丁 惠 平

(江蘇省社會科學院，南京 210004)

一、問題意識與視角切入

20世紀80年代以來，隨著中國特色社會主義市場化改革的逐步深入，社會領(lǐng)域的變化日新月異，其中以社會組織的興起和發(fā)展最為引人注目。這種新的組織形式不僅有效整合了典型單位制趨于式微后釋放出的原子化個人，而且在國家主導的社會治理中發(fā)揮著重要作用，成為社會治理共同體中不可或缺的主體之一。而在西方，人們總是傾向于將社會視作與國家不同的、獨立于國家的一部分，并認為社會組織構(gòu)成了社會的基礎(chǔ)和主體，甚至是核心組成要素，具有獨立自主的生存環(huán)境和運作機制。這種國家與社會關(guān)系的中西異同吸引了學界的注意力，自20世紀八九十年代以來，援引西方理論研究中國社會組織成為一股潮流。但是隨著研究的日益深入，這種“在燈光下尋找丟失的鑰匙”的努力在很大程度上被證明是無效的。因為無論是在獨立性還是自主性抑或公共性上，中國的社會組織都不具備歐美國家市民社會的基因特征。在此背景下，國內(nèi)學界開始轉(zhuǎn)向更為務實的經(jīng)驗層面的社會組織行動策略研究，眾多個案的匯集使我們經(jīng)由不同的側(cè)面在想象中拼湊出“大象的全貌”。但是，從根本上來說，這種研究策略的轉(zhuǎn)變并未完全跳出西方主流敘事話語體系，無論是在概念提煉還是分析框架建構(gòu)上，一些研究依然存在明顯的路徑依賴效應，始終難以呈現(xiàn)不受干擾的社會組織本真面貌。因此，我們只有懸置種種理論預設與帶有特定文化意涵的敘事框架，切近與中國社會組織相關(guān)的歷史和現(xiàn)實，在一種在地化的語境中去觀察和分析它，才可能發(fā)現(xiàn)中國社會組織運行機制和演化邏輯的獨特性。

何謂在地化語境？實際上就是指中國社會組織所賴以生發(fā)的具體的地方性政治、經(jīng)濟、文化情境。這種環(huán)境必然迥異于西方社會，這就要求我們對中國社會組織的理解首先要擺脫對西方社會的整體化想象和期待，不因西方經(jīng)驗和理論的先行而亦步亦趨。其次，則是要“超越一時一事一地之囿，俯瞰把握這些林林總總現(xiàn)象之間的總體關(guān)聯(lián)和來龍去脈”[1]，也就是說要跳出一個個具體而細微的個案社會組織“故事”，而以社會組織的整體命運為對象，將之放置于過程性的、結(jié)構(gòu)化的背景中加以考察，秉持一種全局性的歷程視角來尋找中國社會組織治理中的邏輯線索。進言之，若要理解與社會組織治理有關(guān)的頂層設計、政策安排、治理機制等一系列關(guān)鍵性問題，必須將這一命題放置在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的整體過程中，也即在國家治理現(xiàn)代化的歷史進程中，從宏觀層面的國家治理理念的變遷、中觀層面的政策體系的建構(gòu)以及微觀層面的治理機制的創(chuàng)新等不同的維度去觀照，才會得到一個相對全面和可靠的答案。而在這一過程中，我們也能夠經(jīng)由社會組織這扇窗戶對黨領(lǐng)導下的國家治理現(xiàn)代化的宏闊歷程有更具體、更深刻的體認。

二、國家治理理念中的社會組織：角色認知與結(jié)構(gòu)位置

從運行意義上來看，所謂“社會組織治理”實際上就是指“治理社會組織”，也即黨和政府基于特定的國家治理理念對社會組織實施的一系列制度規(guī)范、機構(gòu)設置和政策措施?？傮w而言，自中華人民共和國成立以來，黨和國家治理社會組織的理念在不同的歷史階段呈現(xiàn)出差異化的內(nèi)容和特點。這些理念主要經(jīng)由黨和國家的重要會議，尤其是每五年一次的黨的全國代表大會、黨的中央委員會全體會議、中央經(jīng)濟工作會議以及全國兩會等形成的決議和報告釋放出來，進而以黨的政策和政府的行政法規(guī)等具體形式在治理中發(fā)揮著引領(lǐng)和規(guī)制作用。下面我們將按照時間順序，透過黨和國家歷次重要會議所釋放出來的與社會組織有關(guān)的治理理念，努力串起一條演變的線索，并據(jù)此錨定社會組織在國家治理現(xiàn)代化不同階段的角色和位置。

首先需要說明的是，作為一個重大的理論命題，國家治理現(xiàn)代化被首次明確提出是在黨的十八屆三中全會上，也即新時代的背景之下，但是中國共產(chǎn)黨探索國家治理現(xiàn)代化的實踐之路卻可追溯至其執(zhí)政伊始，某些治理方式或政策風格的形成甚至源于革命戰(zhàn)爭時期所積累的歷史經(jīng)驗。經(jīng)過七十多年的艱辛探索，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，已經(jīng)建構(gòu)起具有獨特制度優(yōu)勢、適應中國國情和發(fā)展要求的既靈活又堅韌的國家治理體系和與之匹配的治理能力，猶如一只“紅天鵝”(red swan)，在國家治理模式上走出了一條不同于西方資本主義國家的中國特色現(xiàn)代化道路。在比較政治學的視野中，中國國家治理的成效不僅挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的政權(quán)體制和制度主義分析框架，也為多元國家治理模式的討論提供了新的可能和佐證，因此“無論是作為自變量還是作為因變量，對研究都具有極其重要的價值”[2]。但這條中國特色的社會主義國家治理現(xiàn)代化之路并非是一帆風順、一蹴而就的，而是經(jīng)過了長期的摸索甚至是走彎路的過程，呈現(xiàn)出一種螺旋式上升的軌跡。社會組織治理作為嵌入其中的一條重要線索，在這一長期摸索的過程中，始終伴隨并時隱時現(xiàn)。

新中國成立初期，鞏固新生政權(quán)并盡快恢復經(jīng)濟發(fā)展成為國家治理的首要目標。1949年黨的七屆三中全會重點討論了毛澤東提交的《為爭取國家財政經(jīng)濟狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭》的書面報告，報告中提到，“需要三年左右的時間，創(chuàng)造三個條件，即土地改革的完成、現(xiàn)有工商業(yè)的合理調(diào)整、國家機構(gòu)所需經(jīng)費的大量節(jié)減”；1953年黨中央提出的“一化三改造”的總路線以及同年發(fā)布的“第一個五年計劃”，依然是以國民經(jīng)濟發(fā)展為中心任務進行頂層設計的。圍繞這一核心目標，形成了國家掌控一切社會資源，進而完全覆蓋社會的全能主義治理體制，一個“總體性社會”出現(xiàn)了[3]。這一時期，在黨和國家的治理理念中，一切可能威脅新生政權(quán)的反動封建迷信組織都屬于應予以堅決取締的對象；對于一批民國時期成立的商會、同業(yè)公會等民間組織，則采取了社會主義改造的治理手段，使之成為單位體制中的一個環(huán)節(jié)；此外，新建了一批人民團體和事業(yè)單位組織，初步建構(gòu)起以八大人民團體和事業(yè)單位組織為主體的社會組織結(jié)構(gòu)框架。這種以取締、改造和新建為基本取向的治理理念及其所形成的社會組織格局一直持續(xù)到改革開放之前。

1978年，黨的十一屆三中全會召開，這是國家治理進程中具有深遠意義的歷史性轉(zhuǎn)折，自此國家治理進入了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的新時期。1980年1月16日，鄧小平在中央召集的干部會議上明確指出要把經(jīng)濟建設當作中心。1981年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第六個五年計劃》發(fā)布。與前五個“五年計劃”不同的是，除了國民經(jīng)濟發(fā)展計劃外，第六個“五年計劃”中首次增加了社會發(fā)展的內(nèi)容，這預示著“社會”開始作為一種新的獨立的意象在黨和國家的治理理念中出現(xiàn)。伴隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深化，社會力量不斷地從原來的封閉、固化的單位體制下逸出、生長、壯大。作為社會力量的組織化形式，社會組織在20世紀80年代獲得了相當程度的發(fā)展，主要表現(xiàn)為社會組織數(shù)量的迅速增加，尤其是行業(yè)協(xié)會、商會、學術(shù)團體等組織類型如雨后春筍般紛紛破土而出。全國行業(yè)協(xié)會從改革開放前的1個發(fā)展到71個；十年間全國每年成立的各種學術(shù)性社會組織總數(shù)都達300家以上；到1987年底各類研究會、學會及分科學會發(fā)展到48270個[4]。需要特別提到的是，1998年6月，在國務院機構(gòu)改革中，批準成立了民政部民間組織管理局，并明確了其部門職能——作為社會組織的管理主體，具體負責出臺或修訂與社會組織有關(guān)的法規(guī)條例?？梢?，自改革開放以來，經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和社會領(lǐng)域的改革相繼展開，社會組織在這一過程中開啟了從無到有、從點到面的發(fā)展旅程。

客觀而言，從新中國成立到1998年，在近五十年的時間里，社會組織并未在國家治理體系中承擔重要角色，也并未占據(jù)獨立地位，即便不是作為被嚴格管控和限制的對象，也至多是以一種邊緣性或輔助性的角色而存在。在國家治理理念中，對社會組織等制度性社會力量秉持的主要是一種“管理”的限制性思路。

進入新世紀后，在社會主義市場經(jīng)濟體制改革的帶動下，社會力量持續(xù)發(fā)育，社會組織的數(shù)量出現(xiàn)大幅度增長，種類也日益多樣化，在社會動員、災害救助、環(huán)境保護、公共服務參與等方面發(fā)揮著越來越顯著的作用。2007年，隨著黨的十七大召開，“社會建設”作為一個新的命題被提上國家治理議程，社會組織作為社會領(lǐng)域的重要組成元素開始在國家治理體系中嶄露頭角。2012年，黨的十八大明確提出要“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。2013年，黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并要求“改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力”。隨后，在黨的十八屆四中全會和十八屆五中全會上又相繼提出要“加強社會組織立法，規(guī)范和引導各類社會組織健康發(fā)展”，“加強和創(chuàng)新社會治理”。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》(中辦發(fā)[2016]46號文)?？梢哉f，這是自黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央指導社會組織改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，具有長期重要的指導性意義。與此同時，1998年成立的民政部民間組織管理局(民間組織執(zhí)法監(jiān)察局)正式更名為社會組織管理局(社會組織執(zhí)法監(jiān)察局)，在登記管理、事中事后監(jiān)管、執(zhí)法檢查等方面被賦予了更為系統(tǒng)化的職能。從民間組織到社會組織的概念變遷蘊含著黨和國家對這一特殊的組織形式的認知在理念上發(fā)生了微妙的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出一種從限制到準入的變軌路徑。2022年10月16日，黨的二十大勝利召開，習近平總書記在大會報告中再次明確提出，“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這無疑為社會組織的未來發(fā)展之路再次確認了方向。

進入新時代以來，社會組織在黨的重要會議和重要文件中頻繁出現(xiàn)，多次被專門提及。尤其是國家治理現(xiàn)代化命題的提出，標志著黨對社會發(fā)展規(guī)律有了新的認識，國家治理理念有了根本性轉(zhuǎn)變。具體到社會領(lǐng)域，從社會管理到社會治理，從民間組織管理局到社會組織管理局，不僅標志著長期以來官民二分的治理格局走向消解，也預示著黨的國家治理理念從之前剛性的、主體單一的、強制性的、自上而下單向度的管控型思維轉(zhuǎn)向了更為現(xiàn)代化的、多元主體的、協(xié)商性的、平行互動的發(fā)展型思維。作為一種制度化的社會力量及組織形式，社會組織正逐漸從邊緣走向中心，成為國家治理體系中必不可少的共治主體。

三、社會組織治理的制度環(huán)境：政策內(nèi)容與治理效果

社會組織治理的制度環(huán)境是一個涵括宏觀理念、中觀政策和微觀機制的包容性概念，但若對之進行操作化處理，則主要由黨的政策和政府的法律法規(guī)等文本性內(nèi)容構(gòu)成。具體而言，黨治理社會組織的理念主要是通過黨的各項政策和政府的法規(guī)條例來落實的，而各種層出不窮的治理機制創(chuàng)新實踐也需要經(jīng)由政策性文本和法律法規(guī)來進行確認、合法化和推廣。黨的政策和政府的法規(guī)條例主要體現(xiàn)為中共中央和各級黨委以及國務院職能部門和地方政府相關(guān)部門發(fā)布的文件、意見、決定、辦法、通知、規(guī)定、條例、細則等，也包括黨的各級領(lǐng)導人的批示、指示、講話、文章等。本部分將擇取歷年來社會組織領(lǐng)域重要的政策和法律法規(guī)進行分析，選擇的標準主要依據(jù)以下兩個方面：一是在全國性層面具有普適性的政策法規(guī)；二是在社會組織治理實踐中為政策部門、社會組織和學界所重點關(guān)注的政策法規(guī)。

面對新中國成立后建設國家、穩(wěn)定社會秩序的艱巨任務，黨和政府對社會組織展開了全面的清理和重建工作。首先，是對舊社會所遺留下來的反動社團進行清理以及對一些行業(yè)性社團進行社會主義改造。中共中央陸續(xù)發(fā)布《剿滅土匪，建立革命新秩序》(1950年)、《關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動的指示》(1950年)、《中華人民共和國懲治反革命條例》(1951年)等一系列指示和條例，對威脅新中國國家政權(quán)的反動組織、封建迷信組織等采取了堅決取締、勒令解散、依法處理等清除手段；針對一批民國時期成立的商會、同業(yè)公會等民間社會組織(社會團體)，則頒布了《關(guān)于組織工商聯(lián)合會的指示》(1949年)、《中共中央關(guān)于進一步加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指示》(1951年)、《關(guān)于改組工商業(yè)聯(lián)合會的指示》(1952年)等，將之改造為工商聯(lián)合會，使之成為黨和國家的助手和幫手，共同致力于社會主義建設和社會主義改造。與此同時，政務院于1950年頒布了《社會團體登記暫行辦法》，這是新中國首部關(guān)于社團管理的法律法規(guī)，共包含十七條內(nèi)容，圍繞社會團體的范圍、登記機關(guān)、登記程序、主管機關(guān)、原則等事宜展開，其中明確規(guī)定了社會團體的主體和構(gòu)成——由人民群眾團體、社會公益團體、文藝工作團體、學術(shù)研究團體和宗教團體及其他合于人民政府法律組成的團體組成。為了使社會團體登記工作能夠順利推進，1951年3月中央人民政府內(nèi)務部又頒布了《社會團體登記暫行辦法施行細則》。這兩部中央級別的法規(guī)規(guī)定，全國性的社會團體向內(nèi)務部申請登記，地方性社會團體則向當?shù)厝嗣裾暾埖怯?，由此確立了社會團體的分級登記原則和社會團體分級登記管理體制，將全國層面和地方層面的社會團體悉數(shù)納入新中國政權(quán)鞏固和國家建設的頂層規(guī)劃中。

其次，新建了一批人民團體和事業(yè)單位組織。1949年前后，在全國層面上建立起以中華全國總工會、中國共產(chǎn)主義青年團、中學科學技術(shù)協(xié)會、中華全國工商聯(lián)合會、中華全國婦女聯(lián)合會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會、中華全國青年聯(lián)合會等八大人民團體為代表的社團組織。同時，黨和國家將這些人民團體納入國家行政體系之中，極大弱化了社團組織的社會性特征而代之以政治性特征，從而實現(xiàn)了將社會組織改造為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的目標。至此，以八大人民團體和事業(yè)單位組織為主體的社會組織結(jié)構(gòu)框架形成了。1956年之后，社會組織事務不再由專門的政府部門統(tǒng)一管理，幾乎所有黨政機關(guān)(如文化部、國家體委、中國科學院等)都參與社會組織管理，每個單位或部門各自負責與自己業(yè)務相關(guān)的社會組織，社會組織也無需集中登記注冊。至此，社會組織進入一種分散、多頭管理的階段。可以說，新中國成立后至改革開放前的這段時期，我國社會組織管理體制呈現(xiàn)出黨政社一體化的同構(gòu)特征，黨和國家通過強大的組織資源對經(jīng)濟、社會和組織進行總體性管控和動員，多頭管理也使得社會組織漸漸成為黨和政府的附屬機關(guān)，社會領(lǐng)域尤其是社會團體的發(fā)育實際上處于停滯狀態(tài)。

1978年黨的十一屆三中全會召開，黨和國家開始致力于政治上的撥亂反正和經(jīng)濟上的市場化改革，此時與社會有關(guān)的問題尚未進入國家治理的戰(zhàn)略規(guī)劃層面，或者說沒有成為當時國家治理中的主要矛盾。因此，短時期內(nèi)并未針對社會組織制定或修訂新的登記管理辦法，仍然沿用20世紀50年代初的《社會團體登記暫行辦法》和《社會團體登記暫行辦法施行細則》。這一階段，“在制度和體制上沒能形成統(tǒng)一、明確的制度框架和管理機構(gòu)，關(guān)于社會組織運作及管理也沒能提供統(tǒng)一的模式和范本，形成萬馬奔騰、各行其道的亂象”[5]，但客觀上也為社會組織營造了一種具有較大彈性的發(fā)展環(huán)境，進而為下一階段的歸口管理埋下了伏筆。

1989年，針對社會組織領(lǐng)域的無序放任發(fā)展狀況，國務院頒布了《社會團體登記管理條例》(下文簡稱“1989年條例”)。與1950年的《社會團體登記暫行辦法》相比，這一條例明確規(guī)定只有民政部和縣級以上的地方民政部門才具備登記資格，而且明確要求登記時須有業(yè)務主管部門的審查意見。這一管理條例的出臺主要是基于穩(wěn)定社會秩序的政策意圖。從政策效果來看，1989年條例一方面抬高了準入門檻，將許多素質(zhì)不高、綜合實力不強，或者可能危害公共利益和影響社會穩(wěn)定的民間社會組織阻擋在登記的門外，使社會組織向著有序、健康的方向發(fā)展，但同時也導致部分社會組織拿不到合法“戶口”，從而在發(fā)展上受到諸多限制；另一方面，這種“限制發(fā)展”的治理邏輯將社會組織置于雙重控制之下，形成了以歸口管理為取向的管理體制。此后十年間，社會組織登記數(shù)量一直處于負增長，這種狀態(tài)一直持續(xù)到1998年。這一時期社會組織在身份問題、行動空間和實踐領(lǐng)域上受到較大的制度性約束，在國家治理中所發(fā)揮的作用是非常有限的。

1998年，運行了近十年的1989年條例迎來了第一次修訂，修訂的內(nèi)容主要涉及對社會組織的登記管理、日常管理和監(jiān)督管理，其中最重要的一項規(guī)定就是明確了業(yè)務主管機關(guān)的身份和資格——國務院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學科或者業(yè)務范圍內(nèi)社會團體的業(yè)務主管單位。此外，對社會組織的登記審查提出了更為精細化的要求，主要表現(xiàn)為對社會組織的法人資格要求、會員數(shù)量要求、資金要求、場所要求以及負責人的資格條件等。1998年條例的出臺，表明一種以規(guī)范發(fā)展為治理目標的“分類管理”思路逐漸形成?？傮w而言，黨和國家在這一時期基于社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀，不斷探索新的制度手段和政策形式，進而革新完善管理體制。而對社會組織而言，一個系統(tǒng)完備的治理框架意味著政策性和制度性漏洞越來越少，社會組織無序發(fā)展和野蠻生長的階段至此告一段落。

21世紀以來，隨著社會組織規(guī)模的持續(xù)擴大，發(fā)揮作用的領(lǐng)域日益廣泛，黨和國家對社會組織的認識也在持續(xù)深化，并開始著手調(diào)整對其在政策層面的定位。2006年10月黨的十六屆六中全會上，《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的重大決議》第一次正式提出了“社會組織”的概念，并系統(tǒng)闡述了與之相關(guān)的理念和認識，明確提出要健全社會組織體系，增強服務社會功能，同時強調(diào)堅持培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策。在比較政治學的意義上，社會組織與非政府組織、非營利組織、第三部門等概念在所指上基本是對應的。但是如果進一步從理論預設和文化內(nèi)涵的角度來看，社會組織與上述相關(guān)概念則存在質(zhì)的區(qū)別。這一概念的正式提出表明黨和國家對社會組織的治理有了明確的方向和總體的思路，前期以限制和規(guī)范為主的治理理念開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。2007年，黨的十七大報告再次確認了社會組織的地位和目標，提出要“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”?？梢姡鐣M織的角色和功能在國家治理體系中得到了進一步的認可和明確，一定意義上可以說，社會組織獲得了“準入”的資格。黨的十八大以來，圍繞社會組織的治理問題，“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，“改革社會組織管理制度”，“創(chuàng)新社會治理體制”，“激發(fā)社會組織活力”等一系列政策目標被相繼提出。尤其是黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，將社會組織治理全面納入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體布局之中，以黨的文件形式明確了社會組織的主體地位、工作方向和基本任務?！稕Q定》提出，要“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類四類社會組織，成立時直接依法申請登記”，不再需要業(yè)務主管單位的審查和管理。隨后，四類社會組織的直接登記工作在全國和地方各級層面逐步試點并鋪開。對四類社會組織的直接登記釋放出一種重要的政策信號，彰顯出黨和國家對社會組織的治理理念已經(jīng)由取締、限制、管控走向了準入、培育、治理。

通過對上述具有內(nèi)在邏輯演進的政策法規(guī)的解讀，我們可以發(fā)現(xiàn)，自1949年以來，在不同歷史階段的國家治理理念主導下，社會組織治理大致呈現(xiàn)出“被取締——初步發(fā)軔——無序生長——清理整頓——分類控制[6]——嵌入性監(jiān)管[7]——接納準入——參與共治”的發(fā)展歷程。這表明在國家治理理念層面上，對于社會組織及其正向作用的認識日益深化、清晰，不再將社會組織視作必須予以嚴格限制的管理對象，而是國家治理體系和社會治理共同體中必不可少的主體之一，社會組織的結(jié)構(gòu)性主體地位日趨顯明；在宏觀政策層面上，黨和國家對社會組織的治理取向從“限制競爭，抑制發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸攸c培育，優(yōu)先發(fā)展”，這種轉(zhuǎn)向從四類社會組織可以直接登記以及近年來政府持續(xù)加大購買社會組織服務的力度即可見一斑。

作為一種組織化社會的制度機制，社會組織在進入新時代后獲得了快速發(fā)展，所處的制度環(huán)境發(fā)生了深刻改變，從“宏觀激勵、微觀約束”轉(zhuǎn)向“宏觀激勵、微觀創(chuàng)新”的雙向奔赴新階段。社會組織作為多元共治主體的身份得到黨和國家政策的確認，各種激發(fā)社會組織活力、培育發(fā)展社會組織的創(chuàng)新機制層出不窮，為社會組織(尤其是社會服務機構(gòu))的發(fā)展提供了持續(xù)的制度激勵和資源供給。

四、社會組織治理機制：創(chuàng)新形式與制度效應

改革開放以來，社會組織所處的制度環(huán)境總體而言是趨于寬松的，但在特定階段因為社會組織的無序發(fā)展給社會秩序帶來了壓力和影響，也有過階段性的收緊。當前，從黨的重大方針政策來看，對社會組織持較為積極的肯定態(tài)度，與改革開放之前的堅決取締和絕對控制的態(tài)度形成了明顯區(qū)別；市場經(jīng)濟體制改革所釋放的經(jīng)濟資源和社會空間為社會組織的形成創(chuàng)造了經(jīng)濟條件；政治體制改革所確定的政府職能轉(zhuǎn)變以及重視法制與法治，為社會組織開展活動提供了體制條件和行動空間。這三個方面的合力共同構(gòu)成了改革開放以來社會組織發(fā)育的宏觀制度環(huán)境。隨著黨和國家在宏觀政策上持續(xù)釋放對社會組織的“利好”舉措，地方政府開始致力于創(chuàng)新社會組織治理機制，“宏觀鼓勵，微觀約束”[8]的結(jié)構(gòu)性困境逐漸消解。但是因為中國經(jīng)濟社會的發(fā)展存在較大的地區(qū)差異，地方政府之間的核心目標往往不盡一致，這就使得地方政府基于不同的利益偏好和目標導向而對社會組織采取不同的治理策略，有的傾向于鼓勵發(fā)展社會組織的公共服務職能，有的則傾向于控制社會組織可能導致的治理風險[9]。在不同的治理目標導向下，形成了多種形式的社會組織治理創(chuàng)新機制。綜合相關(guān)實踐和發(fā)展趨向，我們著重考察當前三種主要的社會組織創(chuàng)新培育機制和模式。

一是樞紐型社會組織建設。所謂樞紐型社會組織是指由政府部門認定，對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織進行聯(lián)系、服務和管理，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務上處于龍頭地位、在管理上承擔業(yè)務主管職能的聯(lián)合性社會組織[10]。這一創(chuàng)新模式的出現(xiàn)源于2008年9月北京市委社會工作委員會(也稱“北京市社會建設工作辦公室”)出臺的《關(guān)于加快推進社會組織改革與發(fā)展的意見》，其中提出了構(gòu)建“樞紐型”社會組織工作體系的創(chuàng)新發(fā)展思路，并于2009年3月頒布了《關(guān)于構(gòu)建市級樞紐型社會組織工作體系的暫行辦法》，從而標志著以政府力量為主導、以行政機制為內(nèi)核的社會組織培育模式的興起。2009年4月，北京市政府認定首批十家市級“樞紐型”社會組織，其中包括市團委、市總工會、市婦聯(lián)等；2010年又陸續(xù)認定了市工商聯(lián)、市志愿者聯(lián)合會、市律師協(xié)會等12家單位[11]。在北京樞紐型社會組織建設的示范效應下，上海在2011年、廣東在2012年也先后以指導性文件的方式，參照北京的模式認定了一批類似的樞紐型社會組織。不過，這三種地方模式的側(cè)重點各不相同：北京模式重點打造以群團組織為骨干的市級社會組織框架結(jié)構(gòu)；上海模式則以探索樞紐型社會服務中心為起點，重點在區(qū)街層面上推進；廣東模式則更注重發(fā)揮社會的自主性，并引入適當?shù)氖袌龈偁嶽12]。此外，還形成了“南京愛德社會組織培育中心”“北京市恩派非營利組織發(fā)展中心”“云南草根公益支持中心”等具有一定影響力的支持型社會組織培育模式。但總體而言，樞紐型社會組織的建設并未能形成全國性的規(guī)模和效應。主要是因為這一創(chuàng)新模式主要針對的是群團組織這類官辦社會組織，且依然秉持著以政府為主導、以行政機制為內(nèi)核的思路，對社會團體、基金會以及社會服務機構(gòu)而言并不具有普遍的復制性和推廣意義。

二是政府購買服務。政府購買服務在中國的興起源于2000年上海市盧灣區(qū)等6個區(qū)的12個街道依托養(yǎng)老機構(gòu)開展居家養(yǎng)老試點的創(chuàng)新行動。2003年，南京市鼓樓區(qū)也開始推出政府購買服務、民間組織運作的居家養(yǎng)老服務網(wǎng)，為獨居老人提供居家養(yǎng)老服務。此后，全國各地紛紛開展政府購買服務的探索和實踐，購買服務的范圍逐漸擴大到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、計劃生育、就業(yè)培訓、社區(qū)服務等諸多領(lǐng)域。2012年，民政部聯(lián)合財政部出臺了《關(guān)于政府購買社會工作服務的指導意見》(民發(fā)〔2012〕196號)，同時還啟動了中央財政支持社會組織參與社會服務示范項目。2013年，國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)，明確了購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機制、資金管理、績效管理一系列原則和流程。2016年，財政部與民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》(財綜〔2016〕54號)，從切實改善準入環(huán)境、加強分類指導和支持、完善采購環(huán)節(jié)管理、加強績效管理、推進社會組織能力建設、加強社會組織承接政府購買服務信用信息記錄、使用和管理等6個方面對購買主體的權(quán)力和責任進行了細致規(guī)定。從2012年至2021年，在財政部的支持與推動下，中央財政項目累計實施3546個，投入資金27.06億元，其中中央財政資金投入15.88億元，直接服務人數(shù)超1283萬人，取得了顯著的社會成效[13]。至此，“一個高度依賴政府購買服務的新型社會組織制度環(huán)境漸顯雛形”[14]。

政府購買服務機制的興起充分體現(xiàn)了“自下而上”的地方探索與“自上而下”的中央政府確認推廣的“上下結(jié)合”的演進路徑，目前已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面推廣，成為政府支持和培育社會組織發(fā)展最主要的一種機制，不僅為處于初創(chuàng)期的社會組織提供了重要的資源支持，而且有助于引導社會組織圍繞基本公共服務、社區(qū)自治、公眾參與等關(guān)鍵內(nèi)容提升專業(yè)性。不僅如此，政府購買服務儼然成為一根主線，串聯(lián)起國家治理諸領(lǐng)域的多維度轉(zhuǎn)型和變革。對于這一現(xiàn)象，學界進行了諸多考察、分析和評價，在充分肯定政府購買服務所發(fā)揮的關(guān)鍵優(yōu)勢的同時，對其可能形成的意料外政策后果也進行了深入的分析和提示。首先，政府購買服務內(nèi)嵌著一種行政發(fā)包和項目制的運作邏輯，是政府在職能轉(zhuǎn)變進程中為了提高行政效率而轉(zhuǎn)移讓渡一部分行政職能的典型做法。但是這種項目制思維可能導致國家治理的技術(shù)化傾向，不利于激發(fā)社會組織的深層次活力。其次，目前政府購買服務尚未形成全國層面的統(tǒng)一公共服務購買平臺，地方政府之間依據(jù)本地的公共服務供給情況設置項目，不利于社會組織專業(yè)化的提升和高質(zhì)量發(fā)展；條上部門與塊上政府之間因為信息不對稱在購買服務清單上也存在交叉和重置現(xiàn)象，造成資源浪費。最后，政府購買服務中存在著一種行政中心主義，往往從自身的職能和業(yè)務需求出發(fā)，較少考慮到社會組織的長期系統(tǒng)發(fā)展，也未能充分對接公眾的現(xiàn)實需求。

三是以黨建引領(lǐng)助力社會組織創(chuàng)新發(fā)展。長期以來，在政策界、實務界和學界普遍存在著國家與社會的二分法，這種思維方式已經(jīng)不能適應現(xiàn)階段國家治理的現(xiàn)實和需要了。隨著兩新組織的大量出現(xiàn)，“將政黨帶進來”[15]的黨建引領(lǐng)新思路逐漸深入人心。早在1998年，中組部和民政部就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在社會團體中建立黨組織有關(guān)問題的通知》(組通字〔1998〕6號)；2000年，中組部印發(fā)《關(guān)于加強社會團體黨的建設工作的意見》(中組發(fā)〔2000〕10號)；2015年之后，有關(guān)社會組織黨建引領(lǐng)的中央文件密集出臺，《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》(中發(fā)〔2015〕4號)、《關(guān)于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》(中辦發(fā)〔2015〕51號)、《關(guān)于社會組織成立登記時同步開展黨建工作有關(guān)問題的通知》(民函〔2016〕257號)、《關(guān)于在社會組織章程中增加黨的建設和社會主義核心價值觀有關(guān)內(nèi)容的通知》(民辦函〔2018〕78 號)、《民政部關(guān)于在社會組織登記管理工作中貫徹落實〈中共中央關(guān)于加強黨的政治建設的意見〉有關(guān)要求的通知》(民函〔2019〕54號)等一系列相關(guān)意見和通知構(gòu)建起黨建引領(lǐng)社會組織發(fā)展的政策體系。目前，在基層社會治理創(chuàng)新實踐中，“黨建引領(lǐng)社會組織創(chuàng)新”已經(jīng)成為一個重要抓手，但是客觀而言，多數(shù)實踐將這一命題淹沒在“如何在社會組織中發(fā)展黨建”中，而未能從“如何引領(lǐng)社會組織高質(zhì)量發(fā)展”的維度挖掘黨建引領(lǐng)的根本著力點，只有“將黨建的引領(lǐng)性與社會組織的專業(yè)性高度結(jié)合，才能保證社區(qū)服務的成效”[16]。

五、中國社會組織的未來走向

以上基于社會組織的發(fā)展動力或阻力主要源于國家所營造的制度環(huán)境這一基本判斷，從宏觀層面的國家治理理念變遷、中觀層面的政策體系完善、微觀層面的治理機制創(chuàng)新三個維度，重點分析了改革開放以來社會組織治理的過程與特征?？傮w而言，黨和國家對社會組織的宏觀治理理念呈現(xiàn)出一種從限制到準入再到共治的轉(zhuǎn)變。中觀層面的政策法規(guī)則初步形成了一套較為系統(tǒng)完備的體系，涉及社會組織的登記管理、內(nèi)部治理、活動準則、監(jiān)督管理等具體細則。微觀實踐層面的治理機制創(chuàng)新則主要圍繞樞紐型社會組織建設、政府購買服務、黨建引領(lǐng)社會組織等內(nèi)容展開?？梢哉f，當前社會組織治理已經(jīng)走向了“宏觀鼓勵、政策跟進、機制創(chuàng)新”并舉的新階段。不過，一個亟待解決的根本問題是，關(guān)于社會組織治理的一般性法律依然闕如，盡管《慈善法》《工會法》等專門法中涉及了相關(guān)類型的社會組織，但這些都不是以社會組織為中心的“母法”。目前，在社會組織領(lǐng)域代行這一職能的乃是2018年民政部發(fā)布的《社會組織登記管理條例(意見征求稿)》。值得注意的是，這一征求稿一改之前的慣例，并未針對社會組織的三種不同類型——社會團體、基金會、社會服務機構(gòu)分別制定管理條例，而是將三種類別的管理條例合而為一，并體現(xiàn)出從重程序規(guī)制(設立、變更、撤銷)到重實體規(guī)制(對組織機構(gòu)、活動準則、監(jiān)督管理、法律責任等有一系列明確要求)的轉(zhuǎn)變。樂觀視之，這一意見征求稿或許是在為下一步制定社會組織的上位法預埋伏筆，奠定更具集成性的基礎(chǔ)。

需要說明的是，為了更清晰地呈現(xiàn)制度環(huán)境對社會組織成長的影響機制，本文選取了將社會組織完全置于“因變量”處境的分析路徑，從而選擇性忽視了社會組織作為一種制度化的社會力量所具有的主觀能動性和反向影響力。事實上，自中國傳統(tǒng)社會起，社會組織便以各種多樣的組織形態(tài)和特定的組織功能深度嵌入在“中華帝國治理”的邏輯之中，并以頑強的組織韌性存續(xù)至今。進入新時代，社會組織成為社會治理共同體中必不可少的主體，既傳承著中國社會自治的傳統(tǒng)，又秉持現(xiàn)代化的多元主體共治理念，為推進國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮著不可或缺的重要作用。換言之，社會組織正由治理的對象逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼闹黧w，這既表征著國家治理理念的日益成熟和現(xiàn)代化特征，也是“社會組織治理現(xiàn)代化”的題中應有之義。綜合觀之，自黨的十八大以來，中央在社會組織治理領(lǐng)域作出的重大決策部署是全方位的、系統(tǒng)性的，若從更長程和更系統(tǒng)的視角來看，這些決策既有歷史延續(xù)性，也有頂層首創(chuàng)性。黨的二十大中再次強調(diào)完善社會治理體系，并提出了方向性要求?？梢?，正是在黨推進國家治理現(xiàn)代化的宏闊歷程中，蘊含著中國社會組織治理的內(nèi)在邏輯。而本文的目標就在于梳理和呈現(xiàn)中國社會組織治理過程中政治性、政策性和社會性交融與統(tǒng)合的內(nèi)在邏輯，以有助于更準確地理解中國特色社會組織發(fā)展之路，并對社會組織的未來治理形成具有前瞻性的預期。

當前，面對百年未有之大變局，在極端氣候、自然災害、地緣政治沖突、恐怖主義以及公共衛(wèi)生危機等一系列風險的挑戰(zhàn)下，人類社會進入充滿“復雜性風險、系統(tǒng)性風險和全球性風險的高風險社會”，各種風險相互疊加交織、累積擴散，更帶來了不確定性的全球傳遞，進而對人類社會既有秩序形成了巨大沖擊甚至顛覆。新冠肺炎疫情的全球擴散正是高風險社會的映照和上演。如何抵御高風險社會所帶來的不確定性挑戰(zhàn)？降低乃至消除不確定性風險本身，無疑是最為理想的情景，但與風險同在已成為我們時代的征候，因此更重要的是建設一個能夠適應新的風險環(huán)境的健康、安全和可持續(xù)的社會，即一個富于韌性的社會。在遇到破壞性沖擊時，這樣的社會能夠依靠社會結(jié)構(gòu)的力量，維持社會整合，促進社會恢復并繼續(xù)有效運行。要建構(gòu)這樣一個能夠應對高風險挑戰(zhàn)和不確定性沖擊的韌性社會，既離不開有效的政府體系和活躍的市場經(jīng)濟，也離不開以社會組織為重要依托的社會治理共同體。尤其是在新冠肺炎疫情常態(tài)化的背景下，單獨依靠政府及其職能部門難以完成常態(tài)化的任務，需要借助量多面廣的社會組織提供及時有效的補充服務，為公眾提供更具彈性和多樣化的公共服務。但是在社會組織參與社會治理的過程中，依然存在許多難點和困境，因此，如何充分激活社會組織的潛力和主動性，最大程度發(fā)揮它們培育社會、動員社會、支援社會的作用與功能，并由此建構(gòu)一個具有抗逆力和復原力的韌性社會，是推進國家治理現(xiàn)代化道路上所必須予以回答的重要課題。