朱 朦，賀 斌，李德波，張宗玟，魯功達(dá)

(1.中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司，北京市海淀區(qū)，100048；2.明達(dá)海洋工程有限公司，北京市朝陽區(qū)，100013；3.四川大學(xué)，四川省成都市，610065)

隨著碳達(dá)峰碳中和以及能源革命等國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)煤炭占一次能源消費(fèi)比重持續(xù)下降。“十三五”時(shí)期，我國(guó)煤炭占能源消費(fèi)總量比重從2015年的63.8%下降至2020年的56.8%[1]。大幅度提高新能源消費(fèi)比重需要遵循客觀規(guī)律以及尋求技術(shù)突破創(chuàng)新的較長(zhǎng)過程，未來一個(gè)階段煤炭作為我國(guó)主體能源的地位仍難以改變[2]。煤炭穩(wěn)定供應(yīng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源安全具有重要意義，因此，煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備不同于一般的平時(shí)儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備，其主要作用是在緊急時(shí)刻應(yīng)對(duì)能源供應(yīng)的短缺，保證我國(guó)能源供給，從而保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和國(guó)防需求[3]。

1 煤炭應(yīng)急保供體系建設(shè)背景及其歷程

2008年初，我國(guó)南方地區(qū)突遭罕見雨雪冰凍災(zāi)害，交通運(yùn)輸中斷導(dǎo)致多省出現(xiàn)“煤荒”和電力告急的現(xiàn)象，自此國(guó)家開啟了煤炭應(yīng)急保供體系建設(shè)的研究。

2011年5月，國(guó)家發(fā)展改革委與財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備管理暫行辦法》，就煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備建立的儲(chǔ)備點(diǎn)布局、承儲(chǔ)企業(yè)確定、現(xiàn)場(chǎng)與財(cái)務(wù)管理、監(jiān)督與檢查等方面制定了相關(guān)辦法，煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備體系建設(shè)自此正式進(jìn)入實(shí)施階段。首批煤炭?jī)?chǔ)備基地在交通樞紐、煤炭主要調(diào)入地區(qū)、季節(jié)性用煤供需矛盾突出地區(qū)建設(shè)，煤炭?jī)?chǔ)備能力初步形成[4]。2012年，晉陜蒙地區(qū)鐵路外運(yùn)能力達(dá)到10億t，全國(guó)建成萬噸級(jí)以上煤炭專業(yè)化碼頭泊位189個(gè)，國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備能力達(dá)到670萬t[5]。

2013年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，提出“加快在沿海、沿江港口及華東、華中、西南等地區(qū)建設(shè)國(guó)家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備，鼓勵(lì)重點(diǎn)廠礦企業(yè)提高倉(cāng)儲(chǔ)能力，穩(wěn)步推進(jìn)地方儲(chǔ)備應(yīng)急能力建設(shè)，逐步構(gòu)建科學(xué)、有序、規(guī)范的煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備體系”，該規(guī)劃進(jìn)一步提升了煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備在我國(guó)能源應(yīng)急儲(chǔ)備體系中的地位。

2013年12月,國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局發(fā)布了《煤炭物流發(fā)展規(guī)劃》，提出重點(diǎn)建設(shè)晉陜蒙(西)寧甘、內(nèi)蒙古東部、云貴、新疆煤炭外運(yùn)通道和11個(gè)大型煤炭?jī)?chǔ)配基地，并加強(qiáng)煤炭水運(yùn)通道和進(jìn)出口通道建設(shè)。截至2015年底，在11個(gè)大型煤炭?jī)?chǔ)配基地內(nèi)，形成了煤炭靜態(tài)儲(chǔ)備能力約為0.6億t/a[6]。該規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)一步推動(dòng)了以應(yīng)急保供為重點(diǎn)的煤炭?jī)?chǔ)備體系建設(shè)。

2019年，為了更好地保障煤炭安全穩(wěn)定供應(yīng)，加強(qiáng)煤炭生產(chǎn)、供應(yīng)、儲(chǔ)備、銷售的銜接與平衡，我國(guó)開始大力推進(jìn)煤炭產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)，國(guó)家發(fā)展改革委制定了相關(guān)建設(shè)方案，體系建設(shè)初見成效。

2 煤炭應(yīng)急供給面臨的新挑戰(zhàn)

2.1 新形勢(shì)新格局對(duì)煤炭應(yīng)急供給提出更高要求

面臨百年未有之大變局和百年未遇之大疫情嚴(yán)重沖擊的雙重疊加，世界經(jīng)濟(jì)格局將深刻調(diào)整。隨著中美貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)，地緣政治博弈加劇，全球能源體系加速重構(gòu)，世界能源供應(yīng)的不穩(wěn)定、不確定性因素明顯增多，煤炭應(yīng)急供給體系的兜底保障作用更為凸顯，這要求煤炭在關(guān)鍵時(shí)刻要“產(chǎn)得出、調(diào)得快、用得上”。

2.2 煤炭供需格局已深刻調(diào)整

“十三五”期間，我國(guó)煤炭區(qū)域供應(yīng)格局發(fā)生了深刻變化，全國(guó)煤礦數(shù)量由2015年的約9 700處降低至2020年的約4 700處，大型煤炭基地煤炭產(chǎn)量比重提升至96.6%[7]。受資源枯竭、安全生產(chǎn)壓力、環(huán)保壓力等相關(guān)因素影響，東北、京津冀、華東、中南等地區(qū)短期內(nèi)產(chǎn)能快速下降；西南地區(qū)開采條件復(fù)雜，產(chǎn)能難以大幅增長(zhǎng)，全國(guó)煤炭生產(chǎn)加快向晉陜蒙等少數(shù)省(區(qū))集中，2020年晉陜蒙煤炭產(chǎn)量約27.9億t，占全國(guó)煤炭產(chǎn)量的71%以上；煤炭?jī)粽{(diào)出量超過17.3億t，占全國(guó)煤炭?jī)粽{(diào)出省(區(qū))的94%左右。煤炭開發(fā)布局集中度進(jìn)一步提升，煤炭調(diào)入地區(qū)需求缺口明顯，跨省(區(qū))的資源協(xié)調(diào)和運(yùn)力保障難度進(jìn)一步增大，極端天氣下的區(qū)域性、時(shí)段性應(yīng)急保供難度進(jìn)一步提升。

2.3 煤炭連續(xù)平穩(wěn)生產(chǎn)難度提升

煤炭的應(yīng)急供應(yīng)必須建立在其能夠保障穩(wěn)定供應(yīng)的基礎(chǔ)上。煤炭行業(yè)在經(jīng)歷了2002-2012年大發(fā)展后，相關(guān)政策以抑制煤炭產(chǎn)能過剩為主導(dǎo)，加之在碳達(dá)峰碳中和的大背景下，煤炭的連續(xù)平穩(wěn)生產(chǎn)難度提升。在安全生產(chǎn)檢查、環(huán)保督查時(shí)，有時(shí)出現(xiàn)一處煤礦發(fā)生安全事故，全省(區(qū))停產(chǎn)安全整改，為迎接環(huán)保督查，有時(shí)集中停工停產(chǎn)等現(xiàn)象，已成為影響有些省(區(qū))煤炭持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)的重要因素。產(chǎn)能的間斷性釋放也易引起區(qū)域性、時(shí)段性煤炭供應(yīng)短缺問題，造成煤炭?jī)r(jià)格上漲，導(dǎo)致煤炭市場(chǎng)不穩(wěn)定。另外，連續(xù)性平穩(wěn)生產(chǎn)是保障煤礦生產(chǎn)運(yùn)行安全的重要條件，間斷性生產(chǎn)增加了如煤礦瓦斯、頂?shù)装宓仁鹿释话l(fā)的可能性，造成一定程度的安全隱患。

3 煤炭應(yīng)急供給體系建設(shè)存在的問題

3.1 煤炭區(qū)域保供任務(wù)繁重

我國(guó)煤炭消費(fèi)量巨大，2020年全國(guó)煤炭消費(fèi)量為40.4億t[8]，預(yù)計(jì)到2025年，全國(guó)除山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆、貴州5省(區(qū))為煤炭?jī)粽{(diào)出省份外(預(yù)計(jì)凈調(diào)出量約為16億t)，其余均為凈調(diào)入省份。隨著煤炭調(diào)運(yùn)規(guī)模不斷提升以及調(diào)運(yùn)距離不斷增加，調(diào)運(yùn)任務(wù)愈發(fā)艱巨。同時(shí)，存在煤炭集疏運(yùn)配套體系不完善、中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、鐵路公司運(yùn)力投放不足、部分鐵路干線運(yùn)力得不到充分發(fā)揮等問題，在極端天氣和發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，區(qū)域煤炭保供問題凸顯。

3.2 煤炭?jī)?chǔ)備對(duì)市場(chǎng)調(diào)劑能力不足

煤炭在保障我國(guó)能源安全中發(fā)揮著兜底保障作用，且目前消費(fèi)規(guī)模較大，這就要求我國(guó)應(yīng)具備相對(duì)較多的煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備。然而高比例的煤炭?jī)?chǔ)備能力建設(shè)面臨占地面積大、煤炭自然發(fā)火、建設(shè)成本高等問題，并且社會(huì)資本投資建設(shè)儲(chǔ)備基地，也缺少相應(yīng)回報(bào)機(jī)制。目前，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)的相關(guān)文件對(duì)煤炭生產(chǎn)企業(yè)、煤電廠等儲(chǔ)煤量都提出了具體要求；但根據(jù)現(xiàn)階段儲(chǔ)煤規(guī)模及水平，若供應(yīng)或運(yùn)輸環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)問題，勢(shì)必造成下游消費(fèi)地區(qū)煤炭供應(yīng)緊張。

3.3 管理體制尚不健全且信息化程度低

國(guó)家煤炭應(yīng)急供給和儲(chǔ)備組織工作十分復(fù)雜，既涉及國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、交通部、能源局、中國(guó)鐵路總公司等多個(gè)部門，也涉及煤礦、港口、電廠、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)行業(yè)的眾多企業(yè)，更涉及采購(gòu)、運(yùn)輸儲(chǔ)備等多個(gè)環(huán)節(jié)；組織協(xié)調(diào)工作量較大，專業(yè)性較強(qiáng)，需要一套統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制，以提高應(yīng)急響應(yīng)速度。但目前相關(guān)管理體制尚不完善，商業(yè)儲(chǔ)備大多是企業(yè)基于利潤(rùn)最大化而產(chǎn)生的自發(fā)行為，導(dǎo)致很難從全局視角實(shí)施協(xié)調(diào)和監(jiān)管。另外，目前國(guó)家煤炭應(yīng)急供給和儲(chǔ)備管理工作的信息化程度較弱，整體情況的信息反饋相對(duì)滯后，儲(chǔ)備數(shù)量無法動(dòng)態(tài)浮動(dòng)，為監(jiān)管煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備體系和調(diào)用應(yīng)急儲(chǔ)備煤炭帶來一定的難度。與此同時(shí)，完善有效的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制和體系尚未建立，尚不能根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、天氣等情況提前對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行煤炭供給的合理安排，容易陷入被動(dòng)局面。

3.4 煤炭?jī)?chǔ)備能力建設(shè)面臨諸多困難

煤炭?jī)?chǔ)備本身具有一定公益屬性，然而企業(yè)為創(chuàng)造更多價(jià)值與利潤(rùn)，資金更傾向于投入維持正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域。煤炭?jī)?chǔ)備能力建設(shè)存在建設(shè)資金和儲(chǔ)備資金的雙重壓力。經(jīng)初步測(cè)算，形成1 000萬t 煤炭?jī)?chǔ)備需要約100億元的資金投入。國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本落實(shí)煤炭?jī)?chǔ)備能力建設(shè)任務(wù)的主力軍，面對(duì)經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核任務(wù)壓力，企業(yè)在落實(shí)煤炭?jī)?chǔ)備能力建設(shè)工作中推進(jìn)速度比較放緩。另外，在碳達(dá)峰碳中和的大背景下，社會(huì)資本對(duì)煤炭行業(yè)發(fā)展信心不足，若2030年后煤炭消費(fèi)量大幅下降，現(xiàn)在建設(shè)的煤炭?jī)?chǔ)備設(shè)施將出現(xiàn)閑置，企業(yè)將面臨投資損失的風(fēng)險(xiǎn)。

4 對(duì)策建議

4.1 加快建設(shè)“現(xiàn)貨儲(chǔ)備+產(chǎn)能儲(chǔ)備”共同作用的煤炭應(yīng)急保供體系

現(xiàn)貨儲(chǔ)備是對(duì)已經(jīng)生產(chǎn)出的可供銷售的煤炭產(chǎn)品進(jìn)行儲(chǔ)備，下一步應(yīng)建立輻射范圍更廣、應(yīng)急能力更強(qiáng)、運(yùn)輸距離更短、環(huán)境污染更小的煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備基地，進(jìn)一步提升煤炭?jī)?chǔ)備基地建設(shè)規(guī)模，力爭(zhēng)在凈調(diào)入?yún)^(qū)域建設(shè)年消費(fèi)量10%左右的現(xiàn)貨儲(chǔ)備能力。產(chǎn)能儲(chǔ)備是指儲(chǔ)備一定的煤礦生產(chǎn)能力，從而保障在煤炭短缺時(shí)可以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。產(chǎn)能儲(chǔ)備煤礦首先應(yīng)當(dāng)為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，且具備彈性供給的安全保障能力。下一步應(yīng)從國(guó)家層面建立應(yīng)急保供煤礦名單，名單應(yīng)優(yōu)先考慮安全彈性生產(chǎn)能力更強(qiáng)的露天煤礦，探索在全國(guó)范圍內(nèi)建立約2億t/a以露天煤礦為主的彈性產(chǎn)能。另外鑒于國(guó)有企業(yè)在出現(xiàn)極端情況時(shí)具有紀(jì)律性更強(qiáng)、反饋速度更快等特點(diǎn)，建議優(yōu)先考慮將國(guó)有企業(yè)具備核增潛力和建設(shè)投產(chǎn)潛力的煤礦列入應(yīng)急保供煤礦名單，增強(qiáng)政府可調(diào)配儲(chǔ)備資源量，以確保煤炭的應(yīng)急供應(yīng)，穩(wěn)定煤炭?jī)r(jià)格。

4.2 優(yōu)化“交通樞紐+消費(fèi)側(cè)”煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備基地體系建設(shè)布局

受調(diào)運(yùn)量大，調(diào)運(yùn)距離長(zhǎng)等因素影響，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備基地建設(shè)布局方案，在沿海、沿江、大運(yùn)河中轉(zhuǎn)港及鐵路運(yùn)能充足的交通樞紐建立應(yīng)急儲(chǔ)備基地，充分發(fā)揮大秦、唐包、浩吉、瓦日等重點(diǎn)煤運(yùn)通道和秦皇島、曹妃甸等重點(diǎn)港口作用[9]，優(yōu)化重要支線和站點(diǎn)的運(yùn)輸銜接，以便煤炭產(chǎn)品可更加高效地運(yùn)往缺煤地區(qū)。與煤炭產(chǎn)地儲(chǔ)備和中轉(zhuǎn)地儲(chǔ)備相比，消費(fèi)地煤炭?jī)?chǔ)備更靠近消費(fèi)用戶，一旦市場(chǎng)出現(xiàn)煤炭供應(yīng)緊張局面，消費(fèi)地儲(chǔ)備能夠更好地發(fā)揮煤炭保障作用、迅速投放市場(chǎng)、及時(shí)緩解煤炭供應(yīng)不足的狀況。應(yīng)在能源資源短缺、運(yùn)力受限、災(zāi)害多發(fā)、新能源占比高、能源供應(yīng)波動(dòng)性大的消費(fèi)端，重點(diǎn)布置煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備基地，并形成相當(dāng)于年消費(fèi)量2%左右的產(chǎn)品儲(chǔ)備，結(jié)合實(shí)時(shí)情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整儲(chǔ)備規(guī)模，提高煤炭應(yīng)急保障的針對(duì)性和有效性。

4.3 在煤炭消費(fèi)市場(chǎng)仍需保留適當(dāng)煤炭產(chǎn)能

近年來，受淘汰落后產(chǎn)能、釋放先進(jìn)產(chǎn)能政策及環(huán)保、安全等壓力影響，多個(gè)地方政府有較強(qiáng)意愿退出煤炭生產(chǎn)，我國(guó)煤炭供應(yīng)格局迅速向晉陜蒙新等地集中，煤炭生產(chǎn)開發(fā)布局逐步優(yōu)化。未來一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)煤炭開發(fā)布局將進(jìn)一步集中，晉陜蒙新煤炭產(chǎn)量將占全國(guó)煤炭產(chǎn)量80%以上。但對(duì)于煤炭應(yīng)急保供方面，過度集中的煤炭供給進(jìn)一步增大了在特殊情況下的煤炭調(diào)運(yùn)壓力，給穩(wěn)定保供增加了難度。建議在煤炭主要調(diào)入?yún)^(qū)域適當(dāng)保留一定的煤炭產(chǎn)能，避免盲目“一刀切”的現(xiàn)象。

4.4 制定應(yīng)急儲(chǔ)備優(yōu)惠政策和激勵(lì)機(jī)制

對(duì)于非政府投資建設(shè)的煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備基地，應(yīng)加強(qiáng)儲(chǔ)備基地盈利模式的探討與規(guī)范[10]，并給予適當(dāng)?shù)恼叻龀趾图?lì)機(jī)制。

(1)土地政策。對(duì)于煤炭?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)用地，在國(guó)家土地政策允許或可調(diào)整范圍內(nèi)給予適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用減免，并按工業(yè)用地計(jì)價(jià)。

(2)資金政策。地方政府可以直接投資煤炭?jī)?chǔ)備基地的建設(shè)，也可以通過其他方式支持現(xiàn)有煤炭物流中心的設(shè)備升級(jí)與環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)儲(chǔ)備基地，比如提供貼息貸款。

(3)稅收政策。為了提高省級(jí)煤炭?jī)?chǔ)備企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力，在國(guó)家稅收政策允許或可調(diào)整的范圍內(nèi)，各地可以對(duì)煤炭?jī)?chǔ)備企業(yè)給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免[11]。

(4)激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于列入應(yīng)急保供煤礦名單的煤礦，給予適當(dāng)?shù)幕貓?bào)機(jī)制，并在條件允許時(shí)，優(yōu)先考慮應(yīng)急保供煤礦產(chǎn)能或其應(yīng)急核增產(chǎn)能轉(zhuǎn)為正式合法產(chǎn)能。

4.5 加強(qiáng)煤炭經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警

加強(qiáng)對(duì)煤炭產(chǎn)運(yùn)需各個(gè)環(huán)節(jié)庫(kù)存、儲(chǔ)備的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，通過煤炭?jī)?chǔ)備工作，加強(qiáng)行業(yè)主管部門與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門及煤礦、港口、電廠等產(chǎn)運(yùn)需企業(yè)的聯(lián)系，及時(shí)掌握各環(huán)節(jié)煤炭庫(kù)存及儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)。整合現(xiàn)有信息資源渠道，建立統(tǒng)一高效的監(jiān)測(cè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)第一時(shí)間反饋，動(dòng)態(tài)掌握各地煤炭生產(chǎn)、布局、運(yùn)輸、庫(kù)存、消費(fèi)情況，強(qiáng)化儲(chǔ)備煤炭調(diào)度信息共享，指導(dǎo)協(xié)調(diào)有關(guān)地方、部門、企業(yè)做好煤炭穩(wěn)定供應(yīng)和應(yīng)急保障工作。

4.6 加強(qiáng)煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備定量分析研究

煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備應(yīng)借鑒國(guó)際石油儲(chǔ)備機(jī)制的建立與運(yùn)行、石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備的最優(yōu)規(guī)模等研究經(jīng)驗(yàn)，使用蒙特卡洛法和決策樹模型等預(yù)測(cè)方法[12]，將定性分析與數(shù)學(xué)模型定量分析相結(jié)合，并充分考慮目前宏觀環(huán)境和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素，確定我國(guó)煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備的最優(yōu)規(guī)模。

5 結(jié)語

煤炭對(duì)我國(guó)能源安全具有兜底保障作用，保持煤炭穩(wěn)定供給對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。為進(jìn)一步保證我國(guó)能源安全，煤炭作為基礎(chǔ)能源，在特殊、關(guān)鍵時(shí)期能夠產(chǎn)得出、供得上顯得尤為重要；因此我國(guó)應(yīng)加快建設(shè)規(guī)模適當(dāng)、布局科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備體系，并在建設(shè)過程中，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)體系建設(shè)進(jìn)行完善優(yōu)化，為煤炭應(yīng)急供給提供更加有力的支撐。