西北政法大學(xué) 井方

隨著《監(jiān)察法》的問(wèn)世，“監(jiān)察留置”作為一項(xiàng)改良后的全新措施應(yīng)運(yùn)而生。作為監(jiān)察委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)的表現(xiàn)方式，留置措施是監(jiān)委會(huì)對(duì)違法犯罪嫌疑人采取的暫時(shí)限制其人身自由的專屬?gòu)?qiáng)制措施。留置措施適用的基本原則決定了這個(gè)制度未來(lái)的發(fā)展走向和設(shè)計(jì)架構(gòu)，是監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員在調(diào)查取證工作中必須遵循的指導(dǎo)精神和行為準(zhǔn)則。在宏觀上，監(jiān)察留置措施可以類比行政法領(lǐng)域的基本原則。而本文將重點(diǎn)圍繞監(jiān)察留置措施中正當(dāng)程序原則的運(yùn)用做以下的思考和探討。

一、正當(dāng)程序原則在監(jiān)察留置措施中的體現(xiàn)

在法律世界里，公平的理念依靠程序保障和支撐，因此，程序又稱“人治與法治的界河”。為實(shí)現(xiàn)保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，規(guī)制留置措施的合理性使之目的，我國(guó)《監(jiān)察法》第41條規(guī)定了適用留置措施的法定程序，具體包括：執(zhí)行公務(wù)應(yīng)由二人進(jìn)行、依法出示工作證件、出具書面通知，以及形成調(diào)查筆錄和報(bào)告等一系列程序性內(nèi)容。但是，《監(jiān)察法》中關(guān)于正當(dāng)程序的規(guī)定依然顯得略微單薄。因此，在辦案環(huán)節(jié)上，可借鑒行政法中關(guān)于正當(dāng)程序的具體規(guī)定。比如，在采取留置措施前應(yīng)告知被留置人，并說(shuō)明采取留置措施的原因及條文依據(jù)；告知被留置人依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)以及實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的途徑。除此之外，為確保案件審判公平，《監(jiān)察法》也應(yīng)吸納關(guān)于“回避制度（自己不得作為自己案件的法官）”之規(guī)定，從而最大限度地確保決策的中立性、公平性以及獨(dú)立性。另外，留置措施的決定主體與批準(zhǔn)主體須相分離，由批準(zhǔn)主體來(lái)進(jìn)行留置措施的適用合法性事前審查。監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施，不得先斬后奏、任意留置，必須先經(jīng)審批，否則將有違正當(dāng)程序之規(guī)定。

二、監(jiān)察留置的正當(dāng)程序

程序是正義與公平的外在表現(xiàn)，留置措施的一系列屬性要求它的實(shí)施必須嚴(yán)格恪守法律程序的規(guī)定，否則極有可能侵害到公民最基本的人身自由權(quán)。留置措施的實(shí)施應(yīng)當(dāng)滿足法定主體條件、場(chǎng)所限制條件、留置期限、留置與刑事司法程序的銜接問(wèn)題等程序性條件。

（一）留置措施的啟動(dòng)（決定與批準(zhǔn)）

監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)之一是調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，它往往掌握著被調(diào)查人的違法、犯罪線索，并對(duì)被調(diào)查人的人身危險(xiǎn)性、社會(huì)危害程度有著最中肯的判斷。故關(guān)于留置措施的啟動(dòng)，由監(jiān)委會(huì)的主管負(fù)責(zé)人集體討論來(lái)決定是否有必要采取，這種做法比較妥帖，在學(xué)界也并無(wú)爭(zhēng)議。目前，學(xué)界的關(guān)注焦點(diǎn)和議論點(diǎn)在于，留置措施的決定作出以后的審批權(quán)由哪個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)行使。審批權(quán)由誰(shuí)掌握事關(guān)自上而下有效運(yùn)行的審批程序的構(gòu)建。如前所述，監(jiān)察措施的適用必須通過(guò)嚴(yán)密的審批、報(bào)批和報(bào)送程序的審查。在監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作中，京、晉、浙三地區(qū)的審批主體主要由監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)黨委（主要）負(fù)責(zé)人擔(dān)任。綜合考慮三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)，本著提高工作效率的原則，《監(jiān)察法》規(guī)定了省級(jí)以下的機(jī)關(guān)采取留置措施需經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，而省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施不需要經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)，只需備案即可。該規(guī)定不僅有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的有效運(yùn)行以及留置措施的正當(dāng)化實(shí)施，同時(shí)也有利于對(duì)案件情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)乇Ｃ?。但是，除了以上這種對(duì)于初始留置的批準(zhǔn)之外，《監(jiān)察法》中還明確規(guī)定了其他非常規(guī)的批準(zhǔn)情形，即留置措施期限延長(zhǎng)的批準(zhǔn)。從目前來(lái)看，《監(jiān)察法》規(guī)定的實(shí)施兩種批準(zhǔn)主體是同一的，這樣做的優(yōu)點(diǎn)在于便于在實(shí)踐中操作，但是在未來(lái)的立法中是否會(huì)考慮將二者分開設(shè)置，仍然值得商榷。

（二）留置措施的執(zhí)行

留置措施的執(zhí)行與批準(zhǔn)不可分割，執(zhí)行程序同樣也事關(guān)被調(diào)查人員的切身權(quán)益，在未來(lái)的監(jiān)察法制構(gòu)架中，我們也需相應(yīng)地完善執(zhí)行程序上關(guān)于通知被調(diào)查人、留置及訊問(wèn)場(chǎng)所、期限、以及告知相關(guān)人等幾個(gè)方面的重要規(guī)定。

首先，為了保障被調(diào)查人的知情權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)在采取措施前通知被調(diào)查人，還應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣讀留置決定。僅單獨(dú)一名工作人員不能實(shí)施留置措施，需要兩名。除此之外，工作人員必須出具能證明其執(zhí)行身份的相關(guān)工作證件以及《留置決定書》?！读糁脹Q定書》應(yīng)當(dāng)寫明執(zhí)行留置的依據(jù)和理由、留置措施的時(shí)限和場(chǎng)所、以及被調(diào)查人權(quán)利的救濟(jì)方式?！读糁脹Q定書》原則上應(yīng)由監(jiān)察部門的主要負(fù)責(zé)人簽署。其中，有關(guān)被調(diào)查人留置的依據(jù)和理由、時(shí)限、場(chǎng)所等關(guān)鍵信息執(zhí)行人員必須當(dāng)面告知，并要求被留置人在《留置決定書》上確認(rèn)并簽字。為了避免諸如被調(diào)查人在外潛逃的非常情況出現(xiàn)而干擾監(jiān)察機(jī)關(guān)的合法調(diào)查活動(dòng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將《留置決定書》送達(dá)公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)協(xié)助其辦案并發(fā)布《通緝令》，用以追查在逃的涉案人員。

其次，實(shí)施留置措施要采取上文提到的“查留分離”的方式，即送所留置。執(zhí)行人員必須在宣讀完《留置決定書》的規(guī)定時(shí)間內(nèi)，立即將被調(diào)查人交送至留置場(chǎng)所，原則上時(shí)限應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)以內(nèi)。基于節(jié)約監(jiān)察體制改革成本的理念考慮，留置的場(chǎng)所原則上應(yīng)是原紀(jì)檢的“雙規(guī)”場(chǎng)所和由公安機(jī)關(guān)管轄的看守所，這樣便不需要再另行建造新的場(chǎng)所，既充分地利用了原有的工作資源，又節(jié)約了改革的花銷。如果被調(diào)查人不在本地，需異地留置的，由上級(jí)機(jī)關(guān)部門協(xié)同辦理。采取留置措施的時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。三個(gè)月以后，若經(jīng)證據(jù)證實(shí)該留置人并無(wú)職務(wù)違法犯罪的嫌疑，則應(yīng)當(dāng)停止已采取的留置措施，恢復(fù)其人身自由，反之，則應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入相關(guān)司法程序，協(xié)同公安機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)辦理。留置措施的時(shí)限在特殊情況下可以延長(zhǎng)一次，但延長(zhǎng)的時(shí)限也不能超過(guò)三個(gè)月。在監(jiān)察措施執(zhí)行過(guò)程中，為了防止被調(diào)查人以武力反抗、逃逸、自殘相威脅而拒絕留置的情況出現(xiàn)，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)有強(qiáng)制帶離被調(diào)查人到留置場(chǎng)所的權(quán)限。到達(dá)留置場(chǎng)所以后，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)切斷被留置人員與外界的一切交流，并將其隨身攜帶的用于通訊往來(lái)的電子設(shè)備沒收，同時(shí)將被調(diào)查人的重要身份證件予以封存保管。

再次，被留置人員到達(dá)留置場(chǎng)所以后，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)進(jìn)行訊問(wèn)，且非特殊情況出現(xiàn)，不能在晚上訊問(wèn)。特殊情況下的訊問(wèn)時(shí)間最晚不得超過(guò)夜間23時(shí)。執(zhí)行人員在訊問(wèn)開始前應(yīng)向被留置人出具《訊問(wèn)單》。訊問(wèn)過(guò)程應(yīng)全程錄像，防止嚴(yán)刑逼供、虐待被調(diào)查人的情況發(fā)生。訊問(wèn)時(shí)，被監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)自覺遵守有關(guān)留置場(chǎng)所的規(guī)定，有特殊情況的，應(yīng)當(dāng)與工作人員溝通。

最后，調(diào)查人員負(fù)有告知的工作義務(wù)。采取留置措施以后，調(diào)查人員必須在法定時(shí)限以內(nèi)將留置的情況的書面形式通知給予被留置人同居一家的成年家屬及其工作的單位，期限一般是24小時(shí)，出現(xiàn)無(wú)法通知和如若通知將會(huì)妨礙調(diào)查的情形除外。因特殊情況沒有通知的，應(yīng)當(dāng)將原因記載于卷宗之后。

三、監(jiān)察留置程序中被調(diào)查人的權(quán)利保障

我國(guó)的監(jiān)察體制改革從初期階段就格外注重“尊重和保障人權(quán)”，除了追求合法、合理、快捷、高效辦案，同時(shí)也力爭(zhēng)把對(duì)被留置人的權(quán)利侵害后果降到最低。在我國(guó)的法治建設(shè)過(guò)程中，想要完善人權(quán)保護(hù)機(jī)制，就必然要把保護(hù)被調(diào)查人的權(quán)利這一方面考慮到、照顧到，并將其納入我國(guó)監(jiān)察體制改革的構(gòu)建當(dāng)中。在建立相關(guān)的法律制度時(shí)，必須兼顧事前和事后雙重救濟(jì)途徑。在留置前，應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人告知其享有的合法權(quán)利，確保其已清楚、明晰；對(duì)被調(diào)查人不得刑訊逼供，不得采取暴力、脅迫、或者變相暴力的方式強(qiáng)迫獲取其供述；宣布留置決定以后應(yīng)當(dāng)保留被調(diào)查人陳述和申訴、自我辯護(hù)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)著重于申訴權(quán)（申訴權(quán)、司法救濟(jì)）和請(qǐng)求權(quán)。

（一）免于逼供權(quán)

如前文所述，保護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)益是監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵一環(huán)，它不僅能回應(yīng)當(dāng)今法治社會(huì)對(duì)人權(quán)的關(guān)切，也事關(guān)國(guó)家的法律價(jià)值取向。留置措施作為國(guó)家此次監(jiān)察體制改革的全新制度，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)今社會(huì)保護(hù)人權(quán)的主流取向和司法改革的基本內(nèi)涵保持一致。參考我國(guó)《刑法典》第247條關(guān)于刑訊逼供罪的規(guī)定，在羈押期內(nèi)嫌疑人應(yīng)免于被逼供。逼供不僅意味著被調(diào)查人的生命權(quán)、健康權(quán)受到了侵害，同時(shí)也貶損了其人格，這顯然與我國(guó)目前“尊重和保護(hù)人權(quán)”的改革潮流不符，因此在辦案過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)厲杜絕和禁止此類現(xiàn)象的發(fā)生。另外，在尚未開展監(jiān)察體制改革時(shí)，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)并不屬于國(guó)家司法工作部門，紀(jì)委工作人員也不在“司法工作人員”的范圍內(nèi)，如果紀(jì)委辦案人員實(shí)施了刑訊逼供、暴力取證等行為時(shí)，由于不符合刑法條文對(duì)身份犯的條件限制，而不能對(duì)其按照刑訊逼供罪、暴力取證罪定罪處罰，只能按照侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪中相關(guān)的規(guī)定，即故意傷害罪、故意殺人罪定罪處罰。但現(xiàn)如今監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于職務(wù)犯罪的偵查權(quán)是由檢察機(jī)關(guān)的相應(yīng)職能分離整合而來(lái)的，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)中行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的工作人員可以被認(rèn)定為司法工作人員。按照這個(gè)認(rèn)定結(jié)論，我國(guó)《刑法》中刑訊逼供罪的相關(guān)規(guī)定在主體要件方面就可以對(duì)監(jiān)察人員全面適用，這樣便可以敦促監(jiān)察人員謹(jǐn)慎地履行相應(yīng)的職責(zé)，避免侵犯被調(diào)查人的合法權(quán)益。

（二）陳述申辯權(quán)

《監(jiān)察法》第41條除了規(guī)定留置措施的適用程序之外，未明確規(guī)定被調(diào)查人享有陳述和申辯的權(quán)利，但留置措施具有鮮明的刑事和行政雙重屬性，這意味著留置措施的決定也應(yīng)遵守行政處罰應(yīng)當(dāng)遵守的程序性規(guī)定，即調(diào)查人員決定留置時(shí)若未履行充分聽取擬被調(diào)查人的意見之程序時(shí)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定監(jiān)委會(huì)的留置措施違反正當(dāng)程序原則，被調(diào)查人有權(quán)要求辦案人員承擔(dān)不利的法律后果，并重新作出留置決定、履行留置程序?？傊侗O(jiān)察法》在具體實(shí)施時(shí)可以援引行政法中的“正當(dāng)程序原則”，被調(diào)查人一旦被留置，應(yīng)享有自我陳述和申辯的權(quán)利。

（三）救濟(jì)申訴權(quán)

1.申訴權(quán)

監(jiān)察申訴權(quán)與陳述申辯權(quán)不同，監(jiān)察申訴權(quán)是對(duì)被調(diào)查人被決定留置后的事后救濟(jì)，而陳述申辯權(quán)是被調(diào)查人在留置決定作出以前行使的權(quán)利，屬于事前救濟(jì)。留置措施中申訴的制度可以比照《行政監(jiān)察法》第38條和第39條、《行政處罰法》第54條、《行政復(fù)議法》第8條中的行政申訴制度來(lái)設(shè)計(jì)。但我國(guó)《監(jiān)察法》中規(guī)定的可以申訴的情形十分受限，僅限于超過(guò)法定時(shí)限留置的情形，并且在這種情形下，擁有申訴權(quán)的主體只能是被留置人和其近親屬。因此，這種規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化，將申訴適用的情形擴(kuò)展至包括留置過(guò)程中適用程序非法、調(diào)查人在實(shí)施留置措施過(guò)程中對(duì)被調(diào)查人做出的侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利，但未達(dá)到刑事犯罪之嚴(yán)重程度的違法行為的申訴救濟(jì)權(quán)。針對(duì)此類未達(dá)到刑事犯罪程度的違法行為，國(guó)家可以設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的，不受監(jiān)察、行政、檢察機(jī)關(guān)牽制的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一處理，并明確對(duì)應(yīng)的受案范圍，完善相應(yīng)的與之配套的辦案程序，確保被調(diào)查人的申訴權(quán)可以產(chǎn)生權(quán)利救濟(jì)的效果，最大限度地保障被留置人的人格和其他合法權(quán)益。

2.司法救濟(jì)

在現(xiàn)實(shí)的辦案過(guò)程中，即便有前文所述的幾項(xiàng)救濟(jì)權(quán)利的功能合力，也不能完全禁止監(jiān)察權(quán)對(duì)被調(diào)查人合法權(quán)益侵害之行為的發(fā)生。因此為了填補(bǔ)空缺，我國(guó)的法律機(jī)制引入了司法救濟(jì)。而司法救濟(jì)屬于對(duì)被調(diào)查人的事后救濟(jì)途徑之一?！氨O(jiān)察體制改革最重要的環(huán)節(jié)就是立法，如何保障當(dāng)事人的司法救濟(jì)權(quán)，其重要性不言自明”，姜明安教授如是說(shuō)。如果被調(diào)查人認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)所采取的強(qiáng)制性措施難為正當(dāng)，基于司法監(jiān)督的終局性特質(zhì)，該監(jiān)察對(duì)象可以向法院起訴，敦促法院對(duì)監(jiān)察委員會(huì)行使的留置措施進(jìn)行合法的監(jiān)督，從而保障自己的合法權(quán)益?；诖?，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中對(duì)被調(diào)查人員可能采取的一系列人身或財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制措施，在制度適用上無(wú)異于行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)所做出的被訴行政行為。即當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)被調(diào)查人采取留置等限制人身自由的強(qiáng)制性措施或?qū)⑵湄?cái)產(chǎn)進(jìn)行查封、扣押、搜查、凍結(jié)時(shí)，如果被調(diào)查人不服，都可以向法院去爭(zhēng)訟。但即便如此，法院也僅只能對(duì)監(jiān)察委員會(huì)行使權(quán)力的合法性進(jìn)行審查（和行政訴訟同理）。另外，監(jiān)委會(huì)只要侵犯了被調(diào)查人的合法權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)作為訴訟的被告。但是由于它畢竟不同于通俗法律意義上的行政機(jī)關(guān)，在性質(zhì)的定位上與既定的訴訟規(guī)定主體在性質(zhì)上也有所出入，所以以監(jiān)察委員會(huì)為被告的訴訟性質(zhì)到底為何，仍有待明晰。刑事訴訟法領(lǐng)域的陳光中教授指出，監(jiān)察體制改革將監(jiān)察權(quán)的地位提升至與行政權(quán)、司法權(quán)并駕齊驅(qū)的權(quán)力，在原本監(jiān)察權(quán)隸屬于行政權(quán)框架的基礎(chǔ)上，將其從行政權(quán)中抽離，從而明顯地提高了監(jiān)察權(quán)作為一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力的架構(gòu)等級(jí)。

所以單就權(quán)力來(lái)源的性質(zhì)上看，監(jiān)察委員會(huì)不能被簡(jiǎn)單地定性為是行政機(jī)關(guān)，故不能對(duì)其適用行政復(fù)議的相關(guān)規(guī)定，若承認(rèn)針對(duì)留置措施的訴訟是行政訴訟，便相當(dāng)于承認(rèn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，其行使的權(quán)利是行政職權(quán)，這顯然是不成立的。但是與刑事、民事訴訟相比較，該類訴訟從本質(zhì)和屬性的角度上來(lái)說(shuō)和行政訴訟比較貼近，因此交給法院的行政庭來(lái)受理及審判似乎也更加順理成章。

（四）求償權(quán)

“當(dāng)留置措施的實(shí)施程序侵犯被調(diào)查人的合法權(quán)利時(shí)，被調(diào)查人可以申請(qǐng)國(guó)家賠償?！边@一條款應(yīng)當(dāng)被寫入《監(jiān)察法》第67條關(guān)于國(guó)家賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定中。國(guó)家賠償制度可以有效地監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員，督促其合法、依照正當(dāng)程序辦案，也一定程度降低了被調(diào)查人權(quán)利被侵犯的頻率和風(fēng)險(xiǎn)，給被調(diào)查人相應(yīng)的補(bǔ)償，保護(hù)被調(diào)查人的人格尊嚴(yán)。但是僅僅只是這樣一個(gè)單一的法條不足以規(guī)定和健全更加完備的國(guó)家賠償制度，在之后的監(jiān)察體制改革中，應(yīng)當(dāng)在《國(guó)家賠償法》中增設(shè)“監(jiān)察救濟(jì)賠償”一章，詳細(xì)地規(guī)定諸如監(jiān)察賠償?shù)姆秶?、申?qǐng)賠償人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以及賠償?shù)木唧w程序等條款，使《監(jiān)察法》規(guī)定的國(guó)家賠償制度日臻完善，有法可循。