淺析排污許可證制度執(zhí)行中存在的不足及建議

黃玲 昝學(xué)軍 何波濤 陳雨艷 *

（1. 四川省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測總站，四川成都 610091；2. 四川省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法總隊，四川成都 610041）

1 引言

固定污染源是我國污染物排放的主要來源，控制固定源污染物排放是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有效措施，排污許可證是國際通行的環(huán)境管理制度之一，是對污染源進(jìn)行管理的重要手段［1］，同時是污染物總量控制和排污權(quán)交易等工作的重要基礎(chǔ)。2016 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》，明確要將排污許可建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，試行“一證式管理”［2］，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律在修訂過程中也先后對排污許可作出規(guī)定。2021 年1月，我國發(fā)布了《排污許可管理條例》，對排污許可管理提出更加明確的規(guī)定，為固定源排污監(jiān)管執(zhí)法提供了有力保障，另外，我國還發(fā)布了《排污許可管理辦法（試行）》《固定污染源排污許可分類管理名錄》等多項排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范。四川省企業(yè)眾多，排污量大，給生態(tài)環(huán)境造成了很大的壓力，因此，落實排污許可證制度對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量意義重大。截至2020 年9 月底，四川省共發(fā)放排污許可證10 萬余家，而排污許可制的執(zhí)行是一個長期的過程，一方面，排污單位并不是獲得排污許可證后就可以一勞永逸［3］，還有按證排污、自查、自行監(jiān)測、建立臺賬等很多工作要做，另一方面，許可證的發(fā)放僅是第一步，發(fā)放之后如何監(jiān)管和執(zhí)法，督促企事業(yè)單位承擔(dān)起排污者的責(zé)任也是排污許可制度執(zhí)行的關(guān)鍵［4］。通過了解企業(yè)執(zhí)行排污許可證的情況，梳理排污許可證制度執(zhí)行過程中存在的不足，并針對實際情況提出相應(yīng)的對策建議，為促進(jìn)排污許可證制度的有效落實獻(xiàn)計獻(xiàn)策，對四川省環(huán)境質(zhì)量改善具有積極的意義。

2 排污許可證制度實施取得的成效

四川省積極落實構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度，截至2020 年9 月，共計完成所有行業(yè)固定污染源清理整頓和排污許可發(fā)證登記12 萬余家，關(guān)閉或長期停產(chǎn)等特殊情形分類處置2 萬余家，實現(xiàn)了固定污染源排污許可清理整頓和排污許可發(fā)證登記任務(wù)雙“清零”，基本實現(xiàn)四川省固定污染源排污許可全覆蓋。四川省制定了《四川省2020 年固定污染源排污許可全覆蓋“回頭看”工作方案》，推進(jìn)底單完整性檢查、分類準(zhǔn)確性檢查、發(fā)證登記合規(guī)性檢查抽查核查等工作，2020 年10—12月開展了排污許可全覆蓋第三階段“回頭看”，對108 個行業(yè)10 余萬家排污單位全覆蓋集中包片，將15 批次疑似問題清單6 000 余家排污單位移交各地核查、復(fù)核、整改。截至2020 年11 月17 日，全省共計抽查核查疑似問題2 萬余家排污單位，確保排污許可全覆蓋“回頭看”取得實際效果，四川省完成2020 年固定污染源排污許可全覆蓋工作各項任務(wù)，提高了排污許可全覆蓋的工作質(zhì)量，對于控制固定污染源污染物的排放發(fā)揮了積極作用。

3 排污許可證制度實施存在的不足

排污許可證制度在固定污染源監(jiān)管方面發(fā)揮了積極作用，固定污染源排污許可全覆蓋“回頭看”的工作提高了四川省排污許可全覆蓋工作的質(zhì)量，由于排污許可證制度涉及企業(yè)眾多，工作量大，在排污許可證制度執(zhí)行過程中尚存在一些不足。

3.1 排污許可證編制質(zhì)量參差不齊，企業(yè)證后自查工作欠缺

很多排污企業(yè)的排污許可證是由第三方機(jī)構(gòu)編制申請的，其質(zhì)量存在良莠不齊的現(xiàn)象。（1）缺乏現(xiàn)場核實和踏勘。第三方機(jī)構(gòu)技術(shù)水平各不相同，個別機(jī)構(gòu)直接根據(jù)環(huán)評報告或者建設(shè)單位提供的資料填寫，而缺少足夠的現(xiàn)場核實和踏勘，不能保證填報的質(zhì)量，在一定程度上增加了審核和發(fā)證的難度。（2）個別企業(yè)編制的排污許可證（副本）執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確。某企業(yè)廢氣執(zhí)行《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，其排氣筒低于15 m，按要求排放速率應(yīng)外推計算結(jié)果再嚴(yán)格50%執(zhí)行，而副本中標(biāo)準(zhǔn)限值未按嚴(yán)格的執(zhí)行。（3）自行監(jiān)測方案存在監(jiān)測點位不全、監(jiān)測項目選擇不當(dāng)、頻次不夠等問題。個別企業(yè)編制的自行監(jiān)測方案存在監(jiān)測點位覆蓋不全、頻次不夠的現(xiàn)象，監(jiān)測指標(biāo)未充分根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價文件及批復(fù)等相關(guān)管理規(guī)定來確定，存在未抓住特征污染因子的現(xiàn)象，同時存在未根據(jù)企業(yè)的原料、熱源以及工藝等的實際情況有選擇性地確定監(jiān)測指標(biāo)，如使用天然氣或煤作為燃料有二氧化硫產(chǎn)生，而使用電加熱沒有二氧化硫排放，應(yīng)加以區(qū)分，而不是一概而論把二氧化硫作為監(jiān)測指標(biāo)，這種不是特征污染因子被納入監(jiān)測項目的現(xiàn)象，無形中增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

3.2 排污單位未嚴(yán)格按照排污許可證自行監(jiān)測方案開展監(jiān)測

企業(yè)自行監(jiān)測存在監(jiān)測項目不全、缺項漏項、監(jiān)測頻次不夠等問題。企業(yè)的排污許可證編制自行監(jiān)測方案中的監(jiān)測指標(biāo)和頻次有相關(guān)行業(yè)的自行監(jiān)測技術(shù)指南的，按照自行監(jiān)測技術(shù)指南執(zhí)行；無行業(yè)自行監(jiān)測技術(shù)指南的或行業(yè)自行監(jiān)測技術(shù)指南中未規(guī)定，則參照HJ 819—2017《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 總則》編制，排污單位應(yīng)按照排污許可自行監(jiān)測方案開展自行監(jiān)測，部分企業(yè)未按要求開展自行監(jiān)測，監(jiān)測項目不全、缺項漏項、監(jiān)測頻次不夠，如某一非重點排污單位生活污水排口、雨排口廢水以及廠界環(huán)境噪聲均要求監(jiān)測，其中生活污水排放口要求每季度開展監(jiān)測，而實際該生活廢水排口一年僅監(jiān)測一次，雨排口廢水和廠界環(huán)境噪聲均未開展監(jiān)測，監(jiān)測情況與自行監(jiān)測方案不符。

3.3 企業(yè)在線監(jiān)測設(shè)備存在驗收滯后、運維不力的問題

《水污染防治法》第二十三條規(guī)定，重點排污單位還應(yīng)當(dāng)安裝水污染物排放自行監(jiān)測設(shè)備，與環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，并保證監(jiān)測設(shè)備正常運行；根據(jù)HJ 942—2018《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 總則》，對于排污許可載明的要求采用自動監(jiān)測的污染物項目，應(yīng)采用符合監(jiān)測規(guī)范的有效自動監(jiān)測數(shù)據(jù)核算污染物實際排放量；《排污許可管理條例》明確規(guī)定實行排污許可重點管理的排污單位，應(yīng)當(dāng)依法安裝、使用、維護(hù)污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備，并與生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。排污單位發(fā)現(xiàn)污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備傳輸數(shù)據(jù)異常的，應(yīng)當(dāng)及時報告生態(tài)環(huán)境主管部門，并進(jìn)行檢查、修復(fù)。這就要求排污許可證執(zhí)行制度與污染源監(jiān)測制度實現(xiàn)有效的銜接，企業(yè)應(yīng)保證在線監(jiān)測儀器的運維以及數(shù)據(jù)的有效性，個別企業(yè)在線監(jiān)測設(shè)備安裝后未組織驗收，未與生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，部分企業(yè)的在線監(jiān)測設(shè)備在運維方面存在不足，未與運維公司簽訂定期運維合同，廢水在線監(jiān)測設(shè)備存在試劑過期、設(shè)備長期未校準(zhǔn)等現(xiàn)象，廢氣監(jiān)測設(shè)備存在二氧化硫和氮氧化物量程設(shè)置過寬、標(biāo)氣過期以及未按期進(jìn)行運維等問題，導(dǎo)致在線監(jiān)測儀器運維不利，不能保證數(shù)據(jù)的有效性，不能為排污許可制提供很好的數(shù)據(jù)支撐。

3.4 部分排污單位存在對排污許可證制度、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策掌握不到位等問題

（1）對排污許可證制度理解欠缺?！杜盼墼S可管理條例》規(guī)定排污單位變更名稱、住所、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的，應(yīng)當(dāng)自變更之日起30 d 內(nèi)，向?qū)徟块T申請辦理排污許可證變更手續(xù)。部分企業(yè)對變更的要求了解不足，排污行為即使發(fā)生變更也未及時申請。（2）對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)政策掌握不到位。2020年3 月，四川省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》，要求成都平原（成都、德陽、綿陽、樂山、遂寧、雅安、眉山、資陽）、川南地區(qū)（自貢、宜賓、瀘州、內(nèi)江）的大氣污染防治重點區(qū)域現(xiàn)有企業(yè)自2021 年3 月起執(zhí)行顆粒物、二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物特別排放限值和特別控制要求；其他大氣污染防治重點區(qū)域現(xiàn)有企業(yè)自2021年9 月起執(zhí)行本公告中相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物特別排放限值和特別控制要求。企業(yè)對此情況理解不到位，部分企業(yè)的排污許可證在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)時沒有標(biāo)注使用特別排放限值的時間節(jié)點，有的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)直接采用特別排放限值，而位于其他大氣污染防治重點區(qū)域的企業(yè)在2021 年9月之前可以不執(zhí)行特別排放限值。（3）對標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布和更新未及時了解。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系的完善，將有大批標(biāo)準(zhǔn)的修訂單和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，部分企業(yè)未能及時了解標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布和更新，僅2020 年12 月25 日一天，生態(tài)環(huán)境部就發(fā)布了《鑄造工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)修改單》等7 項標(biāo)準(zhǔn)的公告，如相關(guān)企業(yè)未及時關(guān)注到標(biāo)準(zhǔn)更新就會存在變更申請滯后的問題。

3.5 排污企業(yè)主體責(zé)任不強(qiáng)，排污許可證制度執(zhí)行主觀意識欠缺

原環(huán)境保護(hù)部辦公廳的《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》（2017年）要求做好建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度與排污許可制有機(jī)銜接的相關(guān)工作。環(huán)境影響評價貫穿于企業(yè)排污的事前、事中和事后的監(jiān)管與懲戒，排污許可證作為環(huán)境管理體制中的核心制度，其同樣貫穿于排污的事中和事后的監(jiān)管，是相關(guān)部門執(zhí)法的重要依據(jù)。企業(yè)作為污染物排放的主體，理應(yīng)通過企業(yè)自行監(jiān)測履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任以及污染治理的主體責(zé)任［5］，認(rèn)真執(zhí)行排污許可證制度，做好排污許可證核發(fā)后的執(zhí)行工作，而個別排污企業(yè)沒有充分認(rèn)識到國家排污許可證改革的重要意義，存在應(yīng)付式完成任務(wù)的現(xiàn)象，缺乏主觀能動性，誤以為取得了排污許可證就一勞永逸了，對開展自行監(jiān)測、制定環(huán)境管理臺賬、編寫排污許可執(zhí)行報告以及變更、延續(xù)、撤銷排污許可證的要求等情況一無所知，沒有充分認(rèn)識到排污許可證不僅是企業(yè)守法，同時也是相關(guān)部門執(zhí)法和社會公眾進(jìn)行監(jiān)督的主要或者基本依據(jù)。

4 建議

4.1 加強(qiáng)排污許可證的證后監(jiān)管，樹立企事業(yè)單位持證排污意識

排污許可證的證后落實是排污許可制度的關(guān)鍵，生態(tài)環(huán)境部門、企事業(yè)單位等應(yīng)理清職責(zé)，各司其職。（1）相關(guān)部門加強(qiáng)企業(yè)證后自查的監(jiān)督管理，對排污許可證編制出現(xiàn)的錯誤和問題及時糾正。企事業(yè)單位在取得了排污許可證后，相關(guān)單位應(yīng)督促企業(yè)開展自查，同時根據(jù)相關(guān)政策與規(guī)范等，對已發(fā)排污許可證的質(zhì)量情況進(jìn)行摸底，及時發(fā)現(xiàn)共性問題，提出解決方案，對于排污許可證出現(xiàn)錯誤的地方建立糾錯機(jī)制，對申報及核發(fā)過程中出現(xiàn)的問題及時糾正、更正。（2）企事業(yè)單位積極開展自查工作。企業(yè)應(yīng)認(rèn)真開展自查工作，確保企業(yè)產(chǎn)品信息填報完整準(zhǔn)確，企業(yè)基本信息、原輔料信息填報完全，無組織和有組織排放信息無遺漏，污染物種類填報齊全，監(jiān)測內(nèi)容、頻次等符合相關(guān)要求，對于自查中發(fā)現(xiàn)的問題，及時向排污許可證核發(fā)部門匯報，進(jìn)行更正。（3）樹立企業(yè)持證排污意識，加強(qiáng)企事業(yè)單位對排污許可證制度的理解，及時掌握相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策。使企業(yè)認(rèn)識到排污許可證不是一成不變的，當(dāng)排污單位生產(chǎn)經(jīng)營場所、污染物排放口位置或污染物排放方式、排放去向發(fā)生變化以及污染物排放口數(shù)量或者污染物排放種類、排放量、排放濃度增加等情況應(yīng)當(dāng)重新申請取得排污許可證。鼓勵企業(yè)開展環(huán)保業(yè)務(wù)能力的學(xué)習(xí)，包括企業(yè)對執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)及地方標(biāo)準(zhǔn)等的發(fā)布情況進(jìn)行跟蹤，如泡菜行業(yè)企業(yè)應(yīng)了解四川省地標(biāo)《四川省泡菜工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》的發(fā)布情況（此標(biāo)準(zhǔn)已于2020 年12 月17 日發(fā)布征求意見稿），待標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布后，及時申請變更申請。排污單位應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境管理臺賬記錄制度，按照要求編寫執(zhí)行報告，將污染物排放信息進(jìn)行公開。

4.2 加強(qiáng)排污許可證制度的監(jiān)督，做好企業(yè)排污的環(huán)境監(jiān)測

（1）加強(qiáng)企業(yè)排污行為環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)督，保障在線監(jiān)測設(shè)備有效運行，督促企業(yè)按照自行監(jiān)測方案開展監(jiān)測。強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)測是實施排污許可證制度的重要保證，排污許可證制度不僅需要環(huán)境監(jiān)測提供數(shù)據(jù)支撐，同時需要生態(tài)環(huán)境部門做好監(jiān)管。2021年1 月，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》，在完善執(zhí)法機(jī)制、著力提升行政執(zhí)法效能中指出監(jiān)測工作機(jī)制保障監(jiān)測數(shù)據(jù)對現(xiàn)場執(zhí)法的支撐?！杜盼墼S可管理辦法（試行）》指出環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過政府采購服務(wù)的方式，組織或者委托技術(shù)機(jī)構(gòu)提供排污許可管理的技術(shù)支持。排污許可證證后管理是一個長期的過程，需要加強(qiáng)對企業(yè)執(zhí)行排污許可制的監(jiān)督執(zhí)法，做好企業(yè)的排污監(jiān)測工作來保障其順利進(jìn)行，督促企業(yè)在在線監(jiān)測設(shè)備安裝后及時組織驗收，加強(qiáng)在線監(jiān)測儀器的運維工作，并及時與生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性，同時督促企業(yè)按照自行監(jiān)測方案開展監(jiān)測，避免缺項漏項。（2）提高環(huán)境監(jiān)測能力，可充分利用社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)排污環(huán)境監(jiān)測隊伍建設(shè)，同時可充分利用社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)，為排污許可制提供數(shù)據(jù)支撐，還可以依托第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，為排污單位和管理部門提供技術(shù)服務(wù)，包括排污許可證第三方監(jiān)督管理、污染物排放總量第三方核算，為企業(yè)編制執(zhí)行報告、進(jìn)行排污許可證的申請和變更等工作。（3）加強(qiáng)對企事業(yè)排污許可制度執(zhí)行情況和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部門全面加強(qiáng)排污許可證證后的監(jiān)管，明確排污許可執(zhí)法的職責(zé)分工、監(jiān)管方式及內(nèi)容等，監(jiān)督排污單位規(guī)范開展自行監(jiān)測、按期提交執(zhí)行報告以及及時公開信息等，對違法行為予以處罰，同時加強(qiáng)對第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范和監(jiān)管，避免數(shù)據(jù)造假以及不規(guī)范行為。

4.3 加大對排污許可制度的宣傳，建立獎懲機(jī)制

（1）加大宣傳，提高企業(yè)主體責(zé)任感。管理部門針對企業(yè)開展排污許可證實施意義的宣傳，可定期組織排污企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行排污許可制的宣傳貫徹，使企業(yè)充分認(rèn)識到排污許可證是每個排污單位必須持有的排污“身份證”，同時采取多種方式和渠道向公眾宣傳，充分發(fā)揮群眾的參與和監(jiān)督作用。（2）建立獎勵懲罰機(jī)制。對證后執(zhí)行情況比較突出的企業(yè)給予獎勵，樹立一批正向典型，發(fā)揮典型的作用，建立一批排污許可證執(zhí)行的范本；同時對無證排污、違反排污許可證、違反自行監(jiān)測要求以及違反其他環(huán)境管理要求等行為給予處罰，增強(qiáng)企業(yè)的主觀能動性，認(rèn)真落實作為排污單位的主體責(zé)任，使排污許可證相關(guān)工作逐步實現(xiàn)規(guī)范化。

4.4 加強(qiáng)排污許可制政策及規(guī)范等方面的培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的技術(shù)水平

定期組織對相關(guān)生態(tài)環(huán)境部門、企事業(yè)單位、技術(shù)咨詢與監(jiān)測機(jī)構(gòu)等開展培訓(xùn)，組織專家做好排污許可制度的政策解讀，對相關(guān)問題予以解答；同時提高企業(yè)的環(huán)保技術(shù)水平，有目的、有計劃地組織排污企業(yè)對工作指南、行業(yè)技術(shù)規(guī)范等進(jìn)行全面的學(xué)習(xí)，對企業(yè)取得排污許可證后開展自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬記錄、執(zhí)行報告編寫以及信息公開等開展相關(guān)的培訓(xùn)，提高企業(yè)的責(zé)任意識以及相關(guān)單位人員的專業(yè)技術(shù)水平。加強(qiáng)對監(jiān)察執(zhí)法人員的培訓(xùn)，交流總結(jié)執(zhí)法檢查中的工作經(jīng)驗，明確執(zhí)法重點，使排污許可監(jiān)管工作不斷規(guī)范化，保障排污許可制的順利進(jìn)行。

5 結(jié)論

排污許可制是固定污染源的基礎(chǔ)核心制度，排污許可全覆蓋工作已于2020 年9 月底初步完成，四川省已完成2020 年固定污染源排污許可全覆蓋“回頭看”工作。落實排污許可制度對四川省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善意義重大，排污許可制的執(zhí)行是個長期復(fù)雜的過程，在執(zhí)行初期不可避免地會存在各種不足，應(yīng)積極采取有效的措施予以解決。對于排污許可證出現(xiàn)錯誤的地方建立糾錯機(jī)制，加強(qiáng)企業(yè)的證后自查工作，對申報及核發(fā)過程出現(xiàn)的問題及時糾正、更正。為更好地促進(jìn)排污許可制度的有效落實，樹立企事業(yè)單位持證排污意識，可充分利用第三方的技術(shù)力量，做好證后管理。加強(qiáng)相關(guān)人員的培訓(xùn)，及時掌握標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、政策的出臺和更新，提高相關(guān)人員的環(huán)保技術(shù)水平。督促企事業(yè)單位開展自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告和信息公開等，同時理清排污主體責(zé)任，加大后期環(huán)境監(jiān)管，提高執(zhí)法監(jiān)管效能，完善污染源執(zhí)法監(jiān)測能力，保證排污許可制度的落實。做好排污許可與環(huán)境影響評價制度、環(huán)境保護(hù)稅以及自行監(jiān)測管理等的銜接工作，強(qiáng)化各級政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，引導(dǎo)社會公眾更多參與到排污許可制的工作中來，形成政府綜合管控、企業(yè)依證守法、社會共同監(jiān)督的良好氛圍，充分發(fā)揮排污許可“一證式”管理的作用，改善四川省環(huán)境質(zhì)量。