劃師，出于工作慣性在規(guī)劃村莊空間時(shí)仍然重生活空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、而輕非農(nóng)生產(chǎn)空間和生態(tài)空間，在編制規(guī)劃內(nèi)容上仍然重用土地和建筑物等硬件安排，而輕配套的軟件建設(shè)。盡管自然資源部在2019年6月下發(fā)的村莊規(guī)劃通知中，明確提出了八個(gè)統(tǒng)籌目標(biāo)，即統(tǒng)籌村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)修復(fù)，統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)，統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護(hù)，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施布局，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，統(tǒng)籌農(nóng)村住房布局、村莊安全和防震減災(zāi)，全面覆蓋了村莊的生活、生產(chǎn)和生態(tài)空間，涵蓋了村莊發(fā)展的幾大基本面，但在實(shí)際操作中，由于對(duì)已有的大量土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃工作的路徑依賴，一些目標(biāo)被相對(duì)忽視了，比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，不少農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)重缺乏產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，或者同一地區(qū)的產(chǎn)業(yè)類型單一、村與村之間形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，又比如歷史文化傳承與保護(hù)，規(guī)劃過(guò)程中未能深入挖掘鄉(xiāng)村的歷史價(jià)值，新的建設(shè)工程破壞了原有的鄉(xiāng)土文化，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的人文景觀及自然風(fēng)貌的保護(hù)和把控。

（三）村莊規(guī)劃布局混亂

第一，在農(nóng)村區(qū)域的規(guī)劃布局中嚴(yán)重缺失科學(xué)合理的管理體制，這一點(diǎn)在村莊的規(guī)劃布局原隸屬于所在地方的住建部門，而村莊的土地資源規(guī)劃屬于原國(guó)土資源部門，很容易在對(duì)鄉(xiāng)村區(qū)域整體進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)造成矛盾，因此對(duì)于鄉(xiāng)村區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)困難重重；第二，部分地區(qū)未能及時(shí)編制村莊規(guī)劃，存在無(wú)“規(guī)”可依的情況，且村民法律意識(shí)不強(qiáng)，隨意搭建，導(dǎo)致土地資源利用率低、建設(shè)用地零星，嚴(yán)重影響村莊可持續(xù)發(fā)展。

（四）村民參與落實(shí)不到位規(guī)劃實(shí)施難

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行自上而下的規(guī)劃管理思路，村莊規(guī)劃也不例外。在幾輪村莊規(guī)劃試點(diǎn)中，雖然各部門強(qiáng)調(diào)規(guī)劃一定要結(jié)合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求來(lái)做，要求規(guī)劃師駐村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，鼓勵(lì)村民積極參與到編制過(guò)程中，但現(xiàn)實(shí)往往是實(shí)地調(diào)研流于形式，村民參與嚴(yán)重不足，規(guī)劃成果雖然通過(guò)了上級(jí)部門的審批，但實(shí)用性不大，得不到村民的支持，后續(xù)實(shí)施起來(lái)比較困難。導(dǎo)致這個(gè)現(xiàn)象的原因主要有三個(gè)：一是在“上行下壓”的規(guī)劃管理思路下，村莊沒(méi)有建立起“自己是規(guī)劃的主要參與者”的主人翁意識(shí)，認(rèn)為只需要完成來(lái)自上面的行政式命令即可，而規(guī)劃師為了省事，往往也將村民參與這一塊內(nèi)容表面化、形式化，以通過(guò)上級(jí)部門的審批為目標(biāo)，對(duì)于規(guī)劃是否貼合當(dāng)?shù)匦枨蟆⑹欠穹从炒迕裨V求以及最后能不能實(shí)施到位并不關(guān)心；二是在設(shè)計(jì)規(guī)劃流程時(shí)，村民參與環(huán)節(jié)少、參與形式被動(dòng)，僅在前期調(diào)研階段有一定參與，且形式多為問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查中的問(wèn)題又多由規(guī)劃師提供，沒(méi)有經(jīng)過(guò)仔細(xì)研究，提出的問(wèn)題不具針對(duì)性，導(dǎo)致村民的主觀意愿不能得到有效傳達(dá)，在規(guī)劃后期的決策過(guò)程中，規(guī)劃師依據(jù)主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策，村民僅作為被動(dòng)的接收者，使得規(guī)劃成果難以反映村民真實(shí)的發(fā)展意愿和切身利益；三是規(guī)劃師在規(guī)劃過(guò)程中沒(méi)有考慮到村莊情況以及村民習(xí)慣、教育水平等，與村民溝通不順暢，不能真正地下沉到村、理解村民需求，導(dǎo)致村民參與熱情低，有的村民甚至對(duì)問(wèn)卷調(diào)查、座談等應(yīng)付了事，使得規(guī)劃師得到的信息反饋質(zhì)量很低，這一點(diǎn)在規(guī)劃成果上也有所體現(xiàn)，很多規(guī)劃成果技術(shù)性太強(qiáng)，全國(guó)各地的村莊、甚至再高一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，根本沒(méi)有足夠的專業(yè)人員來(lái)解讀這些文本和圖件，導(dǎo)致規(guī)劃成果公示的時(shí)候村民看不懂、實(shí)施的時(shí)候由無(wú)從下手，最后村里只能按照上級(jí)政府的指示實(shí)施一些建設(shè)性項(xiàng)目來(lái)應(yīng)付檢查。

三、國(guó)土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制

（一）生態(tài)環(huán)境整治規(guī)劃

為打造高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，在村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治項(xiàng)目中，規(guī)劃人員應(yīng)采取河流水域保護(hù)、村莊生態(tài)建設(shè)、提升自然環(huán)境質(zhì)量的規(guī)劃整治措施，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，遵循生態(tài)保護(hù)原則，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。河流水域保護(hù)措施包括：在沿水岸線新建生態(tài)廊道，以優(yōu)化水岸環(huán)境及擴(kuò)大公共活動(dòng)空間；保護(hù)現(xiàn)有水體環(huán)境及水塘，不得直接向河流水域中傾倒垃圾和排放生活污水，新建污水處理設(shè)施或改建、擴(kuò)建原有的污水處理設(shè)施，如人工濕地、氧化塘等。村莊生態(tài)建設(shè)措施包括：打造全新村莊生態(tài)空間格局，沿河流水岸與道路兩側(cè)修建綠色長(zhǎng)廊，在規(guī)劃方案中制訂零星閑置地塊與宅基地的綠化改造計(jì)劃，修建農(nóng)村污水回用處理系統(tǒng)和生活垃圾無(wú)害化處理系統(tǒng)；增加垃圾桶等公共服務(wù)設(shè)施的總體數(shù)量及分布密度，修建村民公園，以此來(lái)滿足村民對(duì)體育鍛煉、社交和日常休憩的需求。提升自然環(huán)境質(zhì)量的措施包括：根據(jù)周邊分布河流水系的自然走向來(lái)修筑生態(tài)駁岸、修建人工濕地與淺塘，為水生生物提供棲息地；定期疏浚河道；治理污染土壤。

（二）從引導(dǎo)建設(shè)活動(dòng)向協(xié)調(diào)保護(hù)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變

國(guó)土空間規(guī)劃體系以凸顯生態(tài)安全、底線管控的價(jià)值觀為內(nèi)核，正在從傳統(tǒng)拓張式發(fā)展規(guī)劃的思維向協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的內(nèi)生式思維轉(zhuǎn)變。作為國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，村莊規(guī)劃也將關(guān)注點(diǎn)向生態(tài)與底線要素保護(hù)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。新《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)于耕地保護(hù)的嚴(yán)格管理，對(duì)于建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，均反映出這一思維轉(zhuǎn)變的方向。因此，村莊規(guī)劃一方面要強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)風(fēng)貌改善與農(nóng)村生活水平的提升，從鄉(xiāng)村振興的角度保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的空間；另一方面，也要高度重視生態(tài)資源的保護(hù)，落實(shí)永久基本農(nóng)田的底線要求，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）橫向內(nèi)容板塊

首先是村莊全域發(fā)展，主要為村莊整體發(fā)展提供明確的方向，并落實(shí)村莊近期發(fā)展計(jì)劃的村域綜合建設(shè)規(guī)劃，不等同于傳統(tǒng)的建設(shè)性規(guī)劃。村域綜合建設(shè)規(guī)劃面向村莊全域范圍，一方面需落實(shí)上位規(guī)劃的管控原則，并細(xì)化到指標(biāo)，建議以文本的形式出現(xiàn)，便于管控原則落地實(shí)施；另一方面村域綜合建設(shè)規(guī)劃還應(yīng)包括村域發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展路徑的選擇，也應(yīng)包括對(duì)村莊近期行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)?？偟膩?lái)說(shuō)，村域綜合建設(shè)規(guī)劃既包括法定管制內(nèi)容，也包括結(jié)合村莊實(shí)際情況的彈性規(guī)劃內(nèi)容。其次是在村域發(fā)展建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上以培育村民自我發(fā)展能力為目標(biāo)的農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃，是一種引導(dǎo)型規(guī)劃。農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃是為了有效利用農(nóng)村資源、合理配置生產(chǎn)力和城鄉(xiāng)居民點(diǎn)、提高社區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、保持良好的生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)社區(qū)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)，而制定的比較全面的發(fā)展規(guī)劃。與“自上而下”的管控型規(guī)劃相比，農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃是“自下而上”的村民意愿與需求的完全表達(dá)，路徑與管控型規(guī)劃完全不同，它不需要審批，只需要根據(jù)村民的需求靈活、動(dòng)態(tài)地維護(hù)。政府在農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃中應(yīng)扮演引導(dǎo)者的角色，在不違背上一層次規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的前提下，應(yīng)充分發(fā)揮村民的主體地位，包括村莊建筑風(fēng)貌色彩、村莊公共空間形象及品質(zhì)、村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容，而村莊環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)、村規(guī)民約實(shí)施等則應(yīng)充分發(fā)揮村民組織自治的作用。最后是結(jié)合村莊實(shí)際需要，制定相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃，如特色保護(hù)類村莊應(yīng)制定保護(hù)規(guī)劃，而拆遷撤并類村莊則需要制定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃等。除此之外，還應(yīng)包括一些防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等。專項(xiàng)規(guī)劃重在結(jié)合村莊的實(shí)際情況，進(jìn)行村莊資源價(jià)值的提升。

（四）近期實(shí)施行動(dòng)組織

鄉(xiāng)村近期的重點(diǎn)任務(wù)是實(shí)施“三清三拆”、綜合整治和人居環(huán)境提升。為達(dá)到更好的規(guī)劃落地效果，實(shí)施行動(dòng)采取了“三步走”戰(zhàn)術(shù)：首先，行動(dòng)方案層面，明確將“三清三拆”和人居環(huán)境提升行動(dòng)納入規(guī)劃，同時(shí)梳理市區(qū)兩級(jí)政府的鄉(xiāng)村評(píng)比活動(dòng)，制定“村莊整治—評(píng)比獲獎(jiǎng)—提升環(huán)境—打造典型—優(yōu)化自治”的持續(xù)性行動(dòng)路線；其次，動(dòng)員層面，充分利用村、屯兩級(jí)議事機(jī)制，在調(diào)研、征求意見(jiàn)、方案公示、決策環(huán)節(jié)滾動(dòng)開(kāi)展規(guī)劃普及，重點(diǎn)宣傳以獎(jiǎng)代補(bǔ)、復(fù)墾復(fù)耕和建設(shè)用地增減掛鉤政策，以實(shí)際利益調(diào)動(dòng)村民的積極性；最后在實(shí)施層面，采取“政府投物料、村莊投勞動(dòng)”“鄉(xiāng)賢能人帶頭、村民分組參與、規(guī)劃師駐點(diǎn)指導(dǎo)”的實(shí)施模式，根據(jù)村民的能力水平，分組安排整治工作。

（五）有機(jī)更新功能植入以點(diǎn)帶面

以往傳統(tǒng)的老建筑多少都存在損壞和老化以及被遺棄等問(wèn)題，這一現(xiàn)象在村莊更為明顯。下面以隴西縣胡家門村為例來(lái)分析，作為有機(jī)更新對(duì)象，為盤活公共服務(wù)資源，胡家門村將老宅子、廢棄學(xué)校打造成為一個(gè)村民的公共課題，在這一基礎(chǔ)上組織建設(shè)成為村民與游客的娛樂(lè)空間，打造了集農(nóng)家樂(lè)、愛(ài)心超市、百姓舞臺(tái)、農(nóng)家書(shū)屋、農(nóng)耕記憶、休閑餐飲于一體的胡家門文化大院和中藥材百草染色館。這種建設(shè)屬于一種村莊規(guī)劃編制的新嘗試，不僅帶動(dòng)了村莊的活力，同時(shí)還為胡家門村產(chǎn)業(yè)進(jìn)步與發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)用性是村莊規(guī)劃的生命力所在。國(guó)土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃的定位是鄉(xiāng)村地區(qū)開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可以及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)，承擔(dān)著鄉(xiāng)村底線管控、發(fā)展引導(dǎo)、建設(shè)規(guī)則制定三位一體的規(guī)劃任務(wù)，這一轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f規(guī)劃的實(shí)用性注入了新的內(nèi)涵，體現(xiàn)出“需求導(dǎo)向、全面覆蓋、強(qiáng)調(diào)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)化”的內(nèi)在特點(diǎn)，既要符合法定規(guī)劃“應(yīng)編盡編”的精神，也應(yīng)兼顧實(shí)用性規(guī)劃“按需編制”的需要。在此基礎(chǔ)上，本文將實(shí)用性村莊規(guī)劃的特征歸納為“內(nèi)容切實(shí)、成果好用、實(shí)施可行”，從內(nèi)容框架、成果體系、組織機(jī)制等方面構(gòu)建其編制模式，以崇左市鄉(xiāng)村村莊規(guī)劃為實(shí)證，對(duì)規(guī)劃實(shí)踐中的底線核實(shí)、空間用途管控、全域要素配置、居民點(diǎn)建設(shè)導(dǎo)控、面向村民的成果轉(zhuǎn)化以及近期行動(dòng)實(shí)施組織等重點(diǎn)措施進(jìn)行闡述和說(shuō)明，以期為未來(lái)村莊規(guī)劃的全面鋪開(kāi)提供參考和借鑒。然而，我國(guó)地域遼闊，村莊類型多樣，發(fā)展水平不一而足，實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制模式并非一成不變，加之國(guó)家對(duì)宅基地確權(quán)的相關(guān)政策尚未明朗，因此未來(lái)的村莊規(guī)劃還需持續(xù)的優(yōu)化和調(diào)整，以及更多的實(shí)踐支撐。