生態(tài)文明視域下推進(jìn)我國生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的思考*

北京社會管理職業(yè)學(xué)院 劉欣欣

一、生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的提出

（一）生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求

其一，推動生態(tài)治理能力現(xiàn)代化，順應(yīng)人類歷史發(fā)展是大勢所趨。以工業(yè)化大生產(chǎn)為主要標(biāo)志的工業(yè)文明時(shí)期，生產(chǎn)工具的科技化以及生產(chǎn)方式的機(jī)械化和規(guī)?；癁槿祟愓鞣匀惶峁┝吮憬莸臈l件和理由，但全球變暖、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等一系列環(huán)境問題逐漸凸顯。人們開始反思工業(yè)文明，試圖尋找一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。我們的現(xiàn)代化發(fā)展不同于工業(yè)文明的發(fā)展進(jìn)路，而是全面協(xié)調(diào)發(fā)展的新文明新形態(tài)，其中就包含生態(tài)文明建設(shè)，因此生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是實(shí)施生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要手段，是順應(yīng)人類社會發(fā)展規(guī)律、回應(yīng)人民訴求的大勢所趨。

其二，推動生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略所需。改革開放以來，為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而付出的資源、環(huán)境代價(jià)越來越巨大，日益惡化的生態(tài)環(huán)境成了中國現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸，以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的現(xiàn)代化道路將會使我們離現(xiàn)代化越來越遠(yuǎn)，我們必須從人與自然和諧共生的角度重新思考中國的現(xiàn)代化道路。黨的十九大報(bào)告中指出要把我國建設(shè)為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，首次將“美麗”納入現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的目標(biāo)之中，進(jìn)一步豐富和拓展了現(xiàn)代化的內(nèi)涵與外延。我國的現(xiàn)代化發(fā)展要實(shí)現(xiàn)生態(tài)的良好治理，還需要在現(xiàn)代化的過程中不斷提升生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化，為構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供保障。

其三、推動生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是我國生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。黨的十八大以來，圍繞建設(shè)生態(tài)文明開展了一系列根本性、開創(chuàng)性工作，生態(tài)文明建設(shè)從理論到實(shí)踐都被推向了新的高度。從理論上來看，我們對生態(tài)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識不斷深化，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，深刻闡釋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，指明了實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生的新路徑，為生態(tài)文明建設(shè)奠定了科學(xué)理論基礎(chǔ)。從實(shí)踐上來看，生態(tài)文明體制制度更加完善，專項(xiàng)治理領(lǐng)域等法律相繼制定并實(shí)施。在未來生態(tài)文明建設(shè)中，精準(zhǔn)、科學(xué)、依法、系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理將會是主要方向。此外，中國生態(tài)文明實(shí)踐已得到越來越多國際認(rèn)可，中國參與全球治理的程度不斷加深，生態(tài)文明建設(shè)也進(jìn)一步步入生態(tài)治理現(xiàn)代化的新階段。

（二）生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)

“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展觀為市場參與生態(tài)治理提供前提。面對現(xiàn)代社會的生態(tài)矛盾，習(xí)近平生態(tài)文明思想將生態(tài)環(huán)境與生產(chǎn)力看作是相互統(tǒng)一的關(guān)系，將生態(tài)環(huán)境與生產(chǎn)力緊密地聯(lián)系起。強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)要堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境與生產(chǎn)力之間的內(nèi)在統(tǒng)一性，提出了“綠水青山就是金山銀山”的觀點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再是不可調(diào)和的、完全對立的矛盾，這些觀點(diǎn)為經(jīng)濟(jì)主體參與生態(tài)治理奠定理論基礎(chǔ)，能夠更好地發(fā)揮市場機(jī)制的積極作用，提高生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。

“生態(tài)文明關(guān)系人民福祉”的生態(tài)民生觀為凝聚社會各方力量提供可能。讓公眾積極參與到生態(tài)文明建設(shè)中來是有效進(jìn)行生態(tài)治理的必要措施，生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎人民福祉，維護(hù)的是全體人民利益的生態(tài)福祉，這一觀點(diǎn)生動闡釋了生態(tài)文明建設(shè)以人民為中心的發(fā)展理念。生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)文明的思想把人民群眾的意愿和民生福祉放在更加重要的位置，是以人為本治理理念在生態(tài)領(lǐng)域的拓展和深化，有利于凝聚社會各方力量參與到生態(tài)治理的過程中來。

“深化生態(tài)文明體制改革”的生態(tài)文明觀為推進(jìn)生態(tài)治理能力提供保障。習(xí)近平生態(tài)文明思想對于生態(tài)治理也提出了相關(guān)理念，即用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)領(lǐng)域的國家治理能力在政府、市場和社會等主體方面都有待加強(qiáng)，這些問題需要通過全面深化改革來實(shí)現(xiàn)，建立更為有效的市場機(jī)制，健全全民行動體系，通過完善生態(tài)環(huán)境管理制度實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的生態(tài)治理格局。

二、我國生態(tài)治理的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）我國生態(tài)治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是國家生態(tài)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和保證，是國家生態(tài)治理制度化的外在體現(xiàn)，主要體現(xiàn)在治理主體的多元化和協(xié)同化、治理方法的科學(xué)性和現(xiàn)代性等方面。從我國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的實(shí)踐來看，我國生態(tài)治理能力主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，不斷完善體系建設(shè)與制度保障。如浙江省按照“誰受益、誰補(bǔ)償”原則，探索建立企業(yè)環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)金、排污指標(biāo)有償使用、排污權(quán)交易等制度，著力構(gòu)建以綠色GDP為導(dǎo)向的考核標(biāo)準(zhǔn)，并對15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施分類考核，山西省臨汾市安澤縣探索建立縣、鄉(xiāng)、村環(huán)長、路長、河長、林長“三級四長”抓生態(tài)文明建設(shè)的長效機(jī)制，進(jìn)一步構(gòu)建了大生態(tài)、大環(huán)保的工作格局形成了全縣上下合力抓生態(tài)建設(shè)的機(jī)制。

第二，創(chuàng)新生態(tài)治理工具，科技助推綠色發(fā)展。如，江蘇省利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，增強(qiáng)綜合執(zhí)法的預(yù)見性和主動性，大力解決生態(tài)治理的信息不對稱問題，為增強(qiáng)生態(tài)治理能力提供強(qiáng)力支撐。北京市懷柔區(qū)加快構(gòu)建以科學(xué)城為統(tǒng)領(lǐng)的“1+3”融合發(fā)展新格局，高質(zhì)量推動綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，堅(jiān)持科技賦能，搭建空氣環(huán)境和水環(huán)境自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。

第三，開展生態(tài)治理戰(zhàn)略合作，提升綜合治理效能。如，浙江省首創(chuàng)基層規(guī)劃與基層國土聯(lián)合辦公、森林公安與地方公安聯(lián)動執(zhí)法、礦產(chǎn)資源統(tǒng)一管理的防控機(jī)制，通過聯(lián)合辦公、聯(lián)動執(zhí)法不斷助推生態(tài)治理；山東省實(shí)施政企聯(lián)合，打造“政府引導(dǎo)，企業(yè)參與，多資本融合”治理模式，引入企業(yè)即華夏集團(tuán)來承擔(dān)區(qū)域生態(tài)修復(fù)治理工作，徹底改善了周邊的生態(tài)環(huán)境和居民生活環(huán)境。

第四，強(qiáng)化生態(tài)文化理念的傳播與推廣。如：山東省積極打造宣傳教育基地。打造360度旋轉(zhuǎn)行走式的室外演藝《神游傳奇》秀，依據(jù)山勢建造了集中展示膠東民俗特色的夏園，推動了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展；遼寧省盤錦市大力弘揚(yáng)稻作文化、河蟹文化、冰雪文化、民俗文化、遼河口文化等具有地域特色的生態(tài)文化，強(qiáng)化生態(tài)文化價(jià)值觀對生態(tài)行動的引領(lǐng)作用。

（二）我國生態(tài)治理的特色與不足

在具體措施上，雖然我國生態(tài)現(xiàn)代化治理也強(qiáng)調(diào)生態(tài)治理制度體系的建立和完善，注重政府職能的轉(zhuǎn)變，重視公眾和市場在生態(tài)治理中的參與程度，但在具體制度安排和落實(shí)層面，我國具有自身的特色和優(yōu)勢。

中西方生態(tài)治理中都提倡自上而下的政策部署，既要有強(qiáng)有力的上層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，也要有全社會的認(rèn)可和支持，相比之下中國的中央政府在其中完全能夠扮演更加主動的角色。目前我國“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，確保我國能夠建立較為完備的制度體系，并實(shí)施良性的制度變遷，在推動生態(tài)治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。無論是創(chuàng)新治理機(jī)制，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）“三級”書記抓治理的“長汀經(jīng)驗(yàn)”，還是山西省安澤縣“三級四長”抓生態(tài)文明建設(shè)的長效機(jī)制，亦或是緊抓班子建設(shè)，發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的“北倉樣板”，無不體現(xiàn)生態(tài)治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢，也是我國生態(tài)治理區(qū)別于西方生態(tài)現(xiàn)代化最大的不同。在生態(tài)治理中，我國逐步形成了“一元多體”的治理模式，明確了多元共治的前提和根本是要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。從頂層設(shè)計(jì)層面來講，我國生態(tài)治理堅(jiān)持習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指導(dǎo)，從基層實(shí)踐來看，各地區(qū)認(rèn)真落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，層層壓實(shí)責(zé)任，推動生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)決策部署落地見效。我國在生態(tài)治理中雖然形成了一定的科學(xué)經(jīng)驗(yàn)，但是仍然存在一些問題：如生態(tài)治理理念的認(rèn)知仍處于低層次水平，部分地方政府仍采用行政命令理念進(jìn)行生態(tài)治理，企業(yè)缺乏主動進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和綠色生產(chǎn)方式調(diào)整的意識；治理關(guān)系的交互性、治理方法的科學(xué)性都有進(jìn)一步完善的地方。

三、提升生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的路徑思考

“多元共治”是中西方生態(tài)治理的核心，也是各國在生態(tài)治理實(shí)踐中不斷解決的問題。從我國生態(tài)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，我國也強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會的有機(jī)結(jié)合，并且在合作中，我們具備西方所不具備的制度優(yōu)勢——堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。生態(tài)治理的核心內(nèi)涵是形成多元主體的良性合作，但生態(tài)治理格局的構(gòu)建，生態(tài)治理良性合作的達(dá)成更需要國家發(fā)揮根本作用。因此，要發(fā)揮國家在生態(tài)治理中決策、引領(lǐng)和執(zhí)行的多重作用。為此，可以從以下幾項(xiàng)能力建設(shè)著手。

第一是規(guī)劃協(xié)調(diào)能力。我國集中力量辦大事的“舉國體制”具體強(qiáng)大的政治動員能力和組織整合力，即使面對生態(tài)治理這類公共性問題，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，也能形成強(qiáng)大合力。在生態(tài)治理中，應(yīng)充分發(fā)揮政府協(xié)調(diào)各方的能力，消除生態(tài)治理過程中的體制性障礙，切實(shí)保障治理效能有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)。生態(tài)治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性決定了在治理過程中往往涉及多個(gè)部門，因此要形成職責(zé)明晰、執(zhí)行順暢的機(jī)制需要通過制度化手段來實(shí)現(xiàn)。對此，應(yīng)完善中央督查與地方監(jiān)管制度，建立完善覆蓋中央到地方的責(zé)任制度和監(jiān)管體系，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)治理體制中關(guān)于問責(zé)機(jī)制、職責(zé)分工、權(quán)力配置等方面的建設(shè)與改革，提高生態(tài)治理領(lǐng)域法制化建設(shè)能力，完善從中央到地方的生態(tài)治理職責(zé)體系，并用法律制度的形式加以固定，用制度強(qiáng)化治理主體的責(zé)任意識，在法律層面厘清職責(zé)范圍和工作程序，最終形成密切配合的治理格局。社會層面生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化培育首先表現(xiàn)在生態(tài)理念和生態(tài)意識的塑造上，生態(tài)文明理念的形成以及綠色生活方式的培育作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、全民性工程離不開政府的宣傳教育工作。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)文明理念培育的重任，開展持續(xù)性、系統(tǒng)性的宣傳教育活動，廣泛傳播生態(tài)文明理念。

第二是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力。烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會是現(xiàn)代社會的主要特征，生態(tài)災(zāi)難和危機(jī)時(shí)刻威脅著人類的生存，而且風(fēng)險(xiǎn)社會已上升為一種全球性現(xiàn)象，風(fēng)險(xiǎn)社會理論家認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會關(guān)注的是預(yù)防、規(guī)避和控制風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)代社會風(fēng)險(xiǎn)對國家監(jiān)督預(yù)警能力提出迫切要求。對此，生態(tài)現(xiàn)代化所提出的“預(yù)防原則”是很值得參考的。政府要樹立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識，積極應(yīng)對生態(tài)治理的挑戰(zhàn)，以“源頭預(yù)防”代替“末端治理”，推進(jìn)生態(tài)治理理念的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府在應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的辨別力、判斷力和決策力。雖然我國市場在資源配置中起主導(dǎo)作用，但自然資源作為生產(chǎn)要素性質(zhì)比較特殊，在資源的利用和分配上，市場也會出現(xiàn)管理失靈的情況，所以在發(fā)揮市場主動性的同時(shí)，政府角色也不能缺位，要強(qiáng)化監(jiān)督與預(yù)警能力，健全對企業(yè)的環(huán)境約束和激勵(lì)措施，制定明確、清晰的政策，強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境職責(zé)。

第三是環(huán)境執(zhí)法能力。我國生態(tài)文明建設(shè)的“四梁八柱”逐漸筑牢，生態(tài)治理體系也在不斷完善，但制度的生命力最終在于執(zhí)行，提高生態(tài)治理能力也需要在執(zhí)行中去檢驗(yàn)和提升。但目前，生態(tài)治理中“執(zhí)法難”的情況仍然存在，地方政府在生態(tài)治理中的缺位、失位問題屢見不鮮。因此，促進(jìn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化，必須以提高執(zhí)行力為根本著力點(diǎn)。通過對生態(tài)治理成效的監(jiān)督考核及責(zé)任追究強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感和使命感，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)治理成效與官員考核相掛鉤的制度安排。提升技術(shù)革新和應(yīng)用能力是有效推進(jìn)生態(tài)治理，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的關(guān)鍵，是提高環(huán)境執(zhí)法能力的現(xiàn)代化手段。在“智能時(shí)代”，生態(tài)治理能力應(yīng)以科技研發(fā)和應(yīng)用能力為聚焦點(diǎn)，治理能力的現(xiàn)代化水平也明顯表現(xiàn)為運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)的能力。因此，我國也需要在學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家綠色科技基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)生態(tài)治理科技化的革新和應(yīng)用能力。