論《監(jiān)察法》中的涉案人員：規(guī)范意涵、角色定位及其制度建構(gòu)〔*〕

秦前紅， 薛小涵

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心， 湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

國家監(jiān)察體制改革是中國共產(chǎn)黨根據(jù)問題與目標(biāo)進行自我調(diào)適所作出的重大政治決斷?！?〕監(jiān)察體制改革意在徹底革除過去反腐低效乏力的沉疴，根治貪污腐敗問題，確保公權(quán)力在法治的軌道上運行?！案瘮〉谋举|(zhì)是權(quán)力出軌、越軌，許多腐敗問題都與權(quán)力配置不科學(xué)、使用不規(guī)范、監(jiān)督不到位有關(guān)?！薄?〕監(jiān)察機關(guān)嚴格依照《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱“《監(jiān)察法》”)，以實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋為鵠的，對所有行使公權(quán)力的公職人員開展監(jiān)察工作，使全體公職人員服膺于憲法和法律的規(guī)訓(xùn)，自覺在法定職權(quán)范圍內(nèi)開展活動，從而確保反腐肅貪工作橫向到邊、縱向到底。

近年來，隨著《監(jiān)察法》的制定與施行，監(jiān)察對象的問題成為理論界關(guān)注的焦點。專家學(xué)者多以《監(jiān)察法》第15條為起點，從監(jiān)察對象的識別標(biāo)準、范圍界定、權(quán)利保障等視角出發(fā)展開論述，相關(guān)研究已漸趨成熟。〔3〕然則，隨著監(jiān)察法治視野的逐步拓寬，學(xué)人的視線不應(yīng)僅囿于《監(jiān)察法》第15條所規(guī)定的監(jiān)察對象的界域以內(nèi)，其他被采取監(jiān)察措施的人員亦應(yīng)被納入理論界的研究范疇之中。其中，涉案人員便是值得引起學(xué)人廣泛關(guān)注的一類重要群體。涉案人員問題是監(jiān)察法中的一大重點難點問題，諸多監(jiān)察法規(guī)范對涉案人員問題作出相應(yīng)規(guī)定。涉案人員概念內(nèi)涵模糊、范圍限度不明、權(quán)益保障欠乏等問題極易增加監(jiān)察機關(guān)在執(zhí)法過程中的混亂與沖突，無形中為監(jiān)察機關(guān)褻瀆公權(quán)力提供潛在制度缺口，使人民合法權(quán)益難以得到有效保障。實踐中，已出現(xiàn)涉案人員由于被采取監(jiān)察留置措施而無法償還債款，致使自身被債權(quán)人起訴的現(xiàn)象?！?〕揆諸理論界之既有研究成果，雖已有少數(shù)學(xué)人對涉案人員問題有所涉獵，但迄今為止，尚未有學(xué)人針對涉案人員問題展開系統(tǒng)性和專門性的研究?！?〕那么，涉案人員是否屬于監(jiān)察對象？如何界定涉案人員的內(nèi)涵與范圍？對涉案人員加以立法設(shè)計的目的為何？如何對涉案人員進行法律規(guī)制？本文就此展開相應(yīng)闡釋，以期填補涉案人員的理論研究空缺，為監(jiān)察法在實踐中的運行提供有益啟迪。

二、涉案人員的概念界分

概念乃是解決法律問題必須和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。〔6〕應(yīng)當(dāng)回歸規(guī)范文本，結(jié)合監(jiān)察機關(guān)的實踐需求，從中提煉出涉案人員的概念意涵與權(quán)力譜系。

(一)涉案人員的基本類別

擬制的主要功能就是將法律概念進行類比延伸和分類?！?〕涉案人員是由《監(jiān)察法》所創(chuàng)制的專有規(guī)范名詞，是于某種特定情形下進行法律擬制所形成的對象。〔8〕對“涉案人員”一詞加以解構(gòu)，“涉案”是指與監(jiān)察案件相關(guān)；“人員”一詞直指公民個體，排除了單位這一主體。我們認為，涉案人員統(tǒng)攝非公職人員與公職人員兩大類別。一方面，就非公職人員而論，涉案人員中有相當(dāng)一部分人員系普通公民，不具有公職人員身份?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱“《監(jiān)察法實施條例》”)第46條第4款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查公職人員涉嫌職務(wù)犯罪案件之時，“可以依法對涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員中的非公職人員一并管轄”。該條款表明，符合特定條件的非公職人員可歸攝于涉案人員的范圍之中。另一方面，將公職人員納入涉案人員的范疇之中，則是對監(jiān)察實踐做法的一種提煉和總結(jié)。監(jiān)察實踐中，不乏有案件進入初核或者立案程序以后，監(jiān)察機關(guān)始發(fā)現(xiàn)案件還牽涉其他涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員的情況發(fā)生。于此情形下，監(jiān)察機關(guān)往往將此類公職人員作為涉案人員予以處理?！?〕監(jiān)察機關(guān)將此類人員作為涉案人員而非調(diào)查對象，乃是基于程序便利的需求所作出的合理考量。若監(jiān)察機關(guān)將此類人員視為調(diào)查對象，就意味著監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對此類人員啟動針對調(diào)查對象的程序，監(jiān)察機關(guān)必須再重新對其進行初核、立案。如此一來，不僅導(dǎo)致案件調(diào)查程序上的繁瑣重復(fù)，還會消耗大量辦案成本，阻滯辦案效率與質(zhì)量的提升。反之，若將此類人員視為涉案人員，監(jiān)察機關(guān)便有權(quán)直接啟動針對涉案人員的監(jiān)察程序，使涉案人員處理與主案處理同步進行。

(二)涉案人員的規(guī)范意涵

涉案人員雖覆蓋公職人員與非公職人員兩大范疇，但其涵攝范圍絕非無垠無邊?！侗O(jiān)察法》第22條第2款就涉案人員的對象范圍作出了限縮與框定，可被視作《監(jiān)察法》中的“涉案人員條款”?！?0〕根據(jù)該條款，涉案人員由涉嫌行賄犯罪的人員和涉嫌共同職務(wù)犯罪的人員共同構(gòu)成。結(jié)合《監(jiān)察法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，涉案人員還包括涉嫌介紹賄賂犯罪的人員。據(jù)此，可將涉案人員的概念界定為：涉案人員是指與監(jiān)察案件存在關(guān)聯(lián)的，涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或共同職務(wù)犯罪的公職人員或非公職人員。

第一，涉嫌行賄犯罪的人員構(gòu)成涉案人員。行賄犯與受賄犯乃對合犯，監(jiān)察機關(guān)在對涉嫌受賄的公職人員進行留置時，必然涉及對行賄人的調(diào)查。為確保辦案質(zhì)量，該條款采用法律擬制的方式擴大了留置適用對象的范圍，賦予了監(jiān)察機關(guān)對涉嫌行賄犯罪的非公職人員的留置權(quán)。值得注意的是，其一，行賄犯罪與受賄犯罪是相互獨立的兩類犯罪類型，因此，若受賄犯罪不成立，不影響行賄犯罪的成立，故行賄人可以獨立成為監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查對象?！?1〕其二，在行賄犯罪中，單位行賄罪的行為主體是單位而非個人。我們認為，針對單位行賄犯罪，監(jiān)察機關(guān)同樣有權(quán)予以立案，并可以對單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員采取留置措施。其三，行賄犯罪情形復(fù)雜多樣，我們認為，對“涉嫌行賄犯罪”的解釋可以適度擴大化。例如，監(jiān)察機關(guān)已控制受賄的公職人員，行賄人在監(jiān)察機關(guān)的全程監(jiān)控之下完成了財物的交付行為。此種情況屬于對象不能犯的情形，行賄人不構(gòu)成犯罪，但監(jiān)察機關(guān)基于調(diào)查案件的需要，仍有權(quán)將該行賄人予以留置。

第二，涉嫌介紹賄賂犯罪的人員同樣屬于涉案人員的范疇。《監(jiān)察法實施條例》第46條第4款、第181條第1款、第187條第2款和第224條第1款四處條款在涉案人員條款的基礎(chǔ)上進一步細化并圈定了涉案人員的范圍。上述四處條款皆采用“對(于)涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員”的規(guī)范表達，將涉嫌介紹賄賂犯罪的人員也納入涉案人員的范疇。根據(jù)刑法規(guī)定，介紹賄賂犯罪即介紹賄賂罪。介紹賄賂罪的行為人多從事幫助行賄或幫助受賄的行為，其與行賄罪、受賄罪的共犯存在千絲萬縷的聯(lián)系?！?2〕《監(jiān)察法實施條例》采用擴大解釋的方式對《監(jiān)察法》規(guī)定的涉案人員的范圍予以適度合理拓展，既補充和完善了《監(jiān)察法》對涉案人員留置措施的規(guī)定，也有助于加強監(jiān)察法律法規(guī)與刑事法律法規(guī)的接榫，從而進一步構(gòu)建高水平、高質(zhì)量的反腐敗法律體系。

第三，涉案人員還包括涉嫌共同職務(wù)犯罪的人員。實踐中，行使公權(quán)力的公職人員與其他人員共同開展職務(wù)犯罪活動的情形屢見不鮮。將涉嫌共同職務(wù)犯罪的加功者作為涉案人員，與被調(diào)查人一并納入留置管控之中對于監(jiān)察調(diào)查的順利進行具有不可或缺的作用。有論者認為，此處“涉嫌共同職務(wù)犯罪”不應(yīng)局限于犯罪形式，只要相關(guān)人員屬于實質(zhì)上的共同犯罪人，其便屬于監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪的調(diào)查對象?！?3〕我們認同這一觀點。與對“涉嫌行賄犯罪”的理解相似，基于深入打擊職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的需要，此處對“涉嫌共同職務(wù)犯罪”的認識應(yīng)同樣予以適度擴張，監(jiān)察機關(guān)只需要確定該案件與共同職務(wù)犯罪有關(guān)，即可留置該案件中的涉案人員。質(zhì)言之，只要兩個或兩個以上的行為人主觀上具有濫用或亂用公權(quán)力的故意或過失，公職人員又據(jù)此實際行使了非法行使公權(quán)力的行為，不管該行為是否實際構(gòu)成職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)皆有權(quán)將其予以留置。

此外，從條款的具體設(shè)置來看，該條款中的“可以”一詞表明，監(jiān)察機關(guān)對于是否對涉案人員采取留置措施具有較大的自由裁量權(quán)。留置措施對公民權(quán)利產(chǎn)生極大的限制和威脅，“可以”一詞體現(xiàn)出立法者的審慎態(tài)度，蘊含有價值判斷以及具體問題具體分析的意味，彰顯出《監(jiān)察法》保障涉案人員權(quán)益的立法導(dǎo)向。

(三)涉案人員的范圍限度

涉案人員是一個較為寬泛的概念，必須結(jié)合個案才能將其加以具體化。涉案人員有其特定的位階次序，唯有先確定案件的調(diào)查對象，才能判斷涉案人員是否存在，進而剖析出涉案人員的具體指向?qū)ο??！侗O(jiān)察法》第11條第2項列舉的七類行為并非均屬于嚴格意義上的職務(wù)犯罪的行為類型，更未直接對應(yīng)刑法中的具體罪名?！?4〕結(jié)合涉案人員的內(nèi)涵，對調(diào)查對象職務(wù)犯罪的罪名加以梳理分析，可實現(xiàn)涉案人員與刑法罪名對應(yīng)的類型化，從而明確涉案人員的范圍邊界與法律限度。具體內(nèi)容茲分述如下。第一，涉嫌行賄犯罪的涉案人員包括涉嫌違反刑法分則第8章“貪污賄賂罪”的犯罪分子，具體罪名為行賄罪、對有影響力的人行賄罪、對單位行賄罪、單位行賄罪4項罪名；還包括涉嫌違反刑法第3章“破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪”的犯罪分子，具體罪名為對非國家工作人員行賄罪和對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪2項罪名。第二，涉嫌介紹賄賂犯罪的涉案人員即指涉嫌刑法分則第8章“貪污賄賂罪”中的介紹賄賂罪的犯罪分子。第三，涉嫌共同職務(wù)犯罪的涉案人員范圍相對較廣，包括涉嫌違反貪污賄賂犯罪、濫用職權(quán)犯罪、徇私舞弊犯罪、行使公權(quán)力過程中涉及的其他犯罪的犯罪分子。以《監(jiān)察法》第11條第2項規(guī)定為依據(jù)和前提，《監(jiān)察法實施條例》第26條至第31條，就監(jiān)察機關(guān)調(diào)查對象所涉嫌的職務(wù)犯罪罪名作出具體化規(guī)定，刑法分則第2章至9章中的部分或全部罪名皆被囊括其中。涉案人員與調(diào)查對象“唇齒相依”，二者所涉嫌的共同職務(wù)犯罪的罪名與《監(jiān)察法實施條例》第26條至第31條所列舉的91項罪名相一致。

三、涉案人員的角色定位

(一)涉案人員的多重角色

從規(guī)范文本的層面進行考察，涉案人員在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》和《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱“《政務(wù)處分法》”)三部監(jiān)察法律法規(guī)之中扮演多重角色。

第一，就《監(jiān)察法》而言，《監(jiān)察法》中共有6處規(guī)范條款直接提及了涉案人員。除卻《監(jiān)察法》第22條第2款的規(guī)定以外，《監(jiān)察法》第23條第1款指出監(jiān)察機關(guān)有權(quán)查詢凍結(jié)涉案單位和個人的財產(chǎn)；第32條是有關(guān)監(jiān)察機關(guān)對涉案人員提出從寬處罰建議的決定；第40條第2款、第57條第2款規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查取證、辦理調(diào)查事項報告程序中應(yīng)當(dāng)保障涉案人員的合法權(quán)益；第65條第4項則規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)及其工作人員侵犯涉案人員合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第二，《監(jiān)察法實施條例》中共有28處條款與涉案人員直接相關(guān)?！?5〕《監(jiān)察法實施條例》主要在《監(jiān)察法》規(guī)定內(nèi)容的基礎(chǔ)上就涉案人員的有關(guān)規(guī)定予以補充和細化。在實體性規(guī)定方面，該法就涉案人員的權(quán)益保障、監(jiān)察調(diào)查、從寬處罰建議的決定、涉案人員及其財產(chǎn)的處置問題予以詳細說明；在程序性規(guī)定方面，該法規(guī)定了涉案人員的管轄、留置、立案、移送審理和案件歸檔、涉案人員及涉案財物的處置等諸多程序問題。《監(jiān)察法實施條例》明確了將涉案人員與被調(diào)查人一并管轄的原則，規(guī)范了管轄程序，是對監(jiān)察實踐運行中管轄難題的有力回應(yīng)。此外，該法就監(jiān)察機關(guān)凍結(jié)涉案財產(chǎn)的期限作出了確當(dāng)規(guī)定，填補了《監(jiān)察法》規(guī)定的漏洞，對保障涉案人員財產(chǎn)權(quán)益意義重大。

第三，在《政務(wù)處分法》中，僅有1處條款對涉案人員有所提及。政務(wù)處分是監(jiān)察機關(guān)針對公職人員作出的處置措施之一。根據(jù)《政務(wù)處分法》第2條第3款的規(guī)定，該法的規(guī)制對象為《監(jiān)察法》第15條所規(guī)定的公職人員，這就決定了涉案人員并非《政務(wù)處分法》中的重點內(nèi)容。根據(jù)《政務(wù)處分法》第63條第3款和第4款的規(guī)定，若監(jiān)察機關(guān)及其工作人員侵犯涉案人員合法權(quán)益或收受涉案人員給予的利益，負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

由上可知，涉案人員在監(jiān)察法律法規(guī)的實體性規(guī)范和程序性規(guī)范中廣泛存在，并于其中扮演多重角色。在實體層面，涉案人員可以作為監(jiān)察機關(guān)的留置對象、監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議的對象、監(jiān)察機關(guān)的處置對象而出現(xiàn)，也可作為延長留置時間、等監(jiān)察調(diào)查具體情形的構(gòu)成要素之一；在程序?qū)用?，涉案人員既可以充當(dāng)監(jiān)察機關(guān)的詢問對象、被調(diào)查人的辨認對象，也可以作為監(jiān)察機關(guān)的立案管轄和移送審查起訴的對象、監(jiān)察機關(guān)的權(quán)益保障對象，以及監(jiān)察賠償?shù)纳暾埲说取?/p>

(二)涉案人員的定位之惑

根據(jù)《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象為所有行使公權(quán)力的公職人員。該條采用行為與身份兩要素相結(jié)合的方式對監(jiān)察對象的范疇進行了界定。申言之，唯有同時滿足“行使公權(quán)力”這一行為要素和“公職人員”這一身份要素的人員才可歸攝于監(jiān)察對象的范疇之中。誠如前述，涉案人員在監(jiān)察調(diào)查處置的諸多場域中以不同角色出現(xiàn)，其地位與重要性不容忽視。問題在于，《監(jiān)察法》第22條第2款的規(guī)定使涉案人員構(gòu)成了合法的留置對象，亦構(gòu)成了事實上的監(jiān)察對象。顯而易見的是，部分涉案人員并不具有公職人員的身份，亦未行使公權(quán)力，其屬于《監(jiān)察法》第15條規(guī)定之外的群體。因此，《監(jiān)察法》第22條第2款實際構(gòu)成了對《監(jiān)察法》第15條規(guī)定內(nèi)容的突破。那么，《監(jiān)察法》第22條第2款是否有違《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定？涉案人員存在的合理性為何？如何認識涉案人員的定位？

解答上述問題的關(guān)鍵在于厘清涉案人員與監(jiān)察對象的關(guān)系。目前，針對涉案人員與監(jiān)察對象的關(guān)系，理論界大致形成了“非監(jiān)察對象說”“監(jiān)察對象說”“交叉說”三種陣營。第一，持“非監(jiān)察對象說”的論者表示，涉案人員屬于廣義上的被調(diào)查人，但不一定屬于監(jiān)察對象?！?6〕“非監(jiān)察對象說”肯定了涉案人員具有被調(diào)查人的身份，然而，“監(jiān)察”乃“監(jiān)督”“調(diào)查”“處置”的上位概念，該主張似乎模糊了監(jiān)察對象與被調(diào)查人之間的關(guān)系。第二，持“監(jiān)察對象說”的論者認為，涉案人員指的就是《監(jiān)察法》第15條中的“有關(guān)人員”?！?7〕此間疑問在于，從語法上來看，“公職人員”和“有關(guān)人員”是并列關(guān)系，而并非從屬關(guān)系。涉案人員中有公職人員，亦有非公職人員，若將涉案人員強行等同于“有關(guān)人員”，則將產(chǎn)生三者間內(nèi)在邏輯不相自洽的問題。第三，“交叉說”的論者則指出，涉案人員與監(jiān)察對象不是、也無需是完全對應(yīng)、包容的關(guān)系，是否屬于監(jiān)察對象不是適用留置措施的必要條件?！?8〕該主張肯定了涉案人員這一群體的特殊性，但若對其加以細究，該主張將涉案人員、監(jiān)察對象、調(diào)查對象之間的關(guān)系予以復(fù)雜化，且規(guī)避了涉案人員的定位這一核心問題，個中法理難以得到有效圓融。

我們認為，涉案人員屬于監(jiān)察對象的范疇，二者呈現(xiàn)被包含與包含的關(guān)系?！侗O(jiān)察法》第15條對監(jiān)察對象的表述容易導(dǎo)致理解上的誤區(qū)，限縮人們對監(jiān)察對象范圍的認知?！?9〕我們不應(yīng)受制于《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，采取過度保守姿態(tài)理解監(jiān)察對象，將第15條規(guī)定之外的人員一概排斥于監(jiān)察對象的范疇之外；亦不可因此即強行斷定《監(jiān)察法》第22條第2款與《監(jiān)察法》第15條間存在沖突抵牾。文義解釋和體系解釋主要承擔(dān)限制性的功能，若在由它們所劃定的邊界內(nèi)可能有多種解釋，那么特別具有決定性意義的就是目的解釋的方法?！?0〕我們應(yīng)當(dāng)采行以目的解釋為主，文義解釋、體系解釋相結(jié)合的法律解釋方法，緊扣《監(jiān)察法》的立法目的，結(jié)合《監(jiān)察法》第1條、第11條和第15條的具體規(guī)定，對涉案人員的立法原旨加以綜合考量。如此，方能有效釋出正當(dāng)合理的結(jié)果，使上述邏輯悖論得以自洽周延。

(三)涉案人員的立法原旨

明確涉案人員背后的立法原旨是理解涉案人員定位的關(guān)鍵?！侗O(jiān)察法》第1條開宗明義，點明了該法的立法目的。作為政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的耦合結(jié)構(gòu)，《監(jiān)察法》的立法鵠的即為實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，抑制腐敗行為的滋生與蔓延，滿足腐敗查處工作的剛性需求。據(jù)此，涉案人員立法的根本目的必然在于實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋蘊含監(jiān)察對象全覆蓋和監(jiān)察職能全覆蓋雙重含義?！?1〕應(yīng)當(dāng)從監(jiān)察對象全覆蓋和監(jiān)察職能全覆蓋兩個維度入手，全面獲窺涉案人員之立法原旨，準確把握涉案人員存在的適度與向度，實現(xiàn)對涉案人員定位的“撥亂反正”?！?2〕

1.橫向維度：實現(xiàn)監(jiān)察對象全覆蓋

實現(xiàn)監(jiān)察對象全覆蓋是實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的核心與關(guān)鍵場域。監(jiān)察體制改革解決了過去行政監(jiān)察對象過于狹窄的弊端，將所有行使公權(quán)力的公職人員一統(tǒng)于監(jiān)察法治之中。從橫向維度上看，監(jiān)察體制改革的過程即是實現(xiàn)監(jiān)察對象全覆蓋的過程。

一方面，涉案人員的存在意在擴充《監(jiān)察法》第15條規(guī)定的監(jiān)察對象之外延，對于整合健全監(jiān)察對象規(guī)范體系起著不可或缺的重要作用。監(jiān)察機關(guān)所監(jiān)察的主要是行使憲法權(quán)力的人員的權(quán)力行為，權(quán)力行使中所有的程序和環(huán)節(jié)均是監(jiān)察的對象，在這些程序和環(huán)節(jié)中承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的人士也就落入監(jiān)察的范圍?！?3〕《監(jiān)察法》第15條規(guī)定的監(jiān)察對象并未囊括上述所有人士，其所規(guī)定的監(jiān)察對象范圍不盡周延，難以有效切合監(jiān)察工作現(xiàn)實之需。涉案人員存在的直接目的即在于彌補《監(jiān)察法》第15條規(guī)定的不足，實現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)范與實踐的嚴絲合縫，使監(jiān)察觸角及于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為之全域，最終達致監(jiān)察對象全覆蓋的目標(biāo)。監(jiān)察法律關(guān)系的主體主要包括監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)察人員和監(jiān)察對象?！?4〕在一人職務(wù)犯罪的情形下，監(jiān)察法律關(guān)系主要體現(xiàn)為“監(jiān)察機關(guān)及其人員——違法行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員”這一單向度線性關(guān)系。然而，職務(wù)犯罪更多表現(xiàn)為對向犯罪、兩人或兩人以上共同犯罪?；诖?，被調(diào)查對象不僅包括濫用公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員，還輻射至行賄人、介紹賄賂人、其他共犯人等涉案人員，這便在實際上形成了“監(jiān)察機關(guān)及其人員——違法行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員——涉案人員”這一多向度線性模式。此時，濫用公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員、涉案人員皆成為監(jiān)察權(quán)的主要作用對象。“《監(jiān)察法》第22條第2款、第23條第1款、第34條第2款皆拓寬了監(jiān)察的對象范圍”?！?5〕唯有將涉案人員也納入監(jiān)察對象的范疇之中，將其與行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員、普通犯罪和職務(wù)犯罪發(fā)生競合時的監(jiān)察管轄對象一道納入監(jiān)察對象的范疇之中，方能全面把握監(jiān)察對象之范圍，在監(jiān)察法視域中真正形塑全方位、多層次、系統(tǒng)周密的監(jiān)察對象規(guī)范體系，形成全面依法監(jiān)察的有序之道。

另一方面，涉案人員的內(nèi)涵與外延體現(xiàn)出監(jiān)察全覆蓋有其自身的范圍與限度。監(jiān)察全覆蓋絕不是什么人都管。對涉案人員范圍的理解關(guān)涉監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力邊界和公民的權(quán)利空間。正所謂失之毫厘則謬以千里，涉案人員的范圍稍加擴張便極易產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，引發(fā)實踐中監(jiān)察權(quán)力的肆意濫用，使執(zhí)法處置盲目擴大化，有背離保障涉案人員合法利益之虞。若監(jiān)察機關(guān)不加謙抑地行使公權(quán)力，動輒以“留置涉案人員”為名對任一公民展開監(jiān)察，可能會產(chǎn)生不利的社會效果，對打擊貪腐而言，非特?zé)o益，抑且有害。在司法實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)不當(dāng)留置涉案人員，導(dǎo)致涉案人員基本權(quán)利遭到非法克減、財產(chǎn)無辜受損的情況，值得引起高度重視和警惕?！?6〕涉案人員的立法設(shè)置能夠幫助監(jiān)察機關(guān)依法準確認定與識別監(jiān)察對象，進一步明確監(jiān)察法律關(guān)系的主體適用，謹防監(jiān)察對象的泛化，對于各級監(jiān)察委員會依法準確開展監(jiān)察工作意義重大。

2.縱向維度：實現(xiàn)監(jiān)察職能全覆蓋

從縱向維度看，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋必須實現(xiàn)監(jiān)察職能全覆蓋，將監(jiān)察職能有效貫穿并覆蓋至公權(quán)力行使的各個環(huán)節(jié)之中。

第一，涉案人員的存在是監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)察職能的題中應(yīng)有之義。監(jiān)察委員會將過去審計機關(guān)、預(yù)防腐敗機關(guān)等機關(guān)的職能合并整合形成監(jiān)察職能。基于功能主義的考量，為確保監(jiān)察機關(guān)有效行使監(jiān)察職能，《監(jiān)察法》第11條賦予監(jiān)察委員會享有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項具體職責(zé)。從內(nèi)容來看，該條第1項明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督對象為公職人員。與之不同的是，該條第2項對監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查對象作出了一個模糊化的處理，第3項中亦未對監(jiān)察機關(guān)移送人民檢察院依法審查、提起公訴的對象作出明確說明。立法者之所以作如此設(shè)置，端在為涉案人員等《監(jiān)察法》第15條之外的監(jiān)察對象留下一定的立法空間。監(jiān)察委員會擁有“行紀檢一體化”之調(diào)查權(quán)，這是監(jiān)察委員會建構(gòu)腐敗發(fā)現(xiàn)職能的基本保障?！?7〕監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件之時，為求全面真實客觀，勢必追根溯源，對案件始末進行全面細致調(diào)查，盡最大可能還原案件全貌。涉案人員是與監(jiān)察案件具有緊密關(guān)聯(lián)的人員，若監(jiān)察案件中存在涉案人員，其勢必會被囊括至監(jiān)察調(diào)查的范圍之中。監(jiān)察處置是監(jiān)察調(diào)查的下游環(huán)節(jié)，相應(yīng)地，監(jiān)察機關(guān)的處置對象自然也包含涉案人員?！侗O(jiān)察法實施條例》作為《監(jiān)察法》的下位階配套法規(guī)，就監(jiān)察機關(guān)的處置職責(zé)作出了細化規(guī)定，其中第207條便明確了監(jiān)察機關(guān)對涉嫌行賄等犯罪的涉案人員的處置方式，有助于進一步完善監(jiān)察機關(guān)的處置職責(zé)。因此，考慮現(xiàn)實中監(jiān)察案件調(diào)查處置的運作過程及方式，涉案人的立法設(shè)置是監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)察職能的客觀且現(xiàn)實的選擇。

第二，涉案人員的立法設(shè)置優(yōu)化監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職能。一方面，涉案人員的立法設(shè)置對監(jiān)察調(diào)查職責(zé)具有一定的強化和制約作用。就強化作用來說，將涉案人員納入留置對象以內(nèi)，是監(jiān)察機關(guān)強化調(diào)查職責(zé)之必然。職務(wù)犯罪行為隱蔽復(fù)雜，公職人員多具有一定的反調(diào)查能力，基于此，涉案人員往往會成為案件調(diào)查的關(guān)鍵或重要突破口。將涉案人員控制在監(jiān)察機關(guān)足以掌控的范圍之內(nèi)，便于監(jiān)察機關(guān)有的放矢，充分利用談話、訊問等手段令涉案人員盡快如實交代犯罪事實，配合參與案件調(diào)查，從而提高監(jiān)察調(diào)查效率與質(zhì)量。同時，從“成本—效益”的角度考量，通過實現(xiàn)對被調(diào)查人和涉案人員的聯(lián)合調(diào)查，能夠使監(jiān)察機關(guān)在整合調(diào)查資源的同時節(jié)約調(diào)查成本，避免“多頭執(zhí)法，重復(fù)調(diào)查”，促進監(jiān)察資源的集約化。就制約作用而言，涉案人員的存在有助于確保監(jiān)察機關(guān)行使調(diào)查職權(quán)的規(guī)范合理。涉案人員的立法設(shè)置對監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查行為起到了反向制約的作用。通過明確涉案人員的范圍、保障涉案人員的合法權(quán)益，無形中壓縮了監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的“任性空間”，加強了對監(jiān)察職權(quán)的監(jiān)督和制約，推進實現(xiàn)“法權(quán)平衡”。另一方面，涉案人員的規(guī)范設(shè)置有助于實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)能融合。監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職能衍生出監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，三項職責(zé)層層遞進、關(guān)聯(lián)統(tǒng)一。對涉案人員采取留置措施能夠促使案件從調(diào)查階段提速至處置階段，提升監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)一體化建設(shè)水平，最終實現(xiàn)全覆蓋式的立體化監(jiān)察。

第三，對涉案人員進行法律規(guī)制有利于監(jiān)察機關(guān)加強對腐敗行為的源頭治理，實現(xiàn)行賄受賄一起查。圍繞法治化反腐的價值追求，對腐敗行為進行源頭治理能夠高懸反腐的“達摩克利斯之劍”，從根本上確保腐敗行為無所遁形，達致反腐治理最佳成效。黨和國家已充分認識到行賄行為的危害性，正不斷加大對行賄行為的打擊力度。2021年，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)留置行賄人員5006人、處分4806人、移送檢察機關(guān)2822人?！?8〕2022年，黨的十九屆中央紀委六次全會進一步提出了“加大打擊行賄力度，探索實施行賄人‘黑名單’制度”的工作任務(wù)。行賄受賄犯罪是職務(wù)犯罪中的主要犯罪類型，有行賄才有受賄。行賄行為具有巨大的政治與法治危害性，它誘導(dǎo)刺激受賄行為的產(chǎn)生，為職務(wù)違法犯罪行為推濤助浪。牽制住行賄行為，就是牽住了賄賂犯罪的“牛鼻子”。涉案人員中有相當(dāng)一部分人員為行賄人員，涉案人員的立法設(shè)置使監(jiān)察機關(guān)有權(quán)依法對行賄人采取監(jiān)察措施，對行賄人形成有力震懾，從源頭上減少腐敗行為的發(fā)生，實現(xiàn)監(jiān)察職能最優(yōu)化，最終凝聚監(jiān)察合力，提升監(jiān)察治理效能。

一言以蔽之，涉案人員的存在有其可行性與必要性?！侗O(jiān)察法》第15條和《監(jiān)察法》第22條第2款看似“二律背反”，實則并行不悖，二者統(tǒng)一于實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)之中，涉案人員理應(yīng)被包含于監(jiān)察人員的范疇以內(nèi)。

四、涉案人員的制度建構(gòu)

香港廉政公署乃獨立專職化的反腐機構(gòu)，自設(shè)立至今已取得廣泛成效，成為世界各國反腐糾察制度建設(shè)的成功范例。廉政公署和國家監(jiān)察委員會雖分屬不同的法律制度，但二者同為肅貪倡廉機構(gòu)，彼此之間存在諸多共通之處，我們應(yīng)當(dāng)將廉政公署建設(shè)的有益經(jīng)驗攝取至監(jiān)察體制改革之中。針對監(jiān)察機關(guān)位高權(quán)重的特點，防止過猶不及應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在制度或制度的運用上?！?9〕當(dāng)前，涉案人員的立法設(shè)置仍存在一系列不盡完善之處，為此，我們更需借鑒香港廉政法律制度的建設(shè)經(jīng)驗，明確涉案人員的主體地位，以規(guī)范內(nèi)部監(jiān)察程序、健全外部監(jiān)督制度為基本走向，裨補缺漏，構(gòu)建系統(tǒng)規(guī)范的涉案人員制度。

(一)主體明晰：明確涉案人員的地位與范圍

明確涉案人員的地位與范圍是架構(gòu)涉案人員制度的前提。《總督特派廉政專員公署條例》(以下簡稱“《廉政公署條例》”)第12條以具體列舉式的立法方式明確了廉政公署的調(diào)查對象。廉政公署的調(diào)查對象頗為廣泛，其事實上包括了訂明人員和非訂明人員。與此同時，廉政專員的調(diào)查范圍受到具體罪名種類的限定,且只有當(dāng)非貪污罪與被調(diào)查的貪污罪具有關(guān)聯(lián)性時，廉政專員才能行使調(diào)查權(quán)。〔30〕非訂明人員與《監(jiān)察法》中的涉案人員含義相近。《廉政公署條例》在嚴格圈定訂明人員的同時，直接將非訂明人員亦規(guī)定為調(diào)查對象，使非訂明人員的定位清晰且明確。與之相較，《監(jiān)察法》對涉案人員的地位與內(nèi)涵界定有待進一步澄清和統(tǒng)一?？傮w而言，《監(jiān)察法》第22條第2款，《監(jiān)察法實施條例》第46條第4款、第181條第1款、第187條第2款和第224條第1款是與涉案人員的規(guī)范意涵聯(lián)系最為緊密的條款，此5處規(guī)范雖未直接點明涉案人員的概念，但已就涉案人員的范圍和限度作出基本說明，成為從規(guī)范層面理解涉案人員內(nèi)涵與外延的基點與前提。我們認為，應(yīng)當(dāng)逐步舍棄過去“宜粗不宜細”的粗線條立法方式，取而代之以“宜細不宜粗”的立法思路，實現(xiàn)監(jiān)察立法對實踐的強力指引。針對涉案人員問題，監(jiān)察法的首要任務(wù)是統(tǒng)一界定涉案人員的范圍，明晰涉案人員的識別標(biāo)準，逐步架構(gòu)起融貫統(tǒng)一的涉案人員規(guī)范體系。具言之，應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)察法》第22條第2款為標(biāo)尺，修改與該條款所規(guī)定的涉案人員的內(nèi)涵范圍相矛盾的其他法律規(guī)范，消除彼此之間的沖突抵牾。舉例以言，根據(jù)《監(jiān)察法》第22條第2款的規(guī)定，職務(wù)違法人員不在涉案人員的范疇之中。但是，《監(jiān)察法》第32條和《監(jiān)察法實施條例》第94條第3項皆以“違法犯罪”這一前綴詞匯來修飾涉案人員，此二表述似乎將職務(wù)違法人員也列為涉案人員，無形中擴大了涉案人員的范圍邊界。我們應(yīng)對之予以修正，將涉案人員的范圍確定在“職務(wù)犯罪”的界域之內(nèi)。又如，《監(jiān)察法實施條例》第207條第1款中的“涉嫌行賄等犯罪的非監(jiān)察對象”即意指行使公權(quán)力的公職人員之外的涉案人員，但該款“非監(jiān)察對象”一詞的表述略顯表意不明，容易引發(fā)人們產(chǎn)生“涉案人員不屬于監(jiān)察對象”這一誤解。為此，可修改相應(yīng)措辭，或考慮讓有關(guān)部門對其作出相應(yīng)的監(jiān)察解釋，使涉案人員立法臻于完善，提升監(jiān)察立法技術(shù)水平，從而進一步增強人們對監(jiān)察法規(guī)范的正確理解與適用。

此外，與廉政公署相比，監(jiān)察委員會對涉案人員開展監(jiān)督教育的廣度稍顯欠乏?！读饤l例》第12條規(guī)定，廉政專員的職責(zé)包括就任何提起要求的公民以指導(dǎo)、建議和幫助，教導(dǎo)全體市民認識貪污害處，策動鼓勵公民打擊貪污等。根據(jù)《監(jiān)察法》第11條，監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的方式包括開展廉政教育和監(jiān)督檢查工作，對象為公職人員，不完全涵攝所有涉案人員。以是之故，應(yīng)當(dāng)擴大監(jiān)察教育的對象范圍，將全體公民囊括于監(jiān)察教育的范疇之中。如此，可助益監(jiān)察機關(guān)從源頭入手嚴控貪腐行為，同時使廉政思想植根于最廣大公民之中，以杜絕行賄等腐敗亂象的滋生。

(二)內(nèi)部規(guī)制：規(guī)范涉案人員監(jiān)察程序

目前，監(jiān)察機關(guān)主要依靠貫徹落實內(nèi)部上下級科層制度來對自身公權(quán)力行為加以規(guī)制和約束?！侗O(jiān)察法》雖以正面倡導(dǎo)和負面懲戒的方式確保涉案人員的合法權(quán)益不受非法折損，但尚未就對涉案人員采取監(jiān)察調(diào)查和處置措施的具體程序加以明確規(guī)定。涉案人員相關(guān)監(jiān)察程序不盡健全，容易使《監(jiān)察法》中有關(guān)保障涉案人員合法權(quán)益的要求成為“空中樓閣”，為監(jiān)察人員非法獲取涉案人員口供、非法扣押涉案人員財物等不法行為大開方便之門。利用完備的內(nèi)部監(jiān)察程序“馴化”監(jiān)察權(quán)力，是監(jiān)察機關(guān)加強內(nèi)部監(jiān)督、保障涉案人員權(quán)益的有效舉措。

第一，細化留置程序。在對涉案人員開展監(jiān)察調(diào)查的過程中，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)督促調(diào)查人員依法按程序履行職責(zé)義務(wù)，使監(jiān)察調(diào)查“全程留痕，固定可溯”，以全方位保障涉案人員合法權(quán)益。其中，留置措施是監(jiān)察調(diào)查過程中最為嚴厲的限制公民人身自由權(quán)利的手段。涉案人員中的相當(dāng)一部分人員不具有公職人員身份，監(jiān)察機關(guān)若對此類涉案人員采取留置措施，更應(yīng)嚴格保障其合法權(quán)益不因留置而遭受非法侵害?！傲糁谩币辉~在香港即指“拘留”，廉政公署享有廣泛而強有力的拘留權(quán)力。為防止公權(quán)力行為有失操度，香港專門制定《港督特派廉政專員公署(對待受拘留人士之辦法)令》(以下簡稱“《對待受拘留人士令》”)，對受拘留人士權(quán)利保障問題加以細致全面的設(shè)置，以規(guī)制廉政公署的拘留行為。轉(zhuǎn)換至《監(jiān)察法》的語境之中，雖然《監(jiān)察法》對涉案人員的權(quán)益保障問題給予了一定重視，但相關(guān)規(guī)范并不細致全面，有待進一步優(yōu)化。基于此，可參照《對待受拘留人士令》的規(guī)范設(shè)計，直接制定出臺專門的《監(jiān)察委員會留置工作條例》，或細化并補充相應(yīng)留置法律規(guī)范。具言之，其一，規(guī)范留置的位階次序。在順序上，嚴格按照“先確定被調(diào)查對象，后確定涉案人員”的流程采取留置措施，堅決杜絕監(jiān)察機關(guān)在尚未查清調(diào)查對象之時，便簡單徑直地將相關(guān)人員視為“涉案人員”，并對之予以“事實上的留置”。其二，統(tǒng)一規(guī)范留置場所設(shè)置。如何合理規(guī)范留置場所的設(shè)置始終是留置程序中的一大問題。應(yīng)當(dāng)考慮規(guī)范并分設(shè)留置場所，將涉案人員與被調(diào)查對象分開留置，避免串供、隱藏或歪曲案件事實等現(xiàn)象的發(fā)生。其三，彰顯被留置人員的權(quán)利主體地位。尊重并保護被留置人員的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，注重對女性這一弱勢群體的保護，還可就被留置人員的權(quán)利保障事宜張貼告示，在使被留置人員知悉自身權(quán)利的同時突出其權(quán)利主體地位。其四，規(guī)范留置看護機制。應(yīng)當(dāng)規(guī)范協(xié)調(diào)監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)的留置看護機制，由監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)籌指導(dǎo)、公安機關(guān)組織調(diào)配人員以具體執(zhí)行留置看護工作?？醋o人員應(yīng)將“看”“護”義務(wù)并重，不得只“看”不“護”。其五，嚴格規(guī)范手銬之使用規(guī)則?？醋o人員只有在萬不得已的情況下才可對被留置人員尤其是涉案人員使用手銬。其六，賦予被留置人員以投訴權(quán)。被留置人員可就留置情況或任何人員的行為作出投訴，接受投訴的看護人員應(yīng)盡快將投訴內(nèi)容上報上級，以嚴防違法取證、虐待被留置人員等現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，規(guī)范涉案財物調(diào)查處置程序。鑒于涉案人員中相當(dāng)一部分人員為私營企業(yè)家，監(jiān)察機關(guān)更應(yīng)當(dāng)格外注重涉案人員財物在調(diào)查與處置過程中不受非法減損，防止因超期超限查封、扣押、凍結(jié)涉案人員財產(chǎn)，對涉案人員財產(chǎn)造成不當(dāng)折損，同時謹防個別監(jiān)察人員以履行公職為名，行侵吞涉案財物之實。香港廉政公署享有對涉案財物的處置權(quán)和處理權(quán)。根據(jù)香港《防止賄賂條例》第14C條第4款的規(guī)定，除另有規(guī)定外，廉政公署對涉案財物處置或處理的有效期限為自法院抑制令簽發(fā)之日起6個月，經(jīng)廉政專員或其代表提出申請，法院可將有效期延長，每次3個月。不難發(fā)現(xiàn)，與香港地區(qū)相比，監(jiān)察機關(guān)對涉案財物的處理期限較長?！?1〕為此，應(yīng)當(dāng)制定或修改相關(guān)法律，進一步明晰對涉案財物采取調(diào)查處置措施的程序性規(guī)定。與此同時，監(jiān)察機關(guān)必須注重涉案人員財物處理的時效性，及時迅速地處理涉案人員問題，并嚴格落實《紀檢監(jiān)察機關(guān)涉案財物管理規(guī)定》，實現(xiàn)對涉案人員財物的統(tǒng)一規(guī)范管理。尚需注意的是，香港《防止賄賂條例》第14D條規(guī)定，被限制涉案財物的人員可隨時向法院申請撤銷或變更財產(chǎn)抑制令。然而，《監(jiān)察法》僅賦予了被調(diào)查人及其近親屬的申訴權(quán)，并未對涉案人員及其近親屬的申訴權(quán)作出明確規(guī)定。吸取港區(qū)反腐敗立法精華，我們應(yīng)當(dāng)正視涉案人員的地位，規(guī)定涉案人員及其近親屬同樣享有申訴權(quán)，并考慮賦予被調(diào)查人、涉案人員及其近親屬向檢察機關(guān)提起申訴的權(quán)利，以最大限度保障涉案人員的財產(chǎn)權(quán)益。

(三)外部強化：健全涉案人員監(jiān)督制度

內(nèi)部監(jiān)督存在固有的局限性，應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部監(jiān)督放入整個監(jiān)督體系中進行審視，或與其他監(jiān)督機制相結(jié)合，或引入外部監(jiān)督力量?！?2〕當(dāng)前，面對監(jiān)察機關(guān)外部監(jiān)督制度相對缺位的現(xiàn)狀，更應(yīng)嘗試逐步啟動相應(yīng)的外部監(jiān)督制度，補強內(nèi)部監(jiān)督機制的局限，實現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動，以全面釋放內(nèi)外部監(jiān)督能量。

第一，構(gòu)建值班律師制度。根據(jù)《對待受拘留人士令》第4條的規(guī)定，受拘留人士原則上有權(quán)與法律顧問溝通，除非該溝通對罪項調(diào)查或法律施行造成阻礙?！斗乐官V賂條例》第15條亦就法律顧問制度作出相應(yīng)程序性規(guī)定。香港針對受拘留人士所創(chuàng)設(shè)的律師制度于監(jiān)察委員會而言不失為一項好的鏡鑒。監(jiān)察過程具有較強封閉性，監(jiān)察機關(guān)占據(jù)強勢有利地位，被留置人員系弱勢主體。被留置人員尤其是涉案人員中的非公職人員往往不具有良好的自我辯護能力，在沒有律師介入的情況下，其更易處于孤立無援的處境之中，不利于實現(xiàn)自身權(quán)益保護的最大化。是故，應(yīng)當(dāng)確立法律援助值班律師制度，使律師介入監(jiān)察調(diào)查過程之中，確保被留置人員得到有效的法律保障。作為一種頗具中立性與公正性的外部力量，值班律師的介入加強了對監(jiān)察機關(guān)公權(quán)力的反向監(jiān)督與制約，是實現(xiàn)程序正義的有益之舉。值得一提的是，鑒于職務(wù)犯罪的特殊性，監(jiān)察機關(guān)還可針對值班律師介入案件的范圍和方式作出一些附加限制。〔33〕為確保調(diào)查活動的有序運行，當(dāng)被留置人員與律師咨詢溝通對監(jiān)察調(diào)查工作造成阻礙時，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)限制被留置人員的此項權(quán)利。

第二，確立司法審查制度。香港已建立起完善的司法審查制度。根據(jù)《防止賄賂條例》第14A條至第18條的規(guī)定，廉政公署在采取限制財產(chǎn)、扣留證件、拘捕等措施前，必須首先獲得法院授權(quán)許可；《廉政公署條例》第10A條規(guī)定，除非于限期前依法獲得釋放，凡被扣留人士必須于拘捕后48小時之內(nèi)提交裁判司審訊。目前，監(jiān)察委員會的司法審查制度尚未有效構(gòu)建。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)采取“自行審批，自行實施”的自我監(jiān)督模式對留置措施和查封、凍結(jié)涉案財物等重要調(diào)查措施加以監(jiān)督。該模式天然具有一定的局限性，難以完全保證調(diào)查過程與結(jié)果的中立與超然。據(jù)此，我們可以適當(dāng)借鑒廉政公署制度，建立司法審查制度?！侗O(jiān)察法》已經(jīng)有讓檢察機關(guān)監(jiān)督監(jiān)察委員會的跡象?！?4〕應(yīng)當(dāng)將檢察機關(guān)作為司法審查機關(guān)，通過檢察機關(guān)的外部監(jiān)督強化監(jiān)察機關(guān)行為的合法性和正當(dāng)性。為此，需要逐步完善監(jiān)檢銜接，由監(jiān)察機關(guān)商請檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查程序之中，同時在監(jiān)察案件移送審查起訴后，規(guī)范并加強檢察機關(guān)對案件的事后監(jiān)督審查。通過檢察機關(guān)嚴格依法獨立審查、排除非法證據(jù)，堅決杜絕監(jiān)察機關(guān)對涉案人員調(diào)查處置的隨意擴大化。此外，鑒于留置措施的強嚴厲性，《監(jiān)察法》第43條還規(guī)定，留置措施應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。應(yīng)當(dāng)進一步明確此處的“領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究”的具體內(nèi)涵與指向，甚或可考慮賦予檢察機關(guān)以必要的留置審批權(quán)。

第三，完善監(jiān)察賠償制度。根據(jù)《防止賄賂條例》第14A條和《廉政專員條例》第13D條的規(guī)定，廉政公署具有對涉案財物的限制權(quán)，但不享有對涉案財物的處置權(quán)，處置權(quán)歸法院所有。與廉政公署相比，監(jiān)察機關(guān)對涉案人員財物享有更大權(quán)力，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)同時享有對涉案財物的限制權(quán)和處置權(quán)。為有效保障涉案人員合法權(quán)益，《監(jiān)察法》規(guī)定，若涉案人員認為自身合法權(quán)益在調(diào)查處置中遭受不法侵害，有權(quán)申請國家賠償。部分涉案人員具有公職人員身份，與獲得具體賠償數(shù)額相比，其可能更為重視職級恢復(fù)、名譽恢復(fù)等問題。我們認為，應(yīng)當(dāng)盡快修改更新《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱“《國家賠償法》”)，構(gòu)建并完善監(jiān)察賠償制度，以設(shè)專章的方式就監(jiān)察賠償?shù)挠嘘P(guān)內(nèi)容作出規(guī)定。一方面，監(jiān)察賠償是一種獨立的賠償類型，與國家賠償存在諸多不同之處。因而，應(yīng)當(dāng)就監(jiān)察賠償?shù)牧x務(wù)機關(guān)、賠償范圍、計算標(biāo)準、具體程序等作出詳細規(guī)制，明確其與國家賠償之間的關(guān)系，在凸顯監(jiān)察賠償特色的同時實現(xiàn)二者的相互兼容。另一方面，合理架設(shè)監(jiān)察賠償申請人的救濟方式，全面規(guī)范監(jiān)察賠償?shù)膹?fù)審、復(fù)核程序，保障監(jiān)察賠償申請人的救濟權(quán)得以有效行使。此外，在監(jiān)察法領(lǐng)域亦需補強和完善有關(guān)監(jiān)察賠償?shù)囊?guī)定，實現(xiàn)監(jiān)察法律法規(guī)與《國家賠償法》的銜接與協(xié)調(diào)。

五、結(jié) 語

監(jiān)察制度的逐步發(fā)展，必然要實現(xiàn)從側(cè)重發(fā)現(xiàn)實質(zhì)真實轉(zhuǎn)向注重基本權(quán)利的保障?！?5〕正所謂牽一發(fā)而動全身，涉案人員內(nèi)涵外延的界定、合法權(quán)益的保障等問題深刻影響著監(jiān)察體制改革的全貌。茲事體大，有必要建構(gòu)系統(tǒng)完備的涉案人員制度，以維護監(jiān)察改革成果累積之功效。涉案人員制度的建立，不僅可以在法律上有效防范監(jiān)察機關(guān)褻瀆公權(quán)力的行為，優(yōu)化監(jiān)察機關(guān)職權(quán)職能，也有助于消除人們對監(jiān)察機關(guān)成為“超級權(quán)力機關(guān)”的擔(dān)憂，增強監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威力與公信力。本文聚焦涉案人員這一《監(jiān)察法》中的重要群體，從監(jiān)察法規(guī)范中提煉出涉案人員的規(guī)范意涵和角色定位，同時借鑒香港廉政公署的建設(shè)經(jīng)驗，就涉案人員制度的建構(gòu)方向提出基本設(shè)想。值得注意的是，香港廉政公署制度有其自身得以嵌入的獨有場域，并非所有成功經(jīng)驗皆可得以有效復(fù)制。因之，我們在參考借鑒時應(yīng)充分考量中國內(nèi)地本土的法治特色，不宜盲目照搬照抄，以免導(dǎo)致制度經(jīng)驗攝取后的“水土不服”。譬如，香港廉政公署的污點證人制度與當(dāng)下正探索完善的行賄人“黑名單”制度存在價值取向上的不同，將部分涉案人員作為污點證人予以處理并不符合國家監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實指向。若認為某項制度的移植必要且可行，在實踐中可考慮給予該制度以必要的試錯空間，通過改革試點的方式漸次有序推進涉案人員制度建設(shè)。唯其如此，方能化制度優(yōu)勢為治理效能，使監(jiān)察機關(guān)真正全方位肩負起規(guī)制公權(quán)力、保障公民權(quán)益之使命。

注釋：

〔1〕參見王若磊：《論監(jiān)察體制的制度邏輯》，《法學(xué)評論》2021年第4期。

〔2〕習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020年，第151頁。

〔3〕相關(guān)研究成果參見姜明安：《監(jiān)察工作理論與實務(wù)》，北京：中國法制出版社，2018年，第30-38頁；秦前紅：《國家監(jiān)察法實施中的一個重大難點：人大代表能否成為監(jiān)察對象》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第6期；宗婷婷、王敬波：《國家監(jiān)察對象的認定標(biāo)準：核心要素、理論架構(gòu)與適用場域》，《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報》2019年第4期等。

〔4〕參見(2020)桂0702民初2513號。

〔5〕少數(shù)關(guān)乎涉案人員的研究成果參見夏金萊：《論監(jiān)察全覆蓋下的監(jiān)察對象》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2021年第2期；劉俊杰：《論監(jiān)察法實施的刑事實體法保障》，《法學(xué)論壇》2021年第6期等。

〔6〕〔美〕博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第486頁。

〔7〕〔美〕道格拉斯·林德：《法律擬制的實用價值》，朱瑞譯，陳金釗編：《法律修辭研究》第5卷，北京：中國法制出版社，2019年，第312頁。

〔8〕在刑法的語境中，涉案人員并非刑法中的專業(yè)性規(guī)范性用語。在刑事犯罪案件實務(wù)之中，“涉案人員”一詞多指與實施犯罪相關(guān)的人，基本與犯罪嫌疑人同義。

〔9〕2018年，云南省曲靖市紀委監(jiān)委在對某監(jiān)察案件進行初核時，發(fā)現(xiàn)該案件還涉及其他兩位公職人員。市紀委監(jiān)委便將這兩位公職人員視為涉案人員并予以調(diào)查。參見《留置共同職務(wù)犯罪涉案人員 突破攻守同盟》，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201809/t20180927_180445.html。

〔10〕《監(jiān)察法》第22條第2款規(guī)定：“對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施?！?/p>

〔11〕〔13〕參見孫國祥：《監(jiān)察對象的刑法主體身份辨析》，《法學(xué)》2019年第9期。

〔12〕參見張明楷：《刑法學(xué)》(下)，北京：法律出版社，2021年，第1627-1628頁。

〔14〕秦前紅主編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法實施條例〉解讀與適用》，北京：法律出版社，2021年，第38頁。

〔15〕此28處條款分別為《監(jiān)察法實施條例》第32條，第46條第4款，第50條第1款，第64條，第91條第1款，第94條第3項，第101條第1款第2、3項，第104條，第141條第1款，第181條第1款，第186條第2款，第187條第2款，第190條第1款，第207條第2、3款，第213條第1款，第218條，第262條第2款，第224條第1款，第237條，第238條第2款，第244條，第250條，第262條第2款，第278條第6項，第280條第1款第3項，第250條。此外，第104條，第207條第2、3款和第271條第1款就涉案單位作出了相應(yīng)規(guī)定。

〔16〕參見譚宗澤：《論國家監(jiān)察對象的識別標(biāo)準》，《政治與法律》2019年第2期。

〔17〕參見劉俊杰：《論監(jiān)察法實施的刑事實體法保障》，《法學(xué)論壇》2021年第6期。

〔18〕參見朱金剛：《正確理解監(jiān)察對象與留置對象的關(guān)系》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年9月26日。

〔19〕〔23〕參見秦前紅主編：《監(jiān)察法學(xué)教程》，北京：法律出版社，2019年，第207、207頁。

〔20〕參見〔德〕卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，北京：商務(wù)印書館，2020年，第434頁。

〔21〕參見彭新林：《國家監(jiān)察體制改革：動因、要義與方略》，《學(xué)術(shù)界》2018年第10期。

〔22〕涉案人員的適度是指涉案人員存在的正當(dāng)性與合理性，涉案人員的向度則是指涉案人員的范圍與邊界。

〔24〕張紅哲：《論監(jiān)察法學(xué)的研究論域》，《行政法學(xué)研究》2022年第1期。

〔25〕秦前紅：《監(jiān)察法理解和適用的若干難點問題》，《人民法治》2018年第Z1期。

〔26〕參見秦前紅：《〈監(jiān)察法〉理解和適用的若干重要問題——根據(jù)秦前紅教授講座錄音整理》，《東南法學(xué)》2019年第1期。

〔27〕劉艷紅：《監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運作的雙重困境及其法治路徑》，《法學(xué)論壇》2017年第6期。

〔28〕柴雅欣：《讓行賄者寸步難行》，《中國紀檢監(jiān)察報》2022年2月28日。

〔29〕參見童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化》，《法學(xué)評論》2017年第1期。

〔30〕陽平：《論我國香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的法律控制——兼評〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉》，《政治與法律》2018年第1期。

〔31〕根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》第108條的規(guī)定：“凍結(jié)財產(chǎn)的期限不得超過六個月，凍結(jié)期限到期未辦理續(xù)凍手續(xù)的，凍結(jié)自動解除。有特殊原因需要延長凍結(jié)期限的，應(yīng)當(dāng)在到期前按原程序報批，辦理續(xù)凍手續(xù)。每次續(xù)凍期限不得超過六個月?！?/p>

〔32〕參見馬懷德：《再論國家監(jiān)察立法的主要問題》，《行政法學(xué)研究》2018年第1期。

〔33〕參見牟綠葉、張傳璽：《職務(wù)犯罪調(diào)查階段認罪認罰從寬的制度缺陷與完善路徑》，《浙江社會科學(xué)》2021年第8期。

〔34〕劉艷紅：《程序自然法作為規(guī)則自洽的必要條件——〈監(jiān)察法〉留置權(quán)運作的法治化路徑》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第3期。

〔35〕馬春曉：《監(jiān)察委員會監(jiān)督機制的比較研究》，《河南社會科學(xué)》2019年第10期。