華北電力大學(xué) 周逸飛

2013年召開的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，進(jìn)一步構(gòu)建生態(tài)文明制度，強(qiáng)調(diào)市場在配置資源中的決定性作用，進(jìn)一步推進(jìn)第三方參與環(huán)境問題治理，建立健全生態(tài)治理的市場化機(jī)制，以政府投資為基礎(chǔ)吸引社會資本的投入。2015年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》明確要求，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，大力推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域與互聯(lián)網(wǎng)的深度融合，轉(zhuǎn)變政府服務(wù)模式。將互聯(lián)網(wǎng)與環(huán)境保護(hù)融合是順應(yīng)時代潮流之舉，企業(yè)和社會公眾依托互聯(lián)網(wǎng)平臺參與環(huán)境治理，形成多元化的治理機(jī)制。值得注意的是，正確處理政府與市場的關(guān)系，在環(huán)境治理方面更加需要政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，保障多元化治理機(jī)制的運(yùn)行和發(fā)展。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下多元化治理機(jī)制的構(gòu)建需要行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)

作為公共事務(wù)治理的新策略、解決公共問題的新機(jī)制，多元化治理機(jī)制中多元治理主體(包括公共部門、企業(yè)、社會組織和個人)在資源與利益相互依賴的基礎(chǔ)上共同參與決策[1]。從當(dāng)前我國的實踐情況來看，環(huán)境保護(hù)多元化治理機(jī)制以企業(yè)為主體，同時也包括社會組織和公眾的共同參與，環(huán)保部門在大多數(shù)情況下并不是具體實施的主體，因而一些地方政府認(rèn)為自身并不需要在其中發(fā)揮作用，曲解了“政府職能轉(zhuǎn)變”的本意。但是不管市場怎樣發(fā)展，其自身的逐利性和功能的局限性都決定了在環(huán)境治理過程中單純依靠市場發(fā)揮作用是不可行的。在市場不足以應(yīng)對環(huán)境保護(hù)問題時，就需要行政機(jī)關(guān)發(fā)揮自身職能，對其進(jìn)行引導(dǎo)。市場自身的局限性并不是政府進(jìn)行引導(dǎo)的主要原因，由于環(huán)境問題的日益尖銳化,公眾環(huán)境意識的覺醒和民間環(huán)保組織的推動迫使政府有所作為[2]。從政府承擔(dān)的社會責(zé)任出發(fā)，政府不單是實施公權(quán)力的主體，也負(fù)擔(dān)著維護(hù)公共利益的社會責(zé)任[3]，因此，政府天然應(yīng)當(dāng)在環(huán)境問題的治理過程中發(fā)揮作用。我國的基本經(jīng)濟(jì)制度也要求行政機(jī)關(guān)發(fā)揮引導(dǎo)作用，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中市場發(fā)揮著巨大甚至是決定性的作用，但是其正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開行政機(jī)關(guān)提供的基本條件，當(dāng)多元化治理機(jī)制陷入市場自身存在的自發(fā)性、盲目性和滯后性等問題中時，就必然需要行政機(jī)關(guān)發(fā)揮引導(dǎo)作用。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，企業(yè)、社會組織和公眾對社會治理的各個方面都有了不同程度的參與。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，越來越多的企業(yè)看到了承擔(dān)社會責(zé)任對企業(yè)自身帶來的正面影響，以螞蟻集團(tuán)發(fā)起的“螞蟻森林”互聯(lián)網(wǎng)公益造林項目為例，根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟IUCN發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年9月26日，“螞蟻森林”項目造林總數(shù)達(dá)到2.23億棵，與此相對應(yīng)的是，“螞蟻森林”參與用戶超5.5億，其所創(chuàng)造的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值預(yù)計達(dá)到111.8億元人民幣。從上述數(shù)據(jù)不難看出，企業(yè)在積極參與環(huán)境治理、承擔(dān)社會責(zé)任的過程中也提高了用戶和社會公眾對其的認(rèn)可。社會公眾只需要通過手機(jī)在相關(guān)App上進(jìn)行簡單的操作，就可以在互聯(lián)網(wǎng)上種植虛擬的“樹”，再通過企業(yè)主體螞蟻集團(tuán)、社會公益組織和其他企業(yè)合作在現(xiàn)實中種下對應(yīng)的實體樹。公眾參與環(huán)境保護(hù)是環(huán)境利益主體多元化的反映，是社會主義民主政治的體現(xiàn)，也是可持續(xù)發(fā)展觀的當(dāng)然要求[4]。2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》首次以專章形式對信息公開和公眾參與作出了規(guī)定，2015年7月環(huán)境保護(hù)部通過了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，以部門規(guī)章的形式進(jìn)一步對公眾參與作出了規(guī)定，穩(wěn)步推進(jìn)和保障公眾更好地參與環(huán)境保護(hù)工作。但是互聯(lián)網(wǎng)環(huán)保項目存在參與主體與實施主體不同、參與主體監(jiān)督職能缺失等問題，現(xiàn)有“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下環(huán)境保護(hù)多元化治理機(jī)制還不夠完善，亟待政府引導(dǎo)。

二、行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下環(huán)境保護(hù)多元化治理機(jī)制的實踐現(xiàn)狀—以“螞蟻森林”項目為例

（一）地方政府引導(dǎo)社會環(huán)境保護(hù)項目進(jìn)入本地區(qū)

傳統(tǒng)的公益項目中，捐贈人、公益組織、受捐贈人是常見的主體，但是當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境保護(hù)項目涉及的主體有了極大的拓展，除了上述常見的三類群體外，還包括個人用戶、贊助企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)等主體的參與[5]。在“螞蟻森林”項目早期實施過程中，由主要捐贈主體螞蟻金服、中國綠化基金會和政府機(jī)構(gòu)內(nèi)蒙古林業(yè)廳自主決定在特定區(qū)域—阿拉善盟開展公益造林試點。地方政府因自身職能要求需要提供更多的環(huán)境公共物品，同時多數(shù)地方政府又存在較大的債務(wù)壓力，導(dǎo)致無法實現(xiàn)自身職能。多元化治理機(jī)制下的環(huán)境保護(hù)項目中實施主體多為企業(yè)和社會公益組織，地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會環(huán)境保護(hù)項目進(jìn)入本地區(qū)，進(jìn)而化解環(huán)境治理資金瓶頸，在不增加政府債務(wù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)生態(tài)治理職能和環(huán)境目標(biāo)的雙贏。我國區(qū)域發(fā)展的不均衡和生態(tài)環(huán)境問題的區(qū)域性特征，使得統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決各地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題難度較大，這就需要地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行，提供必要的制度保障[6]。相較于傳統(tǒng)公益項目，多元化治理機(jī)制下的環(huán)境保護(hù)項目依托互聯(lián)網(wǎng)平臺，能夠及時、有效地將項目信息共享給社會公眾及政府機(jī)構(gòu)，地方政府在結(jié)合本地區(qū)環(huán)境保護(hù)痛點問題的基礎(chǔ)上，通過對共享信息進(jìn)行高效的整合、分析，決定是否引導(dǎo)特定環(huán)境保護(hù)項目進(jìn)入本地區(qū)。

（二）政府內(nèi)部多部門協(xié)調(diào)配合，高效引導(dǎo)多元化治理

生態(tài)治理工程是一項系統(tǒng)工程,涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、糧食、旅游、國土、財稅、水利、扶貧、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、同級政府、企業(yè)等諸多機(jī)構(gòu)和部門，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)配合, 才能確保工程的順利開展[7]。以“螞蟻森林”公益造林項目為例，金融、稅務(wù)、財政、發(fā)改等部門負(fù)責(zé)造林綠化資金的提供和支持；國土部門在整個項目的實施過程中同樣起到了極大的作用，在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上合理對造林綠化用地進(jìn)行安排，厘清造林地塊的權(quán)屬問題，避免發(fā)生土地糾紛；鐵路、交通、城建、水利等部門也要在本部門范圍內(nèi)做好綠化規(guī)劃，將綠化用地的潛力充分挖掘出來，確保完成本部門責(zé)任內(nèi)的造林任務(wù)；文化、宣傳部門要加大對多元化治理機(jī)制下環(huán)境治理成果的宣傳，利用好互聯(lián)網(wǎng)載體，提高全社會環(huán)境保護(hù)意識，推動社會公眾積極參與到環(huán)境治理工作中來。但是，各個部門的利益都有其獨特性，因此，如何協(xié)調(diào)各個部門的利益沖突，真正做到部門間的有效配合尤為重要。有些地方政府在治理生態(tài)過程中,各部門分工明確、界限分明,但在政績考核指揮棒下,由于部門分工不同而導(dǎo)致不同部門行政人員只管自己范圍內(nèi)的事務(wù),置其他部門的相關(guān)事務(wù)于不顧,從而形成部門壁壘嚴(yán)重[8]。對于地區(qū)政府來說，引入“螞蟻森林”公益造林項目，在完成本地區(qū)綠化指標(biāo)的同時，還能解決項目所在區(qū)域貧困農(nóng)民增收難的問題，以達(dá)到建立政績的目的。而對于項目所在地區(qū)的林草局而言，負(fù)擔(dān)著最大的責(zé)任和工作量，但是這些一線實施部門缺乏必要的資金，權(quán)利與義務(wù)極不平衡，難免會導(dǎo)致多部門配合效率低下，使環(huán)境保護(hù)項目的實施陷入被動的困境中。

環(huán)境保護(hù)的跨部門性決定了環(huán)境保護(hù)工作必須要求多部門協(xié)調(diào)配合、各司其職，只有地方政府多部門形成合力，才能高效引導(dǎo)多元化治理。因此，必須要明確各部門在多元化治理機(jī)制內(nèi)的職能，合理分擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，做到多部門聯(lián)動，有效配合、相互協(xié)助。其次，必須嚴(yán)格規(guī)范各部門的行政行為，通過法律明確規(guī)定相關(guān)部門的協(xié)助義務(wù)，在必要時強(qiáng)制其配合其他部門進(jìn)行職責(zé)內(nèi)的作為。環(huán)境治理往往還具有跨區(qū)域的性質(zhì)，當(dāng)面臨需要多個地方政府協(xié)調(diào)解決時，就要求建立跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制，為促進(jìn)多方治理環(huán)境保護(hù)工作提供平臺。

（三）建立健全環(huán)境治理質(zhì)量監(jiān)管制度

在生態(tài)環(huán)境治理體系中,政府專業(yè)化環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然是多元化治理的核心,完善兼顧“科學(xué)、政治、法律”的環(huán)境監(jiān)管體系,同時健全市場運(yùn)行和社會參與機(jī)制,才能使生態(tài)環(huán)境治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)[9]。

互聯(lián)網(wǎng)背景下多元化主體參與的環(huán)境保護(hù)項目有一個非常顯著的特點，即參與主體和實施主體錯位。在“螞蟻森林”項目中，用戶只需要在日常生活中進(jìn)行低碳減排行為便可在手機(jī)端的“螞蟻森林”獲得對應(yīng)的“綠色能量”，積累足夠多的“綠色能量”即能種下一棵虛擬的樹。而項目的實際實施主體既不是基數(shù)眾多的用戶，也不是項目的發(fā)起主體螞蟻金服公司，林業(yè)主管部門在向螞蟻金服和中國綠化基金會進(jìn)行項目申報后，將引入的項目再通過招投標(biāo)的方式?jīng)Q定最終的項目實施單位。與傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)項目不同，“螞蟻森林”的參與主體與具體實施主體并不一致，甚至可以說沒有任何聯(lián)系，那么如何保障參與主體用戶以及捐贈企業(yè)的監(jiān)督權(quán)力，就要求政府完善環(huán)境治理質(zhì)量監(jiān)管制度。一是要對項目實施單位制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，在招投標(biāo)過程中對項目承包企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的審核。政府應(yīng)將環(huán)境保護(hù)項目的具體內(nèi)容和要求告知相關(guān)企業(yè)，由企業(yè)據(jù)此制作相應(yīng)的項目計劃書并交給林業(yè)主管部門，由林業(yè)主管部門委托專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)對項目計劃書進(jìn)行審核。二是要對項目實施情況進(jìn)行全流程監(jiān)督，以金塔縣2020年“螞蟻森林”項目為例，在項目竣工后，委托國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院作為獨立第三方審核機(jī)構(gòu)，對項目實施后3年內(nèi)的林木成活率進(jìn)行核查，除監(jiān)督審查林木的成活率外，具體的驗收內(nèi)容還包括實際造林面積和株數(shù)。環(huán)境保護(hù)項目的監(jiān)督具有時間跨度性，例如，綠化造林的跟蹤調(diào)查工作一般以三年為標(biāo)準(zhǔn)，在項目實施完成后，林業(yè)主管部門可以自行管理也可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展撫育管理，工作，做好除草、防火、病蟲害防治等治理措施。當(dāng)出現(xiàn)極端自然天氣等不可抗力因素時，要及時做好項目的補(bǔ)植補(bǔ)造工作，保證樹木的實際存活率。

建立健全環(huán)境治理質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制要充分利用好互聯(lián)網(wǎng)平臺，互聯(lián)網(wǎng)的即時性、互動性和個體參與性使得全方位監(jiān)督成為可能。政府要積極構(gòu)建信息共享平臺，做到監(jiān)督信息的公開化及透明化。信息共享平臺能為各監(jiān)督主體提供即時、高質(zhì)量的監(jiān)督信息，以確保監(jiān)督行為是在對所有情況熟知并認(rèn)真考量后作出的，有利于提升監(jiān)督行為的科學(xué)性[10]。與傳統(tǒng)的監(jiān)督方式不同，借助信息共享平臺能保障監(jiān)督行為的有效性，所有上傳至互聯(lián)網(wǎng)的信息都會留下具體的痕跡，使片面監(jiān)督和低效監(jiān)督的問題得到了很好的解決。但是，無論何種監(jiān)督方式，政府都應(yīng)保障監(jiān)督信息獲取的完整性，將項目實施前監(jiān)督、項目實施中監(jiān)督及事后監(jiān)督都囊括進(jìn)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制內(nèi)。

充分發(fā)揮社會公眾的力量。依托互聯(lián)網(wǎng)載體，基數(shù)眾多的參與用戶只需通過身邊的移動設(shè)備就能即時獲取信息，并且實時表達(dá)自身對監(jiān)督情況的反饋。在大數(shù)據(jù)時代，任何人的聲音都可以被聽到，公眾個體的意見權(quán)得到了有效保障。促進(jìn)環(huán)境治理與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合是社會發(fā)展的必然結(jié)果，二者的結(jié)合必將有效提升政府的環(huán)境治理能力[11]。環(huán)境治理現(xiàn)代化作為一項公共事務(wù)，其第一要素是人，即公眾[12]。公眾廣泛而有效地參與應(yīng)貫穿環(huán)境治理的每一個環(huán)節(jié)，人民群眾日益增長的美好生活的需要也使得公眾要求參與環(huán)境治理的呼聲前所未有的高漲，環(huán)境治理問題歸根到底要落實到每一個具體的個體之上。

三、結(jié)語

環(huán)境為人們的生存和發(fā)展提供了必要的條件，環(huán)境問題直接影響著人們生產(chǎn)生活的方方面面，政府在履行生態(tài)治理職能時，必須承擔(dān)起應(yīng)盡的社會責(zé)任，從長遠(yuǎn)的角度為公眾謀求利益。在環(huán)境問題日益嚴(yán)峻的當(dāng)下，傳統(tǒng)的環(huán)境治理機(jī)制已不足以應(yīng)對新的情況和新的變化，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展為環(huán)境保護(hù)多元化治理機(jī)制的構(gòu)建提供了前所未有的機(jī)遇，同時也不可避免地帶來了新的挑戰(zhàn)。政府引導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下環(huán)境保護(hù)多元化治理機(jī)制勢在必行，不僅要加強(qiáng)對各主體參與環(huán)境治理的引導(dǎo)，更要從多層次、多領(lǐng)域為多元化治理機(jī)制的構(gòu)建提供制度保障，不斷提升自我職能的實現(xiàn)水平，引導(dǎo)多元化治理機(jī)制充分發(fā)揮作用，為我國環(huán)境治理找到一劑新時代良方。