李智超（上海交通大學a.國際與公共事務學院；b.應急管理學院，上海 200030）

一、研究背景和問題

隨著后工業(yè)時代到來，人類的生存和發(fā)展環(huán)境面臨更多的不確定性和復雜性，社會風險越來越呈現(xiàn)系統(tǒng)性特征。自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四類突發(fā)事件風險積累疊加，嚴重威脅人們的正常生活和社會發(fā)展。特別是2020年全球疫情爆發(fā)以來，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題高度聚集、相互交織，我國應急管理體系和管理能力迎來一次大考。2022 年2 月，應急管理部和國家發(fā)展改革委牽頭編制了《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》總結了“十三五”時期我國應急管理事業(yè)取得的工作進展，同時指出我國應急管理仍面臨風險隱患突出、防控難度加大、應急管理基礎薄弱的復雜形勢。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，安全生產(chǎn)仍處于爬坡過坎期，各類安全風險隱患交織疊加，生產(chǎn)安全事故仍易發(fā)多發(fā)。隨著社會經(jīng)濟生活日益復雜和緊密聯(lián)系，自然環(huán)境、技術、社會、經(jīng)濟系統(tǒng)耦合性越來越強，各類風險因素復雜演化與突發(fā)事件爆發(fā)愈加不同以往，以級聯(lián)災害（Cascading Disasters）為代表的社會新興風險逐步顯現(xiàn)［1］，系統(tǒng)性城市風險治理需求日益迫切。

為應對和化解多元復雜新興風險的挑戰(zhàn)，我國作出“堅持總體國家安全觀，著力防范化解重大風險”的總體部署。2021 年3 月，在全國人大通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》中，“風險”一詞共提及54 次，“風險”成為該文件的高頻詞之一。強化風險治理是提升國家治理效能的重要維度，城市風險治理則是我國應對系統(tǒng)風險的重要單元和抓手。就實踐層面而言，城市也是各類風險的綜合承載體和現(xiàn)代社會防災減災的重點。隨著我國城市進程不斷加速，人口、生產(chǎn)要素更加集聚，產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈日趨復雜，生產(chǎn)生活空間高度關聯(lián)，使得城市在各種傳統(tǒng)災害和新興風險面前的暴露度、脆弱性不斷凸顯，如果應對失當則可能出現(xiàn)級聯(lián)災害。近年來，我國城市面臨的社會風險形勢尤為嚴峻。例如，江蘇響水、河南三門峽、湖南株洲等多地發(fā)生化工廠重特大爆炸事故，造成人員傷亡、基礎設施破壞及城市環(huán)境污染；河南、山西、湖北等部分地區(qū)出現(xiàn)罕見暴雨洪災，給人民生命財產(chǎn)造成巨大損失；北京、深圳、上海、西安等多地疫情反復，導致城市交通物流停滯，正常的生產(chǎn)生活秩序受到極大影響。總之，極端天氣、安全生產(chǎn)事故、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等，給城市帶來的風險挑戰(zhàn)呈級聯(lián)效應。單一突發(fā)事件經(jīng)聯(lián)動、外溢、放大后，衍生出新的災害，造成城市系統(tǒng)性風險。傳統(tǒng)的突發(fā)事件應對體系，難以應對新興風險產(chǎn)生的復合型沖擊，亟須對新的風險形勢加以研判和系統(tǒng)性治理。

目前，我國應急管理、公共管理等學科尚未對級聯(lián)災害給予足夠的重視，級聯(lián)災害的形成、演化和應對更是有待研究。級聯(lián)災害是不可忽視的社會新興災害，如同多米諾骨牌倒下后產(chǎn)生的連鎖反應，級聯(lián)災害經(jīng)過致災因子的鏈式增強，并與社會脆弱性加以耦合，產(chǎn)生具有強烈影響的次生災害［2］。隨著時間的推移，造成災害的時空影響不斷升級擴大，局部的風險可能會蔓延至整個社會系統(tǒng)。在風險社會背景下，以級聯(lián)災害為代表的新興災害沖擊著城市應急管理體系。對此，本文將圍繞“城市的級聯(lián)災害如何形成演化以及具有何種特征”“城市如何應對級聯(lián)災害帶來的新興風險治理困境”等問題展開分析，并提出城市級聯(lián)災害的治理策略，以期為我國應急管理體系和管理能力現(xiàn)代化建設提供參考。

二、城市級聯(lián)災害防治：從突發(fā)事件應對到系統(tǒng)風險治理

（一）風險社會與城市系統(tǒng)風險治理

“風險社會”（Risk Society）源于人類社會的現(xiàn)代性，是現(xiàn)代工業(yè)社會的重要特征［3］2。風險社會理論認為，伴隨著現(xiàn)代社會發(fā)展，“一些以前所知甚少或全然無知的新風險參量”開始出現(xiàn)在現(xiàn)代社會生活中。烏爾里希·貝克指出：“在現(xiàn)代化的進程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險和潛在威脅釋放達到了一個前所未知的程度。”［3］15在百年未有之大變局和世紀疫情背景下，我國面臨的風險，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)并存。傳統(tǒng)風險如自然災害、安全生產(chǎn)事故、傳染性疾病等，依然對人民生活和社會安全構成威脅。同時，隨著后工業(yè)時代的來臨，傳統(tǒng)風險與非傳統(tǒng)風險以級聯(lián)與耦合的形式迭代演化，形成更為復雜的社會新興風險，對社會經(jīng)濟發(fā)展構成新的挑戰(zhàn)。在宏觀政策方面，為破解災害治理難題，我國不斷優(yōu)化完善應急管理體系。新中國成立后，我國應急管理體系的演變大體經(jīng)歷了三個階段［4］，分別是以單災種應對為主的階段（1949—2003 年）、以“一案三制”為核心內(nèi)容的應急管理體系建設階段（2003—2012 年）、以總體國家安全觀為統(tǒng)領的應急管理體系建設時期（2012 年至今）。黨的十八大以來，以總體國家安全觀為統(tǒng)領的應急管理體系，以治理系統(tǒng)性風險為目標，應因了“風險社會”對應災系統(tǒng)的要求，統(tǒng)籌應對全災種、全領域的突發(fā)事件和系統(tǒng)風險。在風險治理實踐層面，城市是我國風險治理的主要場域和抓手。2021 年9 月，國務院安全生產(chǎn)委員會辦公室印發(fā)的《城市安全風險綜合監(jiān)測預警平臺建設指南（試行）》（安委辦〔2021〕45 號），要求加強城市安全風險防范工作，切實提高城市防控重大風險與突發(fā)事件的能力，提升城市安全治理現(xiàn)代化水平。

城市是現(xiàn)代化發(fā)展和社會矛盾與沖突的綜合載體。一方面，城市是現(xiàn)代化建設的重要引擎，快速發(fā)展的城市能夠創(chuàng)造巨大的需求和財富，吸引各種資源集聚；另一方面，城市體量的急劇增長也將城市自身異化為潛藏多重風險的空間聚合體［5］，換言之，城市是社會各類風險的主要承載體。邁入新世紀以來，2003 年的“非典”疫情、2008 年的南方雪災和“5·12”汶川特大地震等重特大突發(fā)事件，對我國社會生活和城市經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴重影響。我國已進入社會轉型關鍵期，一些一線城市各類突發(fā)事件頻發(fā)，如7·21 北京暴雨事件①2012 年7 月21—22 日8 時左右，北京及其周邊地區(qū)遭遇61 年來最強暴雨及洪澇災害。根據(jù)北京市政府舉行的災情通報會的數(shù)據(jù)顯示，此次暴雨造成房屋倒塌10,660 間，160.2 萬人受災，經(jīng)濟損失116.4 億元。、上海外灘擁擠踩踏事件②2014 年12 月31 日23 時35 分，上海市黃浦區(qū)外灘陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯處發(fā)生擁擠踩踏，造成36 人死亡、49 人受傷。、12·20 深圳光明新區(qū)特別重大滑坡事故③2015 年12 月20 日11 時40 分，廣東省深圳市光明新區(qū)鳳凰社區(qū)恒泰裕工業(yè)園發(fā)生山體滑坡，事故造成73 人死亡、4 人失蹤，直接經(jīng)濟損失8.8 億元。等，引起人們對城市公共安全的擔憂。此外，近年來的極端天氣、安全生產(chǎn)事故以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件更是給城市帶來嚴峻的風險挑戰(zhàn)。

城市作為各類風險演化發(fā)展的聚集地，也是系統(tǒng)風險治理體系建設的著力點。在風險社會背景下，城市風險化和風險城市化交互作用、密切聯(lián)系［6］。城市發(fā)展面臨的社會風險日益加劇，城市風險化成為現(xiàn)代城市發(fā)展的重要特征之一。同時，城市逐漸成為社會風險產(chǎn)生和演化的主要場域，風險城市化是風險演化和發(fā)展的重要趨勢。2018 年1 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進城市安全發(fā)展的意見》指出：“城市運行系統(tǒng)日益復雜，安全風險不斷增大。一些城市甚至大型城市相繼發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故……暴露出城市安全管理存在不少漏洞和短板……切實把安全發(fā)展作為城市現(xiàn)代文明的重要標志?！背鞘酗L險化和風險城市化要求動態(tài)地把握人類、自然和社會系統(tǒng)之間的相互依賴性，全面系統(tǒng)地認知城市風險。伴隨著現(xiàn)代社會發(fā)展，城市自然環(huán)境、技術、經(jīng)濟系統(tǒng)出現(xiàn)高強度耦合，某些局部或突發(fā)性的事件容易引發(fā)整體性的社會災難。更為重要的是，城市的孕災環(huán)境、致災因子、脆弱性和暴露性等方面具有特殊性［7］，城市發(fā)生災害升級的概率大為增加，給城市風險治理帶來更大的挑戰(zhàn)。因此，為實現(xiàn)城市經(jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展，亟須全面認識城市級聯(lián)災害，轉變傳統(tǒng)的突發(fā)事件應對策略，完善系統(tǒng)風險治理體系。

（二）級聯(lián)災害的概念、形成、演化和升級

“級聯(lián)”一般指初始事件影響了后繼事件，并引發(fā)一連串的反應，使得原有影響不斷傳遞、擴散［8-9］。級聯(lián)災害（Cascading Disasters）是一種社會新興風險，相對于“脆弱性”（Vulnerability）、“韌性”（Resilience）等研究議題，級聯(lián)災害是一個相對較新的研究領域。目前，對于級聯(lián)災害，學者已開始初步的探索性研究。級聯(lián)災害本質(zhì)上是一個災害演化的動態(tài)系統(tǒng)，級聯(lián)災害的每個演化分支都可以被視為一個新的災難，并且可能與主要事件相分離，產(chǎn)生新的危害。Pescarol 和Alexander 認為，級聯(lián)災害是由災害動態(tài)演化而成，不僅本體是一種極端事件，級聯(lián)效應產(chǎn)生的二級事件還會因放大效應帶來強烈影響。通過與其他復合型災害進行比較，兩位學者進一步提出級聯(lián)災害是由物理性事件或技術失誤等人為因素導致，對自然、社會或經(jīng)濟系統(tǒng)造成一系列破壞的事件集合［2］［8］。Kelman 認為，級聯(lián)災害由自然致災因子觸發(fā)，并衍生出次生危機，次生危機通常與城市公共空間、經(jīng)濟社會活動、應急管理體制等有更直接的聯(lián)系［9］。在此基礎上，有學者指出，為全面認識級聯(lián)災害，社會脆弱性和不平等性都應納入級聯(lián)災害研究中［10-11］。

綜上所述，級聯(lián)災害在自然致災因子與社會脆弱性耦合的作用下，將初始災害性放大、升級并產(chǎn)生新的災害，動態(tài)演變?yōu)榫哂袕碗s時空屬性的系統(tǒng)性風險。區(qū)別于致災因子疊加而成的復合型災害，級聯(lián)災害具有三個關鍵特質(zhì)：一是級聯(lián)災害發(fā)生于自然—社會系統(tǒng)中，單純的自然災害難以形成級聯(lián)效應；二是級聯(lián)災害在不同階段經(jīng)過放大后會形成等級差別；三是級聯(lián)災害體現(xiàn)了不同風險因素之間的互相連接與聯(lián)系。國內(nèi)學者也逐漸開始關注這種由風險耦合與級聯(lián)形成的社會新興風險［1］，并將級聯(lián)災害視為理解系統(tǒng)風險和總體國家安全觀的一個重要視角［12］，結合級聯(lián)災害案例分析，歸納出級聯(lián)災害的四個基本特征，即連鎖性、聯(lián)動性、放大性和意外性［13］。還有學者基于重大公共事務決策風險的級聯(lián)效應，搭建起風險治理跨空間的治理框架［14］。

對于級聯(lián)災害的形成，不同于一般性災害，是致災因子和社會系統(tǒng)交互影響的結果。以南方雪災為例，此次災害發(fā)生過程呈現(xiàn)典型的級聯(lián)災害特征。罕見的低溫、雨雪、凍害等極端天氣觸發(fā)了雪災，但由于當時我國應急管理體系的局限性，諸如缺乏專業(yè)性應急預案、災害響應滯后等［15］，極端天氣的影響最終發(fā)展為級聯(lián)災害，引發(fā)了一系列連鎖危機，造成全國20 多個省份不同程度受災。可以發(fā)現(xiàn)，級聯(lián)災害初始于單一災害，由自然致災因子引發(fā)，后由于災害響應失當，造成災害的影響在空間上擴展、在烈度上增強，從而形成系統(tǒng)性風險。

一般而言，突發(fā)公共事件的演化機理可以分為轉化機理、蔓延機理、衍生機理和耦合機理［16-17］。轉化機理是指初始災害導致其他災害；蔓延機理是某一突發(fā)事件導致類似事件連續(xù)發(fā)生；衍生機理是指災害發(fā)生后，一些傳統(tǒng)應對措施可能會導致新的災難性事件發(fā)生；耦合機理則是指兩個或兩個以上突發(fā)事件相互影響、相互促進。級聯(lián)災害的演化由多種演化機理綜合作用而成，例如，南方雪災形成的級聯(lián)災害就是由初始災害轉化、蔓延和耦合演化而成。極端的低溫雨雪凍害天氣造成電網(wǎng)癱瘓、交通受阻、大規(guī)模旅客留滯，引致社會失序，自然災害轉化成為社會系統(tǒng)風險，并將局部的災害風險蔓延至全國大部分地區(qū)。

級聯(lián)災害的演化發(fā)生于自然—社會的環(huán)境與災害鏈的交互作用，同時觸發(fā)事件也十分關鍵，又可稱為升級點（Escalation Point）［18］。Helbing 認為，當系統(tǒng)達到某一個點，系統(tǒng)就會變得動態(tài)且不穩(wěn)定［19］，這個點也叫作引爆點（Tipping Point）或者臨界點（Critical Point）［20］。與引發(fā)級聯(lián)災害的初始事件相比，升級點可能是災難影響的更大來源。除了自然致災因子烈度增強以外，升級點的形成還與治理理念、管理模式、組織結構以及文化觀念等社會因素密切相關［2］。一些學者通過對南方雪災以及2011 年日本大地震等多個案例分析發(fā)現(xiàn)，導致災害升級為級聯(lián)災害的社會因素主要有主動失敗、制度固化、應災組織結構等［14］。總體而言，早期的災害研究對級聯(lián)災害的認識深度尚有不足，特別是我國對級聯(lián)災害的研究還處于初步探索階段。通過上述對級聯(lián)災害概念介紹、形成邏輯的梳理、演化機理的分析以及升級路徑的總結，筆者試圖厘清級聯(lián)災害與傳統(tǒng)災害的區(qū)別，為我國系統(tǒng)風險治理奠定認知基礎。級聯(lián)災害的致災因子越來越普遍地存在于社會系統(tǒng)中，如不加以有效治理，初始災害可能演化升級為級聯(lián)災害。在風險社會背景下，城市逐漸成為系統(tǒng)風險發(fā)展演化的中心場域，對城市級聯(lián)災害的基本特征進行揭示和梳理顯得尤為必要。

（三）我國城市級聯(lián)災害的基本特征

城市級聯(lián)災害區(qū)別于一般性災害，具有非線性、連鎖性、聯(lián)動性、放大性等特點。就我國發(fā)生的重大災害而言，南方雪災和2021 年河南鄭州“7·20”特大暴雨災害都是較為典型的“巨災”，造成人員傷亡、財產(chǎn)損失和基礎設施的毀壞，依賴外部資源進行災害應對［21］，在很大程度上可被視為級聯(lián)災害。筆者將通過分析上述災害發(fā)生過程和演化，刻畫我國城市面臨級聯(lián)災害的基本特征。

1.城市級聯(lián)災害具有非線性變化的特點?；跒暮Φ娘@露程度，可以將災害劃分為可被察覺災害和無法察覺災害，特別是對于無法察覺災害，有關威脅的征兆、趨勢及后果需要較長時間演化，不易被人們識別和感知［22］。區(qū)別于一般可被察覺、預測和快速控制的線性演變的災害，級聯(lián)災害發(fā)生、演化具有非線性的特點，如圖1 所示。

圖1 級聯(lián)災害的非線性變化示意圖①（a）代表一般災害的線性變化；（b）代表級聯(lián)災害的非線性變化，包括災害的放大和產(chǎn)生的次級災害；E 表示災害的影響。

級聯(lián)災害的非線性特點具體體現(xiàn)為發(fā)生時間具有隱蔽性、演變和影響呈現(xiàn)很強的不確定性和波動性。級聯(lián)災害往往初始于難以察覺的災害，經(jīng)過較長周期才顯露出系統(tǒng)性風險。城市生命線系統(tǒng)為各類風險提供了獨特的孕災環(huán)境，加劇了災害的破壞性。例如，南方雪災發(fā)生的過程具有典型的非線性特點。這場雪災起初并未形成氣象災害，也未引起人們重視，但自2008 年1 月25 日始，我國南方地區(qū)出現(xiàn)連續(xù)暴雪天氣，安徽持續(xù)降雪24 天，江西出現(xiàn)59 年來最嚴重低溫雨雪天氣，貴陽持續(xù)49 天凍雨突破歷史紀錄。此次冰雪凍害天氣持續(xù)時間較長，并經(jīng)過非線性演化出一系列災害，帶來巨大的破壞性。高速鐵路、公路、民航受阻，生活和生產(chǎn)物資運輸中斷，公路險情不斷。再如，鄭州“7·20”特大暴雨災害，也呈現(xiàn)出城市級聯(lián)災害的非線性特點。暴雨短歷時降雨極強，在短時間內(nèi)引發(fā)河南省中北部地區(qū)嚴重汛情，導致城市內(nèi)澇、洪水、山體滑坡等災害，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。

2.城市級聯(lián)災害具有連鎖性。連鎖性是相對于單一突發(fā)事件而言，一個突發(fā)事件的發(fā)生導致或觸發(fā)另一個或多個其他突發(fā)事件的發(fā)生，后發(fā)的一系列事件都與原始事件存在直接或間接的關系［13］。由于災害的非線性增強，后發(fā)事件可能會造成比初始災害更加嚴重的影響。城市規(guī)模體量大、人口結構復雜、流動性高，成為潛在的風險積聚中心［23］。城市級聯(lián)災害一旦發(fā)生，往往形成連鎖反應，引發(fā)更多的突發(fā)事件。如，南方雪災形成以“低溫—雨雪—冰凍”的串發(fā)式災害鏈［24］，對城市造成停電停水、交通癱瘓和通信中斷等嚴重災情,進而引發(fā)了一系列綜合性災害［25］。極端天氣帶來的影響波及電力系統(tǒng)、交通運輸系統(tǒng)以及通信、社會治安等領域。此外，根據(jù)災害調(diào)查報告顯示，鄭州“7·20”特大暴雨災害導致嚴重的城市內(nèi)澇、洪水、山體滑坡等多災并發(fā)。整個城市生命線系統(tǒng)以及城市居民都在這次極端暴雨天氣中遭受不同程度的損失。

3.城市級聯(lián)災害具有聯(lián)動性。聯(lián)動性產(chǎn)生的主要原因在于系統(tǒng)內(nèi)不同要素之間相互聯(lián)系、相互依賴，致災因子在系統(tǒng)內(nèi)傳播，使災害影響互相增強［13］。城市級聯(lián)災害的聯(lián)動性主要表現(xiàn)為一個系統(tǒng)出現(xiàn)故障導致另一個系統(tǒng)失靈，環(huán)環(huán)相扣。以南方雪災為例，受低溫、雨雪、冰凍災害的影響，貴州、湖南等多地的電力設施癱瘓，造成大面積停電，高速鐵路、公路都因此受阻。湖南省郴州市作為連接我國南北方的重要交通樞紐，由于長達半個月的停電以及路面結冰，京廣鐵路南段和京珠高速都因此中斷，加之正值春運期，旅客大量滯留，廣州火車站先后滯留了超過200 萬名旅客。鄭州“7·20”特大暴雨中同樣呈現(xiàn)了級聯(lián)災害的聯(lián)動性特征。短期內(nèi)超強降水引發(fā)城市內(nèi)澇，城市內(nèi)澇又導致居民小區(qū)、地下室、街道、地鐵、橋涵、隧道等區(qū)域受淹，繼而引發(fā)多個區(qū)域斷電斷水斷網(wǎng)，道路交通斷行。特大暴雨災害對城市生命線系統(tǒng)影響具有聯(lián)動性，牽一發(fā)而動全身。因而，厘清子系統(tǒng)間災害傳播路徑，對于控制級聯(lián)災害的危害具有重要意義。

4.城市級聯(lián)災害具有放大性。放大性是由于災害出現(xiàn)連鎖和聯(lián)動演化，致使致災因子不斷與社會系統(tǒng)耦合，不同致災因子像“滾雪球”一樣聚集，造成災害升級，帶來比初始災害更為嚴重的破壞性。同時，在災害過程中由于技術失誤、組織應對失當?shù)热藶橐蛩匾矔糯鬄暮τ绊?。在鄭州?·20”特大暴雨災害中，出現(xiàn)了較嚴重的級聯(lián)災害放大。根據(jù)事故調(diào)查報告顯示，鄭州地鐵5 號線因遭遇澇水灌入，導致失電迫停，而且事發(fā)后相關部門和單位應對處置不力，地鐵行車指揮調(diào)度失誤，加重了車內(nèi)被困乘客險情，造成重大人員傷亡。鄭州市隧道管理單位和有關部門由于封閉隧道、疏導交通不及時，鄭州京廣快速路北隧道發(fā)生淹水倒灌，導致隧道內(nèi)汽車被淹、多人溺亡。上述備受社會關注的災害事件雖然是由極端天氣引發(fā)的，但由于相關部門和單位處理失當，加劇了災害的破壞性，造成較大人員傷亡和重大財產(chǎn)損失。因此，城市級聯(lián)災害防治，需要格外關注災害升級點，防止災害影響放大。

在風險社會背景下，各類災害相互依存，初始災害可能會演化為級聯(lián)災害。城市處于各類風險的前沿地帶，既是落實國家安全和抵御風險的重要單元，也是系統(tǒng)風險治理的重要抓手。對于城市級聯(lián)災害呈現(xiàn)的非線性、連鎖性、聯(lián)動性和放大性，城市風險治理面臨的挑戰(zhàn)將更為復雜、更為棘手。黨的十九屆五中全會提出“要大幅提升城市科學化、精細化、智能化治理水平，切實提高特大城市風險防控能力”。為提高城市風險防控能力，必須重新審視新形勢下我國城市級聯(lián)災害面臨的困境，并根據(jù)當前困境尋求治理之策，構筑平安城市。

三、我國城市級聯(lián)災害的治理困境

城市既是各類風險形成和加劇的主要場域，也是社會新興風險主要發(fā)源地和集中地，特別是城市級聯(lián)災害伴隨非線性、連鎖性、聯(lián)動性、放大性等特征，沖擊著傳統(tǒng)突發(fā)事件應對體系，這對城市抵御多種災害的綜合能力提出更高要求。結合城市級聯(lián)災害的特征以及我國城市風險治理的現(xiàn)狀，筆者將從風險評估、風險預警、風險溝通、風險應對與城市脆弱性等五個方面總結城市級聯(lián)災害面臨的治理困境。

（一）缺乏系統(tǒng)性、專業(yè)化的城市級聯(lián)災害風險評估機制

風險評估應建立在系統(tǒng)的風險認知和科學的風險研判基礎上。與傳統(tǒng)的突發(fā)事件不同，城市級聯(lián)災害的產(chǎn)生具有非線性的特點，且由于耦合和衍生等演化機理，形成復合型多災種災害，這些災害往往經(jīng)過一定時間才暴露于人們的感知范圍內(nèi)。這給城市級聯(lián)災害的認知帶來更大的難度。能源、交通、通信、供水、供電等基礎設施，構成了城市復雜的生命線系統(tǒng)，每個子系統(tǒng)都是潛在的風險源，任何一個子系統(tǒng)失靈都可能帶來城市風險的疊加連鎖，導致風險擴散升級，形成級聯(lián)災害，甚至造成城市運行的停擺。目前，我國對隱匿于城市復雜生命線系統(tǒng)中的風險，尚未形成系統(tǒng)化的評估機制，在城市未來風險應對中容易產(chǎn)生疏漏，埋下更大的風險隱患。此外，我國專業(yè)化的風險評估隊伍建設、智能化的風險評估信息搜集整合機制仍然是薄弱環(huán)節(jié)［26］。以級聯(lián)災害為代表的系統(tǒng)風險開始滲入城市各個系統(tǒng)，對于城市系統(tǒng)風險存在片面認知且缺乏專業(yè)的評估機制，將影響城市級聯(lián)災害管理，對現(xiàn)代城市穩(wěn)健發(fā)展構成潛在威脅。

（二）風險預警機制響應遲緩、彈性不足，存在信息壁壘

城市面臨的級聯(lián)災害演化機理復雜多重，傳統(tǒng)的預警模式面臨越來越多的挑戰(zhàn)。首先，我國的風險預警機制存在響應遲緩的問題，傳統(tǒng)的風險預警模式往往經(jīng)過細致分工的科層組織內(nèi)部程序化執(zhí)行，向上集中、部門分割且針對單一災種的預警響應模式，難以迅速適應城市級聯(lián)災害不確定的風險演變趨勢。就公共衛(wèi)生事件的風險預警而言，《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定，“國務院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預測，及時發(fā)出傳染病預警，根據(jù)情況予以公布”，然而，這一規(guī)定未能賦予省級以下地方政府發(fā)布預警的事權，可能在風險預警的實踐上帶來一定的滯后性［27］，從整體上影響了后續(xù)風險應對和溝通的效率。其次，目前我國風險預警更加側重政府組織的內(nèi)部響應與行動協(xié)調(diào)，以民間救災團體為代表的社會救援力量與政府組織之間的信息壁壘，阻礙了多元主體合作的協(xié)調(diào)性和有效性。最后，城市風險預警信息未能有效向公眾傳達，城市公眾是級聯(lián)災害的波及對象之一，公眾對災害預警信息的及時獲取與有效理解，將影響城市應災的韌性水平，然而目前預警信息向公眾傳達的過程或過于遲緩，或所傳達的信息未能被公眾有效理解，從而出現(xiàn)公眾應災行為與災情實際情況不匹配的問題，進一步導致社會系統(tǒng)風險升級。

（三）信息不對稱和信息失真制約了風險溝通的有效性

風險信息是風險治理的重要依據(jù)，但目前在城市級聯(lián)災害治理中，風險溝通仍然是較為薄弱的環(huán)節(jié)，主要存在風險信息不對稱和信息失真的問題。首先，風險信息不對稱主要是科層組織結構導致的，其面臨的障礙是科層組織內(nèi)部條塊關系的壁壘［28］。同時，行政官員與專家也會出現(xiàn)因信息不對稱而導致的溝通不暢的困境，特別是在應對非傳統(tǒng)的系統(tǒng)風險過程中，由于其復雜程度遠遠高于傳統(tǒng)災害，新技術的全面介入和信息的高度不確定性，專業(yè)科學群體與行政官僚之間既有的知識壁壘和信息處理方式差異成為更重要的挑戰(zhàn)。其次，行政部門與社會公眾的風險信息溝通主要涉及政策宣傳和科普教育，缺乏對信息共享和雙向交流的重視。隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術發(fā)展，風險信息從不同渠道傳播，會出現(xiàn)信息超載、信息真?zhèn)坞y辨等問題。社會公眾對風險信息的判斷能力受年齡、教育、收入、風險感知能力等因素影響，面對來源不明的風險信息，可能會出現(xiàn)反應過度或反應不足的風險?？傊?，風險溝通出現(xiàn)的信息不對稱和信息失真，對政府傳遞和整合風險信息的能力提出了更高的要求。

（四）協(xié)同失調(diào)、權責失衡成為城市風險應對的結構性矛盾

我國風險應對在制度層面上遵循的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》規(guī)定，“建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制”。在具體的實踐運作過程中，我國城市一般采取屬地管理的方式開展風險防控工作。當前，我國對于城市內(nèi)部跨區(qū)域協(xié)同和跨城市的橫向府際協(xié)作，均缺乏具體規(guī)定［29］。在城市建設和發(fā)展過程中，系統(tǒng)風險不斷呈現(xiàn)放大和外溢的特點，屬地管理無法滿足這種跨域風險的治理需要。此外，根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，我國確立的是自上而下的應急管理模式，風險應對工作分級負責，遵循權力等級序列開展工作，來自上級的風險應對任務最終由基層加以落實，因而出現(xiàn)了“條條指揮塊塊”的現(xiàn)象［23］。通常的情況是，基層政府需要承擔較大的防控責任，但相應的權力和資源配置卻不足。這種權責失衡的弊端在應對城市級聯(lián)災害中更加突出，如圖2 所示。城市級聯(lián)災害具有較大的破壞力，容易產(chǎn)生鏈式反應，單一風險出現(xiàn)后又可能經(jīng)過演化升級，衍生其他風險。我國縱向的應急管理體系很難與級聯(lián)災害的橫向演變相契合，對于這一結構性矛盾，若處理不當，則會帶來整個城市系統(tǒng)的失序。

圖2 “科層式”政府應急管理體系與級聯(lián)災害演化結構

（五）城市風險疊加積聚，城市脆弱性日益凸顯

城市是人口聚集、資源集中和社會經(jīng)濟發(fā)展的中心地，具有人口流動性高、資源要素密度大等特征，常規(guī)性的風險如城市內(nèi)澇、火災、流行性疾病等都會造成程度不同的破壞。伴隨城市化加速發(fā)展，密集城市活動以及城市功能和空間的復合多樣，進一步加大了城市流線和交通的復雜性以及疊加性，日益增多的社會經(jīng)濟活動使得城市面臨資源緊張、交通擁堵、空間承載力超載的局面，各種社會新興風險在城市不斷出現(xiàn)。例如，上海外灘擁擠踩踏事件和鄭州“7·20”特大暴雨災害等非傳統(tǒng)風險沖擊著城市醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、交通運輸系統(tǒng)、信息和通信系統(tǒng)等生命線系統(tǒng)。城市各類致災因子流動性和疊加性較高，這無疑增加了城市的脆弱性［30］，而在城市建設和管理過程中，并沒有充分將城市韌性納入其中［31］，一旦發(fā)生重大風險，城市風險演化的級聯(lián)特征可能進一步凸顯。

四、我國城市級聯(lián)災害治理策略

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以總攬全局、協(xié)調(diào)各方的戰(zhàn)略思維和寬廣的世界眼光深刻把握國家安全問題，堅持總體國家安全觀，把國家安全貫穿到黨和國家工作各個方面，著力構建大安全格局。進入新時代，我國面臨更為嚴峻的國家安全形勢，外部壓力前所未有，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，“黑天鵝”“灰犀?！笔录r有發(fā)生，這給城市公共安全帶來嚴峻挑戰(zhàn)。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要“提高城市治理水平”，特別是要“加強特大城市治理中的風險防控”?；趯ξ覈鞘屑壜?lián)災害治理困境的分析，在總體國家安全觀統(tǒng)領下，城市級聯(lián)災害的治理需要從以下五個方面加以優(yōu)化。

（一）全面認知系統(tǒng)性風險，提升風險評估專業(yè)化程度

級聯(lián)災害區(qū)別于傳統(tǒng)災害，其主體、演化、升級等具有極高的復雜性與不確定性，因此，對城市級聯(lián)災害進行風險評估，首先，需要突破傳統(tǒng)的風險評估機制，科學研判城市系統(tǒng)風險，擴展風險評估領域，將政治風險、經(jīng)濟風險、科技風險、網(wǎng)絡風險等納入城市風險評估實踐中。其次，加強風險評估法制建設，為城市系統(tǒng)風險評估工作提供明確的制度規(guī)范，風險評估是將災害管理關口前移的重要環(huán)節(jié)，明確風險評估的制度化運作機制，確保各類組織和社會公眾等能夠有序應對災害。再次，級聯(lián)災害形塑的風險復雜多樣，在開展城市系統(tǒng)風險的評估工作時，還應當拓展和開發(fā)各種風險評估方法與工具，充分運用地理信息技術（GIS）、遙感技術（RS）等信息技術，捕捉風險信息，實現(xiàn)風險信息資源共享。最后，積極培訓風險評估專業(yè)人員，為風險評估提供人才支撐，全面提高城市風險評估的科技和專業(yè)水平。

（二）基于長期規(guī)劃的風險治理視角，增強風險預警的彈性建設

城市級聯(lián)災害的風險隱藏于城市復雜生命線系統(tǒng)內(nèi)，把握風險全貌難度很大，因而秉持長期規(guī)劃的風險治理視角、增強風險預警尤為重要?？梢劳谐鞘写髷?shù)據(jù)平臺，收集風險信息、監(jiān)測信息、導控信息和傳感器信息［27］，減少決策失誤，為精確預警和科學決策提供城市運行數(shù)據(jù)基礎。此外，我國各城市在社會經(jīng)濟特征方面差異顯著，不同類型城市面臨的風險特征也存在較大差異，風險預警需要更大的靈活性和彈性。各級政府在風險預警事權上具有明顯的層級序列，面臨城市的系統(tǒng)性風險，特別是重大風險時，應適度對基層政府的風險預警工作予以授權，給予基層政府一定的風險預警彈性空間，充分發(fā)揮風險預警的積極作用，將災害遏止于風險預警階段。

（三）注重風險信息的共享與有效傳遞，提高風險信息整合和研判能力

風險信息的共享與傳遞在風險管理中發(fā)揮至關重要的作用，尤其在突發(fā)事件發(fā)生后風險緊急應對中，高效有序傳遞風險信息可以減少損失。當城市面臨級聯(lián)災害時，不僅要求風險信息在各級應災機構間有效傳遞與共享，還需在社會層面，將風險信息告知公眾。為了確保風險信息有效傳遞，還需要風險管理部門積極開展風險信息平臺建設，打造靈活、多樣、快速的風險信息平臺。此外，為緩解風險信息失真問題，需要增強風險信息的整合和研判能力以及公眾對風險信息判斷力。一方面在提升媒體風險溝通工作的科學性、嚴謹性和專業(yè)性的同時，加強媒體平臺的監(jiān)督與管理，避免失真的風險信息引發(fā)社會恐慌，甚至造成次生災害；另一方面，應積極開展針對社會公眾的風險防范教育，提高公眾對風險信息的判斷力，引導居民成為風險治理的參與主體。

（四）重構風險治理的結構機制，化解科層專業(yè)分工與風險災害聯(lián)動之間的矛盾

在風險交互性和復雜性不斷增強的背景下，城市級聯(lián)災害帶來的風險往往需要跨部門、跨層級、跨地域、跨領域的合作治理，然而，在我國分級管理、分條負責的行政化風險防控體系中，應對多元化的系統(tǒng)風險時較為僵化，難以適應系統(tǒng)性風險治理的需求。對此，首先，應構建適配系統(tǒng)性風險治理的權責結構，對地方風險防控部門進行必要授權，整合職能部門，提高風險應對的效果；其次，革新應災實踐的工作機制，改變過往以線性應災處理復雜災害網(wǎng)絡的工作模式，對屬地管理的風險防控需適當作出靈活調(diào)整，面對城市級聯(lián)災害帶來的跨域影響，開展城市內(nèi)部區(qū)域以及城市外部府際合作，促成對級聯(lián)災害的聯(lián)防聯(lián)控；最后，級聯(lián)災害的風險應對不僅是地方政府等公共部門單一主體責任，企業(yè)、社會成員等多元主體也是重要的參與者，積極動員社會組織和居民參與風險應對，凝聚社會力量以降低系統(tǒng)性風險。

（五）增強城市韌性建設，提高城市應災能力

首先，轉變風險治理思路，樹立“發(fā)展—安全”同構的治理理念，構建常態(tài)與應急結合的災害治理體系。在風險社會背景下，城市生命線中的任何一個系統(tǒng)都有可能會受到級聯(lián)風險的沖擊，管理者需要轉換思路，在常態(tài)化應對各類風險的同時，還要妥善處理風險應對和城市經(jīng)濟發(fā)展之間的關系［32］。其次，針對城市生命線系統(tǒng)在遭受災害沖擊時可能產(chǎn)生的系統(tǒng)風險與級聯(lián)災害，制訂系統(tǒng)優(yōu)化與分階段修繕基礎設施的實施方案，促進城市各子系統(tǒng)自身的韌性發(fā)展，增強各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合。結合城市現(xiàn)狀與發(fā)展規(guī)劃，從城市服務功能和風險防控的角度，確定城市韌性功能需求，建立各子系統(tǒng)之間的內(nèi)在關聯(lián)。通過對城市生命線系統(tǒng)的功能關聯(lián)分析，明晰子系統(tǒng)間的協(xié)同策略，促進系統(tǒng)整體韌性的提升，降低級聯(lián)災害帶來的城市脆弱性。

綜上所述，在總體國家安全觀指引下，通過不斷增強城市的風險評估、風險預警、風險溝通、風險應對的效果和能力，妥善應對城市級聯(lián)災害的挑戰(zhàn)，牢牢守住城市公共安全底線，讓城市成為承載平安中國的重要載體。