單天雷

(山東大學 東北亞學院，山東 威海 264209)

海洋傳統(tǒng)安全涉及國家間對海洋空間的控制與爭奪，與之相對應，海洋非傳統(tǒng)安全則聚焦于除軍事、政治和外交互動以外對人類整體生存與發(fā)展構成威脅的海洋領域的相關事宜[1]。作為國家海洋安全的保障手段之一，韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策在其海洋安全政策的總體布局中發(fā)揮著不可忽視的重要作用，其相關實踐及對區(qū)域海洋安全形勢尤其是中韓海洋安全合作產(chǎn)生的影響也值得開展深入思考與研究。鑒于此，筆者重點圍繞韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策的主要實施領域——海洋污染防治與生態(tài)環(huán)境保護、海運交通秩序保障與海上災難救助以及打擊海上犯罪活動展開論述，對近年來韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策的布局領域、實踐路徑與阻滯因素進行詳細分析，以期實現(xiàn)對該議題的細致解讀。

一、韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策的布局領域

韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策的制定與實施主要由海洋水產(chǎn)部、海洋警察廳及環(huán)境部負責。其中，海洋水產(chǎn)部的職能權限最為廣泛——推動海洋水產(chǎn)業(yè)、航運業(yè)、海洋旅游業(yè)及沿海經(jīng)濟的發(fā)展，力行海洋環(huán)境保護、推進海事零碳發(fā)展并加強海事安全管理[2]；海洋警察廳的業(yè)務集中于保護海洋主權、維持海事秩序及強化海上治安[3]；環(huán)境部則專司包括海洋在內(nèi)的各場域環(huán)境保護及污染防治。自2013年3月海洋水產(chǎn)部恢復建制，尤其是2017年7月海洋警察廳由海洋警備安全本部重新改稱、并由國民安全處重新劃歸海洋水產(chǎn)部管轄后，上述各部門在海洋非傳統(tǒng)安全治理領域已逐漸形成多管齊下、協(xié)作配合的系統(tǒng)效應。近年來，韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策主要聚焦于海洋環(huán)境安全、海事安全管理以及海上治安等領域，以打造國內(nèi)政策實踐體系為核心目標，以加強區(qū)域及國際合作為重要目標，不斷向體系化建設方向邁進。

(一)海洋環(huán)境安全

陸源污染、船舶污染、海洋開發(fā)利用以及塑料污染等是當前東北亞、東亞海域污染的主要來源[4]，其與人類對海洋資源的過度開發(fā)一同構成了破壞海洋生態(tài)環(huán)境及其平衡的重要原因。與此同時，東北亞地區(qū)既有的海洋環(huán)境合作治理機制囿于法律強制約束力的缺失、海洋治污信息溝通與共享渠道的不暢通、不透明，以及應對突發(fā)性跨國污染事件處理能力的不足，導致包括韓國在內(nèi)的域內(nèi)各國涉海治污綜合處理能力仍有待提升，合作存在較大的發(fā)展空間。

基于此，近年來韓國海洋水產(chǎn)部深耕海洋環(huán)境安全治理，提出了改善海洋生態(tài)的5大發(fā)展戰(zhàn)略以及重點推進的16項任務課題：戰(zhàn)略目標之一是“保護海洋生態(tài)棲息地”，致力于精心構建海洋生態(tài)網(wǎng)絡，擴大海洋保護區(qū)面積并強化管理，推進海洋生態(tài)環(huán)境修復工作；戰(zhàn)略目標之二是“恢復并保護海洋生物”，主要是在應對氣候變化的背景之下促進海洋生物資源恢復和生物多樣性保護、創(chuàng)造安全的海洋生態(tài)環(huán)境；戰(zhàn)略目標之三是“發(fā)展海洋生態(tài)服務以回饋國民”，著力于推進以生態(tài)環(huán)境為基礎的海洋空間綜合管理，構建海洋生態(tài)服務評價體系，提升海洋生態(tài)服務水平；戰(zhàn)略目標之四是“提升海洋生態(tài)保護管理水平”，意在提升海洋生態(tài)調(diào)查的技術水平，加大對海洋生態(tài)的評價力度，開展與海洋生態(tài)相關的研究與開發(fā)工作，并提高國民的海洋生態(tài)保護意識；戰(zhàn)略目標之五是“加強海洋生態(tài)管理的體系化建設”，具體措施包括構建政府、地方自治團體與當?shù)鼐用耖g的聯(lián)動合作體系，密切追蹤國際海洋生態(tài)管理的發(fā)展動向以及推進東北亞地區(qū)的海洋生態(tài)合作[5]。此外，在尹錫悅政府“國政課題”第41項任務“海洋領地保護和可持續(xù)海洋管理”中，“營造清潔的海洋環(huán)境”成為加強海洋生態(tài)環(huán)境保護的重要環(huán)節(jié)，包括擴大灘涂與海洋森林等碳吸收源的面積、在全國各地建設國家海洋公園、普及環(huán)保浮標以及加強對海洋垃圾的預防和回收等具體措施[6]。

上述綜合戰(zhàn)略涵蓋海洋生物、海洋棲息地、海洋生態(tài)保護技術、海洋管理制度與體系以及海洋保護意識等多維內(nèi)容，將全方位提升韓國海洋生態(tài)環(huán)境的安全指數(shù)，實現(xiàn)“讓全體國民共享豐饒的海洋生態(tài)環(huán)境恩惠”的發(fā)展前景，是非傳統(tǒng)安全與人的安全和福祉息息相關的現(xiàn)實反映。在提升海洋環(huán)境安全指數(shù)方面，海洋水產(chǎn)部等部門勾勒出了一幅集海洋生態(tài)環(huán)境保護的主體、客體、客觀手段與主觀思想等多維向度于一體的實踐圖景，關切全球氣候變化的宏觀背景，在管理水平、服務體系、國民意識等“軟件”層面以及環(huán)保技術運用、海洋研究的開展、生態(tài)修復實踐等“硬件”層面雙管齊下，進而構建起國內(nèi)層次的“中央-地方”“官方-非官方”與地區(qū)層次的跨國合作之間的聯(lián)動體系，在實踐中不斷激發(fā)出海洋生態(tài)環(huán)境保護的更大潛能。

(二)海事安全管理

海事安全管理作為海洋非傳統(tǒng)安全議題的重要組成部分，在韓國海洋安全政策的實施中扮演著配合并補充韓國海上軍事力量、提升韓國海洋綜合實力、服務社會與國民的重要角色。尹錫悅政府的“國政課題”在該領域?qū)Ｑ笏a(chǎn)部及海洋警察廳提出了全新要求，即“維護并擴展海洋領土”——將漁業(yè)管理團改編為漁業(yè)管理本部，強化大型海警艦艇的部署，打造海上警備信息融合平臺；“加強海上交通管制”——到2025年將船舶交通管制中心按區(qū)域合并為廣域中心，增加雷達數(shù)量(從86臺增加到107臺)；“強化海洋空間管理并提升沿海地區(qū)安全指數(shù)”——構筑針對臺風、海嘯等災害的監(jiān)視網(wǎng)，在主要沿海地區(qū)建設環(huán)保型災害緩沖區(qū)，打造避險安全港灣[6]。

綜合近年來出臺的一系列基本計劃，韓國海事安全管理政策的戰(zhàn)略目標主要涵蓋如下課題。其一，船舶安全，旨在有效提升船舶航行的安全系數(shù)，開展針對性的安全管理。按照不同船種的薄弱因素進行分類與集中管理，大力推進針對各類船舶的安全管理體系建設，增強船舶檢查制度的可靠性與先進性。其二，安全管理制度，旨在擴大自主安全管理的基礎，提升海事安全管理的體系化水平。著力提升政府安全管理制度的基礎與力量，加強相關機構間的合作，構建自發(fā)性的安全管理機制，建設可持續(xù)的災難管理體制，強化應對與管理能力。其三，意識進步，旨在引導海洋安全意識的劃時代轉變。強化國民生活中的海洋安全意識，擴大參與體驗型的海洋安全教育以及貼近生活的海洋安全體驗，普及海洋安全知識，大力宣傳海洋安全文化。其四，人身安全，旨在提高海員業(yè)務能力，并為其提供高質(zhì)量福利。建設有針對性的安全教育體系，提高漁業(yè)從業(yè)者保障自身安全的能力，提供高品質(zhì)的船員福利與服務，培養(yǎng)優(yōu)秀的海上作業(yè)人員。其五，交通環(huán)境，旨在構建以ICT技術為基礎的海上交通安全先進管理機制。提供適應不同海域海況的安全管理服務，提高船舶運營、航路安全管理以及通過狹窄水道的可靠性，實現(xiàn)e-Navigation[7](1)e-Navigation(電子航海)，是指通過電子手段統(tǒng)一收集、整合、交換、列報和分析船上和岸上的海洋信息，用以保障海上航行安全、保護海洋環(huán)境、減輕管理負擔并提高海上貿(mào)易和運輸?shù)男?。。其六，國際合作，旨在確立在海事安全產(chǎn)業(yè)領域的全球領先地位。提高在該領域的國際履約能力，發(fā)展海事安全產(chǎn)業(yè)，確立全球領先地位，以期在世界市場上發(fā)揮主導性力量[8-9]。

通過上述6大戰(zhàn)略及20項主要任務課題的實施，韓國的海事安全管理政策聚焦于船舶、航路、從業(yè)人員、航海技術、管理制度、安全意識以及國際合作等多個領域，意在構建全方位、組織化的海洋安全管理體系，最終致力于在2021年實現(xiàn)“主要海上事故發(fā)生次數(shù)減少30%、海難犧牲人數(shù)減少30%以及大型海洋事故清零”[9](2)“減少30%目標”的參考對象為《第一次國家海上安全基本計劃(2012—2016)》實施期間的年均事故發(fā)生次數(shù)及犧牲人數(shù)。的愿景目標。由此可見，韓國對海事安全管理的整體政策布局凸顯“人的安全至上”的原則，船舶技術水平與航線管理水平的提升是保障海事安全的“物質(zhì)基礎”，而海事安全管理制度的完善以及海事安全意識的增強則為海事安全的強化提供了更深層次的保障，多邊主義與國際合作的開展也是該原則的重要實踐表現(xiàn)。這對踐行“優(yōu)先保護大海之上的韓國國民生命和財產(chǎn)安全”[10]的政策方針、力行海洋非傳統(tǒng)安全治理與合作而言意義重大。

(三)海上治安

海上犯罪活動主要包括海上恐怖主義、海上偷渡和非法入境、海上毒品走私以及海盜犯罪等多重形式。其中，海上恐怖主義活動是指恐怖分子在海洋環(huán)境下攻擊在航行中或已靠岸的船舶與固定平臺(包括搭載的乘客與船員)，或襲擊包含港口與沿海城市在內(nèi)的海岸設備及建筑物[11]，現(xiàn)已成為東北亞及東亞各國所面臨的較為嚴重的海洋非傳統(tǒng)安全威脅。此外，主要來自東南亞地區(qū)的海上偷渡、非法入境以及近年來海上毒品走私依舊猖獗[12]。韓國政府持續(xù)面臨較大的海上執(zhí)法壓力。

鑒于此，近年來韓國涉海部門加強海上治安，嚴厲打擊海洋犯罪活動。以2017年為基準，2020年海上犯罪的被害者人數(shù)下降了35%(從108人減少到70人)，2021年1—11月則進一步下降至57人；2020年檢舉的破壞海洋安全的犯罪件數(shù)增加了46%(從11 710件增加到17 175件)，2021年1—11月則進一步增長至26 550件，有效遏止了犯罪既遂對海洋安全形勢造成的負面影響[13]2-3。此外，海洋警察廳的“智能化海洋警察”建設也已提上日程，其主要內(nèi)容為：推進法律、預算、組織、人力資源等領域的全方位改革，構建以海洋信息為基礎的綜合管理體系，進而打造涵蓋海底、海上及全部海洋空間的、掌握全面且完善的海洋信息及海洋狀況的未來型海洋安全管理網(wǎng)[13]3-4，以期強化對韓國領海及專屬經(jīng)濟區(qū)的管轄和掌控力度，從而更有效地遏制海上犯罪活動。以此為契機，2020年1月，韓國海洋警察廳正式提出了“推進2020年工作計劃、5年一度的戰(zhàn)略施行計劃以及10年一度的‘2030未來發(fā)展戰(zhàn)略’之間有機聯(lián)動”的戰(zhàn)略發(fā)展指針，意欲實現(xiàn)“更加正義的海洋治安”的目標，其具體內(nèi)容包括構建專門針對海洋的專業(yè)犯罪調(diào)查體系、確立以國民為中心的刑事活動方向、加強全球合作以有效應對國際海上犯罪以及強化智能情報與智能安保力量的運用[13]9。

作為韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策體系的重要一環(huán)，其海上治安體系計劃在改革過程中進一步向技術智能化、規(guī)劃科學化及目標人道主義化方向邁進。首先，新科技革命成果的運用將極大提升海警裝備及管理體系的科技水平與智能化程度；其次，實施計劃與戰(zhàn)略制定前后銜接、更替有序，能夠根據(jù)治安管理實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題及時更新調(diào)整政策內(nèi)容；最后，以“正義”和“國民”為中心的海上治安核心原則賦予韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策以“人文關懷”，使其目標在實踐中更加明確。除此之外，韓國在與鄰國間島礁、領海爭議尚存的前提下仍強調(diào)開展海上治安合作、共同打擊海上犯罪的必要性與重要性，此將進一步豐富其海洋非傳統(tǒng)安全治理的內(nèi)涵與外延。

二、韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策的實踐路徑

韓國海事相關部門在海洋非傳統(tǒng)安全事務中秉持“主權至上、以人為本、環(huán)境第一”的原則，力行海洋和海岸生態(tài)環(huán)境保護、有效打擊海上犯罪活動并開展災難救助、著力提升海上治安與管轄能力，在國內(nèi)與區(qū)域?qū)用骐p管齊下，不斷釋放出海洋非傳統(tǒng)安全治理的動能與活力。

(一)構建涉海綜合治污體系

在海洋污染的預防及治理方面，海洋水產(chǎn)部與環(huán)境部于近年來取得了豐碩成果。一是針對海洋污染源開展積極預防和檢查。對船舶、海洋設施、港口浦口以及沿岸海域開展頻繁的海上巡查，并利用飛機對廣域化海域進行立體監(jiān)控。在陸地上對船舶或海洋設施等進行指導檢查，巡查港灣、碼頭的非法排放污染物以及監(jiān)視船舶污染物的流出，定期開展預防活動。二是對海洋污染進行特別抽樣檢查。持續(xù)開展針對水泥、煤炭等存在污染隱患的大宗商品卸貨現(xiàn)場實態(tài)檢查、“國家安全大診斷”海洋設施特別檢查、預防船只海洋污染的綜合檢查以及油輪海洋污染預防特別強化期間的聯(lián)合檢查等一系列防止污染的調(diào)查檢查活動。三是對海洋污染事故采取防范措施。通過對事故原因開展全方位調(diào)查與現(xiàn)場還原，分析不同季節(jié)海洋污染情況的不同特點，加強對海洋污染防治志愿者的培養(yǎng)與管理等。上述舉措有效地構建起了多層次、寬領域的海洋環(huán)境安全綜合保障體系[14]242-251，[15]237-242。

(二)完善海事安全指標與系統(tǒng)

在提升海事安全指數(shù)方面，近年來韓國海洋警察廳通過針對危險海域?qū)嵤┌踩珯z查、加強同地方自治團體和相關機構的合作、量身定制適合各海域及各時段特征的安全措施、實施安全危險性評價指標制度、擴大海洋安全文化教育宣傳力度等政策布局，切實提升了對沿岸海域的安全管理水平[14]146-147，[15]150-152；通過制定并實施海上災難應對計劃，打造海上災難救援機構間的合作體系，開展民間、政府、軍隊聯(lián)合應對海上災難的基本訓練，對反復性、多發(fā)性海洋災害開展系統(tǒng)管理，積極應對紛繁復雜的海洋災難[14]166-168，[15]172-174；在強化海洋事故救援力量方面，中央海洋特殊救援團、海洋警察救援隊的人員、裝備及組織水平均得到有效提升，并通過海警船與海警飛機專用海洋遠程急救醫(yī)療系統(tǒng)的建設，顯著提升了對海洋事故的救助應對能力[14]169-170，[15]175-177。此外，在打擊各類海上犯罪活動方面，積極打擊免稅油類的非法流通行為、強力阻斷毒品的海上入境通道、掃除對港口及其周邊地區(qū)社會弱勢群體的人權侵害行為[14]200-201，有效降低了海上犯罪活動的發(fā)生率，成為檢驗韓國海洋非傳統(tǒng)安全治理水平不斷提高的重要參照。

(三)強化海上治安與管轄能力

當前全球海洋傳統(tǒng)安全與海洋非傳統(tǒng)安全事務呈現(xiàn)出相互交織的關系特征，即很多問題本身既屬于非傳統(tǒng)安全領域，又同時具有傳統(tǒng)安全的屬性[16]；或者某一議題隸屬于傳統(tǒng)安全范疇，但通過非傳統(tǒng)安全手段加以解決已成為世界各主要海洋國家的慣例。如對領海及專屬經(jīng)濟區(qū)的管轄與保衛(wèi)(特別是爭端地區(qū))是典型的海洋傳統(tǒng)安全任務，但在現(xiàn)實操作中各國往往以海洋警察等在國際法意義上被界定為非軍事化的、行政執(zhí)法性力量加以落實，容易引發(fā)國家間軍事沖突的海軍力量則“退居二線”。在此背景下，韓國也通過對海洋非傳統(tǒng)安全力量加以有效運用來強化海上治安與管轄能力，主要表現(xiàn)為：第一，在韓日存在主權爭端的獨島及附近海域，韓國海洋警察廳常年保持一艘可搭載直升機的大型警務船的部署狀態(tài)，強化了航空巡查等立體警備活動的力度；第二，近年來海洋水產(chǎn)部啟動了“郁陵島前進基地”修建計劃，積極打造與海軍“獨島警備隊”等相關組織機構開展緊密合作的行動機制；第三，在中韓存在管轄權之爭的蘇巖礁及周邊海域，海洋警察廳在海洋科學基地職能的基礎上進一步賦予其搜索與災難救助功能，保持一艘大型警務船的常年部署與實時監(jiān)視以確保實控狀態(tài)，同時將其周邊海域航空巡查頻次從每周1次增加至每周3～4次[14]107-108；第四，在朝韓間存在爭議對峙的西海五島及其臨近海域，設立了“南北和平水域”及“南北共同捕魚示范區(qū)”，并組建了由雙方海警巡邏艇共同組成的“南北共同巡邏隊”，在管制和處理非法漁船，保障捕魚作業(yè)安全等方面進行緊密合作[17]。這在一定程度上化南北間爭斗為合作，進而緩解了韓國西北島嶼防衛(wèi)前線的防衛(wèi)壓力。

(四)推進雙多邊非傳統(tǒng)安全合作

作為國內(nèi)海洋非傳統(tǒng)安全治理實踐的補充，韓國在涵蓋多元機制的綜合框架下積極推進并參與域內(nèi)外雙邊和多邊海洋非傳統(tǒng)安全合作。以中韓海洋非傳統(tǒng)安全事務合作為例，2018年5月，中韓海警舉行第二次高級別工作例會，雙方就海上漁業(yè)執(zhí)法，打擊走私、偷渡、販毒等跨國犯罪活動，以及在北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機構論壇等多邊機制下積極開展合作，深入交換意見，達成廣泛共識。深化中韓海警合作是加強兩國海上執(zhí)法安全合作的重要舉措，有利于維護本地區(qū)海上安全與穩(wěn)定；同月，第十八次中韓海上安全定期會議在韓國仁川舉行，就港口國監(jiān)督(Port State Control)合作方案、加強中韓國際客輪安全管理、開發(fā)電子導航技術、建立共同應對危險有害物質(zhì)運輸?shù)暮献黧w系等多個議題展開會談，并針對全球熱點問題——船舶節(jié)能減排的相關規(guī)定與實施現(xiàn)狀進行了深入的交流與討論；2018年11月，中國海警局北海分局1304號漁政船與韓國西海漁業(yè)管理團“無窮花24”號漁政船在暫定措施水域開展聯(lián)合執(zhí)法巡航，共同打擊查處非法捕撈漁船，這是兩國自2016年9月以來時隔2年后重啟聯(lián)合執(zhí)法巡航[18]；2021年與2022年，“中韓海洋事務對話合作機制”連續(xù)召開兩屆會議，深化在海域劃界談判、海洋科研、涉海科技、生態(tài)環(huán)保、航運、漁業(yè)、海上執(zhí)法、海事安全和?？瞻踩阮I域的交流合作，將黃海打造成為和平、友誼、合作之海成為雙方的重要關切[19-20]。

韓國主導或參與的多邊合作實踐也發(fā)揮著重要作用。2018年6月，在第二十次中日韓環(huán)境部長會議上，三國就解決海洋垃圾、提升東海海域環(huán)境指數(shù)等問題加強合作達成了共識；2018年10月，在第九屆亞洲海洋地質(zhì)大會召開期間，第三屆中日韓海岸帶地質(zhì)調(diào)查研討會在上海舉行，三國科學家展示了海岸帶地質(zhì)調(diào)查的最新進展和主要成果，圍繞地質(zhì)災害調(diào)查監(jiān)測、構造沉積作用、海平面和氣候變化的學術報告聚焦三國海岸帶地質(zhì)合作主題[21]，推動了三邊海洋非傳統(tǒng)安全合作的進一步深化；2019年4月，在俄羅斯舉行的北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機構論壇第二十屆專家會議上，韓國與美日加俄中等國一致同意共同應對海上毒品走私等國際海洋犯罪問題，并就加強海上搜救、打擊非法捕撈等事項交換了意見；新冠肺炎疫情暴發(fā)后，韓國也未停止推進對外涉海多邊合作的步伐，如2020年12月、2021年12月接連舉辦“北極合作周”，積極探索“后疫情時代”包括北極航道的開發(fā)與安全運營等在內(nèi)的海洋合作事宜[22-23]。參加并舉辦多元化的國際多邊海洋安全合作機制有助于韓國延展海洋非傳統(tǒng)安全合作領域、拓展合作渠道、增強國際話語權與影響力，進而服務于國內(nèi)政治視域下的海洋治理行動。

三、韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策的阻滯因素

近年來，韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策已經(jīng)釋放出了較大的實踐動能，在一定程度上加大了涉海治污力度，完善了國家海事安全管理體系，強化了海洋治安與管轄能力，也進一步打通了國內(nèi)與區(qū)域、全球海洋非傳統(tǒng)安全治理事務之間的區(qū)隔。然而在政策實施過程中，涉海管理部門之間的權責劃分不清與利益爭奪，圍繞島礁主權、海洋劃界及專屬經(jīng)濟區(qū)管轄而暴發(fā)且延宕的國家間爭議糾紛，以及新冠肺炎疫情暴發(fā)與日本核廢水排海等新老問題交織并行，已對其海洋非傳統(tǒng)安全政策的實踐效能產(chǎn)生了較為明顯的掣肘。

(一)國內(nèi)政局變動的負面影響

前文提及，韓國在海洋非傳統(tǒng)安全領域主要由海洋水產(chǎn)部、海洋警察廳及環(huán)境部負責管理與執(zhí)法。在海洋生態(tài)環(huán)境保護領域，海洋水產(chǎn)部寬泛的職能與環(huán)境部對涉海環(huán)境安全事務的參與造成了職權劃分的不明確，這就給推進海洋非傳統(tǒng)安全治理進一步走向體系化造成了阻礙。此外，政府的換屆將在不同程度上打亂現(xiàn)有的涉海部門改革與建設節(jié)奏，海洋非傳統(tǒng)安全治理的發(fā)展方向與態(tài)勢可能出現(xiàn)較大變動。2008年2月，李明博政府上臺后，海洋水產(chǎn)部被迅速取消，其職能被拆分劃歸至國土海洋部與農(nóng)林水產(chǎn)食品部中，海洋的統(tǒng)籌管理力量與行政效率被削弱，直至2013年3月才由樸槿惠政府恢復[24]；而海洋警察廳自1991年成立以來，先后經(jīng)歷了由警察廳、海洋水產(chǎn)部、國土海洋部以及國民安全處等4個部門管轄的階段，文在寅政府執(zhí)政以來又將其劃歸至海洋水產(chǎn)部統(tǒng)轄[3]，其職能定位與所屬關系的反復搖擺使得部門間經(jīng)費與利益之爭時有顯現(xiàn)。鑒于此，在機構調(diào)整與職權劃分上，尹錫悅政府可能會對現(xiàn)有海洋非傳統(tǒng)安全政策與實踐的推進帶來新的不確定性。

(二)涉海力量整合激化爭端

2017年，曾有韓國學者提出過韓國版“國家艦隊”的概念，意指海軍和海警在平時獨立存在，在緊急情況發(fā)生時能夠有機結合實現(xiàn)統(tǒng)一有效應對的一種形態(tài)，此舉絕非合并二者的組織或預算，且并不是成立一個組織性的實體而是建立一個制度化的概念。海洋上發(fā)生的熱點問題大都是動員各海上力量相互合作才能解決的所謂跨國非傳統(tǒng)安全問題，因此，韓國海軍與海警應在決策、指揮控制與作戰(zhàn)、戰(zhàn)力建設、物資運用與軍需支援、國際合作以及法律制度建設等領域加強溝通及有機協(xié)作[25]。2021年5月，韓國海洋警察廳、海軍與海軍陸戰(zhàn)隊聯(lián)合發(fā)布《以海權為基礎的繁榮與和平構想》，“國家艦隊”的組建與部署正式啟動。該報告明確指出，三者作為實現(xiàn)和支持國家安全戰(zhàn)略的“核心軸”和聯(lián)合作戰(zhàn)能力的一部分，應強化全方位的海洋安全力量建設，進而打造緊密的作戰(zhàn)及協(xié)同體系，并特別強調(diào)了“為應對戰(zhàn)時和平時概念模糊的‘灰色地帶’和使用多種手段和方法的‘混合戰(zhàn)爭’，海洋警察的作用應該進一步增強”[26]。

打造類似于美國“國家艦隊”的韓國“國家艦隊”，不僅是為了提升兩者的合作水準與一體化程度，也將提升海軍執(zhí)行非傳統(tǒng)安全任務以及海警向承擔傳統(tǒng)作戰(zhàn)任務過渡的能力，更是韓國在面對海洋安全爭端時強化應對態(tài)勢、提高應對能力的不二選擇。目前，韓國海軍與海洋警察部隊已經(jīng)在針對獨島、蘇巖礁等爭議島礁及其周邊海域的任務執(zhí)行中實現(xiàn)了常態(tài)化聯(lián)合巡航執(zhí)法，海洋警察廳的水面力量會同海軍的“郁陵部隊”“獨島警備隊”等機動作戰(zhàn)編隊每年也舉行兩次“獨島防御演習”(2019年起更名為“東海領土守護演習”)，在實踐中已有向正式化的“國家艦隊”建設邁進的趨勢。韓國此舉將在較大程度上影響其海洋非傳統(tǒng)安全政策的實施以及域內(nèi)各國開展海洋非傳統(tǒng)安全合作效能發(fā)揮。

(三)區(qū)域合作機制亟待完善

在東北亞區(qū)域?qū)用?，韓國參與的海洋非傳統(tǒng)安全互動與合作雖已取得一定進展，但仍存在合作實踐遠遠落后于合作意向、合作動力不夠強勁以及合作平臺專門性不足等諸多問題，中日韓三國間的海洋非傳統(tǒng)安全合作機制亟待完善。

首先，包含海洋事務合作在內(nèi)的“新時代中日韓合作”雖已于2017年回暖重啟，但韓國參與的諸多雙邊、三邊各領域海洋事務合作對話大部分依舊停留在紙面上——表達積極的合作意愿之后即戛然而止。

其次，受安全保障和經(jīng)濟競爭等因素影響，東北亞國家在構建地區(qū)海洋合作機制過程中的動力明顯不足，“小馬拉大車”的傳統(tǒng)安排在“大國競爭”背景下深受多方掣肘，顯露出難以為繼的疲態(tài)。

再次，就海洋非傳統(tǒng)安全合作而言，東北亞地區(qū)尚無專司其職的機制或機構安排：西北太平洋行動計劃(NOWPAP)雖覆蓋中日韓俄朝五國的海洋及海岸區(qū)域，但該組織只負責“支持基于生態(tài)系統(tǒng)的沿海和流域綜合管理、評估海洋和沿海環(huán)境狀況、防止和減少陸地與海洋污染以及保護海洋和沿海生物多樣性”[27]而不涉及其他。中日韓三國合作秘書處自成立以來組織開展了一系列地區(qū)海洋事務合作，但寬泛的職能使其對海洋非傳統(tǒng)安全領域有機統(tǒng)一合作的專注力和推動力仍顯不足。

最后，目前東北亞各國間存在針對海洋規(guī)則的各自解讀、面對利益競爭的互不相讓、應對海洋治理的權責淡化等問題[28]，消耗著各方推進合作的耐心與意愿。

(四)新舊爭議迭出導致互信艱難

近年來，韓國海洋水產(chǎn)部、海洋警察廳發(fā)布的多份官方文件中，雖頻繁提及為應對跨國海洋非傳統(tǒng)安全威脅而開展域內(nèi)及國際合作，但面對新冠肺炎疫情肆虐導致“與鄰國開展海上安全合作機會減少”[29]的現(xiàn)實，東北亞國家間的海洋非傳統(tǒng)安全互助水平將難以取得實質(zhì)性提升。一方面，在東北亞的主要國家間，中日、中韓、日韓、日俄以及朝韓之間皆囿于島礁歸屬、海域劃界或?qū)俳?jīng)濟區(qū)劃分而發(fā)生過多輪爭端，圍繞此類問題的解決而展開的談判往往難以達成實質(zhì)性協(xié)議，這在客觀上使得東北亞各國間圍繞海域及島礁歸屬權或管轄權的齟齬成為老生常談。其對韓國海洋安全政策實施的影響不僅表現(xiàn)在海洋傳統(tǒng)安全領域，也關涉海洋非傳統(tǒng)安全問題，降低了國家間的政治互信程度，削弱了國家間開展治理合作的意愿。另一方面，非法侵漁事件即所謂的“IUU捕魚”——非法的、不報告的和不受管制的捕撈活動的頻發(fā)，在潛移默化中激化了各國(主要是中韓兩國)圍繞海域管轄、海洋執(zhí)法與司法實踐的矛盾。

此外，2021年4月13日，日本內(nèi)閣正式作出將向太平洋中排放所謂“符合環(huán)境標準”的福島核電站核廢水的決定。按照“北太平洋暖流→加利福尼亞寒流→北赤道暖流→日本暖流”的洋流活動規(guī)律，其廢水中過量的放射性元素將很快威脅到北太平洋兩岸所有國家和地區(qū)的人民生命安全和生態(tài)安全；此外，赤道以北的亞歐大陸東岸海域是千島寒流與日本暖流的交匯處，漁業(yè)資源異常豐富，核廢水排海將對韓國漁業(yè)安全、海洋環(huán)境安全以及海洋水產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展安全造成難以估量的負面影響。日本此舉引發(fā)了周邊國家以及除美國外幾乎所有環(huán)太平洋國家政府的嚴重關切，尤其是來自韓國外交通商部、海洋水產(chǎn)部與水產(chǎn)團體等多元官民主體的強烈譴責與反對[30-33]。日本罔顧民眾、媒體和國際社會的強烈反對，最終仍然作出了“排污入?！钡臎Q定，體現(xiàn)出其在環(huán)境外交上的功利主義傾向[34]，也違反了《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的多項義務(保護海洋環(huán)境、不產(chǎn)生跨境損害、與周邊鄰國等利益攸關方充分協(xié)商以及保持信息透明)[35]。此舉必將進一步惡化本就互信程度較低的東北亞國家之間的關系，加劇地區(qū)海洋傳統(tǒng)安全矛盾影響下的海洋合作的脆弱性。上述癥結難解的現(xiàn)狀與復雜的國家間關系扭結在一起，勢必對韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策的實踐效能產(chǎn)生持續(xù)性的負面影響。

結 語

較之于零和性的海洋傳統(tǒng)安全競爭乃至對抗，以合作性的姿態(tài)、非零和性的實踐推進海洋非傳統(tǒng)安全威脅的解決，才能最終為國家海洋安全政策目標的實現(xiàn)奠定基礎。這也是近年來韓國在國內(nèi)推進海洋生態(tài)環(huán)境保護、海事安全管理、海上治安實踐以及對外開展雙多邊海洋非傳統(tǒng)安全治理合作時的重要表現(xiàn)。然而，韓國海洋非傳統(tǒng)安全政策的實施面臨著新老問題的疊加引發(fā)的困境，即涉海管理部門之間的權責劃分不清與政府換屆造成的政策調(diào)整，島礁主權歸屬與海洋劃界爭端時有發(fā)生，新冠肺炎疫情使海上救災活動形勢嚴峻，以及福島核污水排放導致海洋生態(tài)災難的復合影響。這種復合影響消磨著東北亞國家間的合作意愿，也為各國海洋非傳統(tǒng)安全政策目標的實現(xiàn)帶來了全新挑戰(zhàn)。