社會工作參與城市社區(qū)治理的研究

武漢理工大學法學與人文社會學院 黃彬彬

黨的十九大報告提出，要加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。但就目前中國城市社區(qū)情況而言，社區(qū)居民自治的意識和形式還不理想，社區(qū)居民自身能力的建設和參與機制的建設還不健全。在這種形勢下，社會工作機構作為參與城市社區(qū)治理的第三方，在解決城市社區(qū)治理難題，提高社會整體福利水平上發(fā)揮的作用就顯得尤為重要。

社區(qū)治理強調多中心模式，是社區(qū)內不同行動主體之間加強合作、協(xié)同處理社區(qū)事務，多元主體共同參與的治理。社區(qū)治理一定程度上需要社區(qū)治理機制的建立，讓社區(qū)內居民、物業(yè)管理公司、社區(qū)黨群服務中心和社會工作機構等不同行動主體就涉及公共利益的難題共同協(xié)商解決，并最終總結出社區(qū)多主體共同遵守的社區(qū)管理公約，增強社區(qū)多主體對公共事務的參與意識，真正把城市社區(qū)居民委員會這一基層群眾自治組織的功能體現(xiàn)出來。

社區(qū)治理的現(xiàn)代化需要社會工作力量的主動參與。社會工作機構服務社區(qū)居民，預防和解決社區(qū)居民身邊的問題，對共建和諧社區(qū)、創(chuàng)建文明城市具有促進作用。所以，如何讓專業(yè)社會工作有效地參與社區(qū)治理，使其在社區(qū)治理體系中更能發(fā)揮作用，是我們促進社會工作有效參與社區(qū)治理必須要面對和思考的問題。

一、社會工作參與城市社區(qū)治理過程中的困境

(一)地方政府缺乏重視

目前，從國家層面上，中央政府對社會工作的建設非常重視，但地方政府往往需要根據自身的實際情況制定相關的政策。經濟落后的地區(qū)政府往往出于政績的考慮多把工作重心放在招商引資、拆遷安置和房地產經濟等方面，較少去關注社會工作在預防和解決社會問題方面的作用。在經濟落后的地方，政府相關職能部門領導對專業(yè)社會工作在預防和解決社會問題中所起的作用目前還沒有上升到重視的地步。另外在這些地區(qū)的民政局內部，幾乎沒有獨立的社會工作科室的設置，且缺少懂社會工作或者有社會工作專業(yè)背景的干部，而甚至像社會救助管理局這些專業(yè)性強的部門在招考事業(yè)編制人員設置專業(yè)時，也往往忽視了社會工作專業(yè)。這就導致了社會工作或社會工作人才在政府層面的知曉度不高，給社會工作的開展造成“瓶頸”，更不用談與政府及相關部門互動乃至協(xié)同治理，甚至得到基層政府的大力支持。

（二）社區(qū)居民認同度低

作為社會治理的主體，政府相關部門對社會工作的開展還沒有上升到重視的層面，這說明社會工作在促進社會治理方面的作用和地位被邊緣化。而社會工作機構、非營利性組織等由于缺乏政府渠道的發(fā)聲，影響力更小。當前，知曉社會工作者這一職業(yè)的僅限于社區(qū)居委會工作人員，如果有社會工作機構來社區(qū)開展服務，大部分還要靠鎮(zhèn)（鄉(xiāng))人民政府和街道辦事處來做前期的宣傳工作，不然社區(qū)居民會對參加由社會工作機構組織的活動持排斥態(tài)度。從社會大眾的角度看，很多人把專業(yè)社會工作者與志愿者混為一談，甚至把社會工作者當做家政人員看待，是為他們提供便利服務的工作人員，覺得從事社會工作是一種卑微的工作。在社會工作參與城市社區(qū)治理的過程中，社區(qū)居民是促進社區(qū)多主體參與社區(qū)治理、增強公共管理意識的重要參與者，這也符合社會工作“助人自助”的理念，社區(qū)居民卻對在社區(qū)工作的社會工作者缺乏了解、信任與接納，導致社會工作者無法融入到他們所工作的社區(qū)這個微觀環(huán)境。

（三）專業(yè)人才緊缺

自 20 世紀 80 年代社會工作開始恢復與重建以來，黨和政府逐漸重視社會工作的發(fā)展。尤其是近些年來，許多高校開始響應國家政策號召，陸續(xù)開設了社會工作專業(yè)，重視培養(yǎng)社會工作人才工作，但是據官方統(tǒng)計，社工學生在畢業(yè)后真正從事社會工作職業(yè)的少之又少，同時據現(xiàn)有資料顯示，大多數社會工作機構都存在專業(yè)人才緊缺的問題。相對于其他職業(yè)來說，“低收入，高工作量，高壓力”是導致社會工作人才流失的關鍵因素，作為一個新興行業(yè)，社會工作在大眾層面的認知、認同和接納程度比較低，在一定程度上影響了社會工作畢業(yè)生對工作的熱情。另一方面體現(xiàn)在復合型黨務社會工作者的缺乏，社區(qū)屬于自治組織，受轄區(qū)街道辦事處的領導，它沒有相對應的行政級別。以筆者曾經實習的武漢市Y社區(qū)為例，《辦法》出臺之后，除了社區(qū)書記任職滿六年可以享受正式事業(yè)編制待遇外，其他的社區(qū)工作者都是沒有編制的合同工，既是黨員又有正式編制的社區(qū)工作者就更少了，由于社區(qū)缺乏有效的培訓機制，新入職的社會工作者不能很好地融入工作中，導致社區(qū)專業(yè)人才流失嚴重。

二、社會工作參與城市社區(qū)治理具有可行性

城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)我國治理現(xiàn)代化的重要途徑。目前，我國城市社區(qū)綜合服務設施和平臺覆蓋率不高、社區(qū)智慧化基礎設施還沒有完全普及、平安社區(qū)體系還有待完善、社區(qū)物業(yè)服務還有待監(jiān)管和社區(qū)主體參與社區(qū)治理積極性不高等問題較為突出，給城市社區(qū)的有效治理提出了很多亟需回答的問題。因此為滿足人民群眾生活需求的智慧型社區(qū)建設，補齊城市社區(qū)治理的短板和弱項，增強城市社區(qū)居民的獲得感、幸福感、安全感將顯得尤為重要，作為社會治理體系中不可缺少的一部分，社會工作參與城市社區(qū)治理既有理論層面的可行性，也有實踐經驗層面的可行性。

其一，社會工作與社區(qū)治理工作的目標契合。社會工作的目標主要分為兩大類。一是服務對象的目標。通過對案主提供社會救助和心理支持，增強案主自助能力，使其在成長過程中能更好地解決自身的問題，實現(xiàn)符合自身要求的價值；二是社會層面的目標。對社會中存在的問題采取針對性措施，預防和解決潛在的社會問題，增進社會福祉。

社區(qū)治理最終要達到的目標及愿景是黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障。黨委領導在社區(qū)這一級主要是強化黨組織的領導力；政府負責主要是指政府部門在具體事務中的參與，特別是如流動人口管理、安全生產、創(chuàng)建衛(wèi)生文明城市等工作中的參與；社會協(xié)同是其他社會組織怎么參與到社區(qū)治理中來，一方面是鏈接資源，另一方面是設計出具體的參與機制，特別是如何系統(tǒng)嵌入到社區(qū)治理體系中的機制；公眾參與是要推動居民參與社區(qū)治理，例如發(fā)動社區(qū)居民參與志愿服務，或者是為社區(qū)問題的解決貢獻才智等。

社區(qū)治理最終是要明確在黨委的領導下，不斷充實完善“社會協(xié)同、公眾參與”這部分，能夠具體地解決社區(qū)的某個問題，并能夠帶動社區(qū)治理體系的不斷完善。這與社會工作在服務對象和社會層面方面的目標是契合的，兩者都是朝著為增強社區(qū)居民自治意識，提高自己解決社區(qū)問題的能力并最終受益這個方向。

其二，社會工作理論在一定程度上可以指導社區(qū)治理。以1988年民政部推動支持北京大學設立第一個社會工作與管理專業(yè)為標志，專業(yè)社會工作開始在我國得到恢復，社會工作相關理論和實務經驗至今已有30余年的積淀和發(fā)展，在實踐過程中社會工作理論能夠為社區(qū)工作者開展社區(qū)日常工作提供理論支持。以社會工作中的優(yōu)勢視角理論為例，社區(qū)居民是社區(qū)生活的參與者和受益者，他們是最有可能提出社區(qū)真正存在且與社區(qū)多主體利益相關的問題，并能在社會工作機構和社區(qū)大黨委的帶領下多主體共同協(xié)商，找到大部分人都滿意的解決方案。所以在開展社會工作服務過程中，社會工作會著重培養(yǎng)居民的主人翁意識，提高他們參與能力。這便是社會工作理論的指導意義所在。

其三，社區(qū)工作的工作模式適用于社區(qū)治理。社區(qū)工作模式中的地區(qū)發(fā)展模式可以加強社會工作者和社區(qū)居民的合作，發(fā)揮兩者的協(xié)同作用，在社會工作者的專業(yè)幫扶下，實現(xiàn)社區(qū)居民對自身問題的自我分析和解決，增強居民生活的社區(qū)的凝聚力和社區(qū)居民對社區(qū)的認同感和歸屬感。在地區(qū)發(fā)展模式中，倡導社區(qū)居民就社區(qū)問題進行內部討論、談判、團結合作，進行教育組織指導工作，使居民自身意識到自己在社區(qū)管理工作中充當著重要角色，調動其積極性。這種模式具有科學性和實用性，使社區(qū)居民共同決定社區(qū)事務，有參與為社區(qū)發(fā)展建言獻策的機會，體現(xiàn)了民主的特點，有利于社區(qū)的發(fā)展。

其四，社會工作專業(yè)的發(fā)展與應用。近幾年，在黨和政府的重視下，社會工作得到了快速發(fā)展，2021年初中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》的文件，文件指出要加快推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會工作服務站的建設，加大政府購買服務的力度，吸引社會工作人才提供更多專業(yè)的服務，大力培育社會工作服務類社會組織。統(tǒng)計數據顯示，截至2020年底，全國持證社會工作者共計66.9萬人，其中助理社會工作師50.7萬人，社會工作師16.1萬人。這些優(yōu)秀的專業(yè)社會工作者極大地充實了社區(qū)工作的人才隊伍，改善了社區(qū)工作隊伍的知識結構和年齡結構。

三、社會工作參與城市社區(qū)治理的策略

（一）加強與政府層面的互動

根據我國國情，社會工作本土化終究是需要政府在政策、資金層面的大力支持；而社會工作也可以結合它的專業(yè)性和黨建工作的政治性為協(xié)同政府精準有效治理社會難題。在經濟落后的地級市、縣域地區(qū)，政府對社會工作缺乏系統(tǒng)的了解，所以在社區(qū)工作開展過程中也缺少與政府部門之間的高效互動，導致社區(qū)工作開展科學性與資金受到嚴重限制。因此社會工作機構需要從政府角度思考怎么才能讓政府層面充分信任社會工作機構和社會工作者（例如可以從民政部門、司法部門的職能出發(fā)，對接他們的需求，承接他們的項目），久而久之，政府相關職能部門就會愿意主動加強與社會工作機構的協(xié)同治理，促進彼此之間的持續(xù)穩(wěn)定合作。

（二）培育本土的社工人才

從主觀方面而言，社會工作作為“舶來品”，社會工作者作為“外來戶”，要想初入社區(qū)就獲得社區(qū)居民的信任，絕非易事。因此需要有本地的社會工作人才融入到服務的社區(qū)，在開展實務活動的過程中有步驟地向他們介紹社會工作的工作內容和社會工作者在社區(qū)治理中充當的角色，從而讓居民逐漸減少對社會工作者的防備和對社會工作的疑惑，接納社會工作者的存在，進而能深層次地了解居民真正想要解決的問題，為有需求的社區(qū)居民提供精準性、精細化幫扶。只有這樣，才能夠讓社會工作越來越體現(xiàn)出“平民化”特性，才可以真正被工作對象所接受，從而體現(xiàn)出社會工作的現(xiàn)實意義。久而久之，社會工作者作為群眾身邊的“好朋友”“貼心人”的角色也可以慢慢得到政府層面的認可，進而也為社會工作自身的發(fā)展找到政策層面的支持。

（三）完善社會工作制度化建設

目前，國家并沒有制定比較成熟的相關細則促進社會工作機構的發(fā)展或者提高社會工作者的地位和待遇，絕大多數內陸地區(qū)的政府對社會工作及專業(yè)社會工作人才的重視程度也不夠高，在日常工作過程中并沒有將社會工作與社會工作專業(yè)人才的引進與培養(yǎng)當成一個重點內容，進而導致內陸地區(qū)在社會工作方面存在明顯的不足。但在沿海一些經濟發(fā)達城市在引進和集聚社會工作人才方面作出了諸多探索，例如在寧波市江北區(qū)，當地政府將社會工作站的工作人員納入到專職社區(qū)工作者管理范疇，到當地編辦等部門爭取事業(yè)編制名額，通過公開招錄或高層次社會工作人才引進，為社會工作站運營蓄積專業(yè)穩(wěn)定的人才儲備；2020年金華市民政局出臺了《金華市社會工作人才隊伍建設三年行動計劃》，文件指出，到2022年，全市持證社工人才要達到8000人以上，省市級專業(yè)督導人才要達到30人以上，社工服務機構要達到180家，培育一批有影響力的品牌機構，形成一批有代表性的專業(yè)社工服務案例；2021年，東莞市民政局出臺了《東莞市社會工作專業(yè)職級管理辦法》，辦法要求社工機構加大社會工作專業(yè)崗位的開發(fā)力度，通過開發(fā)專業(yè)職級崗位，以崗定薪的方式，推動社工不斷提高社會工作專業(yè)職級等級。這些都為了更好地發(fā)揮專業(yè)社會工作在協(xié)同當地政府參與社會治理方面的重要輔助作用，尤其是在社會工作制度完善方面作了充分的先行摸索。

四、結論與建議

社會工作介入城市社區(qū)治理仍處于初級階段，起步較晚，針對以上陳述的問題，筆者提幾點建議以供其他有類似問題的社區(qū)參考：一是主動加強與政府層面的互動。主動積極地與政府的決策部署相對接，在政府制定社會工作如何通過項目制參與改善當地居民生活福利水平的政策時，社會工作機構要及時就項目進展情況與相關政府職能部門溝通匯報，并傾聽政府對項目方面的意見和建議；二是加強宣傳，提高社會工作的“曝光度”。改變政府對社會工作機構的認識，促使政府放棄之前固有的思維方式，支持社會工作機構的發(fā)展；三是提高薪資福利待遇，留住本土化社工人才。雖然各高校每年都會培育大量擁有社工專業(yè)知識背景的畢業(yè)生，但真正回到家鄉(xiāng)從事社會工作實務的學生少之又少，究其原因，其一是家鄉(xiāng)沒有社會工作機構或者學生家長對子女從事社會工作職業(yè)的偏見；其二是即使家鄉(xiāng)存在社會工作機構，愿意從事該職業(yè)的學生也會因為小城市的社工的待遇沒有達到他們接受高等教育后的薪資期待值，這也就導致了即使有個別學生進入社會工作機構，也會出現(xiàn)頻繁辭職的現(xiàn)象，使社工隊伍的流動性極大，這些都影響社會工作活動穩(wěn)定持續(xù)開展。另外可以根據本地社區(qū)的實際情況和前期對社區(qū)居民的需求調查有針對性地組建本土的社會工作機構，打造專業(yè)性強且能解決居民身邊難題的本土化、職業(yè)化社工人才梯隊，把本土化的社會工作事業(yè)發(fā)展起來。