畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)土壤污染防治工作中存在問題和對(duì)策的思考

張海英，汪波

1畢節(jié)市生態(tài)環(huán)境局七星關(guān)分局；2畢節(jié)市生態(tài)環(huán)境局

一、前言

土壤圈處于大氣圈、巖石圈、水圈和生物圈之間，是聯(lián)系整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中有機(jī)界和無機(jī)界的中心環(huán)節(jié)?！皟|民賴此土，萬物生斯壤”，土壤作為生態(tài)系統(tǒng)的基本組成要素之一，是人類賴以生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)其承載著環(huán)境中 50%-90%的污染負(fù)荷[1]，關(guān)系著人民群眾身體健康和美麗中國(guó)建設(shè)。七星關(guān)區(qū)積極踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，扎實(shí)打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，全區(qū)受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率達(dá)100%。但在實(shí)際工作開展過程中，由于土壤污染存在累積性、隱蔽性、不均質(zhì)性、滯后性、不可逆性等特點(diǎn)，使得土壤污染工作重視程度不夠。七星關(guān)國(guó)土面積3400余萬平方公里，屬畢節(jié)市礦產(chǎn)資源大縣，上世紀(jì)80年代的土法煉鋅、煉硫及低技術(shù)的礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用成為七星關(guān)區(qū)重金屬污染的最主要來源，其中鉛—鋅—鎘污染較為突出和典型，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)較為粗放，農(nóng)藥、化肥使用過度，規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖糞污污染環(huán)境等問題突出。本文通過總結(jié)七星關(guān)區(qū)在土壤污染防治工作中存在的問題和困難，積極探索和思考解決的對(duì)策，以期為推動(dòng)七星關(guān)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)一份力量。

二、七星關(guān)區(qū)土壤污染防治中存在的問題和困難

（一）歷史遺留廢渣治理中存在的問題

重金屬治理效果有待評(píng)估。2011年，環(huán)保部污防司下發(fā)《關(guān)于編制地方重金屬污染綜合防治規(guī)劃有關(guān)問題的函》，要求重點(diǎn)單元編制一區(qū)一策。七星關(guān)區(qū)為“十二五”期間全國(guó)重金屬污染防治規(guī)劃中劃分的重點(diǎn)單元，鉛、鎘為主要防控元素，結(jié)合實(shí)際，七星關(guān)區(qū)編制并實(shí)施了《七星關(guān)區(qū)重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》《七星關(guān)區(qū)重金屬污染綜合防治“十三五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)《規(guī)劃》”），使得歷史遺留的鉛鋅冶煉廢渣、硫磺冶煉廢渣基本得到治理。有研究表明[1]：礦業(yè)和工業(yè)固體廢棄物露天堆放過程中，經(jīng)日曬、雨淋、水洗等作用，使重金屬以輻射狀、漏斗狀向周圍土壤擴(kuò)散。七星關(guān)區(qū)在實(shí)施兩個(gè)《規(guī)劃》時(shí)，《土壤污染防治法》未頒布實(shí)施，在治理歷史遺留廢渣后，未進(jìn)行治理效果評(píng)估，因此七星關(guān)區(qū)歷史遺留廢渣治理工程治理效果能否滿足現(xiàn)階段土壤污染防治的要求未知?！锻寥牢廴痉乐畏ā分兄皇且?guī)定了“風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動(dòng)完成后，土壤污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)另行委托有關(guān)單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控效果、修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估”，未對(duì)《土壤污染防治法》實(shí)施以前就已經(jīng)完成治理的歷史遺留污染地塊是否需要開展效果評(píng)估進(jìn)行規(guī)定。

（二）農(nóng)業(yè)面源污染防治中存在的問題

1.畜禽養(yǎng)殖污染不容樂觀

當(dāng)前，國(guó)家關(guān)于畜禽養(yǎng)殖污染防治方面的法規(guī)性文件只有國(guó)務(wù)院2014年實(shí)行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，貴州省法規(guī)性文件只有《貴州省畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，但《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和《貴州省畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》明確說明適用于規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)?，F(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)規(guī)模以下養(yǎng)殖戶沒有作出要求，貴州省畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)超七星關(guān)區(qū)農(nóng)戶散養(yǎng)規(guī)模。七星關(guān)區(qū)規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖戶具有點(diǎn)多面廣、養(yǎng)殖模式粗放、養(yǎng)殖數(shù)量波動(dòng)大等特點(diǎn)，環(huán)評(píng)審批主要為登記，大多無化糞池、沼氣池、干糞堆積發(fā)酵池等污染防治設(shè)施，存在雨污未分流、干濕未分離現(xiàn)象，以至于這些規(guī)模以下養(yǎng)殖戶的畜禽糞污直排對(duì)環(huán)境影響遠(yuǎn)大于規(guī)模以上養(yǎng)殖場(chǎng)；再者，規(guī)模以下養(yǎng)殖戶的監(jiān)管主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要職責(zé)是技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)，無執(zhí)法權(quán)限，指導(dǎo)與勸說效果差，無強(qiáng)有力的法律依據(jù)做保障，導(dǎo)致規(guī)模以下養(yǎng)殖戶糞污直排行為屢禁不止；此外，規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖戶，尤其是散養(yǎng)戶污染問題成為近年來七星關(guān)區(qū)環(huán)境信訪案件熱點(diǎn)問題，治理后容易反彈，存在治理成效不明顯，同一案件反復(fù)投訴情況較多等問題。

2.化肥農(nóng)藥使用對(duì)土壤污染貢獻(xiàn)大

七星關(guān)區(qū)近年來雖然實(shí)現(xiàn)了農(nóng)藥化肥零增長(zhǎng)，但是由于受傳統(tǒng)耕種思維影響，加之農(nóng)民普遍受教育程度不高，缺乏科學(xué)的施肥技術(shù)，大多數(shù)人使用化肥農(nóng)藥的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)主要來自長(zhǎng)輩相授或自己探索的經(jīng)驗(yàn)、感覺，與此同時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力失衡和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低端，造成除草劑和農(nóng)藥的施用量大?，F(xiàn)階段，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式中施用的農(nóng)藥和化肥能被作物吸收利用的僅占30%，70%作為污染物直接造成了環(huán)境污染，其中農(nóng)藥更是只有0.1%在病蟲害防治中發(fā)揮作用，高達(dá)99.9%的農(nóng)藥直接成為土地重金屬、各種有機(jī)污染的污染源[2]。此外過量使用化肥是土壤酸化的成因之一，增加土壤中鎘等重金屬活性，在污染程度相同的情況下，增加了農(nóng)產(chǎn)品鎘等重金屬超標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)[3]。而且七星關(guān)區(qū)農(nóng)戶普遍存在對(duì)氮肥施用較偏重的習(xí)慣，過量施用氮肥，輕施或少施磷肥、不施或微施鉀肥，即重氮輕磷偏鉀，輕視底肥，重視一次追肥，過多氮肥的施用有可能會(huì)造成蔬菜中硝酸鹽含量過多，而硝酸鹽會(huì)在人體內(nèi)經(jīng)微生物作用下轉(zhuǎn)化成亞硝酸鹽，若量大有可能會(huì)對(duì)人體健康產(chǎn)生危害[4]。

3.建設(shè)用地準(zhǔn)入管理中存在的問題

建設(shè)用地準(zhǔn)入管理在土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核評(píng)估中占重要分值[5]，污染地塊安全利用率是考核評(píng)估的核心，土壤污染狀況調(diào)查作為污染地塊安全利用率核算的基礎(chǔ)和依據(jù)，保障其真實(shí)有效對(duì)地塊的安全利用至關(guān)重要[6]。但七星關(guān)區(qū)建設(shè)用地在土壤污染狀況調(diào)查監(jiān)管中還存在監(jiān)管漏洞，未形成事前從業(yè)機(jī)構(gòu)選擇、事中檢測(cè)機(jī)構(gòu)和鉆探機(jī)構(gòu)采樣、事后報(bào)告編制等環(huán)節(jié)全過程監(jiān)管。檢測(cè)機(jī)構(gòu)和鉆探機(jī)構(gòu)在開展工作時(shí)，一般只有生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的管理員參與甚至不參與，由無專業(yè)的工作人員對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，但相關(guān)工作能否達(dá)到相應(yīng)技術(shù)規(guī)范要求卻未知。調(diào)查結(jié)果以報(bào)告的形式呈現(xiàn)，在缺乏實(shí)時(shí)監(jiān)管的情況下，報(bào)告資料準(zhǔn)確性和客觀性難以保證。管理部門的監(jiān)管主要是通過報(bào)告評(píng)審進(jìn)行事后監(jiān)管，土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告由市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合自然資源部門進(jìn)行評(píng)審，受專業(yè)技術(shù)能力限制，部分報(bào)告即使在市級(jí)評(píng)審時(shí)能通過，但在省級(jí)層面抽查報(bào)告質(zhì)量時(shí)會(huì)存在不合格或者基本合格的情形，需重新開展調(diào)查和修編調(diào)查報(bào)告，這樣就容易導(dǎo)致建設(shè)用地開發(fā)利用決策性的錯(cuò)誤。

4.監(jiān)管力量薄弱

首先，土壤污染防治工作專業(yè)性、系統(tǒng)性較強(qiáng)，很多工作需要經(jīng)過培訓(xùn)才能勝任，而全區(qū)未設(shè)專門的土壤污染防治專項(xiàng)管理崗位，人員變動(dòng)大，有些管理人員基本上剛熟悉工作情況就調(diào)離了崗位，從而給土壤污染防治工作帶來很大不便。其次，全區(qū)生態(tài)環(huán)境有效執(zhí)法人員不足10人，涉及大氣、水、土壤、噪聲、固廢等多方面執(zhí)法，執(zhí)法能力完全不能滿足環(huán)境保護(hù)的需要。再者，監(jiān)測(cè)在土壤污染防治工作中占很重要的地位，如重點(diǎn)監(jiān)管單位自行監(jiān)測(cè)、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查涉及到的監(jiān)測(cè)、平行樣采樣監(jiān)測(cè)等，土壤污染具有一定的隱蔽性，通常需要非常專業(yè)的方法手段來監(jiān)測(cè)才能發(fā)現(xiàn)，但是目前從市級(jí)層面到區(qū)級(jí)層面均無土壤監(jiān)測(cè)的資質(zhì)、設(shè)備，需要借助第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)開展監(jiān)測(cè)，但第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量參差不齊。

三、建議及對(duì)策

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，讓基層管理和執(zhí)法有法可依

1.建議國(guó)家層面可對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)從業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置明確的準(zhǔn)入門檻[7]；省、市級(jí)層面對(duì)從事土壤污染狀況調(diào)查、檢測(cè)的第三方機(jī)構(gòu)工作場(chǎng)所、資質(zhì)能力、技術(shù)人員、專業(yè)設(shè)備、業(yè)績(jī)等相關(guān)信息登記備案并進(jìn)行網(wǎng)上公開，做好組織能力認(rèn)定，適時(shí)公布抽查考核情況[8]，篩選出綜合能力強(qiáng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)供調(diào)查事項(xiàng)組織主體參考。

2.建議省級(jí)層面在《貴州省土壤污染防治條例》立法時(shí)，將《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治法》實(shí)施前完成治理的歷史遺留廢渣治理等項(xiàng)目工程納入效果評(píng)估范疇；細(xì)化明確了土壤污染責(zé)任人變更為個(gè)人，但是未繼承原土壤污染責(zé)任人債權(quán)和債務(wù)，以及建設(shè)用地土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓給個(gè)人的責(zé)任人認(rèn)定，應(yīng)確保責(zé)任人切實(shí)承擔(dān)起土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的責(zé)任。

3.建議省生態(tài)環(huán)境廳與省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳根據(jù)地方畜禽發(fā)展?fàn)顩r和畜禽污染防治要求，重新調(diào)整貴州省規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)報(bào)省政府同意，降低現(xiàn)有規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，把養(yǎng)殖大戶和大部分以盈利為目的的養(yǎng)殖戶納入治理范圍，便于基層開展畜禽養(yǎng)殖污染治理監(jiān)管工作。同時(shí)建議對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)行分級(jí)分規(guī)模管理。制定規(guī)范性文件，明確省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同級(jí)別和農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等不同部門對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)；將畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）分為不同規(guī)模，制定環(huán)境監(jiān)管要求和行政處罰條款，使得現(xiàn)在處于監(jiān)管盲區(qū)的規(guī)模以下養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）得到高效監(jiān)管，減少對(duì)環(huán)境的污染。

（二）建立土壤污染狀況調(diào)查評(píng)估全過程監(jiān)管機(jī)制

土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等報(bào)告編制過程中涉及到監(jiān)測(cè)、鉆探等專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，建議建立長(zhǎng)效機(jī)制，由生態(tài)環(huán)境、自然資源、水務(wù)、住建等多部門聯(lián)合組建專業(yè)隊(duì)伍，對(duì)調(diào)查評(píng)估全過程進(jìn)行監(jiān)管。首先把好調(diào)查單位準(zhǔn)入關(guān)，不但對(duì)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、業(yè)績(jī)、技術(shù)人員職稱等進(jìn)行評(píng)估，更重要的是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)承擔(dān)不同調(diào)查環(huán)節(jié)的從業(yè)人員是否具有勝任該調(diào)查環(huán)節(jié)的資格和技能進(jìn)行過程審核；其次，組建的隊(duì)伍要在第三方機(jī)構(gòu)開展工作中發(fā)揮監(jiān)管作用，對(duì)過程的合理性、規(guī)范性把好關(guān)，可以借鑒蘇州工業(yè)園區(qū)在組織實(shí)施區(qū)內(nèi)所有出讓(含劃撥) 地塊和回購工業(yè)企業(yè)地塊調(diào)查事項(xiàng)時(shí)引入調(diào)查監(jiān)理機(jī)制模式[9]的經(jīng)驗(yàn)，通過核查資料和現(xiàn)場(chǎng)旁站相結(jié)合的工作方式，最終形成監(jiān)理報(bào)告，對(duì)調(diào)查過程真實(shí)性和規(guī)范性等開展全過程監(jiān)督評(píng)估；最后，對(duì)于評(píng)審環(huán)節(jié)，通過制定標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審打分實(shí)施細(xì)則，建立健全土壤污染防治專家?guī)?，出臺(tái)評(píng)審專家管理辦法等協(xié)同把好評(píng)審關(guān)。

（三）切實(shí)減輕農(nóng)業(yè)面源污染

探索建立農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，可以借鑒“夜校”的模式，由政府出資免費(fèi)對(duì)廣大農(nóng)藥化肥使用者開展培訓(xùn)，采取農(nóng)忙時(shí)節(jié)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)+農(nóng)閑時(shí)節(jié)集中培訓(xùn)的方式，向農(nóng)民普及有關(guān)農(nóng)田科學(xué)管理的知識(shí)、技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)知識(shí)點(diǎn)宣傳，逐步轉(zhuǎn)變他們根深蒂固的經(jīng)驗(yàn)論，使他們真真正正認(rèn)識(shí)到化肥農(nóng)藥只有使用合理恰當(dāng)才能對(duì)農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)作物有效，過量使用不但會(huì)對(duì)土壤、水體造成污染，更是浪費(fèi)成本。加大宣傳教育力度，提高養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）開展污染防治的自覺性，引導(dǎo)其規(guī)范發(fā)展。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)畜禽糞污治理監(jiān)督檢查，指導(dǎo)養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）開展畜禽糞污資源化利用，做到糞便無露天堆放、糞污無直排，做好畜禽糞污處置臺(tái)賬的記錄。

（四）整合力量強(qiáng)化基層能力建設(shè)

一是配齊基層便攜式執(zhí)法裝備，向基層執(zhí)法人員、管理人員配備便攜式土壤重金屬檢測(cè)儀或分析儀，如XRF（X射線熒光光譜分析），以便在開展工作時(shí)能快速鎖定污染源。二是借鑒陜西省延安市安寨縣開展的“農(nóng)村環(huán)保工作群眾聯(lián)系點(diǎn)”的做法[2]，結(jié)合七星關(guān)區(qū)“十大員”(護(hù)潔員、護(hù)林員、護(hù)路員、護(hù)河員、護(hù)校員、護(hù)醫(yī)員、護(hù)廠員、治安巡邏員、養(yǎng)老護(hù)理員、其他員)就業(yè)扶貧工作機(jī)制，發(fā)揮民眾力量開展好農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管。每個(gè)村選取2—3人（以村負(fù)責(zé)人為主，其他選取識(shí)文斷字的貧困人員或者相對(duì)貧困人員）集中開展環(huán)?；A(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)，以肉眼可見的直觀污染為線索開展監(jiān)督巡查，如畜禽養(yǎng)殖方面可從是否有糞污直排環(huán)境等方面著手，工業(yè)企業(yè)是否偷排亂排等方面著手，一旦發(fā)現(xiàn)污染應(yīng)立即上報(bào)區(qū)級(jí)部門調(diào)查。通過這樣的群眾路線能很大程度上震懾鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法排污企業(yè)和個(gè)人，使之不敢隨便排污，從而提高了環(huán)境監(jiān)管力度和查處效果，而且在不能增加機(jī)構(gòu)編制的情況下，也能緩解生態(tài)環(huán)境部門人員不足、監(jiān)管不到位的壓力。三是加快監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。區(qū)級(jí)監(jiān)測(cè)站要加快提升能力建設(shè)，配備土壤監(jiān)測(cè)設(shè)備，監(jiān)測(cè)人員應(yīng)盡快通過崗位能力勝任考試，持證上崗。