“令行禁止，有呼必應(yīng)”基層治理模式的理論構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑*

張黎明，周曉宇

1.北方工業(yè)大學(xué)新興風(fēng)險(xiǎn)研究院預(yù)警與應(yīng)急技術(shù)研究中心；2.中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）應(yīng)急管理教研部

2021年4月28日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進(jìn)一步要求加強(qiáng)中國(guó)式基層治理理論研究，鼓勵(lì)基層治理改革創(chuàng)新和開展基層治理示范工程。此前，北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”以建立“響應(yīng)機(jī)制”和破解基層治理難題為出發(fā)點(diǎn)，牽引城市基層治理系統(tǒng)性變革，引發(fā)了學(xué)術(shù)界和地方政府對(duì)北京基層治理模式進(jìn)行探討研究和學(xué)習(xí)實(shí)踐。目前，廣州市各級(jí)政府積極推行“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理新模式，“令行禁止，有呼必應(yīng)”的理論構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑研究具有一定的理論與實(shí)踐意義。

一、基層治理問題表現(xiàn)的七個(gè)維度

筆者圍繞國(guó)內(nèi)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”“令行禁止、有呼必應(yīng)”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等基層治理創(chuàng)新實(shí)踐，進(jìn)行文獻(xiàn)研究和調(diào)研分析，把基層治理中存在的問題總結(jié)為以下七個(gè)維度：一是漠視群眾訴求，存在懶作為、慢作為現(xiàn)象?；鶎又卫硐嚓P(guān)參與人員中或多或少存在服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、對(duì)人民群眾反映的問題層層轉(zhuǎn)壓、不積極擔(dān)當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，人民群眾訴求不能及時(shí)得到響應(yīng)，問題不能及時(shí)得到解決。二是條塊分割，缺乏有效的信息共享機(jī)制。對(duì)一些需要多部門聯(lián)動(dòng)的工作事項(xiàng)，不積極溝通、協(xié)作，效率不高。如鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)反映，要從部門獲取本鎮(zhèn)街相關(guān)數(shù)據(jù)，絕大多數(shù)情況下無法通過共享平臺(tái)獲取，部門間的數(shù)據(jù)也大多割裂管理，共享機(jī)制不健全。三是責(zé)權(quán)不清，政令不暢，執(zhí)行力不足。社會(huì)治理工作任務(wù)重，面對(duì)繁多的工作事項(xiàng)，責(zé)任和權(quán)力清單不夠明晰，致使政令不暢，執(zhí)行力不足。較多有執(zhí)法權(quán)的部門見不到或不積極辦，壓實(shí)屬地管理責(zé)任的鎮(zhèn)街卻有責(zé)無權(quán)，往往出現(xiàn)踢皮球等現(xiàn)象。四是網(wǎng)格績(jī)效考核不科學(xué)，工作事項(xiàng)難落實(shí)。對(duì)網(wǎng)格員的考核評(píng)價(jià)導(dǎo)向性差，對(duì)鎮(zhèn)街網(wǎng)格工作成交簡(jiǎn)單以上報(bào)數(shù)量多少作為評(píng)優(yōu)依據(jù)。若因?yàn)樯蠄?bào)的事件解決不了或解決難度高，鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)反而會(huì)受問責(zé)，網(wǎng)格工作考核缺乏科學(xué)性、合理性。因而目前網(wǎng)格事件大多是簡(jiǎn)易事件（比如垃圾、單車亂擺放等），并且鎮(zhèn)街里大多數(shù)網(wǎng)格員兼職多，能力水平也比較一般，待遇普遍較低，流動(dòng)性大。工作積極性本來就不高，工作落實(shí)和解決問題成了空話。五是技術(shù)手段單一，智慧治理水平低。當(dāng)前，微信是基層治理最為普遍的現(xiàn)代化工具，一項(xiàng)工作建一個(gè)微信群，基層干部需要時(shí)刻注視著龐大的微信群，錯(cuò)發(fā)、誤發(fā)、僵尸群等問題頻發(fā)，便捷化的溝通，碎片化的信息，逐漸扭曲了基層治理體系和能力現(xiàn)代化賦能、減負(fù)和提效的初衷。六是受現(xiàn)行體制、機(jī)制及法規(guī)制約，鎮(zhèn)街開展工作“有心無力”。由于相關(guān)條職權(quán)件限制，一些基層單位易于發(fā)現(xiàn)的問題，卻苦于能力有限、能力不足，但管理部門也難于一時(shí)突破政策法規(guī)界限力量下沉和下放權(quán)力，使得基層社會(huì)治理出現(xiàn)“有心無力”狀況。

二、基層治理問題表現(xiàn)的成因分析

一是對(duì)共建共治共享的社會(huì)治理格局理解不夠深入，因而服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，改革創(chuàng)新動(dòng)力不足。面對(duì)社會(huì)治理的復(fù)雜問題和群眾訴求，不敢迎難而上，對(duì)上級(jí)的政令欠缺執(zhí)行力，進(jìn)而出現(xiàn)群眾“有呼不應(yīng)”，人民群眾的獲得感、幸福感不足。二是基層治理諸多復(fù)雜問題需要通過跨組織、跨部門通力協(xié)作才能高效解決，但當(dāng)前基層治理機(jī)制的碎片化、條塊分割和信息孤島等一系列治理問題迫切需要推動(dòng)社會(huì)多元主體之間的整體性治理。三是人工智能、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、5G等新信息技術(shù)推動(dòng)下的智慧社會(huì)深度融合發(fā)展，智慧社會(huì)是一個(gè)“人、地、事、物、組織”+時(shí)間維+數(shù)字維共同構(gòu)成的“物理世界+人文世界+數(shù)字世界”三元融合的元宇宙世界，基層治理不能停留在人和物的二元世界，需要從三元融合重新審視。

三、“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理模式的理念解析

（一）整體性治理體制機(jī)制

“有呼必應(yīng)”要求各級(jí)、各部門要積極響應(yīng)基層和群眾訴求，促使其主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、梳理問題和解決問題，建立權(quán)責(zé)明確的事項(xiàng)清單，打破條塊分割，解決“最后一公里”的治理難題?！坝泻舯貞?yīng)”強(qiáng)調(diào)基層反向撬動(dòng)上層資源，實(shí)現(xiàn)“呼叫向上，響應(yīng)向下”的治理理念轉(zhuǎn)變，從而強(qiáng)化上下一體化的資源聯(lián)動(dòng)和基層治理的能動(dòng)性。目前網(wǎng)格空轉(zhuǎn)是國(guó)內(nèi)普遍存在的問題，對(duì)重大疑難問題，網(wǎng)格員不會(huì)上報(bào)，因?yàn)樯蠄?bào)后沒有資源解決或解決困難，反而會(huì)被領(lǐng)導(dǎo)追責(zé)。這也從側(cè)面反映了在組織化訴求上，亟需以社區(qū)（網(wǎng)格）為抓手，以鎮(zhèn)街為樞紐，以職能部門為支撐，以機(jī)制創(chuàng)新與績(jī)效考核為保障，真正落實(shí)建立社區(qū)（網(wǎng)格）-鎮(zhèn)街-職能部門“有呼必應(yīng)”的聯(lián)動(dòng)體系和跨層級(jí)、跨部門綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，并圍繞事項(xiàng)、清單與標(biāo)準(zhǔn)明確各職能部門、鎮(zhèn)街和社區(qū)（網(wǎng)格）的權(quán)責(zé)分工以及相應(yīng)的資源分配與共享，做到瑣事、小事社區(qū)（網(wǎng)格）共治，難事鎮(zhèn)街共治，大事聯(lián)動(dòng)管控。這需要聯(lián)合社會(huì)多元主體，發(fā)揮社會(huì)化的力量，剛?cè)岵?jì)共治公民訴求，整體化提升社會(huì)治理水平。

（二）向科技要“人力”

以基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型為理念，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、技術(shù)賦能為著力點(diǎn)，通過人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G等技術(shù)，探索建立無人化和智能化相結(jié)合的社會(huì)感知和響應(yīng)系統(tǒng)，靈敏感知人、物、環(huán)境的狀態(tài)和動(dòng)態(tài)需求，智能協(xié)調(diào)和動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置社會(huì)系統(tǒng)資源要素，探索構(gòu)建人性化、個(gè)性化、公平化、秩序化的社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)新模式，為基層社會(huì)治理提供可操作路徑。

四、“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理模式的理論構(gòu)建

（一）剛?cè)岵?jì)驅(qū)動(dòng)共建共治良性循環(huán)

政府治理體系科層組織管理導(dǎo)致基層治理資源高度分割，人民群眾參與共建共治共享的積極性不高等問題，雖然國(guó)內(nèi)很多城市都推行了網(wǎng)格化治理模式和“大聯(lián)動(dòng)”舉措，但網(wǎng)格空轉(zhuǎn)反而造成治理資源浪費(fèi)和治理效能下降?；鶎又卫聿煌谛姓芾恚哂泻軓?qiáng)的柔性。“令行禁止、有呼必應(yīng)”本質(zhì)是以“政治化”機(jī)制將涉及基層治理任務(wù)政治化，有效推動(dòng)多元治理主體跨越行政屏障，牽引共建共治共享良性循環(huán)。

（二）整體性治理理論

“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理模式是以整體性治理理論為基礎(chǔ)，以各級(jí)政府部門和社會(huì)化資源的整體性運(yùn)作為出發(fā)點(diǎn)，以人民群眾對(duì)美好生活的向往和需求為治理導(dǎo)向，以云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、5G等新信息技術(shù)為治理手段，以組織協(xié)調(diào)、資源整合、責(zé)權(quán)事項(xiàng)清單化為治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)碎片化問題的有機(jī)協(xié)調(diào)整合，通過協(xié)調(diào)、合作、整合等方法促使基層治理各主體緊密合作，實(shí)現(xiàn)“從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合”，為人民群眾提供有獲得感、幸福感、安全感的基層治理現(xiàn)代化新圖式?！傲钚薪?、有呼必應(yīng)”基層治理模式目標(biāo)是針對(duì)因過度分權(quán)造成的多頭等級(jí)結(jié)構(gòu)問題，借助新信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將相關(guān)社會(huì)治理機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，突破部門主義各自為政的壁壘，建立跨組織縱橫聯(lián)動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)，以更有效的模式解決人民群眾最關(guān)心的問題?！傲钚薪?、有呼必應(yīng)”基層治理旨在提供一套全新的基層治理方式與治理工具。

五、“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理模式的實(shí)現(xiàn)路徑

“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理模式是修正過去網(wǎng)格偏重對(duì)上報(bào)數(shù)量負(fù)責(zé)的諸多問題，改變“網(wǎng)格員-鎮(zhèn)街-鎮(zhèn)街職能部門-區(qū)縣”而沒有社區(qū)這一層參與機(jī)制的弊端，強(qiáng)化社區(qū)在共治中的作用。社區(qū)和網(wǎng)格要轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娚磉叺?2345，以社區(qū)、網(wǎng)格為中心，打造共治圈?！傲钚薪?、有呼必應(yīng)”基層治理模式是以整體性治理理論為支撐，圍繞“瑣事網(wǎng)格共治、小事社區(qū)共治、難事鎮(zhèn)街聯(lián)治、大事區(qū)街聯(lián)控”原則，構(gòu)建“敏捷治理+復(fù)雜治理”的運(yùn)行機(jī)制，建立基層治理“呼應(yīng)聯(lián)動(dòng)”的事項(xiàng)、清單和標(biāo)準(zhǔn)，通過信息技術(shù)治理機(jī)制、“政治化”機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制嵌入，實(shí)現(xiàn)智能化的治理任務(wù)分撥處置和扁平化的政社多元合作治理，推動(dòng)基層社會(huì)治理工作精細(xì)化、任務(wù)精準(zhǔn)化、流程透明化，驅(qū)動(dòng)基層以未訴先辦為目標(biāo)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、梳理問題、解決問題的積極性，為社會(huì)提供更低成本和更好的社會(huì)效果及更有效的服務(wù)。從技術(shù)治理角度，構(gòu)建區(qū)縣和鎮(zhèn)街為兩級(jí)聯(lián)治中樞，以社區(qū)和網(wǎng)格為兩級(jí)共治單元的基層治理新模式，推動(dòng)基層社會(huì)治理體系與能力現(xiàn)代化。

（一）梳理職責(zé)、事項(xiàng)清單，建立“呼應(yīng)”聯(lián)治機(jī)制

圍繞按照城管、查違、公安、衛(wèi)監(jiān)、市監(jiān)、消防安全、文體旅游、環(huán)保水務(wù)、規(guī)土等職責(zé)交叉、多部門協(xié)同的難點(diǎn)和階段性突出問題進(jìn)行分類分級(jí)，梳理鎮(zhèn)街和區(qū)職能部門的權(quán)責(zé)事項(xiàng)邊界，梳理鎮(zhèn)街、社區(qū)居委會(huì)、全科網(wǎng)格、集體經(jīng)濟(jì)組織之間的事項(xiàng)清單。進(jìn)行網(wǎng)格設(shè)置調(diào)整，專職+基礎(chǔ)網(wǎng)格員多網(wǎng)合一，合并為全科網(wǎng)格員，建立鎮(zhèn)街級(jí)、社區(qū)級(jí)聯(lián)勤整治隊(duì)伍。把巡查事項(xiàng)、應(yīng)急類、日常事項(xiàng)3類事項(xiàng)分開，確定事項(xiàng)ABCD三級(jí)分類。D類為網(wǎng)格可共治的事項(xiàng)，C類為社區(qū)可共治事項(xiàng)，B級(jí)為鎮(zhèn)街聯(lián)治事項(xiàng)，A級(jí)為區(qū)街聯(lián)治事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)呼應(yīng)聯(lián)動(dòng)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和分撥預(yù)案精細(xì)化、精準(zhǔn)化和自動(dòng)化。

建立協(xié)調(diào)基層自治組織、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織的工作機(jī)制，以鎮(zhèn)街、社區(qū)、網(wǎng)格為核心，共建社區(qū)自治圈、民生服務(wù)圈，擴(kuò)展多元主體的呼應(yīng)工作機(jī)制。在社區(qū)、網(wǎng)格層面，厘清網(wǎng)格員工作，梳理清晰事項(xiàng)，做好分類指導(dǎo)，不以問題上報(bào)多少論績(jī)效，形成任務(wù)包干費(fèi)用匹配。建立以治理效果巡查、稽查為導(dǎo)向的新考核激勵(lì)指標(biāo)，改變傳統(tǒng)事件上報(bào)為導(dǎo)向的考核體系，推動(dòng)社區(qū)治理和網(wǎng)格治理，實(shí)現(xiàn)瑣事、小事不擾的治理目標(biāo)。

（二）建立兩級(jí)聯(lián)治和兩級(jí)共治的技術(shù)治理機(jī)制和智慧化系統(tǒng)

隨著5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)發(fā)展，傳統(tǒng)治理模式無法適應(yīng)全息的智慧社會(huì)，技術(shù)治理機(jī)制需要以信息物理模型（數(shù)字孿生）方式把現(xiàn)實(shí)基層社會(huì)的人、地、事、物、組織升維到數(shù)字世界，重新建立類人體調(diào)節(jié)機(jī)制的生態(tài)化智慧系統(tǒng)。正如人是由中樞神經(jīng)通過周圍神經(jīng)與其他各個(gè)系統(tǒng)、器官發(fā)生復(fù)雜的信息傳遞，以維持機(jī)體穩(wěn)定運(yùn)行?！傲钚薪?、有呼必應(yīng)”智慧中樞系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行和調(diào)節(jié)機(jī)制與人體系統(tǒng)具有很大的相同之處：

第一，區(qū)縣“令行禁止、有呼必應(yīng)”綜合指揮調(diào)度中心是復(fù)雜治理事項(xiàng)的權(quán)威分撥中心，是跨部門聯(lián)合值守、聯(lián)席會(huì)商、聯(lián)合作戰(zhàn)、專項(xiàng)行動(dòng)的聯(lián)動(dòng)指揮中心，是領(lǐng)導(dǎo)信息匯總、綜合研判的決策指揮中心，是對(duì)部門、鎮(zhèn)街、社區(qū)、網(wǎng)格透明化績(jī)效考核的督查管理中心。（1）統(tǒng)一分撥中心：制定復(fù)雜治理事項(xiàng)分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)復(fù)雜治理事項(xiàng)進(jìn)行分類、界定，分撥給相關(guān)的責(zé)任部門進(jìn)行處置。（2）聯(lián)動(dòng)指揮中心：圍繞各種治理任務(wù)，建立復(fù)雜治理聯(lián)動(dòng)工作預(yù)案，在一張網(wǎng)、一張圖基礎(chǔ)上，針對(duì)具體復(fù)雜治理任務(wù)，分解治理任務(wù)，形成統(tǒng)一部署、聯(lián)動(dòng)指揮、跨部門聯(lián)合行動(dòng)的敏捷治理機(jī)制。（3）決策指揮中心：以數(shù)據(jù)指標(biāo)可視化為支撐，為區(qū)領(lǐng)導(dǎo)提供全區(qū)社會(huì)治理總體態(tài)勢(shì)和趨勢(shì)分析；以聯(lián)動(dòng)一張網(wǎng)、數(shù)據(jù)一張圖、態(tài)勢(shì)一張屏為支撐，為區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)提供復(fù)雜治理任務(wù)信息輔助和現(xiàn)場(chǎng)研判分析手段。（4）督查管理中心：以任務(wù)工單為手段，以呼應(yīng)及時(shí)率、處置及時(shí)率等考核指標(biāo)體系，對(duì)參與聯(lián)治各部門和多元主體進(jìn)行“令行禁止、有呼必應(yīng)”效果量化績(jī)效分析和量化激勵(lì)管理；以指標(biāo)化“效果抽查、結(jié)果稽查”為手段，對(duì)社區(qū)、網(wǎng)格共治成效進(jìn)行量化稽查評(píng)價(jià)。

第二，鎮(zhèn)街是整體性基層治理的核心，鎮(zhèn)街“令行禁止、有呼必應(yīng)”綜合指揮調(diào)度分中心是以X型結(jié)構(gòu)向下連接社區(qū)、網(wǎng)格及多元主體，向下連接各種復(fù)雜治理場(chǎng)景，向上連接區(qū)“令行禁止、有呼必應(yīng)”綜合指揮中心，向上連接區(qū)級(jí)部門資源的基層智能化調(diào)度中心。

（1）通過物聯(lián)感知手段發(fā)現(xiàn)人、地、物、事、情以及組織的變化，并形成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息，并實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息精準(zhǔn)推送。物聯(lián)感知信息來自兩個(gè)方面，一方面來自各職能部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)獲取的行業(yè)性物聯(lián)感知信息，另一方面來自于部署在各個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)的物聯(lián)網(wǎng)智能終端實(shí)時(shí)感知信息。

（2）建立常態(tài)化的綜合巡查管理，以事項(xiàng)清單為依據(jù)，通過制定標(biāo)準(zhǔn)化的巡查路線、巡查對(duì)象的管理，設(shè)定相應(yīng)的巡查流程，做到風(fēng)險(xiǎn)隱患的常態(tài)化管控。前端工作人員通過前端移動(dòng)平臺(tái)排查，后端結(jié)合數(shù)據(jù)可視化的方式進(jìn)行前后端的統(tǒng)一管理。

（3）通過發(fā)動(dòng)社區(qū)、網(wǎng)格以及基層多元主體力量參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)共治，為管理人員以及個(gè)人提供社會(huì)面隱患上報(bào)渠道。結(jié)合GIS地圖，形成風(fēng)險(xiǎn)防控一張圖，輔助領(lǐng)導(dǎo)和工作人員進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)督察以及防控部署工作。

（4）有效打破區(qū)縣職能部門和鎮(zhèn)街之間的信息壁壘，整合共享信息資源，充分賦予鎮(zhèn)街呼叫的權(quán)力，在系統(tǒng)中監(jiān)控事件處理過程，實(shí)現(xiàn)“一事一預(yù)案、一人一預(yù)案”式的精準(zhǔn)化、智能化聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)。

六、結(jié)語：中國(guó)式基層治理現(xiàn)代化的未來展望

21世紀(jì)以來，新技術(shù)快速融入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)快速變革和趕超歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、人工智能、新能源等新業(yè)態(tài)高度繁榮發(fā)展，但中國(guó)廣大的基層社會(huì)系統(tǒng)依然停留在相對(duì)傳統(tǒng)的治理模式，基層治理效能與現(xiàn)代化嚴(yán)重不相適應(yīng)。隨著5G等新基建快速普及，5G和人工智能將深刻推動(dòng)中國(guó)式智慧社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，也必然是中國(guó)基層治理體系與能力現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力和抓手。展望不久的將來，因5G技術(shù)衍生社會(huì)化、專業(yè)化、智能化和無人化精準(zhǔn)化場(chǎng)景應(yīng)用將給中國(guó)式基層治理現(xiàn)代化模式帶來巨大的效能變革。