基于國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)用性村莊規(guī)劃探究

河南省鑫源土地科技有限責(zé)任公司 王雪敏，謝方方

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)村莊建設(shè)運(yùn)動(dòng)大致經(jīng)歷了新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興三個(gè)階段。然而在十多年的實(shí)踐中，實(shí)用性不強(qiáng)這一問題始終是村莊規(guī)劃的痛點(diǎn)，規(guī)劃難實(shí)施、落地效果差、村民不認(rèn)可的主要原因在于：一是盲目粗糙地套用城市規(guī)劃的模式，長(zhǎng)期將各層面的規(guī)劃方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、成果形式等應(yīng)用到村莊規(guī)劃中,形成價(jià)值觀念與思維模式等層面的慣性，制約了村莊規(guī)劃模式的自主創(chuàng)新；二是規(guī)劃編制脫離村莊實(shí)際，規(guī)劃邏輯與村莊發(fā)展邏輯存在偏離，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)文化、鄰里結(jié)構(gòu)、土地結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、發(fā)展利益訴求等存在漠視與淡化；三是對(duì)村民的組織引導(dǎo)不夠充分，缺乏對(duì)村莊內(nèi)生力量的培育與整合，普遍缺乏規(guī)劃參與或規(guī)劃流于形式。為提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性，業(yè)界從內(nèi)涵界定、內(nèi)容體系、規(guī)劃策略、法律制度與空間營(yíng)造等多個(gè)層面進(jìn)行了探索，形成了一系列共識(shí)。總體上看，實(shí)用性村莊規(guī)劃應(yīng)符合好懂好用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)、編制模式與組織實(shí)施機(jī)制都應(yīng)向村莊實(shí)際與村民需求靠攏，加強(qiáng)規(guī)劃的可操作性和落地效果。新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系建立后，村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃被納入其中，其法定地位和規(guī)劃效力進(jìn)一步得到強(qiáng)化，規(guī)劃的組織編制工作也進(jìn)入了新的階段。這一背景下，村莊規(guī)劃如何編制才能體現(xiàn)出應(yīng)有的實(shí)用性和法律效力，同時(shí)滿足習(xí)近平總書記關(guān)于“編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”的要求，是業(yè)界和學(xué)界探索的當(dāng)務(wù)之急。

一、國(guó)內(nèi)村莊規(guī)劃研究

我國(guó)的村莊規(guī)劃研究根據(jù)研究熱度和熱點(diǎn)的不同，大致可分為三個(gè)階段：（1）2005年及以前：僅有少部分學(xué)者對(duì)村莊規(guī)劃有所研究，且多以古村落、傳統(tǒng)聚落、鄉(xiāng)村旅游為研究重心，村莊規(guī)劃研究處于萌芽階段；（2）2006-2015年：隨著“十一五”規(guī)劃提出要全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作以來，村莊規(guī)劃研究迎來了第一個(gè)高峰，農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地管理、規(guī)劃學(xué)、地理學(xué)等多個(gè)學(xué)科的學(xué)者發(fā)表了大量有關(guān)村莊規(guī)劃的實(shí)踐報(bào)告和論文，從多個(gè)角度充實(shí)了村莊規(guī)劃的研究成果。在這個(gè)階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、空心村整治、農(nóng)居環(huán)境建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等主題提上研究日程，“三生”空間（即鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間）、土地整治、鄉(xiāng)村空間重構(gòu)等概念成了研究熱點(diǎn)，無論是研究?jī)?nèi)容還是研究尺度都比較多元化，村莊規(guī)劃的理論體系建設(shè)與方法探索也初見成效；（3）2016年至今：隨著黨的十九大報(bào)告提出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及“多規(guī)合一”在全國(guó)各地的試點(diǎn)工作告一段落、國(guó)土空間規(guī)劃正式提上日程以來，村莊規(guī)劃研究迎來了第二個(gè)高峰，特別是在“多規(guī)合一”背景下開展的村莊規(guī)劃試點(diǎn)，許多專家和學(xué)者取得了豐厚的研究成果，以2019年國(guó)家明確要求開展實(shí)用性村莊規(guī)劃工作為標(biāo)志，村莊規(guī)劃的研究領(lǐng)域在理論層面取得了一定的共識(shí)。關(guān)于空間規(guī)劃背景下的實(shí)用性村莊規(guī)劃，近幾年來的研究成果很多。在理論與方法研究方面，基于鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)理論和鄉(xiāng)村發(fā)展多級(jí)目標(biāo)，提出了“三主三分”的村莊規(guī)劃方法，即根據(jù)土地利用類型在規(guī)模差異和用途等級(jí)上的差異，形成基于“主體功能-主導(dǎo)類型-主要用途”的地域?qū)蛹?jí)關(guān)聯(lián)，并組建“分區(qū)-分級(jí)”空間組織體系，從而確立村莊規(guī)劃的空間管制、利用及優(yōu)化方案；“宏觀—中觀—微觀—行業(yè)”的分級(jí)謀劃與“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”三級(jí)縱向傳導(dǎo)機(jī)制，其中前者的傳導(dǎo)方式主要包括規(guī)模與結(jié)構(gòu)、空間布局與形態(tài)兩大類，分別面向國(guó)土空間各類開發(fā)活動(dòng)的管控指標(biāo)與空間的分區(qū)分類，形成“指標(biāo)+分區(qū)”的規(guī)劃?rùn)C(jī)制，而后者主要是針對(duì)規(guī)劃管理，兼顧剛性管控和彈性指引，融合上位空間規(guī)劃的要求和本地訴求，從而提升規(guī)劃的可實(shí)施性；在梳理了目前村莊規(guī)劃在理論認(rèn)知、編制技術(shù)和實(shí)施管理上存在的問題后，提出了基于四維導(dǎo)向的村莊規(guī)劃體系，即：?jiǎn)栴}導(dǎo)向—通過系統(tǒng)診斷，識(shí)別發(fā)展平靜，通過協(xié)調(diào)溝通，制定具體策略；需求導(dǎo)向—識(shí)別區(qū)域特征、驅(qū)動(dòng)因素和類型識(shí)別，從而分類引導(dǎo)；目標(biāo)導(dǎo)向—分析價(jià)值認(rèn)知，確立預(yù)期目標(biāo)，識(shí)別發(fā)展中的短板，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展；行動(dòng)導(dǎo)向—遵循定性質(zhì)、定用途、定規(guī)模、定位置、定時(shí)序、定責(zé)任的“六定”原則，制定項(xiàng)目清單和圖件，保障規(guī)劃實(shí)施。結(jié)合鄉(xiāng)村振興背景，提出了村莊規(guī)劃的“五態(tài)”融合模型，即以生態(tài)為基地，加強(qiáng)鄉(xiāng)村的生態(tài)保護(hù)規(guī)劃措施；以文態(tài)為基因，保持地域鄉(xiāng)土文化的多樣性；以業(yè)態(tài)為根本，促進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；以形態(tài)為基礎(chǔ)，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局；以及以社態(tài)為關(guān)鍵，提升鄉(xiāng)村自治組織的治理能力和水平。鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，提出了村莊規(guī)劃的三大統(tǒng)籌內(nèi)涵—統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三農(nóng)問題、統(tǒng)籌優(yōu)化配置空間資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，因此鄉(xiāng)村空間的具體安排不能脫離區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系的整體認(rèn)知，既要順應(yīng)區(qū)域城鎮(zhèn)化和人口遷移的發(fā)展趨勢(shì)，又要結(jié)合鄉(xiāng)村自身發(fā)展基礎(chǔ)和農(nóng)民的發(fā)展意愿，對(duì)村莊空間進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)劃?！皩哟位?“模塊化”的規(guī)劃架構(gòu)，將規(guī)劃分為核心層和支撐層兩個(gè)層次，再在各個(gè)層次內(nèi)劃分內(nèi)容模塊，并區(qū)分模塊的控制屬性和引導(dǎo)屬性，前者體現(xiàn)了土地利用的管控以及各類建設(shè)活動(dòng)的規(guī)范，為剛性內(nèi)容，后者以引導(dǎo)村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為主，更具靈活性。

二、國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)用性村莊規(guī)劃探究

（一）常態(tài)控制層

作為法定規(guī)劃，村莊規(guī)劃需要銜接上位國(guó)土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，以法定形式確立村域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)與用途管制的邊界和規(guī)則，界定村民建設(shè)活動(dòng)的權(quán)利與義務(wù)。因此常態(tài)控制層的主要工作是三類空間用途管控、控制線劃定核實(shí)和對(duì)村莊建設(shè)活動(dòng)的規(guī)范管控。村域?qū)用?，核?shí)上位規(guī)劃劃定的生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，對(duì)劃定不實(shí)和圖斑誤差提出修正反饋，對(duì)違法占用現(xiàn)象進(jìn)行識(shí)別和糾正，并提出農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的用途管控措施和治理措施，平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系；居民點(diǎn)層面則對(duì)標(biāo)控制性詳細(xì)規(guī)劃，以鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的核發(fā)為落腳點(diǎn)，明確用地功能、邊界、指標(biāo)、設(shè)施配套等要素的導(dǎo)控規(guī)則，取代以往對(duì)實(shí)體建設(shè)意向的指引，將管控規(guī)則和建設(shè)行為在空間中進(jìn)行關(guān)聯(lián)，從而解決過去村莊規(guī)劃管控能力較弱的問題，同時(shí)將過去的居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃移至下位并根據(jù)需要進(jìn)行編制。

（二）農(nóng)用地整治規(guī)劃

在農(nóng)用地整治規(guī)劃階段，工作人員可以從建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、提升耕地質(zhì)量、耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、旱地改水田規(guī)劃、宜耕后備資源開發(fā)規(guī)劃五個(gè)方面著手，具體措施如下：（1）建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。工作人員應(yīng)遵循因地制宜原則，以提升生產(chǎn)田質(zhì)量為首要目的，根據(jù)土地調(diào)查結(jié)果，改造項(xiàng)目范圍內(nèi)分布的低產(chǎn)田地，并且采取平整土地、新建與改擴(kuò)建田間道路、修建灌溉溝渠等配套生產(chǎn)設(shè)施、水稻秸稈還田、推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展等措施，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。（2）提升耕地質(zhì)量。工作人員應(yīng)根據(jù)規(guī)劃單位內(nèi)村莊耕地的實(shí)際質(zhì)量與耕作條件，采取相應(yīng)的整治措施。當(dāng)村莊內(nèi)存在大量鹽堿地時(shí)，工作人員應(yīng)以鹽堿地改造利用為規(guī)劃整治重心，采取大面積種植排鹽植物與鹽生植物、推廣種植棉花和西瓜等耐鹽性農(nóng)作物、修建排灌系統(tǒng)、秸稈還田、植樹造林、改善農(nóng)田小氣候等措施。在耕作條件良好的情況下，工作人員應(yīng)采取蓄水保墑、設(shè)置臨時(shí)堆場(chǎng)、整理農(nóng)用地、提升中低產(chǎn)田耕地質(zhì)量的措施。（3）耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃。首先，工作人員應(yīng)采取耕地分級(jí)保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡的規(guī)劃整治措施，始終將耕地保有量控制在安全范圍內(nèi)；在必須占用耕地的情況下，則遵循“以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占”的原則，預(yù)先補(bǔ)充面積不小于占用耕地的非農(nóng)建設(shè)占用耕地。其次，工作人員應(yīng)實(shí)施永久基本農(nóng)田保護(hù)策略，將保護(hù)責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)下達(dá)的保護(hù)任務(wù)，不得占用永久基本農(nóng)田，但可以在保護(hù)糧食產(chǎn)量與農(nóng)田面積的基礎(chǔ)上發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)。最后，工作人員應(yīng)落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)的優(yōu)化調(diào)整措施，適當(dāng)調(diào)整村莊用地結(jié)構(gòu)，在保證基本農(nóng)田數(shù)量、面積及質(zhì)量的前提下，將優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)入基本農(nóng)田當(dāng)中，并且集中整治零星分散的基本農(nóng)田。（4）旱地改水田規(guī)劃。工作人員應(yīng)在村莊規(guī)劃項(xiàng)目中建設(shè)灌溉與排水工程，解決旱地用水難的問題，減少旱地面積，增加農(nóng)田濕地面積，從而改善農(nóng)田生產(chǎn)條件，提升耕地生產(chǎn)能力。（5）宜耕后備資源開發(fā)規(guī)劃。規(guī)劃方案應(yīng)充分體現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先、注重保護(hù)”的理念。工作人員應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目情況，適度開發(fā)規(guī)劃整治區(qū)域內(nèi)的宜農(nóng)園地，采取修筑農(nóng)田生產(chǎn)設(shè)施、土地整平等措施來新增耕地面積和開發(fā)園地，從而獲取額外的宜耕后備土地資源。

（三）全面平衡規(guī)劃設(shè)計(jì)與村民自治

村民與管理實(shí)體可以說是實(shí)用性村莊規(guī)劃的實(shí)施主體，國(guó)土空間規(guī)劃背景下的實(shí)用性村莊規(guī)劃需要具備可讀性與落地性。所以，應(yīng)全面分析和挖掘村莊的地方價(jià)值，在這一基礎(chǔ)上整合地方資源來全面促進(jìn)村莊產(chǎn)業(yè)的科學(xué)發(fā)展。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)應(yīng)實(shí)現(xiàn)因地制宜，并且以產(chǎn)業(yè)形態(tài)的定義與培養(yǎng)內(nèi)部生產(chǎn)力為核心重點(diǎn)。在過程中，可以吸引勞動(dòng)力來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，并創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，全面提升村民的收入。另外，還需要重視和關(guān)注村莊在經(jīng)濟(jì)、文化以及生態(tài)等方面的自主性，實(shí)用性村莊的規(guī)劃需要充分體現(xiàn)出村莊的內(nèi)在價(jià)值，并且從國(guó)土空間規(guī)劃的作用角度分析，需要其做好頂層設(shè)計(jì)，使地方與村莊發(fā)揮出自身的能力，進(jìn)而促進(jìn)村莊自組織、自治力的提升。此外，還應(yīng)在政府與村莊兩者之間構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化包容性與參與性，積極鼓勵(lì)村莊的自主探究能力與創(chuàng)新能力。例如在過程中可以構(gòu)建多元主體參與且實(shí)現(xiàn)上下內(nèi)外融合的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展模式，從中探索田園宜居的方式等。我國(guó)諸多傳統(tǒng)文化都根植在了鄉(xiāng)村中，鄉(xiāng)村中有諸多歷史積累的生活智慧，全面挖掘地方性的文化資產(chǎn)，可以借助文化激活的方式來促進(jìn)村莊宜居環(huán)境的構(gòu)建，進(jìn)而達(dá)到振興鄉(xiāng)村的目標(biāo)?？梢哉f在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，實(shí)用性村莊規(guī)劃需要重視對(duì)歷史文化與傳統(tǒng)村莊的保護(hù)，構(gòu)建歷史文化街區(qū)，確保歷史文化與歷史建筑不會(huì)遭到破壞。

（四）以村莊規(guī)劃統(tǒng)籌全域空間管制層級(jí)

一是內(nèi)容上明確全域國(guó)土空間用途。這一層級(jí)重點(diǎn)是在廣域范圍上的橫向拓展，全面落實(shí)村莊規(guī)劃全域全要素的覆蓋。核心內(nèi)容是對(duì)全域國(guó)土空間用途予以明確，并提出相關(guān)管控要求，主要包括：第一，充分銜接縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，落實(shí)“三條控制線”管控要素。第二，在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，優(yōu)化居民點(diǎn)建設(shè)用地布局，明確村莊建設(shè)用地邊界。第三，對(duì)接產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求，明確居民點(diǎn)之外產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需建設(shè)用地空間，并作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地明確其功能，對(duì)于產(chǎn)業(yè)空間尚不明確的村莊，應(yīng)形成“指標(biāo)+準(zhǔn)入”的管控規(guī)則。第四，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求，對(duì)農(nóng)業(yè)空間進(jìn)一步優(yōu)化完善，提出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)片區(qū)劃分，指導(dǎo)開展耕地整治工作。第五，結(jié)合生態(tài)資源分布特征，提出生態(tài)修復(fù)與環(huán)境整治的相關(guān)要求，明確“山水林湖草沙”等各類自然資源要素的空間布局。第六，完善配套支撐體系，提出鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的配套要求，落實(shí)配套規(guī)模與點(diǎn)位布局。二是工作上落實(shí)規(guī)劃實(shí)施抓手。村莊規(guī)劃的橫向拓展，使得規(guī)劃實(shí)施操作面對(duì)的情景更加多維和復(fù)雜，對(duì)于建設(shè)用地以外的農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間，規(guī)劃用途管控的落實(shí)需要更詳盡的實(shí)施方案以及多部門協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化與全域國(guó)土綜合整治的充分對(duì)接，以全域國(guó)土綜合整治作為村莊規(guī)劃統(tǒng)籌全域空間管控目標(biāo)實(shí)施的抓手。

（五）因地制宜底線控制彈性規(guī)劃

從國(guó)土空間規(guī)劃中的實(shí)用性與村莊規(guī)劃編制角度分析，因?yàn)榇迩f未來發(fā)展有著不確定因素，在編制過程中可以依照因地制宜、底線控制、彈性規(guī)劃的原則來開展實(shí)用性村莊規(guī)劃建設(shè)。村莊布局與規(guī)模需要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，并且與之后的規(guī)劃編制做好銜接，在村莊規(guī)劃中，應(yīng)構(gòu)建邊界拓展線，這樣的方式不僅可以控制村莊規(guī)劃建設(shè)的用地量，同時(shí)還可以確保村莊規(guī)劃編制的未來發(fā)展需要。另外，需要進(jìn)一步明確村莊規(guī)劃編制邊界拓展線，確保村莊規(guī)劃邊界之外的區(qū)域不可進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，同時(shí)除去村莊公共區(qū)域和居民點(diǎn)之外，其他大面積的生態(tài)空間范圍也需要全面管控，落實(shí)并貫徹農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，遵守底線控制并對(duì)一般農(nóng)用地不進(jìn)行強(qiáng)制性的管控，以此來為村莊規(guī)劃和村莊發(fā)展留出可調(diào)整的空間。

三、結(jié)語

綜上所述，在新時(shí)代背景下，為建立良好的國(guó)土空間布局結(jié)構(gòu)，取得理想的村莊規(guī)劃與土地整治利用效果，規(guī)劃人員必須堅(jiān)持規(guī)劃先行、規(guī)劃引領(lǐng)建設(shè)的原則，著手推動(dòng)村莊規(guī)劃體系與全域土地綜合整治體系的融合發(fā)展，積極落實(shí)上述規(guī)劃整治工作，這對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。