劉洪軍

（水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038）

新階段水利工作的主題是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，水利工程高質(zhì)量建設(shè)是水利工作高質(zhì)量發(fā)展的重要組成。水利稽察的基本任務(wù)是對(duì)水利工程建設(shè)活動(dòng)全過程進(jìn)行監(jiān)督檢查［1］?；熳鳛楸O(jiān)督檢查的一種方式，在確保水利工程高質(zhì)量建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用。新階段稽察工作面臨的形勢(shì)是如何以稽察工作高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)水利工程高質(zhì)量建設(shè)。提高稽察成果質(zhì)量是推進(jìn)稽察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，是稽察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)。近年來，筆者參與了一些水利建設(shè)項(xiàng)目稽察工作，現(xiàn)就如何提高稽察成果質(zhì)量，談?wù)勛约旱囊恍┱J(rèn)識(shí)。

1 稽察成果的含義

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，水利監(jiān)督檢查通過飛檢、檢查、稽察、調(diào)查、考核評(píng)價(jià)等方式開展工作［2］。稽察是監(jiān)督檢查的一種方式?；斐晒饕?xiàng)目稽察成果和稽察匯總成果。

1.1 項(xiàng)目稽察成果

項(xiàng)目稽察成果主要包括專家工作底稿和項(xiàng)目稽察報(bào)告。

專家工作底稿按專業(yè)分為前期與設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、計(jì)劃管理、資金使用與管理、質(zhì)量管理和安全管理等專業(yè)基本情況和稽察發(fā)現(xiàn)的問題［3］。

項(xiàng)目稽察報(bào)告主要內(nèi)容有項(xiàng)目基本情況、稽察發(fā)現(xiàn)的問題、典型問題原因分析、對(duì)有關(guān)工作的意見和建議，以及整改意見和建議。項(xiàng)目基本情況包括稽察項(xiàng)目的地理位置、工程規(guī)模、主要建設(shè)內(nèi)容、概算總投資和施工總工期等項(xiàng)目基本情況，以及項(xiàng)目開工時(shí)間、建設(shè)管理模式、招投標(biāo)情況、簽訂合同情況、下達(dá)投資計(jì)劃、到位資金、完成投資、形象進(jìn)度、項(xiàng)目劃分和工程驗(yàn)收等項(xiàng)目建設(shè)情況?；彀l(fā)現(xiàn)的問題是通過對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，指出項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題?；彀l(fā)現(xiàn)的問題是項(xiàng)目稽察成果的核心內(nèi)容，稽察組和被稽察單位都較為關(guān)注。按嚴(yán)重程度分為嚴(yán)重問題、較重問題和一般問題，按專業(yè)分為前期與設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、計(jì)劃管理、資金使用與管理、質(zhì)量管理和安全管理等問題。典型問題原因分析是在發(fā)現(xiàn)的問題中，選取1～2 個(gè)涉及體制機(jī)制、重大質(zhì)量安全等問題進(jìn)行原因分析，并提出措施建議。對(duì)有關(guān)工作的意見和建議是指被稽察單位對(duì)工程建設(shè)（如面臨的困難、資金或政策支持）、行業(yè)管理等方面的意見建議，以及稽察組對(duì)促進(jìn)被稽察單位提升建設(shè)管理水平、完善稽察方式方法等方面的意見建議。整改意見建議是督促水行政主管部門和項(xiàng)目法人等相關(guān)單位就稽察發(fā)現(xiàn)的問題制定整改方案、提出整改措施、高質(zhì)量完成整改的意見建議。

1.2 稽察匯總成果

稽察匯總成果是在項(xiàng)目稽察成果的基礎(chǔ)上，對(duì)同一批次或同類項(xiàng)目的稽察成果進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)、綜合分析，形成稽察匯總報(bào)告并上報(bào)有關(guān)部門。其主要內(nèi)容是對(duì)稽察發(fā)現(xiàn)問題按嚴(yán)重程度、專業(yè)、責(zé)任主體、地區(qū)、頻率的統(tǒng)計(jì)分析，梳理各專業(yè)發(fā)現(xiàn)的典型問題，選擇突出問題進(jìn)行原因分析，在此基礎(chǔ)上提出有針對(duì)性的完善政策措施建議，為有關(guān)部門完善政策措施及規(guī)章制度提供依據(jù)和支撐。

2 提高稽察成果質(zhì)量的作用

提高稽察成果質(zhì)量可促進(jìn)稽察項(xiàng)目建設(shè)管理水平提升，規(guī)范水利建設(shè)市場(chǎng)主體行為，為開展稽察工作營(yíng)造良好氛圍，為有關(guān)部門完善政策措施提供支撐。

2.1 促進(jìn)稽察項(xiàng)目建設(shè)管理水平提升

稽察的基本任務(wù)是對(duì)水利建設(shè)活動(dòng)全過程進(jìn)行監(jiān)督檢查，檢查有關(guān)建設(shè)管理責(zé)任主體貫徹落實(shí)法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)情況。通過稽察，對(duì)建設(shè)過程中的項(xiàng)目進(jìn)行全方位體檢，指出項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題，有關(guān)單位以稽察發(fā)現(xiàn)的問題為導(dǎo)向，以點(diǎn)帶面、舉一反三，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)開展全面排查并及時(shí)解決，避免類似問題再次發(fā)生，既可有效消除隱患、防范風(fēng)險(xiǎn)、確保質(zhì)量安全，又可促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)管理水平提升。

2.2 規(guī)范水利建設(shè)市場(chǎng)主體行為

近年來，國(guó)家對(duì)水利建設(shè)高度重視，投資規(guī)模不斷擴(kuò)大。參與水利建設(shè)活動(dòng)的建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等市場(chǎng)主體的單位和相關(guān)人員眾多，一定程度上存在責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)和履職行為不規(guī)范等現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)在超越資質(zhì)承攬?jiān)O(shè)計(jì)、勘察、施工、監(jiān)理任務(wù)，以及違法分包及轉(zhuǎn)包、勘察設(shè)計(jì)深度不夠、監(jiān)理服務(wù)不到位、未按設(shè)計(jì)要求施工等行為。這些行為直接擾亂了水利建設(shè)市場(chǎng)的正常秩序。根據(jù)稽察發(fā)現(xiàn)問題情況，采取約談警示、通報(bào)曝光等處罰措施，能有效規(guī)范水利建設(shè)市場(chǎng)主體行為，使水利建設(shè)市場(chǎng)朝著健康、有序的方向發(fā)展。

2.3 為開展稽察工作營(yíng)造良好氛圍

稽察不僅可以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題，有利于項(xiàng)目建設(shè)消除隱患化解風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，還可以利用稽察人員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐技能，開展幫扶活動(dòng)，幫助有關(guān)建設(shè)管理責(zé)任主體解決實(shí)際困難，使他們切身體會(huì)到稽察帶來的成效，就會(huì)更加理解和支持稽察工作，在稽察過程中會(huì)積極主動(dòng)配合，在整改時(shí)會(huì)積極主動(dòng)整改，真正實(shí)現(xiàn)“檢查、反饋、整改、提高”的良性循環(huán)。這有助于樹立稽察人員良好形象和提高稽察工作的認(rèn)可度，同時(shí)也為開展稽察工作營(yíng)造了良好氛圍。反之，查得不夠深、不夠透、不夠?qū)?，較大問題、嚴(yán)重問題未能發(fā)現(xiàn)或問題與實(shí)際不符，稽察成果質(zhì)量不高，有關(guān)建設(shè)管理責(zé)任主體就會(huì)消極配合，甚至產(chǎn)生厭煩情緒，整改時(shí)敷衍了事。久而久之，稽察工作就失去了理解和支持，外部環(huán)境就不利于稽察工作的開展。

2.4 為有關(guān)部門完善政策措施提供支撐

通過梳理稽察發(fā)現(xiàn)的問題，分析問題產(chǎn)生的根源，可以提煉形成有價(jià)值的完善政策措施建議。此外，項(xiàng)目單位是項(xiàng)目建設(shè)的親歷者、實(shí)施者，也是規(guī)章制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的使用者、執(zhí)行者，在政策措施、規(guī)章制度的制定上，一定程度上說更有發(fā)言權(quán)，提出的意見建議更有針對(duì)性和可操作性。可利用稽察近距離、面對(duì)面、多次和項(xiàng)目單位探討交流的機(jī)會(huì)，認(rèn)真傾聽項(xiàng)目單位的意見建議。這些意見建議可為有關(guān)部門完善政策措施、制定規(guī)章制度提供支撐，經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)真研究、充分吸納后出臺(tái)的政策措施、規(guī)章制度將會(huì)更加符合項(xiàng)目實(shí)際、更加有利于項(xiàng)目建設(shè)。

3 提高稽察成果質(zhì)量的方向和措施

提高稽察成果質(zhì)量，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注提高發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量、原因分析和完善政策措施建議的質(zhì)量、稽察報(bào)告編寫的質(zhì)量，以及加強(qiáng)稽察人員隊(duì)伍能力建設(shè)。

3.1 提高發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量

發(fā)現(xiàn)問題是基礎(chǔ)。發(fā)現(xiàn)的問題要全面、準(zhǔn)確、可靠，又要查深、查透、查實(shí)，重點(diǎn)查找大個(gè)頭、深層次問題，提高發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量。

（1）注重對(duì)問題的“上展下延”。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，在常規(guī)要求“定性準(zhǔn)確、事實(shí)清楚、法規(guī)得當(dāng)、取證充分、邏輯清晰、責(zé)任主體明確”的基礎(chǔ)上，還要注重對(duì)問題的“上展下延”。不僅要知其然，還要知其所以然。比如，稽察中發(fā)現(xiàn)“監(jiān)督機(jī)構(gòu)未確認(rèn)項(xiàng)目劃分”的問題，在“上展”方面要查清楚項(xiàng)目法人組織了項(xiàng)目劃分沒有，是組織了項(xiàng)目劃分、僅僅是未經(jīng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)書面確認(rèn)、缺少這一程序的問題還是項(xiàng)目法人根本就沒有組織項(xiàng)目劃分。如果沒有進(jìn)行項(xiàng)目劃分，這時(shí)在“下延”方面就要檢查現(xiàn)場(chǎng)是如何進(jìn)行質(zhì)量控制和單元評(píng)定的。注重對(duì)問題的“上展下延”，有助于將問題查深、查透、查實(shí)。

（2）適時(shí)開展暗查暗訪?；煲话阍跈z查前向被稽察單位發(fā)通知，通知中明確檢查項(xiàng)目、檢查時(shí)間以及需要配合的工作要求等內(nèi)容，是一種明查的檢查方式。但在明查的同時(shí)可適時(shí)開展暗查暗訪，拓寬發(fā)現(xiàn)問題的途徑，有助于真發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)現(xiàn)真問題，提高發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量。在暗查暗訪工作中，要以問題為導(dǎo)向確定暗查暗訪目標(biāo)，直奔現(xiàn)場(chǎng)、直接抽查，保證暗查暗訪工作的實(shí)效性。比如，在統(tǒng)一組織現(xiàn)場(chǎng)檢查后，可以根據(jù)實(shí)際需要，有針對(duì)性地確定暗查暗訪目標(biāo)，事先不打招呼直奔現(xiàn)場(chǎng)，原汁原味地了解施工現(xiàn)場(chǎng)的真實(shí)情況。再如，對(duì)于農(nóng)民工工資發(fā)放情況，可以根據(jù)有關(guān)單位提供的用工管理臺(tái)賬，隨機(jī)抽查部分農(nóng)民工，了解工資發(fā)放情況。

（3）注重交換意見。稽察結(jié)束前，稽察組需要正式與被稽察單位交換意見，就稽察有關(guān)情況和發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行溝通交流。交換意見時(shí)，要耐心聽取相關(guān)單位、人員的解釋說明，要充分溝通、以理服人，力戒固執(zhí)己見、以勢(shì)壓人。交換意見后，要逐條認(rèn)真梳理研究被稽察單位提出的意見建議，吸納合理的部分，修改完善稽察報(bào)告和發(fā)現(xiàn)的問題，提高稽察成果質(zhì)量。

3.2 提高原因分析和完善政策措施建議的質(zhì)量

（1）原因分析是關(guān)鍵?，F(xiàn)場(chǎng)稽察階段要把“原因分析”作為現(xiàn)場(chǎng)稽察工作的重要內(nèi)容，與查找問題同等對(duì)待。既要選擇大個(gè)頭、深層次問題進(jìn)行原因分析，又要選擇普遍性、規(guī)律性問題進(jìn)行原因分析。認(rèn)真分析研判問題產(chǎn)生的根源，經(jīng)過層層剖析，查找導(dǎo)致問題發(fā)生的本質(zhì)原因。在稽察匯總階段，在各項(xiàng)目所選問題原因分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合問題發(fā)生頻度，選擇突出問題進(jìn)行系統(tǒng)分析，力求揭示體制機(jī)制等深層次原因。

（2）完善政策措施是目的。在原因分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉形成評(píng)價(jià)性和趨勢(shì)性概念，研究提出有價(jià)值的稽察意見和有針對(duì)性的完善政策措施建議，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。要注重將完善政策措施建議與改進(jìn)行業(yè)管理與服務(wù)、完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、提高被稽察單位普遍執(zhí)行力和防范化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合，并通過相關(guān)部門轉(zhuǎn)化為具有針對(duì)性和可操作性的政策措施及規(guī)章制度，從制度層面上指導(dǎo)改進(jìn)行業(yè)管理、提升行業(yè)治理效能、化解防范行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）加強(qiáng)原因分析和完善政策措施建議工作?，F(xiàn)階段，對(duì)原因分析和完善政策措施建議的要求越來越高。但原因分析工作起步晚，大多數(shù)問題原因分析有主觀推論的傾向，缺乏翔實(shí)的依據(jù)支撐。多數(shù)稽察人員不擅長(zhǎng)分析原因，或未在現(xiàn)場(chǎng)對(duì)發(fā)現(xiàn)的典型問題進(jìn)行重點(diǎn)分析，層層剖析到本質(zhì)原因的更少，提出的完善政策措施建議針對(duì)性不足、操作性不強(qiáng)。

3.3 提高稽察報(bào)告編寫的質(zhì)量

（1）重視稽察報(bào)告編寫的質(zhì)量。發(fā)現(xiàn)問題、原因分析和完善政策措施建議等稽察成果最終體現(xiàn)在項(xiàng)目稽察報(bào)告和稽察匯總報(bào)告中，報(bào)告編寫質(zhì)量將直接影響稽察成果質(zhì)量。因此，要重視稽察報(bào)告編寫的質(zhì)量，將報(bào)告編寫作為稽察工作的重要環(huán)節(jié)。

（2）全面準(zhǔn)確起草稽察報(bào)告。專家工作底稿是形成項(xiàng)目稽察報(bào)告的基礎(chǔ)。工作底稿要詳略得當(dāng)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題要堅(jiān)持“定性準(zhǔn)確、事實(shí)清楚、法規(guī)得當(dāng)、取證充分、邏輯清晰、責(zé)任主體明確”。項(xiàng)目稽察報(bào)告由稽察助理根據(jù)專家工作底稿全面、準(zhǔn)確地起草，要以發(fā)現(xiàn)的問題為重點(diǎn)，確保各專業(yè)間協(xié)調(diào)一致。在后續(xù)的交換意見階段和成果討論階段，還需要適時(shí)對(duì)稽察報(bào)告進(jìn)一步修改完善。

（3）規(guī)范稽察報(bào)告編寫工作。隨著清單式稽察的運(yùn)用，發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量大幅提升。專家工作底稿、項(xiàng)目稽察報(bào)告和稽察匯總報(bào)告編寫工作量大，稍不留神，就會(huì)出錯(cuò)，甚至是低級(jí)錯(cuò)誤。比如，專家工作底稿中引用的規(guī)程規(guī)范名稱有誤、編號(hào)不準(zhǔn)、條款不對(duì)等；項(xiàng)目稽察報(bào)告中同一責(zé)任主體的名稱不統(tǒng)一、專業(yè)間問題矛盾等；稽察匯總報(bào)告需要對(duì)大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度高，更易出錯(cuò)?；斓陌l(fā)現(xiàn)問題要以公文形式印發(fā)，其行文格式、公文引用和符號(hào)使用等都要符合公文規(guī)定。這就要求稽察人員在報(bào)告編寫中務(wù)必嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、仔細(xì)推敲、嚴(yán)格把關(guān)，力求文字表述準(zhǔn)確、嚴(yán)密、簡(jiǎn)練，高質(zhì)量完成報(bào)告編寫工作。

3.4 加強(qiáng)稽察人員隊(duì)伍能力建設(shè)

稽察成果質(zhì)量與稽察人員隊(duì)伍能力建設(shè)密切。打鐵還需自身硬，做好稽察工作，必須有一支素質(zhì)高、作風(fēng)硬的稽察隊(duì)伍，必須要持續(xù)加強(qiáng)稽察人員隊(duì)伍能力建設(shè)。

（1）嚴(yán)把人員入口質(zhì)量關(guān)?；烊藛T數(shù)量要與年度稽察任務(wù)相匹配，目前以每人每年平均參加3～4 次為宜。人數(shù)不足時(shí)，可適時(shí)開展人員征集工作。人員征集要嚴(yán)把入口質(zhì)量關(guān)，明確各專業(yè)人員申報(bào)條件和要求，成立由資深專家組成的評(píng)審組，對(duì)申報(bào)人員嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審，優(yōu)中選優(yōu)。要堅(jiān)持見習(xí)前置原則，對(duì)于首次參加稽察工作的人員須跟組學(xué)習(xí)，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)后，視情況確定是否上崗。

（2）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。培訓(xùn)的主要任務(wù)是組織廣大稽察人員學(xué)習(xí)把握水利發(fā)展新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，學(xué)習(xí)把握水利稽察工作的方式方法、標(biāo)準(zhǔn)和要求，更好地提高稽察工作效能。目前，稽察人員隊(duì)伍整體水平與稽察工作要求總體上是比較適應(yīng)的，但仍存在一些問題。比如，部分稽察人員在專業(yè)知識(shí)更新、相關(guān)法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)更新上不及時(shí)，對(duì)稽察工作新要求的思想認(rèn)識(shí)和行為方式轉(zhuǎn)變緩慢；少數(shù)稽察人員工作紀(jì)律意識(shí)差，工作敷衍塞責(zé)。通過培訓(xùn)，可以幫助稽察人員深入掌握水利稽察工作思路、方式方法和程序要求，切實(shí)提高做好稽察工作的能力和水平。

（3）加大人員測(cè)評(píng)力度。要建立科學(xué)的測(cè)評(píng)體系，合理運(yùn)用測(cè)評(píng)結(jié)果。每批稽察結(jié)束后，要對(duì)稽察人員進(jìn)行測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)指標(biāo)主要有工作態(tài)度、業(yè)務(wù)能力、工作質(zhì)量和廉潔自律等。廉潔自律實(shí)行一票否決制，其他指標(biāo)分為優(yōu)、良、中、差四個(gè)等次。測(cè)評(píng)結(jié)果不僅可以反映稽察人員的現(xiàn)場(chǎng)工作情況，還可以為下批稽察人員選派提供參考，以及為稽察人員年度調(diào)整提供依據(jù)。