吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐探索與經(jīng)驗*

吉林大學(xué) 王一萌，張慧娜，顏露晨

一、問題的提出

土地是不僅農(nóng)民的根和魂,更直接關(guān)系著農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展,因此,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中妥善處理農(nóng)民土地問題,讓土地政策更加適應(yīng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展,是解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵一招。在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下,農(nóng)民因務(wù)工遷移造成的土地拋荒現(xiàn)象時有發(fā)生,不論是農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿,還是土地流轉(zhuǎn)的可實施性都不強(qiáng),土地資源的利用效率不高，會對第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值造成損失。然而,盡管擁有法律和政策支持,在全國因地制宜地運(yùn)用土地流轉(zhuǎn)模式仍存在許多問題。在探索更適合現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營模式過程中,吉林省也不斷進(jìn)行了嘗試。

吉林省政府嚴(yán)格跟隨中央政策指引,深刻重視土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的問題,對于流轉(zhuǎn)土地的行為給予政策支持。在《吉林省人民政府關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的實施意見》中提出,建立健全“三權(quán)分置”制度,將土地的經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)分離,做到權(quán)權(quán)有法所依,權(quán)權(quán)有法落實，為農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)行為提供明確的指引政策。近年來,各級地方政府積極配合全國的各種農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展,取得了不菲的成就。吉林省作為我國的農(nóng)業(yè)大省,更是探索和發(fā)展了農(nóng)機(jī)合作社、家庭機(jī)械農(nóng)場等多種多樣的集體農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,充分發(fā)揮了規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率水平,大大提升了第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量,增加了個體農(nóng)民的收入，改善了生活質(zhì)量。盡管吉林省目前進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),集約化經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已是大勢所趨,但對于具體可以采用哪種規(guī)模化農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,仍缺乏系統(tǒng)性的總結(jié)。本文在梳理全國土地流轉(zhuǎn)政策實施情況的基礎(chǔ)上,探究了規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的影響,針對吉林省農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的三種具體經(jīng)營模式進(jìn)行了深入研究,并且對于尚存的不足與缺陷提出了相關(guān)政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究熱點主要集中在以下幾個方面：第一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民收入影響的研究:作為農(nóng)民重要財產(chǎn)和家庭生產(chǎn)資料,大多數(shù)觀點認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民收入存在著正向作用。薛鳳蕊運(yùn)用DID模型研究得出，土地作為農(nóng)戶的重要家庭財產(chǎn)，通過流轉(zhuǎn)出租土地，能夠增加農(nóng)戶家庭收入。[1]一些學(xué)者在發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民收入提高有著積極意義基礎(chǔ)上,對農(nóng)地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)民收入的影響特征進(jìn)行了深入研究。楊子、馬賢磊等人研究發(fā)現(xiàn),土地流轉(zhuǎn)對提高農(nóng)戶家庭收入水平能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)影響，隨著農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地規(guī)模增加,其總收入增加程度也大幅提升。[2]第二，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營影響的研究：陳斌開、馬寧寧發(fā)現(xiàn)改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模沒有顯著相關(guān)性，只有實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的有效土地流轉(zhuǎn)才能推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。[3]韓家彬等人選擇東部平原地區(qū)作為研究對象,發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)通過影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿行為，能夠促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。[4]許月明通過問卷調(diào)查得出結(jié)論,城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)模與速度不足以吸納農(nóng)村流動人口,以及不健全的社會保障制度都會影響農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿,從而制約我國的土地規(guī)?；?jīng)營。[5]司瑞石等通過對陜甘寧地區(qū)農(nóng)戶調(diào)查研究得出結(jié)論，隨著農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的需求也不斷增加。[6]第三，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式的研究：曾起艷、孫凱認(rèn)為土地托管作為一種新型土地經(jīng)營模式，可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營，在保證農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的同時，能夠提高農(nóng)民種植收入，有效緩解農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿較弱對農(nóng)業(yè)規(guī)?；闹萍s影響。[7]苗繪、王金營認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)信托通過信托機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)給第三方新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,能夠?qū)崿F(xiàn)更加專業(yè)以及規(guī)?；芾?從而更好地保護(hù)土地,大大降低土地流轉(zhuǎn)成本。[8]但是目前我國土地流轉(zhuǎn)中也還存在著不少問題。王朝才等人認(rèn)為我國土地稅制改革后,仍是以小農(nóng)戶間的租讓行為為主,土地流轉(zhuǎn)規(guī)模并沒有得到較大提升。[9]何高能則指出我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在許多不確定性,農(nóng)地交易市場的非標(biāo)準(zhǔn)化以及信息不對稱,影響長期交易中農(nóng)地成本與綜合收益的確定性,制約著我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展。[10]而張愛軍研究發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)是土地信托市場進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙。[11]通過對文獻(xiàn)的梳理,我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前對農(nóng)村土地研究比較全面,但是主要集中在宏觀層面,對于吉林省內(nèi)土地流轉(zhuǎn)中的實踐成果研究較少，相關(guān)研究還比較欠缺。對于具體可以采用哪種規(guī)模化農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,仍缺乏系統(tǒng)性的總結(jié)。本文在梳理全國土地流轉(zhuǎn)政策實施情況的基礎(chǔ)上,探究了規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的影響,針對吉林省農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的三種具體經(jīng)營模式進(jìn)行了深入研究,并且對于尚存的不足與缺陷提出了相關(guān)政策建議。

三、吉林省推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐探索

通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)以及政府公告的歸納和整理，發(fā)現(xiàn)吉林省主要通過發(fā)展農(nóng)村合作社、龍頭企業(yè)帶動、重點家庭農(nóng)場來促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?jīng)營?！稗r(nóng)村合作社”模式通常是指農(nóng)民自愿成立土地合作社，合作社為社員提供技術(shù)指導(dǎo)、融資擔(dān)保、制度制定的農(nóng)業(yè)互助指導(dǎo)模式；“龍頭企業(yè)帶動”模式是指在當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)的帶領(lǐng)下規(guī)劃土地流轉(zhuǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加集約化、標(biāo)準(zhǔn)化；“重點家庭農(nóng)場”模式一般是指通過引導(dǎo)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)至當(dāng)?shù)氐募彝マr(nóng)場，以促進(jìn)土地的集中連片化管理，提高土地的產(chǎn)出率。土地托管以系統(tǒng)生產(chǎn)、流通和加工型龍頭企業(yè)為依托，以專業(yè)合作社、基層供銷合作社為服務(wù)載體，推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營。

（一）農(nóng)村合作社模式

1.梨樹縣模式

吉林省四平市梨樹縣合作社入社戶數(shù)5萬多戶，入社人口約12萬人。合作社內(nèi)部信用合作社，申請“三品一標(biāo)”的合作社、國家示范社共近100個，以及申報省級示范社、市級示范社、縣級示范社共200多個。梨樹縣注重當(dāng)?shù)睾献魃绲奈磥戆l(fā)展，同時也幫助合作社制定與改進(jìn)相關(guān)制度與運(yùn)行機(jī)制，讓其遵循有關(guān)政策、法律限定的條件，同時也按照規(guī)定的責(zé)任、權(quán)力、利益進(jìn)行農(nóng)事生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。健全當(dāng)?shù)刎攧?wù)管理規(guī)范，讓農(nóng)業(yè)合作社財會人員在參與出納、會計、審計等工作時嚴(yán)格遵循有關(guān)財務(wù)會計管理制度。

2.永吉縣模式

永吉縣同樣也是結(jié)合農(nóng)村合作社進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的吉林省農(nóng)業(yè)示范區(qū)，永吉縣禾谷豐水稻種植農(nóng)民專業(yè)合作社結(jié)合“反租倒包”土地流轉(zhuǎn)新模式基礎(chǔ)上提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，合作社將流轉(zhuǎn)整合的家庭承包地以相同租賃價格轉(zhuǎn)包給種田能手，并為其提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，合作社為農(nóng)戶和種田能手集中采購種肥等農(nóng)資，為種田能手提供育苗大棚，并為二者提供低于市價20%的耕種防收服務(wù)，使得農(nóng)戶每公頃能夠降低成本3200元、種田能手每公頃能夠降低成本3400元，合作社采取訂單方式按市價上浮0.1元/斤收購種田能手水稻的1/3產(chǎn)量，幫助農(nóng)戶和種田能手按高于市價0.03元/斤銷售水稻，由此實現(xiàn)節(jié)本增效、多方共贏。

（二）龍頭企業(yè)與重點家庭農(nóng)場模式

1.通化縣“龍頭企業(yè)+產(chǎn)業(yè)鏈”模式

吉林省通化市通化縣的江西鎮(zhèn)為了打響“西江貢米”的金字招牌，自2016年起，依托當(dāng)?shù)亟_(dá)米業(yè)、江西米業(yè)等五家龍頭米業(yè)的帶動作用，合理規(guī)劃當(dāng)?shù)氐呢暶追N植與加工，總流轉(zhuǎn)的土地面積已達(dá)1.3萬畝，并不斷推進(jìn)貢米產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大化種植、規(guī)范化生產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營。至今，已形成了江西鎮(zhèn)貢米綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)，并構(gòu)建了一套完整的貢米種植、加工、生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈，使企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶間農(nóng)地流轉(zhuǎn)、訂單簽訂、收益分配都能夠依照制度執(zhí)行、高效率推進(jìn)。

2.通化市家庭農(nóng)場模式

吉林省通化縣發(fā)展了重點家庭農(nóng)場農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，在政府政策的指引下，通過轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。通化縣首先利用各種傳播媒介，著重宣傳了《土地承包法》、吉林省關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的實施意見，旨在提高農(nóng)民群眾對于相關(guān)法規(guī)政策的了解，引導(dǎo)農(nóng)村土地向農(nóng)業(yè)種植大戶或家庭農(nóng)場主的轉(zhuǎn)讓。其次，通化縣通過建立土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺，對土地信息進(jìn)行了公示，土地價格信息的公開透明，為更多具有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民提供了可信的參考信息，有效提高了土地流轉(zhuǎn)率。截至2019年,吉林省通化縣流轉(zhuǎn)面積為50706.01公頃,年流轉(zhuǎn)土地同比增長率在3%左右。通化縣的家庭農(nóng)場模式，對于農(nóng)民來說，提高了農(nóng)民收入，農(nóng)民不僅可以獲得家庭農(nóng)場的經(jīng)營利潤分紅，還可以運(yùn)用從土地中解放的勞動力從事其他生產(chǎn)活動，減少了外出務(wù)工家庭的土地資源浪費(fèi)。對于種植大戶來說，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)可以減少生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效益。所以家庭農(nóng)場造就了雙贏模式。

（三）土地托管模式

1.樺甸市模式

樺甸市樺郊鄉(xiāng)泊源玉米種植專業(yè)合作社,采用土地托管的模式，建立土體托管示范田，自項目開始以來，托管土地總面積已經(jīng)達(dá)到了164.4公頃?？傮w上，樺甸市建立土地托管示范區(qū)采用了“三步發(fā)展”的策略，首先，土地托管范圍的選擇十分重要，要根據(jù)具體農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)的情況，選擇農(nóng)業(yè)托管示范區(qū)。其次，要規(guī)范土地托管服務(wù)的合約，使土地托管更加完善、合理、規(guī)范;最后是通過宣傳推廣,公開透明地展示托管土地的委托價格以及利潤信息，也可以通過平臺展示集約化經(jīng)營中先進(jìn)的機(jī)械化技術(shù)，讓廣大農(nóng)戶看到土地托管的收益并認(rèn)可規(guī)?；泄芊?wù)的優(yōu)勢。在此基礎(chǔ)上,合作社也為其未來托管服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃,對于土地規(guī)模較小、經(jīng)營不集中的農(nóng)戶,能為其提供包含耕地、種植、管理、預(yù)防、收割、銷售等多個方面的專業(yè)化的生產(chǎn)托管服務(wù)。同時，在三步發(fā)展的基礎(chǔ)上，針對部分周期性外出務(wù)工的農(nóng)民，采取核心部分托管,根據(jù)農(nóng)民的外出周期，具體安排專業(yè)的機(jī)械化生產(chǎn)指導(dǎo)。對于沒有完整的配套機(jī)械設(shè)備的小型農(nóng)戶，推出農(nóng)機(jī)“返租倒包”的形式,充分利用當(dāng)?shù)剞r(nóng)機(jī)資源,促進(jìn)土地托管規(guī)?；?使得效益最大化。在托管模式中，可以聘請專職技術(shù)指導(dǎo)人員，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行指導(dǎo)，保證托管地上高產(chǎn)高效。在土地托管的過程中，要注意托管活動的因地制宜、靈活多樣，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管可持續(xù)開展。

2.榆樹市模式

榆樹市創(chuàng)新土地托管模式，實現(xiàn)政府、農(nóng)村合作社與農(nóng)戶的三方聯(lián)動。吉林省37個縣（市）不斷擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)與托管規(guī)模，截止到2016年，實現(xiàn)三倍增長,其中托管土地3.21萬公頃,流轉(zhuǎn)土地6867公頃,吉林省部分農(nóng)民通過購買土地托管服務(wù),實現(xiàn)收入翻番。田豐機(jī)械種植專業(yè)合作聯(lián)合社聘請農(nóng)科院專家，利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，進(jìn)行科學(xué)生產(chǎn)指導(dǎo)，極大節(jié)約了農(nóng)民種植成本，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)增效增收。榆樹市也加快農(nóng)民致富技能培訓(xùn),培育農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體,提高農(nóng)民職業(yè)素養(yǎng)和知識技能，同時為疏通農(nóng)民融資服務(wù)渠道，提高農(nóng)民自由機(jī)械化水平，使新型職業(yè)農(nóng)民成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量，為土地托管注入新能力。

四、推動吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）發(fā)揮新型經(jīng)營主體作用

家庭農(nóng)場作為一種集體農(nóng)業(yè)的重要經(jīng)營方式，具有其他集約化模式不具備的獨特優(yōu)點：相比于龍頭企業(yè)與合作社偏向于種植經(jīng)濟(jì)作物，家庭農(nóng)場一般更專于種植糧食作物；家庭農(nóng)場的地緣性聯(lián)系相較于其他模式更加強(qiáng)烈，社區(qū)集聚效應(yīng)明顯，便于充分集中人力，發(fā)揮勞動力優(yōu)勢。融資與保險方面，設(shè)立農(nóng)業(yè)相關(guān)的融資機(jī)構(gòu)，建立健全資產(chǎn)估值系統(tǒng)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險品種。建立農(nóng)業(yè)相關(guān)的融資機(jī)構(gòu)，對于土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)器械等進(jìn)行準(zhǔn)確的估值，在后續(xù)過程中提供相應(yīng)的融資渠道和相關(guān)農(nóng)業(yè)保險，使家庭農(nóng)場的融資環(huán)節(jié)形成配套產(chǎn)業(yè)鏈，從而為家庭農(nóng)場的發(fā)展提供資金支持，這有利于進(jìn)一步擴(kuò)展生產(chǎn)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)效益。基礎(chǔ)設(shè)施支持方面，政府應(yīng)規(guī)劃出家庭農(nóng)場產(chǎn)業(yè)園區(qū)，保證產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊基礎(chǔ)設(shè)施的完備，將補(bǔ)貼政策落實到基礎(chǔ)設(shè)施方面，統(tǒng)一規(guī)劃相關(guān)交通運(yùn)輸路線，修繕?biāo)O(shè)施，指定存儲區(qū)域。同時，完善對家庭農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策，除了在資金以及項目上對家庭農(nóng)場進(jìn)行補(bǔ)貼以外，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同樣納入到補(bǔ)貼體系中，對道路以及溝渠的修建費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼。

（二）加快推進(jìn)流轉(zhuǎn)信息公開透明

政府應(yīng)鼓勵農(nóng)村土地信托發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過融資機(jī)構(gòu)擔(dān)保服務(wù)，提高規(guī)模經(jīng)營能力。同時要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的市場監(jiān)管，及時查處糾正違規(guī)行為，保證土地流轉(zhuǎn)市場有序運(yùn)行。由于土地流轉(zhuǎn)過程中許多小規(guī)模農(nóng)戶獲取土地流轉(zhuǎn)的信息較少，并且承包的土地面積往往較少，流轉(zhuǎn)范圍也比較分散。所以，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時公布土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策信息，以及當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的具體情況，保證土地流轉(zhuǎn)市場的公開與透明。構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，完善信息公開制度，使土地流轉(zhuǎn)市場信息制度化、公開化，解決交易雙方信息不對稱的問題。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)契約意識

由于我國的鄉(xiāng)村社會仍然處于熟人社會的模式，往往大多數(shù)的契約或者協(xié)議都只通過口頭達(dá)成或者僅僅停留在熟人層面，而我們通過在農(nóng)村的走訪調(diào)查也證實了這一現(xiàn)象，大多數(shù)農(nóng)民的土地均流轉(zhuǎn)至熟人或者鄰近的農(nóng)戶手中，往往也以口頭的形式達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議，但是口頭協(xié)議的高執(zhí)行能力以及高違約懲罰力度將其限制在較小范圍，隨之范圍擴(kuò)大，“熟人協(xié)議”會逐漸失去約束力。因此，吉林省應(yīng)當(dāng)完善土地流轉(zhuǎn)的契約制度，以規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議與契約取代口頭商定的模式，制定適合不同流轉(zhuǎn)模式的合同，合同條款應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法律規(guī)定，標(biāo)的清晰明確；此外，也應(yīng)當(dāng)完備土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)，農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)前往農(nóng)村合作社及時確權(quán)登記，登記內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋土地流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)面積、土地類型、流轉(zhuǎn)方式、交易畝價、合約期限等信息,而農(nóng)村合作社也應(yīng)當(dāng)定期檢查并確認(rèn)土地流轉(zhuǎn)的具體推進(jìn)狀況。