河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 符天齊

一、引言

（一）研究背景

農(nóng)業(yè)是我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，大多數(shù)人口為農(nóng)村居民。因此，推動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村的進(jìn)步，是使國(guó)民經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展的首要問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是使兩個(gè)“一百年目標(biāo)”得以實(shí)現(xiàn)的重大戰(zhàn)略。但是目前在農(nóng)村存在的“一戶多宅”問題，是城市化與工業(yè)化過程中農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步的一大阻礙。[1]建新不拆舊、宅基地有償退出機(jī)制不完善、分戶標(biāo)準(zhǔn)不明確等，是造成農(nóng)村“一戶多宅”問題產(chǎn)生的重要原因。因此，穩(wěn)步解決在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民中存在的發(fā)展短板，填補(bǔ)鄉(xiāng)村改革中存在的問題，探尋鄉(xiāng)村振興的方法與策略，是基層改革有關(guān)主體需要考慮的重要問題。宅基地作為一種社會(huì)的公共資源，既是一種社會(huì)福利又兼具保障功能，保障農(nóng)村居民最基本的生存權(quán)利。近些年，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村資源向城鎮(zhèn)聚集，農(nóng)村勞動(dòng)力等要素也漸漸流向城市。但是由于農(nóng)民素質(zhì)不能與城市的現(xiàn)代化相匹配，導(dǎo)致農(nóng)民只在城市工作而不在城市居住。除此之外，農(nóng)民葉落歸根的思想根深蒂固，他們傾向于在老年的時(shí)候返回家鄉(xiāng)居住，所以農(nóng)民不愿意放棄宅基地，于是宅基地閑置問題日益嚴(yán)重。[2]

由于不斷提高的城鎮(zhèn)化率以及日益擴(kuò)大的城市規(guī)模，城市人口越來越多，建設(shè)用地則越來越少。土地資源的減少以及土地需求的增加的矛盾越來越凸顯。在農(nóng)村，宅基地需求的不斷增加與宅基地閑置之間的矛盾也越來越凸顯。

（二）研究意義

第一，在高溝村“一戶多宅”問題日益嚴(yán)重的情況下，研究高溝村“一戶多宅”問題，有利于充分合理利用農(nóng)村宅基地，保護(hù)農(nóng)村的土地資源。

第二，可以幫助我們了解農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的意愿，通過走訪和已有文獻(xiàn)的研究，為政府決策提供幫助。

第三，有助于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。有些政府部門在處理問題的過程中，往往不從農(nóng)民的角度出發(fā)來考慮問題，這樣對(duì)問題的解決造成了負(fù)面影響。從農(nóng)民的角度出發(fā)，對(duì)“一戶多宅”問題進(jìn)行研究，能夠真正有利于現(xiàn)實(shí)問題的解決。[3]

二、高溝村“一戶多宅”現(xiàn)狀

（一）“一戶多宅”問題類型有多種

在完成對(duì)高溝村200戶農(nóng)戶的調(diào)查后，筆者通過對(duì)數(shù)據(jù)的分析了解到，高溝村有86戶農(nóng)戶涉及“一戶多宅”問題。[4]筆者把這些農(nóng)戶分為四種類型進(jìn)行分析。

其一，一戶農(nóng)戶在農(nóng)村有多處住宅。如農(nóng)戶張某住在高溝的鄰村趙溝，在趙溝有一處住宅。前年，由于高速路入口地址選在了高溝，并且入口處附近又增加了超市、加油站等一些商業(yè)門店和基礎(chǔ)設(shè)施，提高了高速路口附近居民的生活質(zhì)量。所以，張某在高溝的高速路口附近以高價(jià)向高溝的村民李某買了一塊宅基地，并建造房屋住了進(jìn)去，導(dǎo)致之前在趙溝的房屋閑置。

其二，一戶農(nóng)戶在農(nóng)村既有住宅又有宅基地。如農(nóng)戶趙某在高溝擁有一處住宅。去年農(nóng)戶趙某的兒子年滿18歲，趙某向村集體申請(qǐng)了一處宅基地，但是父子兩人并沒有分戶。

其三，一戶農(nóng)戶在城市和農(nóng)村都有住宅。如農(nóng)戶孫某在廣州經(jīng)商賺了很多錢，在廣州買了一套房，常年在廣州居住，僅在逢年過節(jié)時(shí)在農(nóng)村老家住幾天，農(nóng)村住宅長(zhǎng)期閑置。

其四，農(nóng)戶錢某成年后分得一塊宅基地，然而并未建房就去縣城當(dāng)了建筑工人。錢某基于工作的考慮，在縣城買了一套房。

（二）宅基地面積普遍超標(biāo)

在對(duì)農(nóng)戶的宅基地占地面積進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，超過半數(shù)以上農(nóng)戶，的宅基地面積都超過了國(guó)家規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，接受調(diào)查的這些農(nóng)戶目前正用于居住的宅基地面積為戶均189㎡，遠(yuǎn)超國(guó)標(biāo)。但是接受調(diào)查的農(nóng)戶的總宅基地面積為戶均237.65㎡，若根據(jù)河南標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)農(nóng)戶比例達(dá)到了58%。

（三）宅基地面積主要依靠“一戶多宅”的方式進(jìn)行擴(kuò)張

筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“一戶多宅”問題與高溝村宅基地面積超標(biāo)呈現(xiàn)一種很顯著的相關(guān)性。[5]在調(diào)研的200戶農(nóng)戶中，有86戶農(nóng)戶存在不同程度的“一戶多宅”問題，其中26戶還存在著宅基地面積超標(biāo)問題。通過對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析得知，農(nóng)村的宅基地面積超標(biāo)問題，主要由“一戶多宅”問題導(dǎo)致。[6]

（四）村莊宅基地缺乏規(guī)劃，有空心化趨勢(shì)

通過走訪發(fā)現(xiàn)，高溝村的住宅以一層為主，住宅結(jié)構(gòu)主要為磚木結(jié)構(gòu)與混合結(jié)構(gòu)，建筑面積普遍小于100㎡。

三、“一戶多宅”問題的成因剖析

（一）沒有明確的分戶標(biāo)準(zhǔn)

高溝村的分戶標(biāo)準(zhǔn)，隨著村小組的不同而不同。通過走訪調(diào)查得知，高溝村的分戶標(biāo)準(zhǔn)主要有以下三種類型：第一，子女是否還在與父母共同生活、共同吃飯。第二，子女是否已經(jīng)結(jié)婚。第三，子女是否已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)方面達(dá)到了獨(dú)立的程度。[7]

（二）對(duì)宅基地的贈(zèng)送和繼承等流轉(zhuǎn)行為導(dǎo)致“一戶多宅”

土地和房屋是高溝村大部分村民世世代代相傳的財(cái)富。在高溝村，很多村民的房子是由老一輩傳下來的，等到孩子結(jié)婚，從父母的戶口中分離出來，又蓋了一套房子。然而因?yàn)槔^承老一輩房屋的緣故，所以子女就會(huì)有多處房屋，也就產(chǎn)生了“一戶多宅”問題。[8]在農(nóng)村，由于地隨房走的原因，擁有了房子，也就相當(dāng)于擁有了此房子所占用宅基地的使用權(quán)。

（三）有償退出機(jī)制不健全

在高溝村，一些村民因?yàn)橐呀?jīng)搬到城鎮(zhèn)居住或者一些其他情況，需要把在高溝村已經(jīng)擁有的宅基地進(jìn)行有償退出。但是我國(guó)宅基地有償退出機(jī)制目前不太健全，農(nóng)民退出宅基地后，由于缺乏明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和具體的補(bǔ)償辦法，所以常常會(huì)產(chǎn)生一些與補(bǔ)償款有關(guān)的糾紛。[9]另外，還可以通過其他的方式來對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。比如，商品房具有一定的升值潛力，可以用此補(bǔ)貼農(nóng)民。此外，農(nóng)村宅基地?fù)碛袨檗r(nóng)民提供生存保障的作用。所以，接下來還要繼續(xù)探究，如何不使失去宅基地的農(nóng)民喪失最基本的居住條件和降低生活水平等的問題。

（四）建新不拆舊

倘若一戶農(nóng)戶在已經(jīng)擁有一處宅基地或者一處住房的條件下，又建造了一處房屋，并且舊宅基地并沒有退給村集體組織，從而導(dǎo)致了“一戶多宅”。有關(guān)宅基地申請(qǐng)資格的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)明確指出，一戶農(nóng)戶能且僅能擁有一處宅基地，如果想要建造新房，則必須退掉原來舊的宅基地，把原有宅基地上交給村委會(huì)。也就是說，建新一定要拆舊，以舊宅基地的退出作為申請(qǐng)新宅基地的必要條件。通過調(diào)查高溝村的村民是否愿意退出宅基地時(shí)，我們得到以下數(shù)據(jù)：有44%的人愿意退出老宅基地，有56%的人不愿退出。

四、解決農(nóng)村“一戶多宅”的對(duì)策

2020年中央會(huì)議指出，要大力推動(dòng)改革政策落實(shí)，加強(qiáng)改革試點(diǎn)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌力度，要把地方的改革積極性都調(diào)動(dòng)起來，鼓勵(lì)地方探索差別化，在基層要更多地發(fā)揮首創(chuàng)性。[10]

（一）確定農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)，并登記發(fā)證

明確宅基地的產(chǎn)權(quán)是解決農(nóng)戶多占宅基地現(xiàn)象的有效方法。把農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)屬性進(jìn)行明確，有利于對(duì)其合法權(quán)利人的權(quán)益提供保護(hù)，有利于違規(guī)宅基地的退出，有利于流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地。這要求對(duì)農(nóng)村宅基地的地籍展開調(diào)查。按照規(guī)定和程序做好宅基地的確權(quán)、宅基地的登記與宅基地的發(fā)證等工作。在這些工作的進(jìn)行過程中，要注意登記與調(diào)查工作的全面性，對(duì)登記與發(fā)證，要按情況開展工作，不同情況區(qū)分對(duì)待：

第一，要看用地是否違規(guī)。如果宅基地與土地利用規(guī)劃相符合而且面積也不超標(biāo)的話，則對(duì)農(nóng)戶處罰后再辦理相關(guān)手續(xù)，對(duì)于與規(guī)劃相違背或者宅基地占用面積超標(biāo)的農(nóng)戶則不允許登記，并且要求拆除。

第二，要看“一戶多宅”問題的形成原因。對(duì)于由于繼承上一輩的房屋而導(dǎo)致“一戶多宅”的，那么在登記時(shí)需要在土地證上面標(biāo)記“遺產(chǎn)繼承”。對(duì)于建造新房屋卻不拆除老宅的，可以下達(dá)書面的通知告知農(nóng)戶，只有拆掉舊宅才能領(lǐng)證，如果違規(guī)農(nóng)戶執(zhí)意不拆則可以把此類農(nóng)戶告上法院，強(qiáng)制要求拆除。如果私自進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的，區(qū)分情況，不同情況不同對(duì)待。如果與宅基地的安排條件相符合的，依次辦理房產(chǎn)和土地的產(chǎn)權(quán)變更登記。如果與宅基地的安排條件不相符的話，則不予發(fā)證。

（二）對(duì)戶的概念進(jìn)行界定

“戶”是向村委會(huì)進(jìn)行宅基地申請(qǐng)的前提條件。但是我國(guó)目前尚未對(duì)“一戶”做出明確的解釋。目前，劃分“戶”的標(biāo)準(zhǔn)的方法有三種：第一，戶口簿。第二，夫妻關(guān)系。第三，產(chǎn)權(quán)人。到底按照哪一種標(biāo)準(zhǔn)來劃分戶，以后要對(duì)此進(jìn)行明確。之前曾有學(xué)者提出，在進(jìn)行宅基地申請(qǐng)時(shí)的“戶”，以戶口簿為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行劃分是不合理的?！耙粦粢徽敝贫戎械摹皯簟?，應(yīng)該是由夫妻，子女等組成的，以夫妻關(guān)系為核心，由夫妻關(guān)系而產(chǎn)生的一個(gè)家庭，“一戶”應(yīng)該是一個(gè)家庭單元。按照中國(guó)結(jié)婚就要和父母分開，自己生活的傳統(tǒng)文化習(xí)俗，界定“戶”的概念應(yīng)以夫妻關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)。[11]

（三）有合法產(chǎn)權(quán)的“一戶多宅”的解決辦法

1.建立宅基地集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制

對(duì)于農(nóng)村的宅基地，允許其使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這樣做有現(xiàn)實(shí)和法律兩方面基礎(chǔ)，政策環(huán)境也具備。我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)將我國(guó)的農(nóng)村宅基地劃分到用益物權(quán)里。我國(guó)的農(nóng)民住房所用地的用益物權(quán)被一號(hào)文件多次強(qiáng)調(diào)。所謂用益物權(quán)，包括以下三個(gè)方面：第一，占有權(quán)。第二，使用權(quán)。第三，收益權(quán)。但是農(nóng)村宅基地目前只有“使用權(quán)和占有權(quán)”兩項(xiàng)權(quán)被國(guó)家的法律所賦予。但是其使用權(quán)的單獨(dú)流轉(zhuǎn)并沒有被允許，農(nóng)村的住宅幾乎只剩下了居住的作用，沒有“收益權(quán)”這一項(xiàng)權(quán)利。在關(guān)于農(nóng)戶房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬等一些方面，國(guó)家并無爭(zhēng)議，不僅規(guī)定農(nóng)戶住宅的所有權(quán)歸農(nóng)戶自己所有，而且還可以對(duì)自己的房屋抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等。因?yàn)檗r(nóng)戶的住房是需要建在宅基地上面的，因此二者無法分割。在農(nóng)戶對(duì)自己的房屋進(jìn)行贈(zèng)予、轉(zhuǎn)讓等過程中，住宅所有權(quán)與宅基的使用權(quán)相通，兩者同時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)移。因此，應(yīng)該允許農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓自己宅基地的使用權(quán)，但是在此過程中應(yīng)該把可能會(huì)遇到的各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)都進(jìn)行考慮，開放宅基地使用權(quán)應(yīng)有限制。首先，對(duì)宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的前提條件應(yīng)該是參與流轉(zhuǎn)的各方應(yīng)該是村集體內(nèi)部的人，禁止把宅基地流轉(zhuǎn)給城市居民，農(nóng)村居民的住宅也禁止賣給城市居民，以免影響中國(guó)的城市化進(jìn)程，甚至導(dǎo)致逆城市化。第二，在宅基地的流轉(zhuǎn)過程中，要遵循一定的原則，比如農(nóng)戶要出于自愿，流轉(zhuǎn)過程要合法。使用強(qiáng)硬措施讓農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓房子和土地是萬萬不可取的。第三，主體要求。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)主體要符合規(guī)定。首先，要想把自己的宅基地流轉(zhuǎn)給別人，就必須要求把自己的一處流轉(zhuǎn)出去以后自己還有房可住，其潛在條件就是自己需要擁有大于一處數(shù)量的宅基地，或者在城鎮(zhèn)已經(jīng)有固定的住處，抑或者已經(jīng)和自己的子女在一起生活。根本目的是為了保證流出方的居住條件。第四，對(duì)于農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)的行為要采取合理的管理措施。首先，村集體許可后才能流轉(zhuǎn)，其次，政府部門要指導(dǎo)農(nóng)戶的宅基地流轉(zhuǎn)行為，以保證農(nóng)村宅基地的良性流轉(zhuǎn)。

2.建立農(nóng)戶宅基地的自愿有償退出制度

騰出農(nóng)村閑置或者廢棄的宅基地，使農(nóng)村的宅基地得到充分合理的利用，是研究農(nóng)村“一戶多宅”問題的主要目的，所以需要制定一套合理的宅基地退出制度。有以下三個(gè)要點(diǎn)應(yīng)該關(guān)鍵把握：第一，農(nóng)戶在退出宅基地的時(shí)候，應(yīng)該充分尊重他們的意愿，應(yīng)該獲得合理的補(bǔ)償。把宅基地退出列為農(nóng)民在城鎮(zhèn)買房落戶的條件是不合理的，禁止克扣農(nóng)民因?yàn)檎亓鬓D(zhuǎn)而應(yīng)得的補(bǔ)償款，依法保障農(nóng)民的權(quán)益不受侵害。第二，只有產(chǎn)權(quán)合規(guī)合法，才能在退出宅基地時(shí)獲得補(bǔ)償。如果宅基地不合規(guī)合法，則不能獲得補(bǔ)償。對(duì)于屬于“合法”范圍內(nèi)的，則要在實(shí)際操作中按照具體情況對(duì)待：產(chǎn)權(quán)合法則有補(bǔ)償，產(chǎn)權(quán)不合法則不進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)由于繼承或者歷史等因素而導(dǎo)致違規(guī)的，應(yīng)該在農(nóng)戶退出宅基地之前，讓農(nóng)戶繳納有償使用費(fèi)，繳費(fèi)后轉(zhuǎn)為合法。第三，建立一種制度，使農(nóng)民退出自己的宅基地后能夠獲得合理的收益。補(bǔ)償農(nóng)民的方式可以有貨幣、公租房、獲得城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)等。

3.宅基地“拆舊建新”落實(shí)到位

老舊宅基地若不按時(shí)退出，則可以利用行政力量強(qiáng)制退出或者拆除?？梢圆扇〉拇胧┯校旱谝?，如果不拆除舊房，則不批準(zhǔn)新宅基地，不給予新房的房權(quán)證。第二，對(duì)搬進(jìn)新住宅的農(nóng)民收取拆除抵押款，如果不把舊房拆除則不予退還。第三，村干部帶頭，做好榜樣，拆舊建新，身先士卒。第四，規(guī)定農(nóng)民只有把舊宅基地退出后，才能夠在新宅基地上蓋房。如果在村民蓋新房的過程中沒有住處，可以使用用地周轉(zhuǎn)的辦法來解決。第五，對(duì)于實(shí)施此項(xiàng)工作，可以借鑒增減相互掛鉤的經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)農(nóng)民拆除舊房，退出宅基地，并在指定的地區(qū)建造房屋。

（四）無合法產(chǎn)權(quán)的“一戶多宅”的解決辦法

建立宅基地有償使用制度。若農(nóng)民的“一戶多宅”是歷史因素導(dǎo)致，檢查調(diào)查環(huán)節(jié)，按照是否符合政策處理。若產(chǎn)權(quán)、占地面積、房屋位置等都符合當(dāng)時(shí)政策，則可以先補(bǔ)辦手續(xù)再發(fā)證。若由歷史因素導(dǎo)致的無產(chǎn)權(quán)，或者面積過大，則可以先罰款然后進(jìn)行有償使用超標(biāo)部分宅基地。