馬夢蝶

（南京大學環(huán)境規(guī)劃設計研究院集團股份公司上海分公司）

1 “無廢城市”概述

1.1 我國固體廢物管理現(xiàn)狀

我國是世界上資源消耗和廢棄物產(chǎn)生量最大的國家。據(jù)統(tǒng)計，2019年，我國196個大、中城市一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量達13.8億噸，綜合利用量8.5億噸，處置量3.1億噸；危險廢物產(chǎn)生量達4498.9萬噸，綜合利用量2491.8萬噸，處置量2027.8萬噸，貯存量756.1萬噸，其中上海市危廢產(chǎn)生量排名第五；醫(yī)療廢物產(chǎn)生量84.3萬噸，產(chǎn)生的醫(yī)療廢物都得到了及時妥善處置，其中醫(yī)療廢物產(chǎn)生量最大的是上海市，產(chǎn)生量為55713噸；生活垃圾產(chǎn)生量23560.2萬噸，處理量23487.2萬噸，處理率達99.7%，城市生活垃圾產(chǎn)生量最大的仍為上海市[1]。由此可見，我國每年固體廢物的產(chǎn)生量數(shù)額龐大，如不進行妥善處理和利用，將對資源造成極大的浪費，對環(huán)境造成嚴重污染。

固體廢物管理與大氣、水、土壤污染防治密切相關，是整體推進生態(tài)環(huán)境保護工作不可或缺的重要一環(huán)。固體廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置過程，關系生產(chǎn)者、消費者、回收者、利用者、處置者等利益方，需要政府、企業(yè)、公眾協(xié)同共治。統(tǒng)籌推進固體廢物“減量化、資源化、無害化”，既是改善生態(tài)環(huán)境質量的客觀要求，又是深化生態(tài)環(huán)境工作的重要內(nèi)容，更是建設生態(tài)文明的現(xiàn)實需要。

1.2 我國“無廢城市”發(fā)展歷程

“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領，通過形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化力度，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。并不是零固體廢物產(chǎn)生，也不意味著固廢能完全資源化利用，而是一種先進的城市管理理念，旨在最終實現(xiàn)整個城市固廢產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標[2]。

2017年，中國工程院多名院士聯(lián)合專家向黨中央、國務院上報院士建議，首次提出“無廢社會”和“無廢城市”概念，得到中央深改委的高度重視。2018年12月，國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設試點工作方案》，正式提出開展“無廢城市”建設試點。2019年，通過篩選不同發(fā)展定位、不同發(fā)展階段、不同發(fā)展基礎、具有典型代表意義的城市和區(qū)域，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部最終確定了“11+5”第一批試點區(qū)域：11個試點城市（深圳、包頭、銅陵、威海、重慶、紹興、三亞、許昌、徐州、盤錦、西寧）和5個特例區(qū)域（河北“雄安新區(qū)”、北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、中新天津生態(tài)城、福建省南平市光澤縣、江西省贛州市瑞金市）。

1.3 我國“無廢城市”第一批試點經(jīng)驗

經(jīng)過2019-2020年兩年時間，“11+5”試點城市在實施方案中共安排900余項任務、500余項工程項目，涉及金額1200余億元。完成了工程項目422項，涉及資金投入超過1200億元；形成了97項可復制推廣模式，解決了一批短板弱項問題；培育了7200余個“無廢細胞”，營造了良好“無廢”文化氛圍；帶動浙江、粵港澳大灣區(qū)、成渝等重點區(qū)域積極參與；為在全國范圍內(nèi)進一步深入開展“無廢城市”建設積累了經(jīng)驗，探索了路徑。

總體來看，通過扎實推進“無廢城市”建設試點工作，探索建立了一套系統(tǒng)的“無廢城市”建設指標體系，有力提升了試點城市固體廢物綜合管理效能，初步形成了一批可復制推廣模式，為全國范圍內(nèi)次第推開“無廢城市”建設打下堅實基礎。

1.4 上海市啟動“無廢城市”試點建設

開展“無廢城市”建設試點，是黨中央作出的一項重大改革部署，是城市整體層面深化固體廢物綜合管理改革的有力抓手，是提升生態(tài)文明水平、建設美麗中國的重要舉措。

目前，“無廢城市”建設在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)由點到面全面鋪開的良好態(tài)勢。上海市緊跟國家指示，將“推進以循環(huán)經(jīng)濟為導向的城鄉(xiāng)廢棄物治理”納入“十四五”總體規(guī)劃中，并在奉賢新城、嘉定新城、南匯新城“十四五”建設方案中提出“探索綠色低碳發(fā)展模式，鑄造‘無廢城市’”的目標，旨在未來五年通過建設“無廢城市”促進減污降碳協(xié)同效應。

2 上海市“無廢城市”建設助力實現(xiàn)碳中和目標

2.1 上海市制定更加嚴格的碳達峰目標

上海市作為我國國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心，在新發(fā)展階段發(fā)揮著引領社會主義現(xiàn)代化建設的作用。隨著長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，上海市作為超大城市的龍頭核心地位更加凸顯，區(qū)域中心城市輻射帶動效應更加突出。“十四五”期間，上海將大力促進經(jīng)濟社會全面綠色轉型，確保在2025年提前實現(xiàn)碳排放達峰。

2.2 上海市“無廢城市”建設與碳減排協(xié)同推進路徑研究

究其根源，“無廢城市”建設理念與碳達峰、碳中和的管理目標高度契合，通過建設“無廢城市”能夠助力碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，2016年全球固廢的產(chǎn)生和處置約帶來16億噸二氧化碳當量的溫室氣體排放，占全球溫室氣體排放總量的5%[3]，其中固廢的填埋和焚燒處置是主要碳排放源[4]。據(jù)國際固體廢物協(xié)會（ISWA）預估，若將固廢源頭減量、資源化綜合利用等措施納入考慮，最多可減少全球20%的碳排放量[5]。

通過對溫室氣體排放清單和固廢處理處置碳減排潛力分析可知，鋼鐵、化工、建材和建筑等重工業(yè)和制造業(yè)部門，農(nóng)村畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖廠等既是固體廢物的主要產(chǎn)生源，也是碳排放主要源頭。二氧化碳和固體廢物基本上同根同源，固廢的分類資源化利用與碳減排可以很好的協(xié)同推進[6]。

為此，充分結合《上海市2021年節(jié)能減排和應對氣候變化重點工作安排》，提出上海市“無廢城市”建設與碳減排協(xié)同推進的路徑：

總體思路為“五大類別、四大體系、三項清單”。以一般工業(yè)固廢、農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾、建筑垃圾、危險廢物為重點，強化制度、技術、市場、監(jiān)管體系建設，明確責任清單、任務清單、項目清單，推進固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處置，提升城市精細化管理水平，促進減污降碳協(xié)同效應。

1）強化頂層設計引領，建立“無廢城市”建設長效機制

將“無廢城市”建設納入上海市碳達峰行動方案中，在能源電力、工業(yè)、新型基礎設施、交通、建筑等領域碳達峰實施方案編制過程中體現(xiàn)統(tǒng)籌推進固廢“減量化、資源化、無害化”的理念。建立“無廢上?！苯ㄔO指標體系，編制實施方案，發(fā)揮導向引領作用。建立部門責任清單，全面落實工作任務，配套建立項目清單。統(tǒng)籌城市發(fā)展與固廢管理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構布局。全面梳理完善各類固廢管理制度標準，探索創(chuàng)新固廢管理機制。

2）加快工業(yè)綠色轉型，推動綠色制造業(yè)格局

結合工業(yè)領域“雙碳”要求，加快探索鋼鐵、有色、化工、建材等重點行業(yè)工業(yè)固體廢物減量化路徑。推進綠色制造業(yè)格局，促進固體廢物減量和循環(huán)利用。規(guī)范一般工業(yè)固體廢物收運體系。加快綠色園區(qū)建設，持續(xù)開展工業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造。

3）發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟，促進主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用

推進畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖的綠色轉型。強化化肥農(nóng)藥減量增效，健全農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝廢棄物回收體系。推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳達峰碳中和轉型發(fā)展。

4）踐行綠色生活方式，提高生活垃圾減量化、資源化水平

促進綠色流通綠色消費，積極推行綠色產(chǎn)品政府采購制度，鼓勵購買節(jié)能低碳產(chǎn)品。貫徹《上海市關于進一步加強塑料污染治理的實施方案》要求，推進塑料垃圾專項清理、落實一次性塑料制品使用、回收報告制度。貫徹《上海市關于加快推進快遞包裝綠色轉型的實施方案》要求，加快快遞包裝綠色轉型。完善生活垃圾全程分類體系，強化生活垃圾末端處置能力。加強再生資源產(chǎn)業(yè)的政策扶持。加強宣傳教育，以機關、飯店、學校、景區(qū)、快遞網(wǎng)點等為抓手，培育各類“無廢細胞”建設。

5）推動建筑垃圾精細化分類和分質利用，提高建筑垃圾資源化利用水平

通過綠色設計、綠色施工、綠色裝修，促進建筑垃圾源頭減量。在推進區(qū)內(nèi)老舊建筑物拆除過程中重點關注建筑垃圾的分類分質利用。嚴格執(zhí)行《上海市綠色建筑管理辦法》，新建建筑全部執(zhí)行綠色建筑標準，逐步實施綠色建筑專項驗收。

6）提升風險防控能力，強化危險廢物全面安全管控

加強重點行業(yè)建設項目的危廢環(huán)境影響評價，加強危險廢物的源頭管控。依托上海市固廢信息管理系統(tǒng)，加強危險廢物全過程數(shù)字化管控。參考紹興試點經(jīng)驗，探索工業(yè)廢鹽、廢酸等特定類別危險廢物資源化產(chǎn)品“點對點”、園區(qū)內(nèi)定向利用制度，拓寬危廢利用處置途徑。建立危險廢物應急處置協(xié)調(diào)機制，強化環(huán)境風險防范能力。加強醫(yī)療廢物源頭分類管理，完善醫(yī)療廢物收運體系建設。

7）強化系統(tǒng)保障，加強制度、技術、市場和監(jiān)管體系建設

完善固體廢物統(tǒng)計和信息共享等制度，深化固體廢物分級分類管理、生產(chǎn)者責任延伸、跨區(qū)域處置生態(tài)補償?shù)戎贫葎?chuàng)新；加快固體廢物利用處置領域綠色低碳技術攻關和推廣應用，推動上下游產(chǎn)業(yè)間標準銜接；加快資源循環(huán)利用龍頭企業(yè)培育，引導各類社會資本開展工業(yè)固廢再生利用經(jīng)營活動，持續(xù)推進近零排放項目試點，強化零碳建筑等示范引領作用，推動形成“政府搭臺、企業(yè)唱戲、社會收益”的市場體系，深化政銀合作，鼓勵金融機構加大對固廢污染防治項目的信貸投放；推動開展固廢利用處置行業(yè)碳排放的監(jiān)測、核查、報告，強化企業(yè)環(huán)境信用評價，實施“雙隨機、一公開”環(huán)境監(jiān)管模式。

3 結語

“無廢城市”的不斷深入推進需要統(tǒng)籌城市全方位的資源投入，多管理部門協(xié)作參與，需要依靠工程技術和管理科學的不斷創(chuàng)新實踐。構建固體廢物污染防治的長效治理機制，有助于進一步減污降碳、節(jié)能增效，持續(xù)助推碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)。