PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

牛愛(ài)榮

（山西正達(dá)信會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司，山西 臨汾 041000）

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)不斷發(fā)展，人文科學(xué)不斷進(jìn)步，目前各大城市自身形象與建設(shè)得到較好提升，然而在此情景下，棚戶區(qū)的存在為我國(guó)城市環(huán)境整體發(fā)展帶來(lái)了一定影響，其自身年代相對(duì)比較久遠(yuǎn)，居住環(huán)境比較惡劣，而且棚戶區(qū)建筑物之間的間距相對(duì)比較密集，在這樣的情況下很容易出現(xiàn)各種安全事故。因此針對(duì)當(dāng)前棚戶區(qū)改造項(xiàng)目應(yīng)該給予一定的重視，同時(shí)在改造的過(guò)程中還要采取有效的方法。針對(duì)初期的改造過(guò)程中棚戶區(qū)改造工程資金大部分都是依靠政府支持，政府在具體開展過(guò)程中由于自身資金有限，往往不能及時(shí)開工建設(shè)。目前棚戶區(qū)改造項(xiàng)目不斷擴(kuò)大，如果單獨(dú)依靠政府進(jìn)行改造，則可能使項(xiàng)目存在一定的問(wèn)題。目前棚戶區(qū)改造項(xiàng)目不斷擴(kuò)大，單單依靠政府的力量已顯得力不從心，則需要融入一些社會(huì)力量，這樣有利于達(dá)到較好的目標(biāo)。

一、PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目可行性分析

PPP模式是政府公共部門與私營(yíng)部門簽訂長(zhǎng)期協(xié)議。通常模式是由私營(yíng)部門承擔(dān)籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)運(yùn)營(yíng)收入與相關(guān)的政府補(bǔ)貼獲得合理投資回報(bào)；而政府部門從過(guò)去的服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變成監(jiān)管者，以保證服務(wù)的質(zhì)量，獲取社會(huì)利益的最大化。立足國(guó)內(nèi)形勢(shì)，推廣運(yùn)用公私合營(yíng)的模式，可以吸引更多私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)投入基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)中，以彌補(bǔ)公共財(cái)政資金短缺，緩解財(cái)政壓力，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。

現(xiàn)階段棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP模式可行性具有以下幾點(diǎn)：

（一）棚戶區(qū)改造PPP模式物有所值

對(duì)于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目采用的PPP模式是否可行，是當(dāng)前棚戶區(qū)改造模式下重要的研究?jī)?nèi)容，根據(jù)當(dāng)前相關(guān)的要求來(lái)看，PPP模式能夠符合當(dāng)前各項(xiàng)需求，同時(shí)還能做好各方面的引導(dǎo)，這樣有利于實(shí)現(xiàn)內(nèi)容的創(chuàng)新，從而做好各項(xiàng)工作。另外在具體開展中，還能結(jié)合當(dāng)前棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的基本特征做好調(diào)整?？紤]到當(dāng)前預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性和周期性，實(shí)現(xiàn)較好的土地轉(zhuǎn)讓，明確當(dāng)前的價(jià)值分析，這樣有利于做好拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)用的，在當(dāng)前社會(huì)方面也能夠形成一定較好的效應(yīng)，有利于項(xiàng)目的自身整體性。政策和法律方面也能夠達(dá)到相應(yīng)的指標(biāo)。采用PPP模式的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目政府投資壓力減少，市場(chǎng)適應(yīng)性強(qiáng)，投資吸引力大。

（二）良好的政策導(dǎo)向

在當(dāng)前社會(huì)資本參與到棚戶區(qū)改造過(guò)程中，需要相關(guān)政府出臺(tái)利好政策作為保障，這樣有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本與政府互相融合，從而加大當(dāng)前棚戶區(qū)的改造力度。不過(guò)也有相應(yīng)的文件明確指出對(duì)部分棚戶區(qū)改造需要實(shí)行相應(yīng)的補(bǔ)貼，同時(shí)按照相應(yīng)的比例做好各項(xiàng)工作，這樣有利于實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)的整體改造?，F(xiàn)階段國(guó)務(wù)院針對(duì)當(dāng)前PPP模式的應(yīng)用作出全面分析，同時(shí)還指出有條件的棚戶區(qū)改造和危房戶應(yīng)該積極地采用PPP模式，將有利于做好各方面的調(diào)整，同時(shí)還能符合當(dāng)前整體發(fā)展建設(shè)這樣有利于做好各項(xiàng)工作。

（三）成熟的運(yùn)作模式

當(dāng)前PPP模式已經(jīng)涉及多個(gè)公共領(lǐng)域，其自身的理論與實(shí)踐在我國(guó)已日趨完善，而且相應(yīng)的專家對(duì)于相關(guān)模式涉及的領(lǐng)域以及應(yīng)用都做了全面分析，從而形成了對(duì)應(yīng)的研究?jī)?nèi)容。20世紀(jì)90年代PPP模式在我國(guó)應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，而且取得了較好的應(yīng)用效果。具體開展中結(jié)合當(dāng)前軌道交通和高速公路以及污水處理等眾多領(lǐng)域，做好相應(yīng)的改善，同時(shí)研究出了多種PPP模式，這也使得PPP模式更加具體化，能夠滿足當(dāng)前不同的需求。

（四）社會(huì)資本穩(wěn)定收入

資本的逐利性決定了當(dāng)前社會(huì)資本，通過(guò)PPP模式參與到相應(yīng)的項(xiàng)目后，不管是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目還是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，社會(huì)資本可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等回報(bào)機(jī)制回收投資成本。這樣可以有利于社會(huì)資本的整體發(fā)展，同時(shí)還能針對(duì)不同的社會(huì)內(nèi)容做好相應(yīng)的改善，以此達(dá)到較好的效果。其他行業(yè)采用PPP模式獲取的利潤(rùn)一般會(huì)高于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，但棚戶區(qū)改造項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，政府會(huì)負(fù)責(zé)用地規(guī)劃、選址、土地征用、拆遷補(bǔ)償?shù)惹捌诠ぷ鳎@樣可形成一定的潛在收益。因此應(yīng)聯(lián)合當(dāng)前政府做好相應(yīng)的長(zhǎng)期合作，同時(shí)還要明確其投資機(jī)會(huì)，這樣有利于做好各項(xiàng)工作，從而保障其整體效果，達(dá)到“雙贏”。

二、當(dāng)前棚戶區(qū)改造存在的問(wèn)題

當(dāng)前棚戶區(qū)改造特點(diǎn)具有以下幾點(diǎn)：

第一，棚戶區(qū)項(xiàng)目有大有小，目前大部分棚戶區(qū)項(xiàng)目比較雜亂，棚戶區(qū)改造投資涉及安置補(bǔ)償及土地政策的，整體的項(xiàng)目投資量較大，小則一兩億，大則數(shù)十億。

第二，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目一般經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間。從當(dāng)前項(xiàng)目計(jì)劃改造整體來(lái)看，通過(guò)拆遷工作可使得項(xiàng)目更好建設(shè)，同時(shí)在做出相應(yīng)調(diào)整后出售，保障居民回遷，一般情況下這些工作需要一定的時(shí)間，從整體來(lái)看其工程量較大，而且涉及的范圍較廣。說(shuō)明當(dāng)前棚戶區(qū)的改造需要較長(zhǎng)時(shí)間完成，一般情況下難在短時(shí)間內(nèi)得到較好的改變。

第三，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目較為復(fù)雜。在具體工作中，其自身主體涉及較多投資內(nèi)容，且項(xiàng)目投資較大，棚戶區(qū)改造與當(dāng)前日常生活息息相關(guān)，若具體過(guò)程中給居民帶來(lái)影響，會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)不信任的問(wèn)題，同時(shí)也沒(méi)有其他形式參與其中，在此情況下只能依賴政府，從而使得效率低下，同時(shí)增大政府的整體負(fù)擔(dān)。

棚戶區(qū)改造工作項(xiàng)目，跟老百姓的生活息息相關(guān)，會(huì)受到我國(guó)相關(guān)政策多方面支持，且在改造項(xiàng)目上得到較好進(jìn)展。在國(guó)家大力支持下，部分棚戶區(qū)居民擺脫原有生活條件，整體水平得到改善。但當(dāng)前棚戶區(qū)改造過(guò)程中也存在一些其他問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目開展受到限制。目前來(lái)看，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目系統(tǒng)工程需不斷進(jìn)行改善，現(xiàn)階段尚面臨以下問(wèn)題：

（一）拆遷過(guò)程進(jìn)展緩慢

因棚戶區(qū)居民大都生活品質(zhì)較低，且已適應(yīng)區(qū)域的整體生活。對(duì)于原住民而言，棚戶區(qū)改造意味著整體搬遷，離開自己經(jīng)常居住地區(qū)，搬至陌生地區(qū)，對(duì)于部分居民來(lái)說(shuō)不容易接受，且在整個(gè)拆遷的過(guò)程中存在一些其他問(wèn)題。較常見(jiàn)的，如居民不愿意拆遷，導(dǎo)致與拆遷隊(duì)發(fā)生沖突，嚴(yán)重還會(huì)導(dǎo)致安全事務(wù)，因此在具體的開展中應(yīng)重視溝通工作，同時(shí)還要及時(shí)做好協(xié)調(diào)，設(shè)身處地地為被拆遷居民著想，避免其他問(wèn)題形成。

（二）居民安置爭(zhēng)議較多，安置壓力較大

想要使得項(xiàng)目順利進(jìn)行，被拆遷居民的安置補(bǔ)償是首要解決的問(wèn)題，為此在開展過(guò)程中需要先做好安置補(bǔ)償問(wèn)題，才能避免出現(xiàn)一系列其他問(wèn)題，這樣有利于工作順利展開。一般情況下對(duì)于補(bǔ)償工作會(huì)根據(jù)占地面積進(jìn)行補(bǔ)償，妥善處理好拆遷地區(qū)居民的安置問(wèn)題是當(dāng)前工作的保障，同時(shí)還要做好各方面結(jié)合。實(shí)際開展過(guò)程中，棚戶區(qū)人口相對(duì)比較密集，可能導(dǎo)致安置費(fèi)用未達(dá)到居民的要求從而產(chǎn)生一系列糾紛，產(chǎn)生糾紛又延遲了拆遷進(jìn)展，不利于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的開展。

（三）改造項(xiàng)目成本過(guò)高，使得項(xiàng)目容易出現(xiàn)虧損

在具體工作中棚戶區(qū)地理位置參差不齊，部分地理位置較差，部分位于人口密集區(qū)域，使得其改造難度相對(duì)較高，還需使用較高的改造費(fèi)用，在此情況下問(wèn)題不斷出現(xiàn)。且在開展過(guò)程中也需考慮到利益問(wèn)題，值得開發(fā)的地區(qū)已被開發(fā)殆盡，而那些改造成本較高，商業(yè)價(jià)值較低的地區(qū)，卻無(wú)人問(wèn)津，在這樣的情況下導(dǎo)致問(wèn)題不斷出現(xiàn)。同時(shí)工程自身材料費(fèi)用較高，人工成本也在不斷提高，使項(xiàng)目的成本不斷增加。

（四）改造資金方面存在融資困難

對(duì)于當(dāng)前棚戶區(qū)改造資金，整體來(lái)看，其自身包含多個(gè)方面，雖然我國(guó)相關(guān)政府已經(jīng)頒布較多政策，保障當(dāng)前棚戶區(qū)的整體改造，但在具體改造過(guò)程中仍需大量資金，加上當(dāng)前我國(guó)金融體系的不斷改善使眾多問(wèn)題不斷出現(xiàn)。因此對(duì)于當(dāng)前棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的融資工作而言具有一定難度。特別是私營(yíng)社會(huì)資本方，由于銀行金融機(jī)構(gòu)對(duì)私營(yíng)企業(yè)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)考慮得比較多，部分金融機(jī)構(gòu)會(huì)要求項(xiàng)目公司股東提供資產(chǎn)抵押，但由于PPP項(xiàng)目普遍投資額比較大，提供等額抵押物難度較大，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)融資特別困難。

三、針對(duì)上述問(wèn)題的解決對(duì)策

（一）政府方作為拆遷工作的主導(dǎo)方

在開展棚戶區(qū)拆遷工作時(shí)，政府方應(yīng)組建對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目當(dāng)?shù)卣苇h(huán)境熟悉的團(tuán)隊(duì)，按照棚戶區(qū)居民的被拆遷房屋的面積及被拆遷區(qū)域大部分居民的收入水平，制訂符合當(dāng)?shù)孛袂榈牟疬w補(bǔ)償安置方案，給予被拆遷居民合理的補(bǔ)償安置。本著“以人為本”的指導(dǎo)思想，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)效益，切實(shí)尊重被拆遷居民的合理訴求，保證居民的合法權(quán)益，最大限度地在拆遷安置、征地補(bǔ)償、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、子女入學(xué)等方面為被拆遷居民創(chuàng)造條件，爭(zhēng)取被拆遷居民的理解和支持。為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目順利進(jìn)入建設(shè)階段鋪好路子。

（二）對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施“四制”管理

1.項(xiàng)目法人責(zé)任制

國(guó)家為了規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)行為，相關(guān)文件規(guī)定：開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，都要組建項(xiàng)目法人。對(duì)于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的工程，應(yīng)以政府方和私營(yíng)方共同成立的項(xiàng)目公司為項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行管理，全面承擔(dān)工程項(xiàng)目資金籌措、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、債務(wù)償還等內(nèi)容。成立項(xiàng)目公司后，項(xiàng)目法人按照項(xiàng)目公司章程規(guī)定，確保政府方和私營(yíng)方資本金按時(shí)、足額到位，使項(xiàng)目公司能正常運(yùn)轉(zhuǎn)；制定有關(guān)項(xiàng)目公司的重大政策、制度與措施，對(duì)政府方和私營(yíng)方在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及資金的合理使用進(jìn)行約束；要求參建單位及時(shí)高效地履行合同，并使其享受相應(yīng)的權(quán)利。

2.項(xiàng)目招投標(biāo)制

為了維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公眾利益，在進(jìn)行一些公共基礎(chǔ)建設(shè)、使用國(guó)家資金建設(shè)的項(xiàng)目時(shí)，必須進(jìn)行招投標(biāo)。建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)制是一種有競(jìng)爭(zhēng)的責(zé)任制，通過(guò)建設(shè)單位發(fā)布招標(biāo)，符合條件的承包單位在限期內(nèi)投標(biāo)。按照“公平、公開、公正”的原則對(duì)投標(biāo)單位進(jìn)行篩選，避免PPP模式中的政府方強(qiáng)塞不合格的參建單位進(jìn)入，最終使棚戶區(qū)改造項(xiàng)目公司以最低或較低的價(jià)格獲得最優(yōu)的工程或服務(wù)，從而達(dá)到節(jié)約項(xiàng)目資金和提高社會(huì)效益的目的。

3.工程建設(shè)監(jiān)理制

建設(shè)工程必須執(zhí)行監(jiān)理管理制度，工程建設(shè)單位通過(guò)規(guī)定的程序選擇監(jiān)理單位。監(jiān)理單位派駐有經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)理工程師進(jìn)駐現(xiàn)場(chǎng)工作，對(duì)工程的可行性研究、設(shè)計(jì)文件、工程造價(jià)、工程質(zhì)量、工期、合同履行情況、竣工驗(yàn)收等內(nèi)容進(jìn)行審查。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目監(jiān)理工程師對(duì)不符合規(guī)定的行為，不管是政府方還是私營(yíng)方的原因，能改正則督促改，不能改正的，堅(jiān)決制止，推倒重建。實(shí)施監(jiān)理制，能在項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格控制，及時(shí)審核和簽證，達(dá)到控制投資，保證工程質(zhì)量的目的。

4.合同管理制

在履行招投標(biāo)程序后，中標(biāo)單位與項(xiàng)目法人簽訂合同，在合同中明確權(quán)利義務(wù)、工作范圍、質(zhì)量、進(jìn)度、違約責(zé)任等。一般建設(shè)項(xiàng)目涉及金額都較大，建設(shè)活動(dòng)環(huán)節(jié)較多，必須要有相應(yīng)的書面合同，以規(guī)范的合同對(duì)這些建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行制約。項(xiàng)目法人依照國(guó)家法律規(guī)定，將建設(shè)管理目標(biāo)與責(zé)任關(guān)系以合同的方式，分解并延伸到施工承包商、工程監(jiān)理、設(shè)計(jì)單位，形成了各盡其責(zé)的工程建設(shè)管理機(jī)制。參建單位嚴(yán)格按合同規(guī)定進(jìn)行棚戶區(qū)工程建設(shè)，如果因不可抗力、政策調(diào)整等原因，延遲工期的，得到相關(guān)部門批準(zhǔn)后，簽訂補(bǔ)充合同。

（三）采用多渠道進(jìn)行融資

引入PPP模式就是為了能融通更多的資金，根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定的要求，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目最低資本金比例為20%，故私營(yíng)方融資資金占項(xiàng)目估算總投資的80%，融資金額大，融資時(shí)間長(zhǎng)，而且需要穩(wěn)定的中長(zhǎng)期資金。社會(huì)資本方如果通過(guò)傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)貸款，那項(xiàng)目可能無(wú)法進(jìn)行。棚戶區(qū)改造工程屬于民生工程，可以通過(guò)政策性銀行貸款，還可通過(guò)發(fā)行公司債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)、融資租賃等方式進(jìn)行融資。

（四）引入監(jiān)管機(jī)制

從當(dāng)前整體來(lái)看，私營(yíng)方投資的目的是獲取更多經(jīng)濟(jì)利益，這種逐利行為的法律法規(guī)約束不夠完善，使得其有機(jī)可乘，而有些政府方單位利用手中的權(quán)力，暗箱操作動(dòng)用棚戶區(qū)改造資金為己用。所以相關(guān)政府應(yīng)該發(fā)揮自身監(jiān)管能力，做好各項(xiàng)工作。這種監(jiān)督管理不僅來(lái)自項(xiàng)目合作，還包含其他部門的監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察及投資管理部門的作用，讓私營(yíng)方規(guī)則的有利可圖，政府方堅(jiān)守公仆的角色不動(dòng)搖。這樣有利于實(shí)現(xiàn)較好的調(diào)整，從而發(fā)揮監(jiān)督以及引導(dǎo)作用，達(dá)到良好目的。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是當(dāng)前我國(guó)需要重視的問(wèn)題，其自身涉及國(guó)家的發(fā)展與進(jìn)步，參與各方有可能沒(méi)有達(dá)到自身理想的最大利益，但社會(huì)效益卻是最大的，這更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。目前來(lái)看，尚存在較多問(wèn)題，需要給予一定的重視，同時(shí)要做好各項(xiàng)工作，這樣有利于實(shí)現(xiàn)較好的調(diào)整，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展與建設(shè)。