國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃

姚裴杰

（湖南弘毅規(guī)劃設(shè)計有限公司，湖南長沙 410000）

近些年，我國農(nóng)村建設(shè)逐漸加快，農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展成為各地相關(guān)政府部門的重點發(fā)展戰(zhàn)略之一，很多地區(qū)都加快了村莊規(guī)劃，特別是國土空間規(guī)劃已經(jīng)成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興最為重要的環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃重點集中在村莊建設(shè)用地等方面，缺少對于整個區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃，而立足于國土空間規(guī)劃體系背景下進行村莊規(guī)劃，能夠?qū)崿F(xiàn)全域空間用途管制，可以確保鄉(xiāng)村建設(shè)具有法定依據(jù)，有效解決傳統(tǒng)村莊規(guī)劃中存在的問題。

1 國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃概述

1.1 編制背景

從黨的十九大報告中關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容可知，想要進一步推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展，最為關(guān)鍵且最為基礎(chǔ)的內(nèi)容就是要實施更加科學(xué)合理的村莊規(guī)劃。從2019 年頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》可以得知，村莊規(guī)劃具有法律效力，需要統(tǒng)籌安排各個方面，是農(nóng)村開展相應(yīng)工作建設(shè)、進行國土開發(fā)保護及鄉(xiāng)村項目建設(shè)許可、實施國土空間用途管制等方面的指導(dǎo)依據(jù)[1]。村莊規(guī)劃時，主要是以一個或多個行政村作為規(guī)劃單元，并將行政村作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體村莊規(guī)劃的一部分進行詳細編制，之后將編制后的村莊規(guī)劃上報給相應(yīng)政府部門審批。隨著社會的發(fā)展，國土空間規(guī)劃編制時的重點也有所變化，從以往以物質(zhì)和技術(shù)為重心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣駷橹行?、生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、高質(zhì)量發(fā)展的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。

1.2 內(nèi)容

國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃內(nèi)容可以歸納為“一明確、六統(tǒng)籌”?！耙幻鞔_”是指明確近期所要建設(shè)的項目，即短期內(nèi)所要實施的建設(shè)內(nèi)容，如生態(tài)修復(fù)整治、農(nóng)田整治、墾造水田、拆舊復(fù)墾、歷史文化保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及人居環(huán)境整治等項目。“六統(tǒng)籌”主要包括以下內(nèi)容。1）統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo)，即將相應(yīng)約束性指標(biāo)落到實處；2）統(tǒng)籌生態(tài)保護修復(fù)，即建立生態(tài)保護紅線，確定生態(tài)空間控制規(guī)則；3）統(tǒng)籌歷史文化傳承和保護，即進一步挖掘歷史文化資源，明確其中特色，建立村莊景觀風(fēng)貌要求；4）統(tǒng)籌耕地及永久基本農(nóng)田保護，即確定永久基本農(nóng)田和相應(yīng)的整備區(qū)，明確農(nóng)業(yè)空間管制的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)；5）統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)及建設(shè)空間，即明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、農(nóng)村住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、劃定有條件建設(shè)區(qū)；6）統(tǒng)籌村莊安全及防災(zāi)減災(zāi)，即對不同災(zāi)害進行預(yù)防。

2 村莊規(guī)劃存在的問題

1）以往自然資源部門所編制的村莊規(guī)劃主要集中在對村莊土地的應(yīng)用方面，缺少對整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性意見，所以無法進一步推動村莊建設(shè)的深入發(fā)展。另外，受到過去土地利用規(guī)劃總體方案下村莊規(guī)劃的限制和影響，現(xiàn)有村莊規(guī)劃的監(jiān)管比較困難，如空心房、一戶多處宅基地、廢棄的畜禽圈舍等。

2）從以往自然資源部門編制的村莊規(guī)劃情況來看，主要采取的是城市規(guī)劃的方式，重點集中在建筑形態(tài)設(shè)計方面，缺少對區(qū)域性村莊發(fā)展的總體規(guī)劃，與所在區(qū)域農(nóng)民生活不相匹配，所制定的村莊規(guī)劃合理性及可行性不足，極大地影響了村莊規(guī)劃的最終效果，對農(nóng)民生產(chǎn)生活造成一定影響。

3 國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃編制

3.1 編制原則

3.1.1 以合理規(guī)劃作為引導(dǎo)

以國土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)進行村莊規(guī)劃時，具體規(guī)劃人員務(wù)必要充分考量現(xiàn)代社會的發(fā)展需要，體現(xiàn)出生態(tài)化要求，進一步提升對規(guī)劃過程的監(jiān)管，要將以往國土空間規(guī)劃未落實的指標(biāo)落到實處[2]。為了進一步提升整個區(qū)域的土地利用率，規(guī)劃人員要整合用途管制和生態(tài)修復(fù)等措施，從而營造出生產(chǎn)空間集約高效、居民宜居的生活氛圍，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.1.2 以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為驅(qū)動

在村莊規(guī)劃建設(shè)時，要充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要作用，不斷完善區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)，確保其滿足美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，同時全方位提升農(nóng)民的生活水平和經(jīng)濟效益。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過程中，規(guī)劃人員要站在村莊發(fā)展的角度，秉持統(tǒng)籌發(fā)展的理念，充分發(fā)揮出區(qū)域性特色，進一步提升區(qū)域相應(yīng)資源的利用率，保證區(qū)域內(nèi)村莊建設(shè)和生態(tài)環(huán)境之間的平衡，在保證區(qū)域性整體經(jīng)濟發(fā)展的同時，確保絕大部分農(nóng)民的收益有所提升。

3.1.3 以用途管制作為保障

在區(qū)域性村莊規(guī)劃過程中，要充分遵照國土空間用途管制的基本要求，避免對生態(tài)環(huán)境造成影響。要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)下對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共和基礎(chǔ)設(shè)施、居民點建設(shè)、生態(tài)保護和文化傳承等用地情況進行統(tǒng)籌規(guī)劃，將國土空間規(guī)劃和其他方面發(fā)展充分融合，有效控制項目建設(shè)規(guī)模。特別是在明確村莊建設(shè)用地指標(biāo)過程中，設(shè)計人員要以村莊的類型、后續(xù)發(fā)展情況為核心，提升村莊土地利用率，從而確保各方面項目規(guī)劃工作可以順利實施。

3.2 編制要求

3.2.1 合理布局村莊用地

3.2.1.1 完善相應(yīng)管理機制

確保村莊規(guī)劃和土地規(guī)劃相融合、相匹配，是落實村莊規(guī)劃的關(guān)鍵。要增強對區(qū)域村莊土地的監(jiān)管，完善相應(yīng)流轉(zhuǎn)機制，嚴格落實一戶一宅機制，確保村莊用地的高效性，最大限度降低村莊土地浪費。

3.2.1.2 統(tǒng)一技術(shù)底圖

以第三次全國國土調(diào)查結(jié)果作為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一采用2000 國家大地坐標(biāo)系，參照村莊資源相應(yīng)數(shù)據(jù)調(diào)查結(jié)果，建立整個區(qū)域的實時數(shù)據(jù)信息平臺，對村莊實施動態(tài)監(jiān)測，以此為基礎(chǔ)繪制出村莊規(guī)劃“一張藍圖”。

3.2.1.3 準(zhǔn)確劃分村莊土地類型

嚴格遵照國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的基本規(guī)定，加強村莊土地集約應(yīng)用，建立村莊留白機制，在有效保護村莊歷史文化用地的同時，大力開發(fā)村莊新興產(chǎn)業(yè)用地，進一步提升村莊用地的彈性空間，合理規(guī)劃村莊用地，實現(xiàn)村莊空間的優(yōu)化布局。

3.2.2 合理引導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在村莊規(guī)劃過程中，要實施國土空間的“雙評價”，即國土空間開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載力評價，并在此基礎(chǔ)上以三產(chǎn)融合發(fā)展作為指導(dǎo)思想進行村莊產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃。具體實施過程中要遵照“田園綜合體”和“一村一品”的基本思路，以村莊第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為核心、以農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)為主導(dǎo)，深入挖掘村莊特色歷史文化，最終形成村莊二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的完整產(chǎn)業(yè)鏈，如建立“油菜花種植+菜籽油加工廠+油菜花攝影基地”為一體的村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

3.2.3 推動國土資源可持續(xù)發(fā)展

科技水平的快速提升，為進一步推動國土資源可持續(xù)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。相關(guān)工作人員要以國土資源規(guī)劃和利用作為指引，積極引入全新勘查技術(shù)，從而實現(xiàn)國土資源的集約化管理。為了確保先進科技能夠充分發(fā)揮價值，相關(guān)人員要做好相應(yīng)推廣工作，以資源節(jié)約和環(huán)境保護作為關(guān)鍵點，進一步提升國土資源利用水平。隨著近些年信息技術(shù)的快速發(fā)展，在推動國土資源可持續(xù)發(fā)展過程中，可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)建立網(wǎng)絡(luò)共享平臺，以平臺為基礎(chǔ)實現(xiàn)相應(yīng)數(shù)據(jù)信息的共享，不但能夠提升國土資源開發(fā)利用率，而且可以確保相應(yīng)規(guī)劃管理制訂的有效落實。例如，在土地資源規(guī)劃過程中，利用更為先進的遙感監(jiān)測技術(shù)制訂出不同的比例尺（如1 ∶10 萬、1 ∶5 萬等）及針對性的技術(shù)路線[3]。

3.2.4 保證規(guī)劃編制的開放性，積極引入公眾意見

想要確保所編制的村莊規(guī)劃具有可執(zhí)行性，不但要確保規(guī)劃內(nèi)容的準(zhǔn)確性和實用性，還要得到村民的理解和支持，確保其能夠在土地利用時具有較好的自覺性，因此要保證規(guī)劃編制的開放性，積極引入公眾意見。要確保整個規(guī)劃過程（包括資料收集、方案實施、確定規(guī)劃內(nèi)容、確定規(guī)劃目標(biāo)、診斷區(qū)域問題等）都有村民參與其中，對其提出自己的意見。采取村民參與式規(guī)劃編制可以對村民進行土地應(yīng)用方面的科普，通過多方面的溝通交流使村民對村莊資源有更為科學(xué)的認知，進一步加強村民的凝聚力，推動村民自治。通過多輪的討論和協(xié)商，能夠使村民的意見充分表達出來，使規(guī)劃人員和村民之間達成最終的共識，體現(xiàn)出村民的主體地位[4]。

3.2.5 生態(tài)保護紅線方案的劃定

3.2.5.1 確定生態(tài)保護紅線的類型

在生態(tài)保護紅線類型確定過程中，要以生態(tài)功能重要性及敏感性等級評價結(jié)果作為參照，最終確定為如下4 種類型：1）將水源涵養(yǎng)服務(wù)功能高的生態(tài)保護紅線區(qū)納入水源地保護及水源涵養(yǎng)功能紅線；2）將禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的沿?；闪謳б患壉Ｗo區(qū)納入海岸保護與災(zāi)害防護紅線；3）將生物多樣性維護等級高的生態(tài)保護紅線區(qū)域納入生物多樣性維護功能紅線；4）將水土保持服務(wù)功能高和水土流失敏感性高的區(qū)域納入水土保持與水土流失防治功能紅線。

3.2.5.2 生態(tài)空間及生態(tài)保護紅線的調(diào)整

以生態(tài)保護紅線類型劃分結(jié)果為基礎(chǔ)，完成矢量化之后實施數(shù)據(jù)聚合及破碎斑塊處理，0.5 km2以下的破碎斑塊要作為其他生態(tài)空間進行處理[5]。

3.2.5.3 生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線落界

將所劃定的生態(tài)空間、生態(tài)保護紅線等和行政區(qū)劃進行匹配，從而確保生態(tài)保護紅線和生態(tài)空間準(zhǔn)確落界到市、區(qū)、縣上，同時要準(zhǔn)確核定相應(yīng)比例，以此為基礎(chǔ)才可以實施生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線的勘界。

3.2.6 進一步增強彈性，探索“留白”

以國土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)的村莊規(guī)劃，相應(yīng)規(guī)劃人員務(wù)必要遵照“彈性”的基本理念，加大對“留白”區(qū)域的觀察力度，對其進行深入分析。其中“彈性”是指在村莊規(guī)劃編制過程中需要嚴格控制當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地機動指標(biāo)小于5%，例如對于一些居民居住地、公共建設(shè)區(qū)域、新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地等要實施全方位應(yīng)用。另外，要以現(xiàn)階段及短期內(nèi)農(nóng)村發(fā)展情況為基礎(chǔ)，建立可行性較強的“留白”發(fā)展機制，對于那些短期內(nèi)無法實施建設(shè)的用地，現(xiàn)階段一定要明確這些用地的用途，而規(guī)劃用地性質(zhì)的可暫時不用確定。在實施項目建設(shè)及規(guī)劃時，需要嚴格控制具體的落實指標(biāo)，對于所用土地屬性實施科學(xué)劃定，在獲取相應(yīng)管理部門審核批準(zhǔn)后及時更新完善數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。相應(yīng)規(guī)劃設(shè)計人員要遵照綜合性規(guī)劃設(shè)計的基本理念加強整個區(qū)域整治的科學(xué)性，最大限度地發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等相應(yīng)政策的作用，在充分考量投資、交通等各方面的基礎(chǔ)上，形成多規(guī)合一的政策統(tǒng)籌機制平臺，從而確保多方面資本可以最大限度地發(fā)揮作用，能夠推動農(nóng)村項目建設(shè)發(fā)展，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃編制對于科學(xué)合理地實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義，科學(xué)合理的村莊規(guī)劃對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有非常關(guān)鍵的推動作用。因此，各個地區(qū)的規(guī)劃機構(gòu)及人員需要對國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃實施科學(xué)分析，重點實施永久基本農(nóng)田布局、生態(tài)紅線劃定、用途分區(qū)、村莊內(nèi)部建設(shè)用地的布局和村莊產(chǎn)業(yè)布局等內(nèi)容，從而確保所規(guī)劃編制方案的合理性、可行性，以此為基礎(chǔ)推動我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。