杜 輝

一、空間：理解生態(tài)環(huán)境法治的新維度

當生態(tài)文明法治秩序的建構逐漸成為中國法治創(chuàng)新發(fā)展的重要推動力之時，整體性治理的范式轉型所帶來的新空間觀及其承載的新發(fā)展理念、新認識、新視野，對生態(tài)文明法治建設以及生態(tài)環(huán)境法理論的基本范式提出了嚴峻挑戰(zhàn)。與將生態(tài)環(huán)境視為均質化概念來做無差別、平面化的法律敘事不同，空間敘事將會給生態(tài)環(huán)境法治的基本理念和規(guī)范體系提供新的補充。

前種范式更多地是基于歷史的認識論，以生態(tài)環(huán)境危機產(chǎn)生和破解的時間線索為主線，通過“問題—回應”的制度邏輯來構建生態(tài)環(huán)境法治體系。生態(tài)環(huán)境問題是現(xiàn)代性的風險、現(xiàn)代化的必然副產(chǎn)品，社會發(fā)展的階段性特征決定了生態(tài)環(huán)境法律體系的成熟度和完備性，這些歷史決定論式的理論意識，構成了該范式下生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的思想前見。以因果律為前提，經(jīng)由權力的普遍化運行機制，圍繞行為規(guī)制、事后追責、風險管控來創(chuàng)制生態(tài)環(huán)境保護制度規(guī)范，也成為過往生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的基本邏輯。隨著福柯、約翰·伯杰、阿爾都塞等理論家對社會理論空間化敘事的強調，“后現(xiàn)代地理學”在上個世紀終端以強勁姿態(tài)匯入現(xiàn)代性解構與重構的理論大潮之中，由此基于空間的認識論逐步成為思考制度變遷的新線索。(1)[美]愛德華·蘇賈：《后現(xiàn)代地理學——重申批判社會理論中的空間》，王文斌譯，北京：商務印書館，2017年，第15—35頁。歷史與空間的黏附、空間想象與歷史邏輯的結合，塑造了觀察社會制度和社會理論的雙焦視野，也即是由時間的橫軸與空間的縱軸交互形成的“歷史—地理辯證唯物主義”。(2)[美]戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學》，胡大平譯，上海：上海人民出版社，2015年，第207—208頁。在這種社會理論的空間轉折影響下，我們得以憑借空間這一個敘事方法來重新審視生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展新的可能性。這不僅是因為生態(tài)環(huán)境治理本身就是一種典型的空間治理，超越自上而下的縱向權力運行邏輯或者線性的法律釋義，還因為在空間發(fā)展取代消極防治或保護成為生態(tài)文明法治秩序的基本目標和價值導向的背景下，空間向度所內涵的關系性、差異性、系統(tǒng)性、整體性等特征，能為新階段生態(tài)文明法治秩序的建構提供融合創(chuàng)新的框架。

空間發(fā)展是在反思傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展理念和進步主義觀念基礎上，融合了經(jīng)濟高質量發(fā)展、人的全面發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的新的發(fā)展觀。這意味著，隨著綠色發(fā)展在我國現(xiàn)代化建設全局中的戰(zhàn)略地位逐步提升，空間正義問題、空間結構關系、空間融合、人與自然和諧的空間模式、空間要素合理流動和權益配置等空間化過程的核心問題，都將不斷界定權利關系，重組權力關系，設定新的組織機制，最終形成新空間秩序和法治秩序。而生態(tài)文明所包含的“生命共同體”“整體觀”“協(xié)同推進”等核心觀念都或隱或明地傳導出空間的邏輯，為生態(tài)環(huán)境法治建設和發(fā)展的價值論、方法論和基本路徑限定了方向，(3)呂忠梅：《習近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》，《中國法學》2021年第1期。這些都將通過生態(tài)環(huán)境法治實施體系轉化為生態(tài)環(huán)境治理的理念、目標、機制和模式。同時，在生態(tài)環(huán)境法規(guī)范體系運行層面，空間是影響其運行過程和治理效能的基礎，從根本上制約著法律治理機制。(4)陳柏峰：《鄉(xiāng)村基層執(zhí)法的空間制約與機制再造》，《法學研究》2020年第2期。通過建構“空間治理”的解釋框架，可以把傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境法律關系的構件與新的關聯(lián)性法律機制統(tǒng)合在一起予以觀察分析，可以增進我們對新時期生態(tài)環(huán)境法治建設復雜性的理解。尤其是，為何以及如何在當前發(fā)展階段將空間發(fā)展、綠色發(fā)展作為生態(tài)環(huán)境法治建設重要制度目標予以重點關照，空間治理視角可以為這一問題供給法理基礎和解決方案。

二、實踐：生態(tài)環(huán)境法治建設的空間軌跡及其經(jīng)驗

(一)無差別的整體主義抽象空間觀

自改革開放伊始，工業(yè)化、城市化加速產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境危機不斷擴張政策議程和立法范圍。這一階段的生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展大體遵循自上而下的國家主導型路線，制度變革與運行在國家頂層設計的引導下梯次展開，呈現(xiàn)出明顯的分散化特征。這種問題導向在很大程度上決定了生態(tài)環(huán)境法律的發(fā)展邏輯，即緊緊圍繞突出且緊迫的污染防治問題來塑造普遍無差異的規(guī)范結構。筆者認為，從空間視角觀察，這種法律規(guī)范結構投射出的是一種整體主義的抽象空間觀，即將整體與局部、城市與農村、工業(yè)與農業(yè)、東部與中西部等空間類型中的社會結構與生態(tài)環(huán)境稟賦、變遷做無差別處理，充分體現(xiàn)了“全國一盤棋”而較少關注環(huán)境污染的流動性、生態(tài)破壞的整體性以及生態(tài)、環(huán)境、資源之間的關聯(lián)性。受這一空間觀的影響，環(huán)境、生態(tài)和資源三大領域的立法進展不一且彼此孤立，生態(tài)環(huán)境法治的體系化并沒有成為制度設計的目標和主導邏輯。抽象空間觀導引下的生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的主要任務是以全國為空間對象，在組織法層面進行權力界定和配置，在行為法層面設定法定部門的職責以及違法行為的法律責任。

一是在立法論上，主要表現(xiàn)為國家主導的大規(guī)模立法。為了緩解“有問題而無制度”的困境，初步形成了我國生態(tài)環(huán)境保護的法律框架。在這一框架內，緊緊圍繞保護環(huán)境的憲法要求和基本國策，將預防為主、防治結合，誰污染誰治理等環(huán)境管理政策轉化為具體的法律機制，逐步建立生態(tài)環(huán)境保護主干制度。生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的焦點是以環(huán)評、達標排放、排污收費、環(huán)境目標責任、排污申報登記、排污許可、限期治理、“三同時”、污染集中控制等制度為核心建構監(jiān)管體制機制，并以貫徹落實可持續(xù)發(fā)展理念為目標建立環(huán)境法制的總體框架。這一立法進路緊緊抓住了生態(tài)環(huán)境問題的科學維度和利益關聯(lián)，借助于科學認識、樹立標準和界定利益、塑造社會結構，將生態(tài)環(huán)境問題轉變?yōu)樯鐣栴}，同時配置以平行化、無差別的法律規(guī)制體系。

二是在法制實施上，表現(xiàn)為將具體復雜的空間場景抽象為統(tǒng)一的法律關系。改革開放以來的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源浪費問題以復合疊加形式涌現(xiàn)在不同的地理空間內，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來復雜挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)最終都以問題的形態(tài)被轉化為法律調整的對象，其制度邏輯是削弱復雜多變、多種多樣的生態(tài)環(huán)境問題在現(xiàn)象層面的差異，轉而將其化約為對特定類型行為的規(guī)制，從而將自然生態(tài)空間問題轉化為社會空間內的行為和利益關系。同時，這也是在生態(tài)環(huán)境變遷和自然資源競爭的基礎上不斷調整權力組織、法律實施機制和利益保護方法的過程。由此，空間被賦予了社會性的面向，也就是列斐伏爾所謂的“空間的政治性”。(5)[法]亨利·列斐伏爾：《空間與政治》(第2版)，李春譯，上海：上海人民出版社，2015年，第41頁。比如，污染問題被簡化為對排污行為的全過程控制和對被侵害人的私益救濟，資源問題被簡化為對資源開發(fā)、利用活動的管理。由于生態(tài)環(huán)境法律的實施主要體現(xiàn)為個案式的爭端解決或者行為(風險)規(guī)制，因此通過法律的生態(tài)環(huán)境治理在很大程度上受限于行政職能清晰化程度和環(huán)境司法體制成熟度。

可以說，以要素分解為基本方式的生態(tài)環(huán)境立法和以利益保護、行為(風險)規(guī)制為制度邏輯的法律實施機制，構成了整體主義的抽象空間觀之下生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的主導范式。在這一發(fā)展范式下，生態(tài)環(huán)境法治完成了其基礎建制任務，但也因為未能對自然生態(tài)空間的不同制度需求予以類型化回應，最終未能形成有機系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境法治體系，其治理效能也因此大大降低。

(二)行政區(qū)域主導的地方區(qū)隔空間觀

在初步完成頂層法律制度設計任務之后，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的重心與可持續(xù)發(fā)展理念進一步融合，進入如何有效運行并通過地方立法予以具體化的新階段，核心任務是如何將生態(tài)環(huán)境保護的法治要求嵌入到國家治理體系之中并使其有效運轉起來。國家治理體系是融合縱向央地關系、事權配置、政府權力結構以及橫向“同一層級不同治理主體及其內部要素之間的關系”的復雜性結構，(6)張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現(xiàn)代化：結構、過程與功能》，《政治學研究》2021年第6期。是憲法意義上中央和地方“兩個積極性”的層級展現(xiàn)。因此，基于這一核心任務，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展與由自上而下的央地關系、橫向府際關系、同一治理層級不同部門關系構成的行政空間形成了穩(wěn)定的互動結構，塑造了以行政區(qū)域為主導的分散空間觀。其本質是由權力關系塑造的以條塊關系為骨架的空間結構，是地方治理流變中積累沉淀并涵蓋地方價值行為模式、經(jīng)濟發(fā)展水平、自然資源稟賦、權力運行規(guī)律、政策偏好等內容的地方性空間。這一地方性概念是觀察、認識和理解地方生態(tài)環(huán)境治理的切口，并且也在治理過程中被制度、權力以及其他特殊要素不斷建構，從而得以實現(xiàn)空間再生產(chǎn)。

總體來看，行政區(qū)劃空間將抽象空間觀導引下的利益保護規(guī)范、技術性規(guī)范、協(xié)調性規(guī)范、行為規(guī)制規(guī)范、目標性規(guī)范融入到具體的地方治理過程之中，轉化為明確清晰的治理任務。相反，隨著區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、區(qū)域限批、總量控制等以總體環(huán)境質量改善為目標的新舉措的法治化，地方生態(tài)環(huán)境治理的重心逐漸從末端治理、分散治理、濃度控制向規(guī)模化、全過程、分散與集中相結合的模式轉型。這些都大大拓展了地方生態(tài)環(huán)境保護的空間維度。

一是在立法論上，充分釋放地方立法能力，塑造地方生態(tài)環(huán)境立法體系。在國家治理體系中，中央對地方立法授權的范圍是影響地方治理的重要因素，立法授權不足勢必造成地方治理效能不足。因此，擴大地方立法空間、提升其控制能力一直都是處理央地縱向關系的核心主線。憲法中“兩個積極性”精神需要借助地方立法權和地方事務決定權開展執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法，才能與地方行政管理權形成合力，也才能進一步明確中央事權、地方事權和央地共享事權，并在此基礎上完成政府權力和財力的優(yōu)化配置。面對復雜多層的縱向治理體系，生態(tài)環(huán)境保護工作既要保證中央政策法律的統(tǒng)一性，同時還要確保地方執(zhí)行的靈活性，必須通過地方生態(tài)環(huán)境法治建設來落實、細化、優(yōu)化國家法律的原則性要求，充分發(fā)揮地方立法權進一步補強生態(tài)環(huán)境保護的制度體系，應用地方法治資源回應本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境治理需求。事實上，與國家生態(tài)環(huán)境立法保持同步，各地方根據(jù)上位法圍繞生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)制了大量的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，這一工作隨著地方立法權主體擴容至所有設區(qū)的市而達到頂峰，從規(guī)范完善和功能提升出發(fā)補強了地方環(huán)境治理的有效性，尤其是在縱向關系、橫向關系和動力機制三個維度上為生態(tài)環(huán)境治理中的央地互動開創(chuàng)了新空間。(7)杜輝：《“設區(qū)的市”環(huán)境立法的理想類型及其實現(xiàn)——央地互動的視角》，《法學評論》2020年第1期。

地方生態(tài)環(huán)境立法的具體任務是細化中央立法的法律責任條款以及通過問責法治化來落實地方政府的主體責任。前者主要是為中央立法中的行為規(guī)范和法律責任設定更具體的行為類型、裁量基準，后者則是借助于更系統(tǒng)的行政問責、政治問責來落實“縣級以上人民政府”的法定職責。

二是在法制實施上，行政區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、司法決定了生態(tài)環(huán)境治理的整體效能。行政區(qū)域主導的地方區(qū)隔空間觀在充分發(fā)揮“兩個積極性”、落實轉化中央與地方權責關系的同時存在降低治理效能，將生態(tài)環(huán)境區(qū)域化、制度化、法定化的風險。也就是說，由于行政區(qū)劃空間的限制，生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的“本地化”實施和地方性規(guī)范補強所形成的治理過程，并非一直處于順暢有力的良好態(tài)勢之中，它受制于經(jīng)濟考核、發(fā)展階段、治理方式、市場化程度、條塊關系等多種變量的交互影響。這也是過去很長一段時期內生態(tài)環(huán)境法律體系在治理實踐中力所不逮的重要根源。實踐表明，在地方保護、區(qū)隔主義的影響下，生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的虛置或變通執(zhí)行客觀存在，部分地方出于不同考慮會對國家密集出臺的生態(tài)環(huán)境保護政策理解有偏差、執(zhí)行有選擇、專業(yè)性有瑕疵，未能探索出生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展道路，央地之間、地方府際之間、同級政府部門之間、政府與市場、社會之間的體制性梗阻效應較為明顯，造成生態(tài)環(huán)境治理的相對失靈。(8)杜輝：《論制度邏輯框架下環(huán)境治理模式之轉換》，《法商研究》2013年第1期。

在縱向生態(tài)環(huán)境治理體系中，地方政府是央地委托代理關系中的具體執(zhí)行者，更是地方利益的集成者，雙重角色的張力勢必使法律法規(guī)實施在嚴格(有時異化為“一刀切”)與放松(有時異化為不履行法定職責)之間搖擺不定，加劇治理的不確定性。因此，生態(tài)文明體制改革的重心之一就是要重新梳理、調整央地在生態(tài)環(huán)境保護中的事權及其激勵機制，(9)張忠民、冀鵬飛：《論生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的事權配置邏輯》，《南京工業(yè)大學學報》(社會科學版)2020年第6期。同時輔以“黨政同責、一崗雙責”、環(huán)保督察等新型治理機制來強化對地方的約束，以此緩解行政區(qū)域所造成的空間僵化效應，打通地方行政空間形成的法律阻梗，盤活地方生態(tài)環(huán)境治理效能。在司法面向，一方面，以行政區(qū)域為管轄基準的環(huán)境司法體制“人為割裂了環(huán)境保護的空間維度，使得司法權的配置與生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律相割裂”(10)張寶：《超越還原主義環(huán)境司法觀》，《政法論叢》2020年第6期。；另一方面，環(huán)境司法受制于地方行政空間，在落實和塑造空間治理規(guī)則，加強區(qū)域空間聯(lián)動的治理功能方面尚需大力提升。(11)杜輝：《環(huán)境司法的公共治理面向——基于“環(huán)境司法中國模式”的建構》，《法學評論》2015年第4期?？梢哉f，由于將整體性自然空間治理轉化成了央地權力治理機制和地方空間的分散化治理，導致生態(tài)環(huán)境治理的整體效能大打折扣，這也是催生新生態(tài)環(huán)境法治空間觀的淵藪。

(三)融合的差異化系統(tǒng)空間觀

進入全面建設生態(tài)文明的新時期，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展在國家頂層設計指引下逐漸從抽象、分散、漸進的法治變革轉向更積極、更宏觀、更多元的法治發(fā)展進路。在污染防治類法律體系相對完善、資源類法律數(shù)量較多的背景下，不僅需要加快補強生態(tài)系統(tǒng)保護法律體系的建構，更關鍵的是不斷吸納綠色發(fā)展、區(qū)域合作、流域整體保護等法治目標，進而確立了清晰的空間治理導向。在生態(tài)環(huán)境法治體系化的進程中，空間類型也不再限于行政區(qū)劃空間或者無差別的、概念化的空間，逐漸擴展到全流域、經(jīng)濟區(qū)域、生態(tài)區(qū)域、城市空間、鄉(xiāng)村空間等新的整體空間類型，最終凝結為融合生態(tài)環(huán)境資源全要素、跨行政區(qū)劃的差異化系統(tǒng)空間觀。隨著空間生態(tài)化轉型的規(guī)模不斷擴大、速度不斷增強，生態(tài)文明體制改革力度也逐漸深入，這一系統(tǒng)空間觀躍升為變革制度和現(xiàn)實的重要力量。

一是在立法論上，注重空間治理的制度設計。其一，從立法價值取向上確立了“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀和以生態(tài)自然空間為保護對象的建構思路，適時調整面向點狀污染、資源開發(fā)具體行為和局部生態(tài)問題的生態(tài)環(huán)境法律功能，強化國家整體生態(tài)安全、生物多樣性的戰(zhàn)略屬性，突出生態(tài)環(huán)境法律體系在維護國土空間安全、促進空間公平和可持續(xù)發(fā)展方面的功能。全國性的空間、流域立法探索和地方性的區(qū)域聯(lián)動立法、共同立法模式都清晰地呈現(xiàn)出生態(tài)系統(tǒng)保護、空間整體治理的思路，塑造出新的空間關系法治化的進路，促動空間治理模式、法治模式向更高級形態(tài)拓展。(12)杜輝、楊哲：《流域治理的空間轉向——大江大河立法的新法理》，《東南大學學報》(哲學社會科學版)2021年第4期。這一立法價值和思路的位移，在本質上并非僅僅著眼于空間規(guī)模的擴大或者空間結構復雜化，更表現(xiàn)為區(qū)域多樣性、自然差異性基礎上空間治理機制與生態(tài)環(huán)境法律體系的不斷成熟。它完成了經(jīng)由空間分析將生態(tài)環(huán)境法律體系再結構化的任務，反過來說，這一結構化傾向也在不斷推動生態(tài)環(huán)境法律體系的變遷并且增加其多樣性，而此種變遷和多樣性是與生態(tài)環(huán)境治理進程中的地理空間、政治空間社會空間和文化空間所承載的要求相一致的。其二，將區(qū)域一體化、綠色發(fā)展與環(huán)境立法創(chuàng)新相融合開創(chuàng)了生態(tài)環(huán)境法治的新空間格局，推動經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系進入動態(tài)和諧的新階段。京津冀、長三角、大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟圈、長江經(jīng)濟帶、黃河流域等區(qū)域一體化戰(zhàn)略正在塑造新型的央地關系和地方府際關系，既強化中央通過頂層制度設計、事權上收與空間規(guī)劃權分配空間權利、公共資源的能力，(13)靳文輝：《空間正義實現(xiàn)的公共規(guī)制》，《中國社會科學》2021年第9期。也借助區(qū)域整合、協(xié)同立法、聯(lián)合立法使空間治理更符合國土空間開發(fā)利用的總體要求，催生新的空間融合型地方府際關系。尤其是，后者為區(qū)域治理提供了新的框架，也在不斷引導新型治理機制的生發(fā)、完善，推動地方法治發(fā)展向區(qū)域法治發(fā)展嬗變。這一制度邏輯可以有效彌補前文指出的行政區(qū)域主導的地方性分散空間觀之下央地關系的斷裂，在“中央—地方”的治理框架中嵌入?yún)^(qū)域的模塊，以此來匹配生態(tài)環(huán)境保護事項的流動性及其溢出效應。其三，把國土空間規(guī)劃的法治化作為促進空間正義的落腳點。國土空間規(guī)劃是全面建設生態(tài)文明的基礎性工具，包含自然資源管理權、空間治理權的權力維度和自然生態(tài)利益保護增進的權利維度。國土空間規(guī)劃法治化的出發(fā)點是服務于生態(tài)空間不同層次功能的最大化：對供給保障性服務的生態(tài)空間及其產(chǎn)品(如清潔空氣、水和糧食安全)要進行嚴格保護；對供給發(fā)展性功能和產(chǎn)品的生態(tài)空間(如大江大河流域、生態(tài)功能區(qū))要創(chuàng)新生態(tài)價值和經(jīng)濟價值相互轉化、推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革落地見效、實現(xiàn)高質量發(fā)展的有效方式；對供給更高層次功能和產(chǎn)品的生態(tài)空間(如城鄉(xiāng)空間、自然保護地)要充分發(fā)掘其價值發(fā)揮的潛力并最大限度提升均等化水平。

二是在法制實施上，多層次、多部門、多主體、跨區(qū)域的共治格局逐漸定型。其一，以縱向上收為核心的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權配置改革，能夠有效消除執(zhí)法地方保護主義的潛在危機，強化跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作的權威性和合法性，減少以締結區(qū)域合作協(xié)議方式開展聯(lián)合執(zhí)法的隨機性、應急性。(14)龔宏齡、呂普生：《環(huán)境執(zhí)法權為何“逆流而上”?—基于環(huán)保案例的質性分析》，《中國行政管理》2021年第10期。其二，從生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、監(jiān)測執(zhí)法、管理事務與能力建設、環(huán)境污染防治等調整生態(tài)環(huán)境領域中央與地方財政事權和支出責任，加強中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面事權，塑造區(qū)域均衡、權責清晰、財力協(xié)調的穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境保護和治理事權，為協(xié)同推進經(jīng)濟高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護配置了穩(wěn)固的權力主線。其三，生態(tài)環(huán)境損害救濟與治理體系一體化為空間治理提供重要支撐。一方面，基于信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、部門聯(lián)動、統(tǒng)一環(huán)境標準和檢測技術規(guī)范推動生態(tài)環(huán)境協(xié)同監(jiān)管和跨區(qū)域治理逐步完善，有效構建了多層次、立體化、網(wǎng)絡式合作治理機制。部分地方還在嘗試通過統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準、建立高水平環(huán)境標準的示范區(qū)、舉行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)席會議、建立區(qū)域一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測平臺等方式，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境空間一體化治理提供保障，著力構建從規(guī)劃到許可再到監(jiān)測、執(zhí)法和救濟等全過程、跨區(qū)域閉環(huán)治理過程。另一方面，以流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體保護為宗旨的環(huán)境司法改革持續(xù)深化，在管轄、立案、審理、裁判、執(zhí)行各個環(huán)節(jié)以及糾紛多元化解、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)行、磋商程序、生態(tài)修復資金管理和使用、生態(tài)環(huán)境修復執(zhí)行監(jiān)督、共建生態(tài)修復基地等諸多方面的改革創(chuàng)新大大提升了生態(tài)環(huán)境損害救濟和治理的司法水平及其空間效應，同時也正在形成生態(tài)環(huán)境損害救濟和治理的體系化模式。

三、邏輯：空間治理蘊含的生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展命題

(一)基于空間功能關聯(lián)的法規(guī)范體系更新

空間是自然地理、行政權力和治理關系的復合體，并因自然地理差異而呈現(xiàn)多元性和層次性，因行政權力關系的統(tǒng)一而呈現(xiàn)一致性和均質性，因治理目標的復雜而呈現(xiàn)區(qū)域性和法律性。黨的十八大以來，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局成為生態(tài)文明建設的核心舉措。這為拓展生態(tài)環(huán)境法治提供了新的理論增長點，決定了生態(tài)環(huán)境法律的規(guī)范結構。在這一轉型中，生態(tài)環(huán)境法治從服務于以國家為邊界的抽象空間和以行政區(qū)劃為邊界的分散空間，逐漸轉向服務于以生態(tài)功能為基礎、融合“自然—經(jīng)濟—社會”三重功能的系統(tǒng)空間?？臻g治理的內容也隨之從以空間的經(jīng)濟功能分化或行政功能分化為基礎向以生態(tài)功能分化為基礎的綜合評價位移，融入了更多的生態(tài)安全、生態(tài)正義、生態(tài)秩序等基本價值。在這一制度演化邏輯上，中央與地方、政府與市場、政府與社會等基本關系漸次以新型結構形態(tài)呈現(xiàn)出來，并需要新的法律規(guī)范結構予以恰當?shù)乇磉_。

空間與法治的交互影響表明，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展邏輯基點并非是在保護和發(fā)展之間作排他選擇，而是基于空間功能關聯(lián)，塑造通用性規(guī)范、差異性規(guī)范和協(xié)調性規(guī)范融合的新型法律規(guī)范體系，服務于更高水平的空間秩序。在這個意義上，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的根本任務在于推動空間治理的現(xiàn)代化，服務于國家和相關區(qū)域的綠色發(fā)展目標，以各類規(guī)制手段制約污染和破壞的行為、決策及其動機，以各類協(xié)調手段促進空間治理均衡、化解區(qū)際沖突，以各類供給手段保障生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務均等化。生態(tài)環(huán)境法也因此在規(guī)制法、救濟法之外獲得了發(fā)展法、調控法的身份。

在發(fā)展法維度，應基于不同空間類型的功能和比較優(yōu)勢，生成能夠促進“自然—經(jīng)濟—社會”系統(tǒng)功能穩(wěn)定釋放、提升空間發(fā)展水平和品質、激活空間活力和社會公平的法規(guī)范。因此，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展在規(guī)范建制意義上既要從全國的宏觀視角審視不同空間或區(qū)域的協(xié)調發(fā)展，也要關注各類空間之間的內外部關系，以及貫穿其間的紛繁復雜的利益關系?！堕L江保護法》等流域立法將綠色發(fā)展作為專章予以強調，即是這一法治發(fā)展路向的顯例。當然，生態(tài)環(huán)境治理作為一個空間問題在法治進程中往往被轉變?yōu)橐粋€發(fā)展問題，簡化為經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾關系，此種制度邏輯有悖于綠色發(fā)展法治化的初衷。空間問題的核心是空間發(fā)展，是經(jīng)濟增長、惠益共享和自然再生的統(tǒng)一平衡，而空間差異會形成不同的發(fā)展路徑。生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展一方面要為空間差異形成的經(jīng)濟分化、生態(tài)治理分化預留制度空間，允許差異化、互補化的規(guī)范同時發(fā)揮效用，另一方面則是要把協(xié)調、綠色等新發(fā)展理念貫穿空間發(fā)展始終，塑造高質量的空間治理體系。

在調控法維度，空間以及與空間關聯(lián)的區(qū)域之間的協(xié)調，也是生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展必須關注的關鍵問題。無論空間類型及其功能如何復雜多樣，整體協(xié)調仍然是空間的基本屬性。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化軌道上，要解決區(qū)域空間發(fā)展失衡或者區(qū)域空間治理失序等問題，就需要強化對空間開發(fā)、空間競爭等政策或行為的法律調控，探索空間治理的協(xié)調機制并運用調控型規(guī)范。既要在宏觀層面塑造空間發(fā)展的動力機制，通過考核標準、發(fā)展規(guī)劃、政治問責等方式推進區(qū)域之間的協(xié)調發(fā)展，平衡區(qū)域、流域、城鄉(xiāng)等空間類型之間享用空間資源的能力和公平度；也要在微觀層面以生態(tài)補償、特許經(jīng)營等方式落實生態(tài)保護效益，實現(xiàn)多方利益均衡。

(二)基于空間關系的法治功能拓展

注重分析提煉不同空間類型下的生態(tài)環(huán)境法治現(xiàn)象，把生態(tài)環(huán)境法律的生成、變遷、適用置于特定空間中考察，可以清晰地厘清不同空間類型下生態(tài)環(huán)境法律體系的差異性并把握住再發(fā)展的路線。

其一是以行政區(qū)為單元的空間關系。其空間意義在于錨定地方政府對本區(qū)域環(huán)境質量負責的法定責任，在國家縱向治理體系框架內日益強化地方政府生態(tài)環(huán)境治理的自主性和拓展行動空間。圍繞這一空間關系，生態(tài)環(huán)境法律體系應聚焦于如何進一步優(yōu)化央地權力關系，破除法律自上而下運行的梗阻限制，壓實地方政府的主體責任，提高地方政府的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法水平和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品、服務的供給能力。在這里，生態(tài)環(huán)境法律體系是以空間統(tǒng)一性為基礎發(fā)揮功能的。

其二是以跨行政區(qū)為單元的空間關系。流域、區(qū)域、海域、城市群等是當前生態(tài)環(huán)境法治空間轉向重要樣態(tài)。其空間意義是基于地方政府之間的競爭與合作塑造居于中央與地方之間的新法權類型，并通過法治化方式建立健全區(qū)域空間治理的推進機制，拓寬地方政府治理的空間范圍。圍繞這一空間關系，生態(tài)環(huán)境法律體系一方面是要生成區(qū)域空間治理的區(qū)域協(xié)作規(guī)范或區(qū)域性規(guī)范，另一方面則是設定空間治理的組織形式和權力關系，探尋空間融合的新機制、新形式。在這里，生態(tài)環(huán)境法律體系是以空間差異化為前提發(fā)揮功能的。

其三是以特定自然生態(tài)條件為單元的空間關系，主要表現(xiàn)為自然保護地、生態(tài)功能區(qū)、自然遺產(chǎn)、生態(tài)廊道等純粹生態(tài)服務空間，它們是當前生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展的重要著力點。其空間意義在于塑造各具特色的自然空間體系，從空間秩序的功能優(yōu)化轉向人民生態(tài)福祉的提升。為此，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系應突出對生態(tài)空間的法律調整，科學劃定生態(tài)保護紅線、資源利用上線、環(huán)境質量底線以及各類開發(fā)邊界，防止生產(chǎn)空間、生活空間對生態(tài)空間的擠壓，擴容生態(tài)環(huán)境保護的約束性規(guī)范，以最嚴格制度確保生態(tài)功能空間不退化。

(三)基于空間治理目標的制度韌性提升

空間治理是根據(jù)空間類型和功能，通過資源、要素的空間配置實現(xiàn)綠色發(fā)展的系統(tǒng)過程。它既是經(jīng)濟、社會、資源、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌均衡的治理模式，也是依憑法治方式整合政府、市場、社會基于空間利益的歸屬、使用、收益和分配的系統(tǒng)機制。此外，它超越了一元化的行政地方概念，以空間功能為基準重新定義了地方的內涵與外延。這些特性要求與之匹配的生態(tài)環(huán)境法律體系應具有更好的制度韌性，也即是回應治理情景和任務的更高的適應性、靈活性和創(chuàng)新性。

其一，空間治理有助于促成生態(tài)環(huán)境法律體系的頂層設計與空間創(chuàng)新發(fā)展的統(tǒng)合形態(tài)，經(jīng)由推進縱橫向關系法治化達成與行政區(qū)劃的耦合?？臻g治理對應空間法治建設，承擔著法制統(tǒng)一實施和法治創(chuàng)新的雙重功能。一方面，空間治理要維護國家生態(tài)環(huán)境法律體系的有效統(tǒng)一，傳遞、承接國家頂層制度設計，并檢驗國家環(huán)境治理體系和治理能力的效能。另一方面，空間治理需要根據(jù)實際需要進行區(qū)域化的制度試點，從地區(qū)間的“位勢差異”出發(fā)推進特定空間的先行法治化，(15)有學者將各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境問題的差別稱為“位勢差異”，并將其視為生態(tài)環(huán)境法律制度試點功能擴散的一個重要驅動力。劉小冰、丁賓：《生態(tài)環(huán)境法律制度試點的作用機理、問題識別與完善路徑》，《南京工業(yè)大學學報》(社會科學版)2021第6期。為生態(tài)文明法治創(chuàng)新積累經(jīng)驗、提供樣本、探索方法。正是由于空間治理的這種自主創(chuàng)新功能，才需要對空間類型及其法律需求進行精細化界分。此種多中心的制度試驗能夠最大限度回應空間的多樣化和法律需求的復雜性，提高地方治理效能；同時，可以有效避免試錯負面效應的擴大或者制度創(chuàng)新與空間治理需求的錯配，形成能夠轉化為國家頂層設計的普遍經(jīng)驗，進而增強國家縱向治理體系的制度韌性。

其二，空間治理要求在政府、市場和社會共治格局中嵌入自然機制。在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中，政府的主導作用依賴于如何嚴格實行黨政同責、一崗雙責的責任制度，深化生態(tài)環(huán)境目標評價考核機制，健全生態(tài)環(huán)境保護督察體系，打造縱橫交叉的領導和協(xié)調機制，遵循宏觀調控或微觀規(guī)制邏輯。市場機制的激勵引導功能則有賴于生態(tài)環(huán)境權益體系，充分發(fā)揮財稅、價格、金融、交易、信用、補償?shù)日吖ぞ咴谒茉焓袌龌h(huán)境治理模式方面的創(chuàng)新能力，遵循的是選擇和競爭邏輯。社會機制的賦能作用則能夠克服政府權力的邊界難題、推動跨區(qū)域的空間治理合作，補強市場的資源配置能力、提升公共產(chǎn)品和服務的均等化水平，遵循的是信任和守約邏輯。政府、市場和社會的網(wǎng)絡化合作為要求生態(tài)環(huán)境法律體系配置整體解決方案，包括空間治理的管理體制、市場激勵機制的適用條件和場景以及社會機制發(fā)揮作用的邊界與清單。但應當看到，這一體系正常運轉必須以自然機制的反饋和約束邏輯為前提。不管是調控與規(guī)制還是選擇與競爭，抑或是信任與守約，都需要遵從自然機制的邊界約束，將政府的權力活動、市場主體的經(jīng)濟活動、社會主體的公共服務活動與自然生態(tài)的空間屬性統(tǒng)一起來，才能精準把握人類活動與自然生態(tài)系統(tǒng)的沖突，識別生態(tài)環(huán)境損害或風險的生成機制以及應對制度的結構失衡或功能錯配，最終提升現(xiàn)代環(huán)境治理體系的整體效能。

高度復雜空間治理對生態(tài)環(huán)境法律體系及其功能提出了更高期待，既要求其發(fā)展適用于應對生態(tài)環(huán)境危機的普遍性規(guī)則，也要求其發(fā)展能夠解決空間治理體系內部各單元之間沖突的特殊規(guī)則。換言之，面向空間治理的生態(tài)環(huán)境法律是具備系統(tǒng)理性的規(guī)范體系，是以進化的方法和過程的視野分析評價治理體系內部系統(tǒng)之間交互作用的反思性規(guī)范，其制度韌性源于能夠“運用組織規(guī)范、程序規(guī)范和職權規(guī)范，保障各社會領域持續(xù)展開自我反思”。(16)陸宇峰：《論高度復雜社會的反思型法》，《華東政法大學學報》2021年第6期。

四、創(chuàng)新：圍繞空間權利和空間治權推進生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展

空間治理為作為空間法治基本單元的生態(tài)環(huán)境法治的再發(fā)展提供了新的契機。我們需要從空間的深層本質及其治理結構轉換出發(fā)，探尋生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展的底層架構。在這一邏輯主線上，空間權利體系的展開和空間治理權的深層建構構成了生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展的主要著力點。

(一)生態(tài)環(huán)境權利體系向空間權利體系的位移

在過往的空間發(fā)展實踐中，我們更注重從空間權力建構的視角切入來推進法治發(fā)展，法治系統(tǒng)為空間發(fā)展提供了更多的權力機制而相對忽視對空間權利體系的建構。這種權力主導型空間發(fā)展模式及其法治體系符合特定時期的效率性要求，但卻在推進空間快速發(fā)展和再生產(chǎn)的同時犧牲了空間主體的基本權利。必須澄清的是，空間的深層本質是權利關系?？臻g權利的競爭、保護、增進才是空間發(fā)展和空間治理的底層邏輯，沒有空間的權利化也就無所謂空間發(fā)展和空間治理?？臻g也使得權利衍生出新的類型、獲得新的意義，沒有空間屬性的權利將走向空洞與抽象。

空間治理的不同階段會遭遇不同的空間權利問題，當生態(tài)環(huán)境權利成為空間權利束的構件之時，我們已經(jīng)探尋到了推進生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展的支點，并在過去幾十年的改革創(chuàng)新之中形成了相對完善的法治體系和實施經(jīng)驗。在以生態(tài)環(huán)境為核心的空間治理新階段，生態(tài)環(huán)境權利是保障人的經(jīng)濟社會權利和政治文化權利得以充分實現(xiàn)的基礎，通過與這些權利的集合協(xié)同，賦予了人新的主體資格和權利能力，并且給空間治理按照生態(tài)環(huán)境規(guī)律進行重組和建設提供了契機，從而豐富了社會進步的內涵和方向，最終為人和社會提供了新的發(fā)展維度和制度范式。生態(tài)環(huán)境權利為國家經(jīng)由立法、執(zhí)法和司法對生態(tài)環(huán)境開展保護提供了權利基礎，形成了生態(tài)環(huán)境保護的公私法原理和規(guī)范體系，得以使生態(tài)環(huán)境法治建設成為當下空間治理中的一個顯性問題。但是，它只是空間權利束中的一個新興子項，無論是以類型化權利的方式還是以通過設定義務保護利益的方式，都只能在權利保護和救濟的維度確立起相應的法治秩序。對于空間治理為生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展所提出的更新規(guī)范結構、拓展功能和提升制度韌性等新任務而言，仍然是力所不逮。

由此，我們不能僅僅將空間權利理解為法律規(guī)定或保護的生態(tài)環(huán)境類的權利或利益，它涵括一切與空間發(fā)展和空間治理有關的權利內容，并且隨著空間治理的深化不斷地豐富化，包括但不限于健康權、居住權、土地權、發(fā)展權、獲得社會保障權、生態(tài)環(huán)境權等等。在這意義上，我們首先要在宏觀維度把這一體系作為基于空間知識生產(chǎn)和空間實踐重組經(jīng)濟、社會、政治關系的方案。惟此，權利主體才能獲得平等地進入空間、使用空間、參與空間、改造空間、獲得空間利益的可能性。(17)劉少杰：《西方空間社會學理論評析》，北京：中國人民大學出版社，2020年，第288頁。在這里，空間權利體系指向的是人們共享空間發(fā)展成果、共建空間的資格和行動。所謂共享，即是公平地獲得空間發(fā)展形成的產(chǎn)品、服務等底線性保障。這就需要法治系統(tǒng)生成相應的保障和分享機制，以權利平等保障人們都能分享空間發(fā)展成果，以制度公正來約束政府、企業(yè)、公眾等多方力量在空間權利上的沖突。所謂共建，就是打破空間發(fā)展決策的權力壟斷格局，以民主均衡的法治機制保障權利主體平等地參與空間生產(chǎn)決策的機會，提升權利主體實質性參與財富、機會、風險分配的行動能力，塑造“國家—市場—社會”“中央—地方”“政府—公共機構—公眾”等多元均衡格局。這就需要法治系統(tǒng)供給開放、高效、互動的程序機制來凝聚關于空間發(fā)展的價值共識，也需要提升空間立法的民主化水平來克服地方保護或區(qū)隔主義、部門權益制度化、特權利益法定化等規(guī)則陷阱，還需要大力開放政府管理體制改革進程來為多主體共建提供基礎和支撐。

另一方面，僅僅從宏觀來審視空間權利體系為生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展提出的理論命題還不充分，仍需要繼續(xù)強化空間權利的微觀建構，特別是要推進空間權利體系在主體、內容和秩序上的微觀轉向。首先，沒有對空間權利主體的微觀確認，空間發(fā)展的共建共享也就失之真實；其次，沒有對空間權利內容的微觀建構，法律對其確認、保護和增進也就無的放矢；最后，沒有對空間權利秩序的微觀建構，空間法治秩序也就失去了根基。推進空間權利體系的微觀化，為環(huán)境法、經(jīng)濟法、行政法、民法等部門法設定了廣泛的立法形成任務，因為空間權利可以輻射公法、私法的各個領域。這個整合性任務應當是未來生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的重心之一。而要落實這一任務，既需要在生態(tài)環(huán)境法律體系中嵌入空間權利的概念和類型，還需要協(xié)調空間權利保護的公法機制和私法機制，更需要從空間功能類型出發(fā)塑造確保各類空間權利協(xié)調共生的秩序性規(guī)范。

(二)空間治權的深層建構

第一，構建空間治權結構法定化的組織法規(guī)范?？臻g治理的精義在于協(xié)作化、一體化、區(qū)域化、系統(tǒng)化，這超出了傳統(tǒng)縱向治理體系內部組織機制的范疇。因此，應用組織法規(guī)范劃定各類主體的功能邊界、權利義務關系和事權清單，塑造“政府—市場—社會—自然”“中央—地方”融合互動的治理結構，是法治發(fā)展面臨的首要課題。具體來看，一方面是要以多層多類規(guī)范精準厘清政府、市場、社會、自然四種機制的功能區(qū)間和合作權限，進一步強化簡政放權、收縮政府權力邊界，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐漸激活社會力量在公共產(chǎn)品和服務供給領域以及監(jiān)督評價環(huán)節(jié)的主動性，有效發(fā)掘自然機制的反饋和約束方式；另一方面是要持續(xù)深化政府管理體制改革，將“中央事權—地方事權—共享事權”以清單方式法定化，為上下級政府之間、區(qū)域之間、政府內部的不同部門之間就跨域空間治理開展合作設定權威穩(wěn)定的組織機制。

第二，構建以“規(guī)劃—監(jiān)管—補償—修復—考核”為主線的行為法規(guī)范。在空間規(guī)劃方面，規(guī)劃是一個對空間資源的使用和收益進行分配和協(xié)調的民主化過程。實施綱要、指導意見、合作協(xié)議、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃文件是科學定位空間格局的前提，也為空間開發(fā)行為設置了強度管控和用途管制，構成空間治理的前提。但長期以來，規(guī)劃的軟約束地位對空間治理的穩(wěn)定性和權威性構成了限制，亟需確立其準立法的地位，因此，立足于以“決策—管控”為中心的規(guī)劃，通過法治化方式調整空間規(guī)劃的編制過程、執(zhí)行實施過程及其背后的空間資源配置機制，是生態(tài)環(huán)境法治創(chuàng)新的首要任務。在監(jiān)管方面，對侵害空間權利行為的管制和空間風險的規(guī)制是法治發(fā)展的主線，下一步既要充分運用智慧治理技術提高空間監(jiān)管的效率和能力，完善空間權利的救濟規(guī)則，還要形成關于風險識別、溝通、評價、預警、決策、規(guī)制的體系性規(guī)范，最大程度地預防和消納空間風險。在空間利益補償方面，要根據(jù)共享理念和空間的正義、包容、開放、差異等原則，建立完善生態(tài)補償、發(fā)展機會補償和供給補償機制和法規(guī)范，最大限度降低補償政策的隨意性、豐富補償?shù)木唧w方式、疏通補償程序、實現(xiàn)補償效果的公平。在空間保護修復方面，應重點發(fā)展空間用途管制的具體化規(guī)則，創(chuàng)設保護修復的激勵機制和成本收益調控機制對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復，創(chuàng)新執(zhí)法、司法中生態(tài)環(huán)境責任的實現(xiàn)方式以及適應性修復策略，進一步完善生態(tài)環(huán)境風險管理與損害賠償規(guī)則，以自然資本核算為基礎建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，探索“綠水青山就是金山銀山”的轉化路徑。在考核方面，應當根據(jù)職權與責任、權利與義務的要求確立差異化的考核標準和方式，推動生態(tài)環(huán)境法治的有效實施。

第三，構建“決策—合作”的程序法規(guī)范。功能差異和利益沖突意味著空間時刻處于割據(jù)的狀態(tài)。一方面，如果沒有透明的空間決策程序，各方價值觀和利益主張也就無法充分的表達和競爭，關于空間治理的共識也因此無法達成。那么，政府、市場、社會、自然等公私治理機制的融合就失去了前提，國家意志也無法在縱向治理脈絡中被有效地傳導和貫徹，跨區(qū)域公共決策和跨區(qū)域法治建設等空間法治創(chuàng)新的制度風險就會高居不下。并且，程序內含的審議性標準充分彰顯了風險規(guī)避意識，可以將決策風險和責任限縮在可接受范圍內。尤其是在決策流動性增強以致溢出行政邊界的場景下，決策權力運作的邏輯既來源于組織法規(guī)范，也被決策程序所限定，因為程序機制將“由誰來決策”拓展到了開放空間之中。(18)肖蕓：《政策轉移研究的流動性轉向——從國家中心到比較城市》，《社會學研究》2019年第3期?；诖?，程序規(guī)范得以塑造出以空間為框架的新決策模式。另一方面，完備順暢的空間合作程序規(guī)范也至關重要，是跨區(qū)域政策協(xié)調、協(xié)同立法、執(zhí)法協(xié)作、司法合作的構成要件。缺少這一規(guī)則，跨區(qū)域的空間治理也就無法超過地方主義的限定，地方保護、地方惡性競爭、重復建設的治理陷阱將無法避免。

第四，構建服務于共治秩序的多層次責任法規(guī)范。在空間治理的政治邏輯上，政治責任能夠為地方政府不斷優(yōu)化空間結構、塑造節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局提供原動力。因此，將督察等政治問責機制法治化是塑造有為政府的根本保障。在空間治理的職權職能邏輯上，隨著共治格局的結構化，政府在職權責任之外對市場和社會分別承擔起更多的規(guī)制責任、給付責任，而市場主體和社會主體也因為接受委托、外包掌握了大量公共資源，履行某些公共治理職能，必須承擔法定責任或契約責任，這些都應通過法律規(guī)范、政策文件或協(xié)議的方式予以精細化分配和銜接。因此，將政府與市場、政府與社會之間關系法定化、清單化，將空間治理責任在政府、市場與社會之間的流動移轉法治化，是圍繞共治格局重構責任體系的關鍵。在空間治理的程序邏輯上，以重大決策終身責任追究、責任倒查、決策失誤責任追究來加強決策責任的法治化，是建立空間治理程序性責任的重要選項。