郝少英

美國的邊界線漫長(zhǎng)，在跨界水資源方面擁有巨大的國家利益。具體而言，美國與加拿大、墨西哥共享19條跨界河流，其中，美國和加拿大邊界線長(zhǎng)約8900千米，跨界水主要有哥倫比亞河和五大湖—圣勞倫斯河等；美國和墨西哥的邊界線長(zhǎng)約3100千米，其中65%以跨界河流中心線為界，跨界河流主要有科羅拉多河和格蘭德河、提華納河和亞基河等。(1)水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心編著：《跨界水合作與發(fā)展》，北京：中國水利水電出版社2018年版，第268頁。另外，美國和墨西哥之間至少還有15個(gè)跨界含水層。這些跨界水的利用與保護(hù)對(duì)美國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有舉足輕重的意義。因此，美國高度關(guān)注國際水道立法。2014年5月生效的《國際水道非航行使用法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)被視為國際水法發(fā)展史上的里程碑。針對(duì)《公約》草案，美國積極參與并提出了諸多具體建議；且在該《公約》正式文本的表決中投了贊成票。然而，自《公約》于1997年通過，迄今25年已過去了，美國卻仍未加入《公約》。擁有眾多跨界河流且長(zhǎng)期致力于推動(dòng)國際水法發(fā)展的美國，其至今未締約似乎并未引起多少非議，而同樣未加入該《公約》的中國卻備受國際輿論的質(zhì)疑甚至譴責(zé)。(2)余世維，馮彥，王文玲：《〈國際水道非航行使用法公約〉被認(rèn)可的區(qū)域差異性》，《地理學(xué)報(bào)》2017年第2期，第305頁。何以如此？分析美國在《公約》制定、通過以及生效等各階段的態(tài)度及原因，將對(duì)中國合理參與國際水法發(fā)展進(jìn)程、堅(jiān)持關(guān)于《公約》的立場(chǎng)并化解國際負(fù)面輿論具有深刻的啟示意義。

一、美國積極參與《公約》的制定過程

為預(yù)防和解決國際水沖突，1970年第25 屆聯(lián)合國大會(huì)(簡(jiǎn)稱聯(lián)大)通過決議，委托國際法委員會(huì)研究《國際水道非航行使用法公約》的編纂，以期逐漸發(fā)展相關(guān)的國際法。經(jīng)過國際法委員會(huì)起草公約草案與各國政府的討論和表決等程序，1997年聯(lián)合國大會(huì)以決議的形式通過了《公約》。期間，美國基于長(zhǎng)期以來對(duì)跨界河流水資源立法的重視，積極參與了《公約》的制定過程，充分運(yùn)用了它在國際水法發(fā)展中的話語權(quán)。

(一)美國支持國際水道立法

1.美國高度重視跨界水資源立法

美國政府不斷強(qiáng)調(diào)，水是一種必不可少的資源，在生態(tài)系統(tǒng)、氣候變化、能源、和平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。(3)Marcus DuBois King，“Water，U.S.Foreign Policy and American Leadership”，October 15，2013，http：//ellott.gwu.edu/ sites/elliott.gwu.edu/files/down loads/faculty/king-water-Policy-Leadership.pdf，visited on 10 October 2017.為此，美國一直重視水資源尤其是跨界水資源的管理和相關(guān)立法。進(jìn)入21世紀(jì)，全球性水資源短缺和跨界資源沖突問題日益凸顯，跨界水資源的合理利用、分配、協(xié)調(diào)管理與復(fù)雜的地緣政治、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等問題相互交織，越來越受到國際社會(huì)的關(guān)注。根據(jù)水環(huán)境變化和保護(hù)的需要，美國和加拿大的《大湖水質(zhì)協(xié)定》從1972年簽訂至1987年經(jīng)歷了3次重大的修改；(4)針對(duì)1972年《大湖水質(zhì)的協(xié)定》，進(jìn)行的三次修改分別是：1978年《大湖水質(zhì)的協(xié)定》、1983年《大湖水質(zhì)的協(xié)定》和1987年《大湖水質(zhì)的協(xié)定》。《哥倫比亞河綜合開發(fā)利用規(guī)劃》從1927年開始編制到1983年完成流域規(guī)劃報(bào)告歷時(shí)56年，期間經(jīng)歷了6次修訂和修改，每次規(guī)劃都增添新的內(nèi)容和要求，不斷補(bǔ)充和完善科羅拉多河開發(fā)與保護(hù)的法律保障。(5)6次修訂和修改的時(shí)間分別是：1931年、1938年、1948年、1961年、1972年和1983年。參見水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心：《北美跨界河流管理與合作》，北京：中國水利水電出版社2015年版，第20頁。美墨關(guān)于科羅拉多河分水協(xié)定的談判從1930年開始到1944年簽約，用了近15年的時(shí)間；美加為簽訂《合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》經(jīng)過17年的艱苦談判。(6)1944年美加兩國政府委托國際聯(lián)合委員會(huì)對(duì)哥倫比亞河合作計(jì)劃的可行性進(jìn)行研究；1961年美加簽署了《關(guān)于合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》?？梢哉f，美國一直在為跨界河流法律體系的完善而努力，而這些努力成果為其參與《公約》的制定過程，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)和推動(dòng)國際水法發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。如在哥倫比亞河條約體系的形成過程中，為確定哥倫比亞河水資源合理利用、公平分享的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，美國—加拿大國際聯(lián)合委員會(huì)運(yùn)用了一系列相關(guān)因素，(7)如哥倫比亞河80年來流域的水文和水力屬性、可替代的開發(fā)規(guī)劃能力、開發(fā)水平、流域經(jīng)濟(jì)、開發(fā)成本、兩國在該流域內(nèi)人口的現(xiàn)行和將來的需要等。這一點(diǎn)明顯地為《公約》所確立的公平合理利用原則的考量因素所借鑒。

與此同時(shí)，美國運(yùn)用其國內(nèi)先進(jìn)的遠(yuǎn)程遙感、監(jiān)測(cè)等技術(shù)，動(dòng)員大量的科技部門和機(jī)構(gòu)，關(guān)注和支持跨界河流問題的研究。如美國俄勒岡州立大學(xué)水資源沖突管理和改革研究中心在亞倫·沃爾夫(Aaron T. Wolf) 領(lǐng)導(dǎo)下，大量搜集和使用水資源的數(shù)據(jù)，取得了一系列在國際上影響巨大的項(xiàng)目成果，在一定程度上為美國參與《公約》的制定過程提供了參考。(8)楊珍華，郭冉：《國外國際水法研究：回顧與展望》，《理論月刊》2015年第9期，第169頁。再如，在指導(dǎo)和支持《公約》草案制定的五位特別報(bào)告員中有四位是美國人：第一任理查德·卡爾尼( Richard Kearney) 、第二任斯蒂芬·施韋貝爾、第四任斯蒂芬·麥卡弗里(Stephen C. Mccaffrey )以及第五任羅伯特·羅森斯托克( Robert Rosenstock)，(9)[美]加布里埃爾·埃克斯坦：《聯(lián)合國〈國際水道法公約〉的締結(jié)狀況： 它還有生命力嗎?》，胡德勝譯，《河北法學(xué)》2021年第9期，第22頁。他們當(dāng)選為國際法委員會(huì)成員和在國際法委員會(huì)的工作至少得到了美國政府的明面支持。

2.美國對(duì)《公約》報(bào)以期待

美國對(duì)跨界河流水資源的依賴性促使其不得不重視跨界河流法律政策的制定，而作為旨在保障國際水道公平合理和可持續(xù)利用的全球性框架公約，《國際水道非航行使用法公約》對(duì)美國跨界河流法律政策的發(fā)展和完善必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，尤其是有助于為美國一系列亟待解決的跨界河流問題提供參考和依據(jù)。如因《合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》偏重跨界水益的分配而忽視河流生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)所引發(fā)的糾紛至今未解決，該條約將于2024年到期，屆時(shí)，位于哥倫比亞河下游的美國將面臨如何與上游的加拿大重新簽訂條約的問題；美墨雙方關(guān)于格蘭德河可獲得水量是基于70多年甚至100多年前的人口和生產(chǎn)需求，隨著時(shí)間的推移，因氣候變化等原因這種標(biāo)準(zhǔn)逐漸難以維持，從而使美墨之間的格蘭德河水債問題至今未能徹底解決，成為持續(xù)影響兩國邊界穩(wěn)定的主要因素(10)王志堅(jiān)，邢鴻飛：《美墨水債問題： 國際水權(quán)糾紛的新發(fā)展》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期，第98—104頁。，尤其是美國不想因?yàn)樗畟绊懙矫滥P(guān)系穩(wěn)定進(jìn)而影響美國的利益，那么，如何在法律框架內(nèi)盡可能減少水債問題的負(fù)面影響就必然涉及美墨條約的變更問題。(11)張長(zhǎng)春，劉博：《哥倫比亞河跨界水利益共享實(shí)踐研究》，《邊界與海洋研究》2017年第6期，第112頁。針對(duì)上述問題，《公約》至少在流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、一體化管理等方面能夠?yàn)槊绹缃缢叩耐晟圃谀撤N程度上提供一個(gè)可資借鑒的模板或標(biāo)準(zhǔn)模式。

另外，美國明確指出國際涉水事務(wù)涉及其在全球重要地區(qū)的安全、政治、經(jīng)濟(jì)和商業(yè)等領(lǐng)域的戰(zhàn)略利益，(12)“Global Water Futures： A Roadmap for Future U. S. Policy”，Center for Strategic and International Studies，2008，https： / /www. csis. org / events / global-water-futures-roadmap-future-us-policy，visited on 29 October 2017.跨界流域是引發(fā)水資源紛爭(zhēng)的敏感地帶，尤其是地緣位置重要的流域更是美國關(guān)注的重點(diǎn)。美國在全球范圍內(nèi)圈定了八個(gè)主要分布于亞洲、中東和非洲的重點(diǎn)跨界流域，認(rèn)為這些流域地緣政治格局對(duì)美國利用其科技和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)推行其政治影響、制度理念以及各種符合其國家利益的價(jià)值觀從而多層面謀取“水紅利”極其重要，而這些地區(qū)水資源問題可能引發(fā)局勢(shì)不穩(wěn)。(13)“Intelligence Community Assessment： Global Water Security”，Office of the Director of National Intelligence of National Intelligence Council，2012，p. 3.為此，美國積極介入湄公河流域、咸海流域、約旦河流域的涉跨界水事務(wù)，對(duì)跨界水爭(zhēng)端實(shí)施干預(yù)，(14)馮懷信：《水資源與中亞安全》，《俄羅斯中亞東歐研究》2004年第8期，第68頁。促使這些流域的經(jīng)濟(jì)、政治局面有利于美國戰(zhàn)略利益的實(shí)現(xiàn)。而美國介入的這些區(qū)域的跨界水政策必然會(huì)受到《公約》的影響繼而涉及美國在該區(qū)域的利益。因此，美國通過參與《公約》制定過程，不僅期望未來《公約》能維護(hù)其在美加、美墨跨界河流的權(quán)益，而且期望《公約》能有助于解決美國所介入的其他區(qū)域的跨界河流問題，如因?yàn)闅夂蜃兓?、人口增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致水需求量不斷增長(zhǎng)而引發(fā)的水量分配爭(zhēng)端、水質(zhì)污染等諸多水安全問題，以避免對(duì)美國戰(zhàn)略利益的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)形成威脅。

《公約》生效能否對(duì)美國產(chǎn)生直接影響取決于美國將來是否成為其締約國，而美國是否締約則取決于《公約》能在多大程度上維護(hù)其國家利益，美國通過參與《公約》制定過程，將其跨界水權(quán)益滲入其中，這既是一個(gè)博弈的過程，也是顯示其國家智慧能力的窗口。

(二)美國對(duì)《公約》兩次草案均提出建議

聯(lián)大秘書長(zhǎng)于1975年發(fā)放了有關(guān)國際水道利用、保護(hù)和管理情況的調(diào)查問卷，邀請(qǐng)各國政府對(duì)其作出回復(fù)。(15)United Nations，Replies of Governments to the Commission’s questionnaire，A/CN.4/294 and Add.1，Law of the non-navigational uses of international watercourses，Extract from the Yearbook of the International Law Commission，1976，vol. II(1).此后，歷時(shí)20多年，國際法委員會(huì)任命的專題特別報(bào)告員對(duì)已有的國際法律和實(shí)踐案例進(jìn)行了充分研究，1991年、1994年，《國際水道非航行使用法條款草案》一讀和二讀先后通過。聯(lián)大遵循民主程序，又將公約條款草案發(fā)往各國政府廣泛征求意見。

美國積極回復(fù)了《國際水道非航行使用法條款草案》調(diào)查問卷，對(duì)公約擬采用的概念、規(guī)制對(duì)象、適用范圍以及水使用原則、文本條款等問題表達(dá)了自己的看法。美國贊賞委員會(huì)為完成條款草案所作的努力，完全支持將該草案確定為一個(gè)框架文件的決定，認(rèn)為草案規(guī)定了一般權(quán)利和義務(wù)，有利于指導(dǎo)水道國制訂適合其情況的管理辦法，強(qiáng)調(diào)水道國之間的合作特別有益。在此基礎(chǔ)上，美國對(duì)兩次草案均以書面方式發(fā)表了自己的意見。主要包括：(1)關(guān)于《公約》的框架性。美國表示完全支持將該草案形式確定為一個(gè)框架文件的決定，通過規(guī)定水道國的一般權(quán)利和義務(wù)，指導(dǎo)水道國制訂適合其情況的管理辦法。(16)UNILC Comments and Observations received from Governments，A/CN.4/447 and Add.1-3，1993.(2)關(guān)于國際水道的界定。美國認(rèn)為國際水道是指其組成部分位于兩個(gè)或更多國家的水道系統(tǒng)，它強(qiáng)調(diào)水資源在水文地理上的整體性，從水道系統(tǒng)一部分水資源利用可以產(chǎn)生跨界影響的角度界定水道相對(duì)的國際屬性。(17)Official Records of the General Assembly，Twenty-ninth Session，Sixth Committee，1487th meeting，para. 30.(3)關(guān)于公平合理利用和參與原則。美國明確支持公平合理利用原則，并認(rèn)為應(yīng)密切注意“公平利用”原則與“不損害”原則之間的關(guān)系。美國指出，一旦一個(gè)國家的使用與其不造成對(duì)另一個(gè)國家的影響的義務(wù)不一致，在使用之間就存在著不可避免的緊張關(guān)系；美國建議在該原則中引入“可持續(xù)發(fā)展”和“保護(hù)國際水道生態(tài)系統(tǒng)”的概念，并認(rèn)為草案對(duì)“可持續(xù)發(fā)展”和水道的“合理和最佳使用”這些術(shù)語與“公平合理”的關(guān)系沒有具體規(guī)定，它們?cè)趪H法中的意義也不清楚。(18)王鐵崖：《中國國際法年刊》(1996)，北京：法律出版社1997年版，第481頁。(4)關(guān)于不造成損害原則。美國贊同委員會(huì)將無關(guān)緊要或微不足道的損害排除在條款之外，但同時(shí)擔(dān)心，委員會(huì)認(rèn)定“不損害”義務(wù)涉及的是“明顯”(appreciable)損害，可能門檻太低從而會(huì)提高水道國承擔(dān)義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。(19)United Nations，Yearbook of the International Law Commission，1974，vol. II (Part Two)，para. 357；United Nations，Legal problems relating to the non-navigational uses of international watercourses. Supplementary report submitted by the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 2669 (XXV). (Vol.I and II)，A/CN.4/274，1974，para. 405.美國認(rèn)為，隨著水道國對(duì)流域環(huán)境問題認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步加深，已有國際水道協(xié)定采用“重大”(20)Convention on Protection and Use of Transboundary Water-courses and International Lakes (Helsinki Convention)，art. 1，para. 2；Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context (Espoo Convention)，art. 2.或“嚴(yán)重”(21)Convention on Transboundary Effects of Industrial Accidents，art. (d).作為“不損害”義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，委員會(huì)應(yīng)使其標(biāo)準(zhǔn)與這些協(xié)定相一致。(5)關(guān)于國際合作原則。美國認(rèn)為該原則的主要目標(biāo)是要求水道國在使用和保護(hù)跨界水道方面進(jìn)行合作，并強(qiáng)調(diào)這種合作特別有益，而建立合作機(jī)構(gòu)只是達(dá)到這一目的的一種手段，不應(yīng)使機(jī)制合作成為強(qiáng)制性的。(22)UNILC Comments and Observations received from Governments，A/CN.4/447 and Add.1-3，1993，p.173(6)關(guān)于國際水道各種用途的使用。美國認(rèn)為雖然國際水道的任何使用均不對(duì)其他使用享有固有的優(yōu)先地位，但假如各種使用發(fā)生沖突，應(yīng)以一般合作義務(wù)作為協(xié)商的基礎(chǔ)。(23)Ibid..(7)關(guān)于公眾參與。美國認(rèn)為公眾參與國家對(duì)影響跨界水道的活動(dòng)的審議可以促進(jìn)對(duì)這些水道的保護(hù)，故建議委員會(huì)應(yīng)考慮如何能夠鼓勵(lì)公眾參與，尤其是如何在司法程序上予以保障。(8)關(guān)于預(yù)防突發(fā)事件并減輕其造成的損失。美國認(rèn)為草案應(yīng)重視國際水道突發(fā)事件預(yù)防與相關(guān)應(yīng)急響應(yīng)措施。(24)Ibid..(9)關(guān)于不歧視原則。美國指出，在有關(guān)國際水道的民事訴訟中，在美國法院提起訴訟的索賠人可能因其不是國際水道地區(qū)的居民而被拒絕。(25)UNILC Comments and Observations receivd from Governments，A/CN.4/447 and Add.1-3，1993，pp.173-174.美國就國際法委員會(huì)的歷次報(bào)告所提出的這些意見和建議既涉及實(shí)體規(guī)范，也涉及程序規(guī)范，對(duì)《公約》草案的完善以及最終文本的形成產(chǎn)生了重要影響。

(三)美國通過參與《公約》的制定提升其國際話語權(quán)

通過積極參與《公約》的制定過程，美國極大地提升了其在國際水法發(fā)展中的國際話語權(quán)。因?yàn)閲H話語權(quán)能以非暴力、非強(qiáng)制的方式改變他人的思想和行為，并使某一國家地方性的理念和主張成為世界性的理念和主張。(26)王治河：《?？隆?，長(zhǎng)沙：湖南教育出版社1999年版，第159頁。實(shí)際上，縱覽國際水法的發(fā)展史，跨界河流利用理論基本從發(fā)達(dá)國家輸出，發(fā)達(dá)國家以這種方式影響甚至支配了大量跨界河流條約內(nèi)容的形成。(27)Peter Engelke and David Michel，“Toward Global Water Security”，https：//www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2016/08/Global_Water_Security_web_0823.pdf，August 23，2016，visited on 18 October 2022.美國認(rèn)為，“美國的權(quán)力不是來自于武力，而是來自其引導(dǎo)觀念和愿望的能力”。(28)Peter Engelke and David Michel，“Toward Global Water Security”，https：//www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2016/08/Global_Water_Security_web_0823.pdf，August 23，2016，visited on 18 October 2022.跨界河流條約從航行到非航行、從水利用到水保護(hù)所產(chǎn)生的理念、原則、制度等，無不體現(xiàn)了美國在該領(lǐng)域的引導(dǎo)能力。例如：美國堅(jiān)持運(yùn)用“中間線”原則和加拿大確定大湖區(qū)域的國家邊界成為跨界水劃界的典范；起源于美國的絕對(duì)領(lǐng)土主權(quán)理論，是國際水法發(fā)展史上早期的最重要理論之一；(29)如1978年《大湖水質(zhì)協(xié)定》。起源于美國西部的先占原則對(duì)跨界河流水權(quán)制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響；美國和加拿大簽訂的哥倫比亞河條約成為公平合理利用跨界河流的典范；美國將跨界河流生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理念應(yīng)用于實(shí)踐更是走在世界前列。在《公約》草案的制定過程中，美國仍然期望對(duì)《公約》的最終文本產(chǎn)生影響力，這是提升美國在國際水法制定過程中國際話語權(quán)的重要平臺(tái)，也是向外界表達(dá)其水外交政策的重要途徑。

同樣，國際話語權(quán)可以成為某一流域國家爭(zhēng)奪和占有跨界河流水資源的功利性工具，即通過承認(rèn)某一類話語而否認(rèn)其他話語的正當(dāng)性與合法性，來為本國謀利。(30)王志堅(jiān)：《水霸權(quán)、安全秩序與制度建設(shè)》，北京：法律出版社2015年版，第210頁。例如，在回復(fù)《公約》草案的意見時(shí)，美國考慮其位于哥倫比亞河這一重要跨界水資源的下游，為限制上游水道國對(duì)國際水道的開發(fā)利用，主張將“可持續(xù)發(fā)展”和“保護(hù)國際水道生態(tài)系統(tǒng)”等概念引入“公平合理利用和參與原則”以限制上游水道國對(duì)國際水道的開發(fā)和使用。(31)易鴻祥：《〈國際水道非航行使用法公約〉之框架性公約屬性述評(píng)》，《2001環(huán)境資源法學(xué)國際研討會(huì)·福州)論文集》，2011年，第398頁。這一主張?jiān)凇豆s》的最終文本中得到一定程度的肯定，(32)參見《國際水道非航行使用法公約》第5條中第1款中的“考慮到有關(guān)水道國的利益”和第2款中的遵守“合作保護(hù)及開發(fā)水道的義務(wù)”。美國作為下游水道國的利益也因之獲得更多保障。同時(shí)，考慮到美國位于美墨跨界河流上游的情形，美國支持不對(duì)水道國造成“明顯”損害的義務(wù)，從而有效地服務(wù)了美國作為上游水道國的跨界水權(quán)益。

從軟實(shí)力的角度來講，美國的權(quán)力更多來自于對(duì)世界其他國家的影響力。一般而言，能夠提出成熟思想體系的流域國，就有可能依據(jù)其觀念力量影響甚至支配整個(gè)流域體系。例如埃及政府通過歷史條約中的措辭以及對(duì)歷史慣例的描述，影響了尼羅河流域各國關(guān)于尼羅河分水的觀念，維持了尼羅河上埃及的利益。盡管埃塞俄比亞以適用國際法基本原則等觀念對(duì)埃及的觀念引導(dǎo)進(jìn)行反抗，但到目前為止，埃及在尼羅河上可以獲得較多水的觀念仍然存在。早在20世紀(jì)70年代，美國就意識(shí)到水在全球和地區(qū)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)中的重要作用，開始注重在水政治領(lǐng)域建立“強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)地位”。(33)李志斐：《美國的全球水外交戰(zhàn)略探析》，《國際政治研究》2018年第3期，第64頁。因此，美國積極參與《公約》的制定過程推進(jìn)國際水法建設(shè)的同時(shí)，展示了美國制定和執(zhí)行跨界河流政策的經(jīng)驗(yàn)和能力，這不僅有助于提升美國的國際話語權(quán)，也為其未來進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)跨界水權(quán)益創(chuàng)造了條件。

二、美國對(duì)《公約》的通過投贊成票

1997年5月21日，聯(lián)大第51屆會(huì)議通過了《公約》，具體情形是103國投贊成票、27國棄權(quán)、3國投票反對(duì)。該《公約》是世界上第一個(gè)專門就國際水道的非航行利用問題締結(jié)的公約，它較全面地規(guī)定了國際水道非航行使用的內(nèi)容、原則、方式和管理制度等?？紤]《公約》的諸多規(guī)定已在美國跨界河流實(shí)踐中實(shí)施等因素，美國對(duì)《公約》的通過投了贊成票，體現(xiàn)了其對(duì)《公約》整體內(nèi)容的基本認(rèn)可和支持態(tài)度，在一定程度上助推了《公約》的生效進(jìn)程。美國對(duì)《公約》投贊成票的原因大致可歸結(jié)于以下幾點(diǎn)。

(一)《公約》主張流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念符合美國跨界水政策的發(fā)展趨勢(shì)

《公約》的目的在于“保障國際水道的利用、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)、管理和保護(hù)，并促進(jìn)今世后代對(duì)其進(jìn)行最佳的和可持續(xù)性的利用”。(34)參見《國際水道非航行使用法公約》前言部分。這與美國跨界河流法律政策的發(fā)展趨勢(shì)一致。

為保護(hù)五大湖生態(tài)系統(tǒng)，美國于1978年在《大湖水質(zhì)協(xié)定》修訂中就提出了保護(hù)大湖生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)對(duì)水質(zhì)管理要采取生態(tài)的方法。1985年《大湖憲章》中明確規(guī)定保護(hù)并保持大湖生態(tài)系統(tǒng)的平衡。(35)Steven E.Chester，“Great Lakes Legacy Act： Instate of the Great Lakes Annual Report”，2003， p.5，http：//www.deq. state.mi.us/ documents/deq-ogl-SOGL03.pdf，visited on 18 October 2017.2004年，美國《五大湖宣言》倡導(dǎo)恢復(fù)和保護(hù)五大湖的生態(tài)系統(tǒng)。(36)2004年，美國聯(lián)邦政府內(nèi)閣成員、資深人士、國會(huì)議員、流域管理者、部落代表以及地方政府相關(guān)代表組成的代表團(tuán)在芝加哥簽署了《五大湖宣言》。2005年，美國與加拿大共同簽署了《大湖—圣勞倫斯河流域可持續(xù)水資源協(xié)定》，成為五大湖區(qū)在數(shù)十年之后不會(huì)全部干涸的法制保障。(37)水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心編著：《北美跨界河流管理與合作》，北京：中國水利水電出版社2015年版，第9頁。同樣，美國和墨西哥兩國于2000年批準(zhǔn)了就未來科羅拉多河河口、三角洲生態(tài)系統(tǒng)管理框架的會(huì)議紀(jì)要(NO.306)，此后，在319號(hào)備忘錄中，美國和墨西哥就2013年至2017年如何聯(lián)合開展生態(tài)水量試驗(yàn)達(dá)成共識(shí)，極大地推進(jìn)了美墨跨界河流生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。

美國關(guān)于跨界河流生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的法律政策及實(shí)踐，在一定程度上為《公約》提供了借鑒，如《公約》關(guān)于公平合理利用的判斷因素就特別強(qiáng)調(diào)了水文、生態(tài)因素(38) 見《國際水道非航行使用法公約》第6條。、明確“水道國應(yīng)單獨(dú)地和在適當(dāng)情況下共同地保護(hù)和保全國際水道的生態(tài)系統(tǒng)”(39) 見《國際水道非航行使用法公約》第20條。等。而《公約》關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)理念的確立既是對(duì)美國跨界河流生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度的肯定，也必然推進(jìn)美國跨界河流法律政策的進(jìn)一步完善。因此美國成為《公約》的堅(jiān)定支持者。

(二)《公約》倡導(dǎo)的利益共同體理論已在美國跨界河流開發(fā)利用中實(shí)踐

《公約》是一份集中而明顯體現(xiàn)當(dāng)代流域國利益共同體的國際法律文件。(40)胡德勝：《國際水法上的利益共同體理論：理想與現(xiàn)實(shí)之間》，《政法論叢》2018年第5期，第41頁。盡管它沒有明確使用或者提及“共同資源”或者“共同利益”的表述，但它在序言、基本原則等方面都體現(xiàn)并貫徹了流域國利益共同體理論的信仰——可持續(xù)發(fā)展理念和原則。利益共同體理論強(qiáng)調(diào)跨界河流是沿岸國的共同財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)由所有沿岸國共同分享其惠益。(41)Stephen C.Mc Caffrey，The Law of International Watercourses： Non-Navigational Uses，Oxford： Oxford University Press，2001，pp.58-63；pp.149-153.利益共享是利益的分配，前提是承認(rèn)各利益主體之間存在利益差異和利益矛盾，其目標(biāo)是利益均衡，互利共贏，而公正和公平是利益共享的價(jià)值核心，受益補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)利益共享的重要途徑。

美國和加拿大關(guān)于哥倫比亞河的聯(lián)合開發(fā)成為利益共同體理論的早期踐行范例。1961年，美加《合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》規(guī)定了雙方的權(quán)利與義務(wù)：加拿大承諾在哥倫比亞河上游建立3個(gè)儲(chǔ)水庫，其防洪設(shè)施費(fèi)用由美國用現(xiàn)金補(bǔ)償；加拿大有權(quán)從所增加的發(fā)電量中分得50%的收益，同時(shí)承諾除非征得美國同意，否則不采取任何有可能改變流量的分洪措施。美、加兩國通過該條約都得到了實(shí)際利益：美國得到了水流量穩(wěn)定的保證，基本上解決了水患問題；加拿大增加了電力來源，蓄水工程亦得到合理的補(bǔ)償。該條約表明兩國政府合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源以共享發(fā)電收益和防洪效益從而實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化的愿望，體現(xiàn)了只有利益共享、責(zé)任分擔(dān)，沿岸國之間的合作才有動(dòng)力，才能持久。該條約生效已經(jīng)50多年仍保持旺盛生命力的關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)雙方權(quán)利義務(wù)的對(duì)等以及利益的均衡。

《公約》力推的利益共同體理論無疑將有助于實(shí)現(xiàn)《合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》在現(xiàn)有框架內(nèi)的深入推進(jìn)，更好地將雙方利益融為一體，探索多層次合作，促進(jìn)其合作的可持續(xù)性。

(三)《公約》的相關(guān)規(guī)定對(duì)美國已產(chǎn)生法律約束力

首先，《公約》采用的公平合理利用、不造成重大損害和國際合作等基本原則是對(duì)習(xí)慣國際法的編纂，無論美國是否對(duì)《公約》投贊成票，這些習(xí)慣國際法規(guī)則對(duì)美國都具有法律約束力。其次，《公約》規(guī)定的事先通知義務(wù)早在1973年8月30日美國和墨西哥通過的國際跨界水委員會(huì)之《第242號(hào)備忘錄》的第6條就有明確規(guī)定，(42)1973年8月30日美國和墨西哥通過換文同意批準(zhǔn)的《關(guān)于永久和明確解決國際問題的備忘錄》。參見水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心編著：《北美跨界河流管理與合作》，北京：中國水利水電出版社2015年版，第63頁。且實(shí)施于美墨跨界水管理的實(shí)踐中，并為《公約》的起草提供了一個(gè)很好的范例和樣本。再次，美墨、美加跨界水聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)就是《公約》建議設(shè)立的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，盡管《公約》不強(qiáng)制要求沿岸國設(shè)立跨界水聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，但它在第8條規(guī)定了合作的一般義務(wù)，明確承認(rèn)委員會(huì)的重要作用。(43)《國際水道非航行使用法公約》第8條第2款。而且，在《公約》出臺(tái)前，美國與加拿大、墨西哥的國際水合作，在一定程度上，已參考和借鑒了公約草案及建議條款，《公約》通過后，它對(duì)美國談判和簽署雙邊水協(xié)議的指導(dǎo)作用將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。

《公約》在聯(lián)大會(huì)議上的通過是其生效的必要條件，美國對(duì)《公約》投贊成票并不意味著其必然要成為《公約》的締約國，但美國對(duì)《公約》投贊成票足以說明其對(duì)《公約》的主要內(nèi)容還是認(rèn)可和接受的。

三、美國至今未批準(zhǔn)加入《公約》

雖然1997年《公約》在聯(lián)合國大會(huì)被 103個(gè)國家“高調(diào)”表決通過，但是它必須經(jīng)過一定數(shù)量的國家簽署、批準(zhǔn)后才能生效，從而對(duì)條約的締約國產(chǎn)生約束力?！豆s》在聯(lián)合國大會(huì)表決時(shí)獲得的廣泛支持與各國簽署、批準(zhǔn)條約時(shí)的謹(jǐn)慎態(tài)度形成鮮明對(duì)比。(44)孔令杰，田向榮：《國際涉水條法研究》，北京：中國水利水電出版社2011年版，第28—47頁。美國盡管對(duì)《公約》的通過投了贊成票，但至今未批準(zhǔn)加入該《公約》。依據(jù)“條約不得為非締約方設(shè)定義務(wù)”原則，《公約》對(duì)美國沒有法律效力。作為擁有眾多國際水道且深諳國際水法的美國，其未成為《公約》的締約國無疑是經(jīng)過深思熟慮的。(45)馬金星：《〈國際水道非航行使用法公約〉適用狀況及中國應(yīng)對(duì)》，《“邊疆視角下的國際河流問題”研討會(huì)論文集》，四川大學(xué)中國西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心主辦，2019年11月16日。

(一)美國具有自給自足的跨界河流法律政策

美國自獨(dú)立以來，在完成跨界河流的自由航行權(quán)和管轄權(quán)目標(biāo)以后，圍繞著跨界河流的水資源分配、水污染治理、水質(zhì)管理等內(nèi)容，從國際、國內(nèi)兩個(gè)層面，制定了一系列法律政策，形成了較為完備的跨界河流法律體系，幾乎每條跨界河流的開發(fā)利用都有法可依。其中，美加之間有28個(gè)關(guān)于跨界水資源的雙邊條約；美墨之間除了簽訂一系列跨界河流條約外，在過去的100多年里，雙方已累計(jì)達(dá)成300多份會(huì)議紀(jì)要。(46)水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心：《北美跨界河流管理與合作》，北京：中國水利水電出版社2015年版，第55頁。這些法律經(jīng)歷了上百年歷史的考驗(yàn)，是世界跨界水合作比較成功的實(shí)踐典范，也是美加、美墨雙方平等合作、相互信任、互利互惠的結(jié)果，其中美國的角色和作用舉足輕重。同時(shí)，美國在國內(nèi)也制定了一系列專門的跨界河流法律政策以支持和配合跨界河流條約的實(shí)施，如《科羅拉多河契約》《哥倫比亞河綜合開發(fā)利用規(guī)劃》等，它們涵蓋跨界水分配、管理、規(guī)劃以及流域生態(tài)保護(hù)等多方面的內(nèi)容；其形式包括法案、協(xié)議、規(guī)劃報(bào)告、戰(zhàn)略、宣言以及行政法令等，這些國內(nèi)法律和政策極大地促進(jìn)了跨界河流條約的簽訂和實(shí)施，成為美國跨界河流開發(fā)與保護(hù)法律體系的重要組成部分。

目前，美國跨界河流法律政策的內(nèi)容在實(shí)踐中不斷演進(jìn)和豐富。圍繞著對(duì)跨界河流水資源的確權(quán)、利用、保護(hù)等目標(biāo)，從最初單純的致力于跨界河流的管轄權(quán)和航行權(quán)的劃分，到涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水權(quán)分配，再到水質(zhì)以及流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)；從關(guān)注地表水資源利用，到地表水資源和地下水資源并重，水質(zhì)和水量并重，尤其是在水利工程建設(shè)與管理方面，它包括雙方的合作機(jī)制、建設(shè)管理模式、投資分?jǐn)傇瓌t、工程運(yùn)行方式等一系列內(nèi)容?？傊?，美國跨界河流法律政策經(jīng)歷了上百年歷史的考驗(yàn)，美國跨界河流權(quán)益有較完善的法律保障。在這種情形下，美國并不迫切需要再設(shè)置一個(gè)爭(zhēng)議較大的法律框架來約束自己。

(二)美國跨界河流的特點(diǎn)更適合簽訂雙邊協(xié)議

一般而言，跨界河流沿岸國之間的合作，受沿岸國家數(shù)量的影響，沿岸國數(shù)量越多，簽訂跨界河流條約的難度越大，如流經(jīng)10個(gè)國家的尼羅河，流經(jīng)9個(gè)國家的多瑙河；而沿岸國數(shù)量越少，越容易簽訂跨界河流條約，特別是雙邊條約可以在短期內(nèi)就具體事宜達(dá)成協(xié)議。美國跨界河流涉及的沿岸國主要有加拿大和墨西哥，依據(jù)其地理位置，美國分別位于美加跨界河流的下游和美墨跨界河流的上游，因此，美國更適宜于通過雙邊條約維護(hù)其跨界水權(quán)益。

對(duì)美國而言，《公約》所確立的多邊約束機(jī)制沒有太大的適用價(jià)值，甚至?xí)姑绹谔幚砜缃缢Y源爭(zhēng)端時(shí)陷入不利境地。美國圍繞跨界水資源的分配、水質(zhì)保護(hù)等內(nèi)容與加拿大、墨西哥分別簽訂了一系列雙邊條約，基本解決了跨界河流的爭(zhēng)端。而且，各國文化價(jià)值觀念的相似性越強(qiáng)、越先進(jìn)，跨界河流管理合作的可能性就越大，其合作途徑及方法也就越豐富、深入。美、加兩國由于觀念文化及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平比較接近，因此，其跨界河流合作也比較深入，在大湖地區(qū)幾乎達(dá)到流域?qū)用娴墓芾砗献鳌Ｃ?、墨兩國之間雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差距，但1994年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的生效極大地促進(jìn)了其跨界河流的合作；尤其是在美墨邊境環(huán)境協(xié)調(diào)委員會(huì)的協(xié)助下，1995年成立的北美開發(fā)銀行對(duì)美墨邊界水合作項(xiàng)目提供了大量資金支持，為跨界水管理合作創(chuàng)造了良好的資金條件。因此，基于上述因素的考慮，美國對(duì)雙邊條約解決跨界河流水資源問題情有獨(dú)鐘。

(三)《公約》的可操作性弱于區(qū)域性條約

《公約》有助于減少跨界河流沿岸國合作中的不確定性，在一定程度上促使各沿岸國對(duì)利益博弈的期望保持穩(wěn)定。流域沿岸國往往在追求自身利益最大化和不確定性最小化之間盡可能的尋求合適的平衡點(diǎn)，即“求同存異”。作為一項(xiàng)框架性公約，《公約》對(duì)有關(guān)國際水道非航行使用的基本法律問題作了規(guī)定。這種公約形式有利于各締約國就重大原則問題達(dá)成一致，而不至于因在一些具體問題上的分歧而影響公約通過。(47)王曦：《國際環(huán)境法》，北京：法律出版社1998年第l版，第66頁.為此，“框架”公約往往只對(duì)締約國的權(quán)利和義務(wù)作一些原則性的規(guī)定，具體權(quán)利和義務(wù)的確定則必須依賴于建立在一定歷史背景和政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與地理?xiàng)l件基礎(chǔ)上的區(qū)域性條約。

由于每條跨界河流的自然特征和社會(huì)環(huán)境千差萬別，長(zhǎng)期以來，美國偏愛于針對(duì)不同跨界河流的特點(diǎn)采取各有特色的具體法律制度，并在跨界河流開發(fā)利用與保護(hù)的實(shí)踐中不斷完善。在合作重點(diǎn)方面，美墨關(guān)于格蘭德河合作的重點(diǎn)是水資源的分配，而美加關(guān)于哥倫比亞河的合作重點(diǎn)則是防洪和水益分配。在水量分配方案方面，針對(duì)科羅拉多河，美國依據(jù)其位于科羅拉多河上游且流域的產(chǎn)水量大多在其境內(nèi)的優(yōu)勢(shì)而向下游墨西哥竭力主張依據(jù)水資源的貢獻(xiàn)量分配水權(quán)；(48)周婷，鄭航：《科羅拉多河水權(quán)分配歷程及其啟示》，《水科學(xué)進(jìn)展》2015年第6期，第900頁。而針對(duì)哥倫比亞河，美國則因處于流域的下游而向上游加拿大強(qiáng)調(diào)“水權(quán)公平共享”。在具體的水量分配中，美墨對(duì)科羅拉多河的水量不僅按總量進(jìn)行了分配，而且還分配到了月，同時(shí)還約定一旦美國出現(xiàn)大旱，或者美國的灌溉系統(tǒng)發(fā)生了重大事故，分配給墨西哥的水量要按照美國減少的水量同比例減少，而對(duì)格蘭德河則是按水系進(jìn)行分配，且對(duì)由于特殊干旱等原因造成的水量減少?zèng)]有規(guī)定，并且要求每5年要進(jìn)行一次水賬平衡計(jì)算。(49)水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心編著：《北美跨界河流管理與合作》，北京：中國水利水電出版社2015年版，第311頁。由此可見，盡管美國對(duì)《公約》的框架性形式表示贊同，但結(jié)合美國跨界河流的實(shí)際，美國更傾向于依據(jù)每條跨界河流的特點(diǎn)確定不同的合作模式和分水制度。

因此，美國分別與墨西哥、加拿大簽訂的跨界河流雙邊條約成為確立其開發(fā)利用和保護(hù)跨界河流水資源權(quán)利與義務(wù)的重要依據(jù)，這些條約較之《公約》更具體，操作性更強(qiáng)，也更有利于實(shí)現(xiàn)其跨界水權(quán)益。同樣的道理，加拿大、墨西哥至今也未成為《公約》的締約國。

(四)美國對(duì)加入《公約》有所顧慮

從美國積極參與《公約》的制定過程來看，美國是對(duì)《公約》寄予厚望的，即期望《公約》作為框架性協(xié)議能對(duì)其區(qū)域立法及雙邊立法發(fā)揮指導(dǎo)作用。從美國的建議在《公約》的最終案文中得到一定程度的體現(xiàn)及其對(duì)《公約》的通過投贊成票來看，美國對(duì)《公約》基本上是持肯定和支持態(tài)度的。然而，美國卻至今未加入《公約》，說明美國對(duì)將本國置于《公約》的約束下有所顧慮。《公約》不僅僅只是調(diào)整國際水道非航行使用、保護(hù)、和管理方面的國際關(guān)系，而且與沿岸國的經(jīng)濟(jì)、政治、外交等有著千絲萬縷的關(guān)系，沒有哪個(gè)國家會(huì)把對(duì)國際法的支持置于國家重大利益之上。那么，美國加入《公約》是否影響其國家利益？

國家利益至上始終是美國參與國際立法的出發(fā)點(diǎn)。美國迄今也沒有加入《跨界水道和國際湖泊保護(hù)和利用公約》，盡管該公約在防止、控制和減少跨界影響方面具有明顯的“先進(jìn)性”；(50)邢鴻飛、王志堅(jiān)：《中國國際河流法律問題研究中的幾個(gè)問題》，談廣鳴、孔令杰編：《跨界水資源國際法律與實(shí)踐研討會(huì)論文集》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第80頁?！逗Ｑ蠓üs》早已成為世界上大多數(shù)國家都認(rèn)可的“海洋憲法”，但美國至今仍未表現(xiàn)出加入《海洋法公約》的意圖?，F(xiàn)實(shí)中，流域國締結(jié)國際水協(xié)定的動(dòng)力，不僅在于流域國之間相互依賴的客觀需要，更來自國家基于自身利益的主觀需求。雖然各國對(duì)于國家利益的界定并不一致，但“國家活動(dòng)最基本的根據(jù)是國家利益”。(51)西奧多·A·哥倫比斯，杰姆斯·沃爾夫：《權(quán)力與正義》，白希譯，北京：華夏出版社1990年版，第104—105頁。在國家利益的驅(qū)使下，流域國在將要設(shè)定的法律框架下能得到什么、得到多少，都會(huì)影響流域國家締結(jié)國際水法的積極性。

美國一直在權(quán)衡其加入《公約》后的利弊得失。美國的跨界水利益不僅僅涉及周邊的加拿大、墨西哥，還涉及其所介入的具有不同歷史背景和政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與地理?xiàng)l件的亞洲、中東和非洲的重要國際流域。加入《公約》則意味著要受其約束，美國的跨界水政策、水外交政策都將不同程度地受到影響或牽制。而且，《公約》還有一些重要問題未解決，或其解決方案未達(dá)到美國預(yù)期，例如公平合理利用原則的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)的確定，“可持續(xù)發(fā)展”和水道的“合理和最佳使用”這些術(shù)語與“公平合理”的關(guān)系的明晰，(52)王鐵崖：《中國國際法年刊》(1996)，北京：法律出版社1997年版，第481頁。“不得造成重大損害”中“損害”的確定，(53)葉芳芳：《中國拒絕〈國際水道非航行使用法公約〉法理分析》，《天中學(xué)刊》2018年第2期，第28頁。以及公平合理利用原則與不得造成重大損害原則之間的關(guān)系(54)波尼，波義爾：《國際法與環(huán)境》，那力、王彥志、王小剛譯，北京：高等教育出版社2007年版，第312頁。等問題。因此，基于多重因素的考量和利益博弈，美國認(rèn)為目前其游離于《公約》之外更有利于其國家利益的實(shí)現(xiàn)：不締約則意味著《公約》對(duì)其沒有約束力，它在與加拿大、墨西哥之間的跨界河流協(xié)定修訂中依然長(zhǎng)袖可舞；而美國介入的亞洲、中東和非洲的國際流域沿岸國，尤其是這些流域的下游國如果締約則會(huì)使美國從中獲益。國家參加一項(xiàng)國際協(xié)定將必然產(chǎn)生承諾和責(zé)任，美國在評(píng)估《公約》中的特定條款或機(jī)制是否符合其價(jià)值觀、可獲利益是否值得以及是否愿意承擔(dān)相關(guān)義務(wù)時(shí)，顯然是非常謹(jǐn)慎的。

四、對(duì)中國的啟示

中國和美國一樣擁有眾多的跨界河流，跨界河流水資源的開發(fā)利用不僅影響中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也直接關(guān)系到邊境的穩(wěn)定和安全。中國和美國至今都不是《公約》的締約國，但與美國相比，中國更受國際社會(huì)的關(guān)注甚至非議，這不僅僅因?yàn)橹袊?997年對(duì)《公約》投反對(duì)票的3個(gè)國家之一，更主要的原因是中國在國際水法制定過程中話語權(quán)缺失，關(guān)于國際水法議題設(shè)立和規(guī)則制定等方面的能力有限； 而且中國的跨界河流法律政策不完善，(55)王明遠(yuǎn)，郝少英：《中國國際河流法律探析》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期，第27頁。不但國際層面的跨界水協(xié)議比較薄弱，而且國內(nèi)層面的跨界河流相關(guān)法律規(guī)制也存在忽視跨界河流的超國界性和流域整體性等問題，致使中國與周邊國家的跨界水爭(zhēng)端解決不力，國際輿論的負(fù)面影響較大。(56)如“中國水威脅論”。參見姜文來：《“中國水威脅論”的緣起與化解之策》，《科技潮》2007年第2期，第18—21頁。美國關(guān)于《公約》的立場(chǎng)，對(duì)中國的啟示主要包括以下幾方面：

第一，完善中國跨界河流的法律政策。從根本上而言，美國未加入《公約》對(duì)其解決跨界河流相關(guān)問題并無太大影響，美國完善的跨界河流法律體系為其跨界河流開發(fā)利用與保護(hù)提供了法律依據(jù)，也是它積極參與《公約》制定過程的底氣。因此，與其說中國未加入《公約》較多地遭到國際社會(huì)的非議，不如說中國較為滯后的跨界河流政策更受周邊國家的關(guān)注，尤其是相對(duì)于中國所擁有的眾多跨界河流及其重要地位，中國已簽訂的國際水條約的數(shù)量明顯偏少，目前中國與一些周邊國家仍未簽訂具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的國際河流條約。雖然中國已有的關(guān)于跨界河流的法律政策，為中國跨界河流開發(fā)利用與保護(hù)提供了制度保障，但中國對(duì)跨界河流的開發(fā)利用比較晚，有些政府部門不夠重視，較少從 “國際”角度認(rèn)識(shí)、研究和解決相關(guān)問題，致使中國關(guān)于跨界河流的法律政策還不夠成熟，甚至受到國際觀察家和學(xué)者的譴責(zé)。(57)張健榮：《由新疆國際河流水利開發(fā)引發(fā)的思考》，《社會(huì)觀察》2007年第11期，第17—18頁。因此，中國應(yīng)從國際、國內(nèi)兩個(gè)層面完善跨界河流的法律體系，拓展雙邊條約，健全專項(xiàng)水條約，逐步簽訂全流域的多目的條約；同時(shí)，完善國內(nèi)相關(guān)法律政策，如對(duì)跨界河流早規(guī)劃，爭(zhēng)取水資源開發(fā)利用的主動(dòng)權(quán)；完善《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，實(shí)施跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)；建立順暢的跨界河流信息交流機(jī)制，加強(qiáng)跨界河流開發(fā)與保護(hù)的國際合作；從國家層面設(shè)立專門的跨界河流流域管理機(jī)構(gòu)，積極推進(jìn)全流域聯(lián)合管理；落實(shí)流域生態(tài)補(bǔ)償政策，爭(zhēng)取制定跨界生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)等。(58)王明遠(yuǎn)，郝少英：《中國國際河流法律探析》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期，第27頁可以說，作為眾多跨界河流的水源國、上游國，中國關(guān)于跨界河流的政策和行為，往往是流域國家甚至流域外力量關(guān)注的焦點(diǎn)，也必將對(duì)中國周邊乃至全球跨界河流法律體系產(chǎn)生影響。

第二，積極參與國際水法的制定過程，在跨界河流機(jī)制建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有作用?！耙粋€(gè)國家如果不能將自己的理念滲透到國際制度中，只是簡(jiǎn)單地參與國際制度，那么它永遠(yuǎn)只是追隨者，甚至是被制度主導(dǎo)者的理念同化，(59)蘇長(zhǎng)和：《國家制度與中國軟實(shí)力》，門洪華主編《中國：軟實(shí)力方略》，杭州：浙江人民出版社2007年版，第116頁。或形成對(duì)主導(dǎo)制度形成的國家的持久依賴”。(60)王京濱：《中日軟實(shí)力實(shí)證分析——對(duì)大阪產(chǎn)業(yè)大學(xué)大學(xué)生問卷調(diào)查結(jié)果的考證》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2007年第7期，第36頁。當(dāng)跨界河流規(guī)則承載了一國價(jià)值觀，以符合占優(yōu)勢(shì)地位國家意愿的方式來制約別國選擇的時(shí)候，它就是“一種潛在的實(shí)力來源”。美國關(guān)于《公約》的立場(chǎng)說明，跨界河流規(guī)則可以幫助其獲取更大的利益。美國通過積極參與《公約》的制定過程，不僅將其跨界水權(quán)益的理念滲透其中，也提升了其在國際水法發(fā)展中的話語權(quán)。

從當(dāng)前情況看，中國仍然是跨界河流制度建設(shè)參與程度較低的國家，創(chuàng)設(shè)規(guī)程的意識(shí)、規(guī)程設(shè)置能力、規(guī)則利用技巧等方面都存在一些不足。從跨界河流開發(fā)利用行為規(guī)則的創(chuàng)立角度，中國的參與行為較為被動(dòng)，很少提出建設(shè)性、可操作性方案，更多是發(fā)表原則性聲明，僅發(fā)揮了象征性的影響?！霸谛碌男蝿?shì)下，中國的國家利益將越來越?jīng)Q定于中國承擔(dān)國際義務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，沒有責(zé)任的利益是不可持續(xù)的?！?61)王逸舟：《國家利益和國家責(zé)任》，王輯思主編：《世界和中國：2007—2008》，北京：新世界出版社2008年版，第119 頁。中國在國際水法的制定過程中要有所作為，就必須反思什么樣的話語既能正當(dāng)?shù)鼐S護(hù)中國在跨界河流上的用水權(quán)益，又能取得周邊流域國家和國際社會(huì)的認(rèn)同。國際話語權(quán)主要體現(xiàn)在對(duì)己方觀點(diǎn)的申明和傳播，而中國在國際話語權(quán)上的劣勢(shì)使中國的主張難以被國際社會(huì)知曉、認(rèn)同和支持，即使中國的觀點(diǎn)和主張能夠?qū)崿F(xiàn)傳播，也往往在西方媒體所塑造的擬態(tài)環(huán)境中處于被邊緣化的境地，如針對(duì)美、英等西方媒體的“中國水威脅論”，只能采取沉默或者回避的態(tài)度，即使回應(yīng)，也是一種被動(dòng)的應(yīng)對(duì)，未能主動(dòng)出擊。因此，中國應(yīng)積極主動(dòng)地參與國際水法建設(shè)，發(fā)展對(duì)上游國以及整個(gè)流域可持續(xù)發(fā)展有利的國際規(guī)則；(62)何艷梅：《聯(lián)合國國際水道公約生效后的中國策略》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2015年第5期，第56頁。并通過引導(dǎo)認(rèn)識(shí)，求得共識(shí)，發(fā)揮流域優(yōu)勢(shì)國家應(yīng)有的作用，(63)土耳其以及埃塞俄比亞等國近年來都提倡將公平、合理和最優(yōu)化利用作為國際河流水資源利用的原則，土耳其還在國際公開場(chǎng)合提出對(duì)《國際水道非航行使用法公約》進(jìn)行修改的意見。同時(shí)也為國際水法的完善做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

第三，立足國家利益，目前仍不宜加入《公約》。盡管國際社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)是更多地利用國際法來規(guī)范國家間的關(guān)系 ，全球大約50%的跨界河流都有具有法律約束力的合作協(xié)議。(64)呂星：《國際水道一般性原則與瀾滄江—湄公河水資源合作》，《復(fù)旦國際關(guān)系評(píng)論》2020年第1期，第303頁。但國際法是國家利益協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，它在一定程度上總是遷就于國際政治的傾向，(65)赫德利·布爾：《無政府社會(huì)—世界政治秩序研究》，張小明譯，北京：世界知識(shí)出版社2003年版，第75 頁。這是一個(gè)難以克服的現(xiàn)象，國家也總是根據(jù)其國家利益的需要來制定并解釋國際法。(66)王志堅(jiān)，邢鴻飛：《我國國際河流法律研究中的幾個(gè)問題》，《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第3期，第12頁。國家利益是國家對(duì)外交往中的行動(dòng)指南和行為準(zhǔn)則，只要國家在世界政治中沒有消亡，那么國家利益永遠(yuǎn)是國際政治中最有力的語言。(67)付琴雯：《中國參與跨界水資源治理的法律立場(chǎng)和應(yīng)對(duì)——以新“瀾湄機(jī)制”為視角》，《學(xué)術(shù)探索》2017年第2期，第41頁。如果國家認(rèn)為條約或公約不符合其國家利益，它們是堅(jiān)決不愿簽訂或加入的。

中國基于以下理由對(duì)《公約》投了反對(duì)票：《公約》未明確規(guī)定水道國主權(quán)；(68)孔令杰：《〈聯(lián)合國國際水道非航行使用法公約〉的地位與前景研究》，《武大國際法評(píng)論》2012年第2期，第99頁。對(duì)上下游國權(quán)利義務(wù)的規(guī)定顯失公平；強(qiáng)制性的爭(zhēng)議解決機(jī)制有?！堵?lián)合國憲章》的規(guī)定等。(69)UNGA，99th Plenary Meeting of the 51st Session，Official Records，A/51/PV.21，May 1997.然而，有觀點(diǎn)將中國投反對(duì)票的行為放大，認(rèn)為中國在跨界河流的問題上太保守，沒有融入全球立法，與“負(fù)責(zé)任”的大國形象不符；(70)曾文革、許恩信，《論我國國際河流可持續(xù)開發(fā)利用的問題與法律對(duì)策》，《長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境》2009年第10期，第927頁。甚至認(rèn)為中國不加入《公約》會(huì)引發(fā)更多的“中國威脅論”。但是，“負(fù)責(zé)任”的大國形象不能以損害國家重大利益為前提。中國對(duì)《公約》投反對(duì)票是根據(jù)國家利益做出的理性選擇，具有合理性和正當(dāng)性。因?yàn)椤斑\(yùn)用國力，維護(hù)利益”的提法是符合世界普世價(jià)值的，是可以得到國際支持的。(71)黃雅屏：《中國國際河流爭(zhēng)端解決的困境初探》，《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期，第59頁。跨界河流的開發(fā)利用對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有舉足輕重的意義，而接受《公約》明顯將損害中國的跨界水權(quán)益。因此，中國可繼續(xù)以此為由，堅(jiān)持不加入《公約》；并以本國并非《公約》締約國為由，反對(duì)周邊國家以《公約》為依據(jù)提出對(duì)中國不利的主張。