《甘肅省地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》修訂相關(guān)問(wèn)題探討＊

張廣萍

（甘肅省地震局，甘肅蘭州 730000）

引言

《甘肅省地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》或條例）由甘肅省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議于2007年9月27日通過(guò)，自2008年1月1日起實(shí)施。《條例》是依據(jù)《防震減災(zāi)法》及《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》，結(jié)合甘肅省實(shí)際，細(xì)化了地震安全性評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱地震安評(píng)或安評(píng)）相關(guān)規(guī)定，有效規(guī)范、調(diào)整甘肅省地震安評(píng)相關(guān)法律關(guān)系。《條例》自頒布實(shí)施以來(lái)，甘肅省地震安評(píng)相關(guān)工作在中國(guó)地震局與甘肅省省委省政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，在住建、自然資源、交通運(yùn)輸?shù)榷嗖块T(mén)的相互配合下，為甘肅省交通、水利、通信、化工、能源、城市超高層建筑等建設(shè)工程提供了科學(xué)、可靠的抗震設(shè)防技術(shù)服務(wù)，在防御與減輕地震災(zāi)害方面成效顯著。《條例》頒布實(shí)施距今已有15年之久，這些年地震安評(píng)相關(guān)政策發(fā)生了很大變化，《條例》已不能很好地適應(yīng)當(dāng)下，主要表現(xiàn)有： ① 與上位法沖突。自2015年 “放管服” 改革以來(lái)，國(guó)家層面的行政法規(guī)《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》已于2017和2019年進(jìn)行了兩次修訂，取消了地震安評(píng)資質(zhì)和地震安評(píng)結(jié)果審定等行政許可，《條例》相關(guān)內(nèi)容與上位法《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》發(fā)生沖突； ② 出現(xiàn)法律空白。國(guó)家層面提出實(shí)行區(qū)域性地震安評(píng)，甘肅省實(shí)際上已經(jīng)在嘉峪關(guān)等地區(qū)開(kāi)展了區(qū)域性地震安評(píng)相關(guān)工作，《條例》中沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，無(wú)法調(diào)整相關(guān)法律關(guān)系，出現(xiàn)法律空白，不利于保障、促進(jìn)區(qū)域性地震安評(píng)順利開(kāi)展； ③ 法律滯后性明顯。《條例》相關(guān)規(guī)定已與地震安評(píng) “監(jiān)管時(shí)序由事前監(jiān)督變成事中事后監(jiān)督” 等相關(guān)工作實(shí)際嚴(yán)重不符，無(wú)法很好地適應(yīng)甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！稐l例》為甘肅省地震安評(píng)監(jiān)督管理等相關(guān)工作提供了重要法治保障，本文從《條例》修訂的視角出發(fā)，闡述了修訂的意義、修訂應(yīng)當(dāng)把握的原則，并就明確地震安評(píng)對(duì)象、地震安評(píng)部門(mén)（或機(jī)構(gòu)）職能職責(zé)與權(quán)限，修訂地震安評(píng)范圍，增加區(qū)域性地震安評(píng)等具體制度提出修訂建議，在分析當(dāng)前省級(jí)地震工作主管部門(mén)在修法及安評(píng)工作實(shí)踐中存在的困境之后，提出相關(guān)建議。

1 《條例》修訂的意義

十八大、十九大以來(lái)，黨中央高度重視防震減災(zāi)工作，總書(shū)記就防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和提高自然災(zāi)害防治能力作了一系列重要指示批示。地震安評(píng)相關(guān)工作注重事前預(yù)防，是在地震災(zāi)害未發(fā)生之前進(jìn)行 “未雨綢繆” 的舉措，是地震災(zāi)害預(yù)防的重要方面，其工作范圍、工作成果直接關(guān)系人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全?！稐l例》修訂工作，是為了更好地貫徹落實(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重要論述和精神，也是為了更好地適應(yīng)新時(shí)期防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步規(guī)范、調(diào)整甘肅省地震安評(píng)相關(guān)法律關(guān)系，促進(jìn)依法行政，做好震害防御工作。

在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中，關(guān)于地震安評(píng)的國(guó)家層面的立法主要有法律《防震減災(zāi)法》、行政法規(guī)《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》，甘肅省地震安評(píng)相關(guān)省級(jí)地方性法規(guī)有《甘肅省防震減災(zāi)條例》和《甘肅省地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》?！陡拭C省防震減災(zāi)條例》是綜合管理立法，《甘肅省地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》是專門(mén)立法，二者法律位階相同，是 “一般法”與 “特別法” 的關(guān)系，關(guān)于甘肅省地震安評(píng)的法律規(guī)則主要集中在《甘肅省地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》中?！陡拭C省防震減災(zāi)條例》已于2022年3月31日通過(guò)修訂，此次修訂增加了區(qū)域性地震安評(píng)相關(guān)規(guī)定，并修訂了小區(qū)劃等相關(guān)規(guī)定[1]。但總體都屬于“原則性” 的規(guī)定，需要《條例》修訂時(shí)進(jìn)一步細(xì)化、完善。修訂《條例》是有效細(xì)化落實(shí)國(guó)家層面地震安評(píng)法律、行政法規(guī)，完善防震減災(zāi)法律法規(guī)體系的要求，也是有效規(guī)范甘肅省地震安評(píng)相關(guān)法律關(guān)系、提高本省防震減災(zāi)公共服務(wù)水平的需要。

2 《條例》修訂應(yīng)把握的原則

2.1 依法立法原則

依法立法原則，是指嚴(yán)格按照立法權(quán)限和法定程序立法。依法立法是保證《條例》質(zhì)量的基本要求和底線。《條例》作為地方性法規(guī)，根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，其修訂內(nèi)容不得同憲法相抵觸，不得與《防震減災(zāi)法》《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》相沖突，如2019年《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》修訂時(shí)地震安評(píng)資質(zhì)許可和結(jié)果審定等行政許可被取消，改為強(qiáng)制性評(píng)估事項(xiàng)，《條例》修訂時(shí)要吸收。《條例》修訂程序上，不僅要符合《立法法》的程序要求，且要符合《甘肅省地方立法條例》的規(guī)定，須經(jīng)立項(xiàng)、起草、提出、審議、公布等程序。

2.2 民主立法原則

民主立法原則，是指立法應(yīng)當(dāng)以人民為中心發(fā)展思想，體現(xiàn)人民意志，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多途徑參與立法活動(dòng)。地震安評(píng)始終以 “堅(jiān)持以人為本，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全” “堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合” 為出發(fā)點(diǎn)[2]。《條例》修訂也應(yīng)該遵循這一原則，特別是在修訂地震安評(píng)范圍等重要問(wèn)題時(shí)，要充分征求、吸收相關(guān)專業(yè)主管部門(mén)意見(jiàn)，組織地震安評(píng)專家、地震安評(píng)從業(yè)單位代表等召開(kāi)座談會(huì)，開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，吸收各方意見(jiàn)和建議，凝聚立法共識(shí)。

2.3 科學(xué)立法原則

科學(xué)立法原則，是保證法規(guī)質(zhì)量的重要基礎(chǔ)和前提?！稐l例》修訂的目的是更好地規(guī)范地震安評(píng)相關(guān)法律關(guān)系，所以一定要尊重和體現(xiàn)地震安評(píng)法律關(guān)系本身所存在的客觀規(guī)律，使法律規(guī)范與客觀現(xiàn)實(shí)之間保持最大限度的和諧。為保證《條例》修訂的科學(xué)有效，可以在修訂前對(duì)原《條例》進(jìn)行評(píng)估，對(duì)主要制度規(guī)范的合法性、合理性、可行性，以及法規(guī)實(shí)施的社會(huì)效果進(jìn)行立法后評(píng)估，根據(jù)目前存在的問(wèn)題，在修訂時(shí)著重發(fā)力，增強(qiáng)《條例》修訂內(nèi)容的適用性和可操作性。

3 《條例》修訂應(yīng)著重考慮的方面

3.1 固化 “放管服” 改革成果

“放管服” 改革以來(lái)，地震安評(píng)工作發(fā)生了一系列政策變化：2015年，地震安全性評(píng)價(jià)報(bào)告不再作為 “建設(shè)工程地震安全性評(píng)價(jià)結(jié)果的審定及抗震設(shè)防要求的確定” 審批事項(xiàng)的受理?xiàng)l件；2016年，在清理和規(guī)范投資項(xiàng)目的報(bào)建審批事項(xiàng)清單工作中，“建設(shè)工程地震安全性評(píng)價(jià)結(jié)果的審定” 從審批事項(xiàng)清單中退出，變?yōu)閺?qiáng)制性評(píng)估事項(xiàng)；2017年， “地震安全性評(píng)價(jià)單位的資質(zhì)認(rèn)定” 審批事項(xiàng)被正式取消；2019年，規(guī)定地震安評(píng)工作在建設(shè)工程設(shè)計(jì)前完成即可，政府開(kāi)始推行區(qū)域性地震安全性評(píng)價(jià)。以上地震安評(píng)政策的變化，體現(xiàn)了 “放管服” 改革工作的不斷深入，也是地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力不斷提升的體現(xiàn)。為進(jìn)一步落實(shí) “減政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)” 要求，固化 “放管服” 以來(lái)地震安評(píng)工作的成果，推廣地震安評(píng)積累的工作經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家層面于2017和2019年兩次修訂了行政法規(guī)《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》，作為省級(jí)地方性法規(guī)，《條例》修訂時(shí)，理應(yīng)進(jìn)一步將國(guó)家層面的法律、行政法規(guī)細(xì)化，進(jìn)一步固化 “放管服” 改革成果，提升依法行政能力。

3.2 明確地震安評(píng)對(duì)象、安評(píng)部門(mén)（或機(jī)構(gòu)）職能職責(zé)與權(quán)限

3.2.1 明確安評(píng)對(duì)象

《條例》第三條對(duì)地震安評(píng)進(jìn)行了定義，但該定義與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《防震減災(zāi)術(shù)語(yǔ) 第1部分：基本術(shù)語(yǔ)（GBT 18207.1—2008）》中地震安全性評(píng)價(jià)的表達(dá)在措辭、意思上均不完全一致①《甘肅省地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》第三條：本條例所稱地震安全性評(píng)價(jià)，是指根據(jù)對(duì)新建、改建、擴(kuò)建工程場(chǎng)地周?chē)牡卣鸹顒?dòng)與地震地質(zhì)環(huán)境的分析，按照工程設(shè)防的風(fēng)險(xiǎn)水準(zhǔn)，給出與工程抗震設(shè)防要求相應(yīng)的地震烈度和地震動(dòng)參數(shù)，以及場(chǎng)地的地震地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測(cè)結(jié)果。②《防震減災(zāi)術(shù)語(yǔ) 第1部分：基本術(shù)語(yǔ)（GBT 18207.1—2008）》中對(duì)地震安全性評(píng)價(jià)的解釋是：根據(jù)對(duì)建設(shè)工程場(chǎng)地條件和場(chǎng)地周?chē)牡卣鸹顒?dòng)與地震地質(zhì)環(huán)境的分析，按照工程設(shè)防的風(fēng)險(xiǎn)水準(zhǔn)，給出與工程抗震設(shè)防要求相應(yīng)的地震烈度和地震動(dòng)參數(shù)，以及場(chǎng)地的地震地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測(cè)結(jié)果。。《條例》中對(duì)地震安評(píng)的定義，限定了 “新建、改建、擴(kuò)建工程場(chǎng)地” ，這一定義明確了地震安評(píng)的對(duì)象是工程場(chǎng)地，但《條例》第三條的描述容易產(chǎn)生歧義，并非所有 “新建、改建、擴(kuò)建工程場(chǎng)地” 都需要做地震安評(píng)，是否需要做地震安評(píng)取決于 “新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)工程” 的性質(zhì)[3]。“新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)工程” 如果是一般建設(shè)工程，按照地震區(qū)劃圖進(jìn)行抗震設(shè)防即可，如果是《條例》規(guī)定地震安評(píng)范圍內(nèi)的建設(shè)工程，就需要做地震安評(píng)。因此，我們認(rèn)為，在此次《條例》修訂時(shí)，應(yīng)明確地震安評(píng)的對(duì)象是 “新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)工程的工程場(chǎng)地” ，這樣可避免地震工作主管部門(mén)工作人員、建設(shè)工程單位及社會(huì)公眾的誤解。

3.2.2 明確安評(píng)部門(mén)（機(jī)構(gòu)）職能職責(zé)

2018年，甘肅省深化機(jī)構(gòu)改革后，市（州）、縣級(jí)地震工作主管部門(mén)或機(jī)構(gòu)職能職責(zé)發(fā)生了重大變動(dòng)，部分縣不再保留地震工作主管部門(mén)，其行政區(qū)域內(nèi)的地震工作由其縣級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)承擔(dān)，地震安評(píng)工作相關(guān)部門(mén)在甘肅省深化機(jī)構(gòu)改革后也更名為“發(fā)展改革、住建、自然資源” 等，建議此次《條例》修訂時(shí)具體明確，可以表述為 “縣級(jí)以上人民政府地震工作主管部門(mén)或者機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的地震安全性評(píng)價(jià)的監(jiān)督管理工作，發(fā)展改革、住建、自然資源等部門(mén)按照各自職責(zé)，協(xié)同做好地震安全性評(píng)價(jià)監(jiān)督管理工作” 。

3.2.3 明確安評(píng)部門(mén)（機(jī)構(gòu)）權(quán)限

《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》第十三條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批的部門(mén)應(yīng)將抗震設(shè)防要求納入建設(shè)工程可行性報(bào)告的審查內(nèi)容，《條例》作為《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》的下位法，將此主體由 “縣級(jí)以上人民政府” 擴(kuò)大至 “縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)” ，且規(guī)定該審查的內(nèi)容和范圍也與上位法不一致，這顯然不符合依法立法的原則，因此，我們建議《條例》修訂時(shí)，建議修改為與上位法一致?！稐l例》第十五條中 “縣級(jí)以上地震工作主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)……開(kāi)展階段性檢查，提出整改或停工建議” ，無(wú)上位法依據(jù)，且 “必須進(jìn)行地震安全性評(píng)價(jià)的建設(shè)工程” 屬于不規(guī)范表達(dá)，無(wú)確定標(biāo)準(zhǔn)，存在行政監(jiān)督檢查權(quán)濫用的可能性，與依法行政的理念相違背，建議刪除。

3.3 修訂地震安評(píng)范圍

安評(píng)范圍是指限定何種建設(shè)工程的工程場(chǎng)地應(yīng)當(dāng)做地震安評(píng)?！斗勒饻p災(zāi)法》第三十五條與《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定的地震安全性評(píng)價(jià)的范圍大致分為3類(lèi)： ① 國(guó)家重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程； ② 受地震破壞后可能引發(fā)放射性污染的核電站和核設(shè)施建設(shè)工程；③ 省、自治區(qū)、直轄市認(rèn)為對(duì)本行政區(qū)域有重大價(jià)值或重大影響的其他建設(shè)工程[4]，但并未就 “重大價(jià)值” 或 “重大影響” 給出確定的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行各省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)或規(guī)章以不同形式對(duì)本行政區(qū)域地震安評(píng)范圍進(jìn)行了細(xì)化：有的在地方性法規(guī)或規(guī)章中單列條進(jìn)行細(xì)化；有的以附件的形式對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)地震安評(píng)目錄進(jìn)行了例舉；有的以建筑物的高度來(lái)規(guī)定，如高度100 m以上的超高層建筑；有的以平方米數(shù)來(lái)規(guī)定重要公共建筑，如8 000 m2以上的教學(xué)樓和學(xué)生公寓。總之，各地的規(guī)定都不太相同，可謂 “五花八門(mén)” 。原《條例》第六條以列舉的形式規(guī)定了甘肅省認(rèn)為對(duì)本行政區(qū)域有重大價(jià)值或重大影響的其他建設(shè)工程，包括交通、能源、通信、城市公共設(shè)施等共10類(lèi)建設(shè)工程，并做了兜底條款。但隨著這15年來(lái)，甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，有些安評(píng)范圍已不太適用?！稐l例》修訂時(shí)，需要與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整，在調(diào)整地震安評(píng)范圍時(shí)需要把握以下3個(gè)原則： ① 要調(diào)整與上位法及相關(guān)行業(yè)抗震設(shè)防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不符的條款，結(jié)合國(guó)家 “放管服” 改革精神，立足甘肅省地震安全性評(píng)價(jià)工作實(shí)際； ② 要充分考慮地震安全性，在部分抗震設(shè)防技術(shù)較為復(fù)雜，容易引發(fā)重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的建設(shè)工程領(lǐng)域，對(duì)于需要開(kāi)展地震安評(píng)范圍在國(guó)家相關(guān)行業(yè)抗震設(shè)防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，旨在最大限度地降低地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)； ③ 要兼顧經(jīng)濟(jì)實(shí)用性，劃定地震安全性評(píng)價(jià)范圍要有利于提升效率，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！稐l例》在修訂地震安評(píng)范圍時(shí)，可以從以下3方面著手： ① 應(yīng)注重與相關(guān)部門(mén)或單位溝通，征求其意見(jiàn)； ② 因地震安評(píng)范圍涉及民生，可以考慮舉行立法聽(tīng)證； ③ 應(yīng)充分保障劃定范圍的科學(xué)合理性，建議有條件的情況下，可以開(kāi)展相關(guān)科學(xué)實(shí)驗(yàn)。從立法技術(shù)上，在《條例》修訂時(shí)，地震安評(píng)的具體范圍可以考慮以地方規(guī)章或規(guī)范性文件的形式公布，這樣一來(lái)，一方面適應(yīng)了地震安評(píng)政策及相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的現(xiàn)狀；另一方面充分保持地方性法規(guī)的長(zhǎng)效、穩(wěn)定和持久性。

3.4 取消地震安評(píng)資質(zhì)許可

2001年國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》，中國(guó)地震局于2002年頒布部門(mén)規(guī)章《地震安全性評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》，確定了安評(píng)單位資質(zhì)和安評(píng)從業(yè)人員資格管理制度，原人事部與中國(guó)地震局于2005年聯(lián)合設(shè)立安評(píng)工程師制度。在“放管服” 改革過(guò)程中，國(guó)務(wù)院于2013年取消地震安評(píng)執(zhí)業(yè)資格許可，于2016年取消安評(píng)工程師執(zhí)業(yè)資格許可，于2017年取消對(duì)地震安評(píng)單位資質(zhì)認(rèn)定?！稐l例》修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)取消關(guān)于地震安評(píng)單位與地震安評(píng)執(zhí)業(yè)資格許可的相關(guān)規(guī)定。

3.5 增加區(qū)域性地震安評(píng)相關(guān)制度

2019年國(guó)家層面推出的區(qū)域性地震安評(píng)工作是一項(xiàng)由地方政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，目的是為特定區(qū)域內(nèi)除重大建設(shè)工程以外的其他建設(shè)工程，提供有效的抗震設(shè)防。區(qū)域性地震安評(píng)有效地解決了過(guò)去地震安全性評(píng)價(jià)耗時(shí)長(zhǎng)、成本高、相近區(qū)域重復(fù)工作等問(wèn)題，可以進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、減少項(xiàng)目落地時(shí)間、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、節(jié)約社會(huì)資源[5]。目前，國(guó)家層面還沒(méi)有法律、行政法規(guī)對(duì)區(qū)域性地震安評(píng)進(jìn)行規(guī)定，2020年中國(guó)地震局震害防御司對(duì)各省開(kāi)展區(qū)域性地震安評(píng)提出指導(dǎo)性要求，已經(jīng)有大部分省份通過(guò)制定管理制度、工作大綱、頒布地方性標(biāo)準(zhǔn)的方式對(duì)區(qū)域性地震安評(píng)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。甘肅省地震局根據(jù)2019年甘肅省政府工程項(xiàng)目審批改革及2020年中國(guó)地震局震害防御司對(duì)開(kāi)展區(qū)域性地震安評(píng)要求，于2021年頒布《甘肅省區(qū)域性地震安全性評(píng)價(jià)管理辦法（暫行）》，對(duì)甘肅省開(kāi)展區(qū)域性地震安評(píng)的從業(yè)單位條件、開(kāi)展區(qū)域性地震安評(píng)的工作大綱、開(kāi)展區(qū)域性地震安評(píng)的技術(shù)方法、區(qū)域性地震安評(píng)報(bào)告的審查要點(diǎn)、區(qū)域性地震安評(píng)結(jié)果使用等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。2022年3月31日修訂通過(guò)的《甘肅省防震減災(zāi)條例》第三十三條增加了區(qū)域性地震安評(píng)相關(guān)規(guī)定，但都是 “原則性” 規(guī)定，操作性不強(qiáng)?！稐l例》作為地方性地震安評(píng)專門(mén)性立法，應(yīng)當(dāng)對(duì)《甘肅省防震減災(zāi)條例》中區(qū)域性地震安評(píng)的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，增加其適用性和可操作性，因此，我們建議具體應(yīng)當(dāng)規(guī)范以下6個(gè)方面的內(nèi)容： ① 區(qū)域性地震安全性評(píng)價(jià)的范圍為各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新區(qū)和其他有條件的區(qū)域； ② 實(shí)施區(qū)域性地震安全性評(píng)價(jià)的組織主體為以上區(qū)域管理部門(mén)或機(jī)構(gòu)（政府有關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)）； ③ 開(kāi)展區(qū)域性地震安全性評(píng)價(jià)的費(fèi)用由政府承擔(dān)； ④ 區(qū)域性地震安評(píng)結(jié)果應(yīng)當(dāng)由省級(jí)地震部門(mén)進(jìn)行技術(shù)審定； ⑤ 未來(lái)國(guó)家層面可能會(huì)以部門(mén)規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式出臺(tái)《區(qū)域性地震安全性評(píng)價(jià)管理辦法與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，省級(jí)地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)做指引性表述，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家層面的相關(guān)規(guī)定；⑥ 區(qū)域范圍內(nèi)的企業(yè)等市場(chǎng)主體免費(fèi)使用區(qū)域性地震安全性評(píng)價(jià)結(jié)果，并不得再對(duì)其單獨(dú)提出評(píng)估要求，上位法規(guī)定的重大工程，可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程等除外。

3.6 修訂安評(píng)報(bào)告的審定與安評(píng)結(jié)果的使用

根據(jù)《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》，地震安評(píng)報(bào)告采用的是國(guó)家級(jí)和省級(jí) “兩級(jí)技術(shù)審查” ，即國(guó)家重大建設(shè)工程，跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設(shè)工程及核電站和核設(shè)施建設(shè)工程的地震安評(píng)報(bào)告是一級(jí)技術(shù)審定，由中國(guó)地震局負(fù)責(zé)審定；除此之外的地震安評(píng)報(bào)告，是二級(jí)技術(shù)審定，在省行政區(qū)域內(nèi)由中國(guó)地震局負(fù)責(zé)審定的抗震安評(píng)報(bào)告之外的，由省級(jí)地震工作主管部門(mén)審定，審定費(fèi)用由同級(jí)地震工作主管部門(mén)承擔(dān)[6]?！稐l例》第十一條第二款規(guī)定，省地震工作主管部門(mén)根據(jù)需要，可以委托有條件的市（州）地震工作主管部門(mén)進(jìn)行地震安全性評(píng)價(jià)報(bào)告的審定工作，這顯然與上位法《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》沖突，建議《條例》修訂時(shí)，刪除這一規(guī)定，沿用地震安評(píng)報(bào)告的 “兩級(jí)技術(shù)審查” 制度，且根據(jù)上位法《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》第十二條第二款規(guī)定，省級(jí)地震工作主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將其確定的建設(shè)工程抗震設(shè)防要求報(bào)中國(guó)地震局備案。

地震安評(píng)結(jié)果的使用是指建設(shè)工程按照審定的地震安全性評(píng)價(jià)報(bào)告所確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防?！兜卣鸢踩栽u(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定，建設(shè)工程設(shè)計(jì)單位應(yīng)當(dāng)按照抗震設(shè)防要求和抗震設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)?！稐l例》第十四條規(guī)定，設(shè)計(jì)、施工單位應(yīng)當(dāng)按照地震工作主管部門(mén)審定的地震安評(píng)結(jié)果及確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)、施工。上位法《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》規(guī)定，地震安評(píng)結(jié)果的使用在 “設(shè)計(jì)” 階段，而下位法《條例》將其范圍擴(kuò)大至設(shè)計(jì)、施工階段，顯然不妥，建議《條例》修訂時(shí)，修改與上位法一致。

3.7 完善監(jiān)督管理與法律責(zé)任

在地震安評(píng)由事前監(jiān)督轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)督的情況下，行政檢查肯定是日后監(jiān)督的常態(tài)和重要手段。建設(shè)工程地震安評(píng)工作的監(jiān)督管理，是為了做到“應(yīng)評(píng)盡評(píng)” “盡評(píng)盡用” ，保障建設(shè)工程抗震安全質(zhì)量，從而保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全。建議《條例》修訂時(shí)，明確一般建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)符合地震區(qū)劃圖提出的抗震設(shè)防要求；地震小區(qū)劃范圍內(nèi)的一般建設(shè)工程，特別是規(guī)模大、功能重要的建設(shè)工程，要符合地震小區(qū)劃提出的抗震設(shè)防要求；在區(qū)域性地震安評(píng)范圍內(nèi)的一般建設(shè)工程要符合區(qū)域性地震安評(píng)提出的抗震設(shè)防要求；《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定的地震安評(píng)范圍內(nèi)的建設(shè)工程及《條例》規(guī)定的本省認(rèn)為對(duì)本行政區(qū)域有重大價(jià)值或重要影響的建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)做地震安評(píng)，并按照審定的地震安評(píng)報(bào)告確定抗震設(shè)防要求進(jìn)行設(shè)計(jì)?！稐l例》修訂時(shí)，建議增加縣級(jí)以上地震工作主管部門(mén)或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同住建、交通運(yùn)輸、水利等相關(guān)部門(mén)，按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)地震安全性評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督檢查。

《條例》規(guī)定對(duì) “應(yīng)評(píng)未評(píng)” 與 “評(píng)而未用” 處以“一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款數(shù)額” 及 “責(zé)令改正”的法律責(zé)任與上位法《防震減災(zāi)法》第八十七條規(guī)定的法律責(zé)任沖突。建議《條例》修訂時(shí)，有 “應(yīng)評(píng)未評(píng)” 與 “評(píng)而未用” 情形的，依據(jù)上位法《防震減災(zāi)法》處罰即可。另外，建議《條例》修訂時(shí)，涉及地震安評(píng)工作中履行職責(zé)職能的國(guó)家工作人員，有玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊行為的，建議依據(jù)《公務(wù)人員政務(wù)處分法》及最新的立法精神，給予處分。

4 結(jié)論與建議

《條例》作為地方性法規(guī)，在上位法《防震減災(zāi)法》未修訂的情況下，對(duì)其修訂實(shí)際上存在很多困境，很多工作實(shí)踐中需要依法規(guī)范的內(nèi)容無(wú)法在此次《條例》修訂時(shí)完全表達(dá)。我們認(rèn)為，省級(jí)地震工作主管部門(mén)在地震安評(píng)修法及安評(píng)實(shí)踐工作中可能存在以下困境：

（1）安評(píng)立法沒(méi)有做到自上而下。從法理上來(lái)講，地震安評(píng)立法應(yīng)該是自上而下的，這樣才能清晰界定各級(jí)地震工作主管部門(mén)及發(fā)展改革、自然資源、住建等部門(mén)在建設(shè)工程設(shè)計(jì)、建設(shè)管理階段的權(quán)利和義務(wù)，明確各級(jí)地震工作主管部門(mén)如何監(jiān)督檢查“應(yīng)評(píng)未評(píng)” “評(píng)而不符” “評(píng)而未用” ，從而保障“應(yīng)評(píng)盡評(píng)” “評(píng)而盡用” 。

（2）各省地震安評(píng)范圍不統(tǒng)一?！兜卣鸢踩栽u(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》規(guī)定的各省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定認(rèn)為對(duì)本行政區(qū)域有重大價(jià)值或重大影響的其他建設(shè)工程作地震安評(píng)，但并未配套相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這里有非常大的自由裁量空間，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市劃定的安評(píng)范圍 “各不相同” ，這樣就會(huì)存在地震安評(píng)范圍在省級(jí)層面 “擴(kuò)大化” 的可能，可能出現(xiàn) “同案不同判” 。

（3）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)多頭歸口，銜接不暢。按照強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、施工的建設(shè)工程才能達(dá)到防御地震災(zāi)害的目的，只有經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的地震安評(píng)之后，確定的抗震設(shè)防要求才是有效的。然而，重大建設(shè)工程在項(xiàng)目審批、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)涉及的標(biāo)準(zhǔn)多頭歸口，銜接不是很好，以致地震安評(píng)要求不能很好落實(shí)。

（4）省級(jí)地震工作主管部門(mén)審定地震安評(píng)報(bào)告費(fèi)用預(yù)算困難。在 “放管服” 改革后，地震安評(píng)報(bào)告的審定由地震工作主管部門(mén)完成，報(bào)告審定費(fèi)用不得向建設(shè)單位和安評(píng)單位攤派，由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。這樣會(huì)給省級(jí)地震工作主管部門(mén)造成很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，且本行政區(qū)域內(nèi)需要做地震安評(píng)的建設(shè)工程數(shù)量、規(guī)模、位置等無(wú)法在年初預(yù)計(jì)，這樣會(huì)造成年度預(yù)算編制的困難。

（5）監(jiān)管困難。地震安評(píng)工作是一項(xiàng)技術(shù)性非常強(qiáng)的工作，需要地震學(xué)、地震地質(zhì)學(xué)、地震工程學(xué)方面的專業(yè)，取消地震安評(píng)資質(zhì)許可后，地震安評(píng)從業(yè)單位、安評(píng)從業(yè)人員的門(mén)檻實(shí)際上都降低了，在相關(guān)從業(yè)監(jiān)管機(jī)制、信用考評(píng)體系還不完善的情況下，無(wú)法對(duì)安評(píng)從業(yè)單位、從業(yè)人員的技術(shù)水平、業(yè)務(wù)流程、工作內(nèi)容、成果質(zhì)量等進(jìn)行真正監(jiān)管，這會(huì)造成地震安評(píng)技術(shù)市場(chǎng) “良莠不齊” ，無(wú)法保證建設(shè)工程的抗震質(zhì)量。

因此，就地震安評(píng)工作而言，我們有以下幾方面建議：

（1）建議國(guó)家層面盡快修訂《防震減災(zāi)法》。立法工作自上而下能更好地維持法制的統(tǒng)一性；

（2）建議完善抗震設(shè)防要求標(biāo)準(zhǔn)體系，細(xì)化各類(lèi)建設(shè)工程地震安評(píng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn) “同案不同判” 的情況；

（3）要從國(guó)家層面上，推動(dòng)各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的銜接，并建立地震安評(píng)相關(guān)工作部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，共同提高社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量；

（4）要形成科學(xué)有效的對(duì)抗震設(shè)防要求執(zhí)行情況及安評(píng)工作的監(jiān)督檢查機(jī)制，并且要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，爭(zhēng)取與各相關(guān)部門(mén)達(dá)成共識(shí)，形成行政綜合執(zhí)法力量；

（5）加強(qiáng)地震安評(píng)相關(guān)內(nèi)容的宣傳，讓社會(huì)公眾充分認(rèn)識(shí)地震安評(píng)工作的重要性，提高全社會(huì)的防震減災(zāi)意識(shí)。

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