曾粵興

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

黃河與黃河流域是兩個(gè)有內(nèi)在聯(lián)系但內(nèi)涵不同的概念，二者之間具有“線”和“面”的關(guān)系。黃河是線，黃河流域是面。黃河全長(zhǎng)5464公里，黃河流域總面積達(dá)79.5萬(wàn)平方公里。雖然這個(gè)總面積剛剛超過(guò)我國(guó)領(lǐng)土總面積的后兩位數(shù)，但它涵養(yǎng)了我國(guó)九個(gè)省(自治區(qū))的數(shù)億人口，在農(nóng)耕時(shí)代即有“黃河平則天下寧”的存在價(jià)值。

浩蕩百萬(wàn)年的黃河水，從中游到下游，孕育了仰韶文化、二里頭文化、大汶口文化和龍山文化，是中華文明發(fā)源地之一，黃河被譽(yù)為中華民族的母親河?！爸袊?guó)”一詞產(chǎn)生于周朝，古代中國(guó)的領(lǐng)土和中華文明正是沿黃河的流向向東、向南拓展而成。

工業(yè)文明造就的巨大財(cái)富帶來(lái)了人口的劇增和城市群的興起，加劇了對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境的破壞。保衛(wèi)黃河，首先必須保護(hù)黃河流域。保護(hù)黃河流域，不能不靠法治。因此，本文所說(shuō)的黃河流域保護(hù)，是指黃河流域的法治治理。

一、流域保護(hù)：提升江河保護(hù)力度的理念與制度構(gòu)造

中華人民共和國(guó)治理長(zhǎng)江、黃河、淮河等大江大河和重要湖泊的經(jīng)驗(yàn)證明，江河湖泊的保護(hù)離不開法治，盡管各種因素的合力造成了生態(tài)失衡和環(huán)境污染，但依靠法治的力量，環(huán)境保護(hù)效果有了進(jìn)一步改善。1998年的洪澇災(zāi)害，促使立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)了環(huán)境立法，退耕還林、退沙還林等政策在法治的保障下使黃河沿岸重新披上綠色的衣裝。習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，公民與企業(yè)環(huán)保乃至生態(tài)保護(hù)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，政府(1)此處的政府一詞，采廣義，泛指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家政權(quán)組織。保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，催生了數(shù)百個(gè)地方法規(guī)(2)僅以黃河流域九省區(qū)計(jì)，各省區(qū)都有環(huán)境保護(hù)條例、水利設(shè)施、電力、礦產(chǎn)資源等方面的地方法規(guī)，寧夏、內(nèi)蒙古、山西、山東有黃河流域保護(hù)條例，河南有黃河濕地保護(hù)條例，流域內(nèi)有82個(gè)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)都有保護(hù)條例，80個(gè)有地方立法權(quán)的主要城市都有水利、環(huán)保、農(nóng)田保護(hù)、林草資源保護(hù)、濕地保護(hù)等方面的地方法規(guī)。，江河湖海的保護(hù)取得了一定成效。

不過(guò)，一方面，政府頒布了為數(shù)眾多的法律、法規(guī)和規(guī)章，生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)速度卻趕不上人們的期待；另一方面，地方法規(guī)、政府規(guī)章的實(shí)施，經(jīng)常受到人為的干擾與破壞，其中只有少數(shù)人被追究刑事責(zé)任，多數(shù)人和企業(yè)通常只會(huì)被追究行政責(zé)任?？v然檢察機(jī)關(guān)在十年來(lái)主動(dòng)擔(dān)負(fù)環(huán)境公益訴訟之責(zé)，將一批批企業(yè)告上法庭，對(duì)一批批企業(yè)發(fā)出了檢察建議，但執(zhí)法力度基本停留于民事賠償和行政處罰。問(wèn)題出在何處？

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的觀察，人們終于發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題主要出在兩個(gè)方面：第一，在國(guó)家立法和執(zhí)法層面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)一向是“九龍治水”，齊頭并進(jìn)、多家共管，初衷是彰顯重視程度，昭示執(zhí)法力度，期待治理速度。實(shí)際效果卻是職能不明、職責(zé)不清(3)例如，根據(jù)《河道管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定，水利部是全國(guó)河道的主管機(jī)關(guān)。但從2018年春開始施行的黃河禁漁期制度，卻由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)；生態(tài)環(huán)境部當(dāng)然也是河道污染的主管部門，河道運(yùn)輸由交通部主管，一旦因運(yùn)輸發(fā)生河道污染或者河岸破壞，交通部也得參與此類生態(tài)環(huán)境破壞事務(wù)的處理。；第二，在地方立法和執(zhí)法層面，不僅沿襲“九龍治水”之舉，而且對(duì)于跨行政區(qū)域的江河湖海，實(shí)踐中是“鐵路警察，各管一段”，并且常常因利益不同，地方保護(hù)時(shí)常發(fā)生(4)僅以污染環(huán)境罪為例。黃河流域是環(huán)境污染重災(zāi)區(qū)，一些地方犧牲環(huán)境以片面追求GDP指標(biāo)，對(duì)環(huán)境污染行為持寬容態(tài)度。2019年，整個(gè)流域的法院判處污染環(huán)境罪的案件總數(shù)為187個(gè)，占當(dāng)年全國(guó)總數(shù)的13.93%；2020年判處該罪名的案件總數(shù)為133個(gè)，占當(dāng)年全國(guó)總數(shù)的8.95%。當(dāng)然，也不排除因?yàn)橹卫碛蟹?，案件逐年下降的因素。參?jiàn)劉德法、白雅楠著《環(huán)境犯罪刑罰法規(guī)的適正性研究》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第2期，第48頁(yè)。，有的地方法規(guī)、政府規(guī)章之間因行政區(qū)域不同，內(nèi)容上還存在互相矛盾、相互沖突之處。由此，對(duì)大江大河、跨境湖泊與海域?qū)嵭辛饔蛑卫淼囊庾R(shí)，逐漸成為共識(shí)。

2019年9月，習(xí)近平總書記主持召開了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)。自此，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略。2020年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。2021年10月8日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《黃河保護(hù)法(草案)》，同年12月20日，全國(guó)人大常委會(huì)首次審議該草案。而在此前的2020年12月26日，中國(guó)歷史上第一部實(shí)行流域保護(hù)的《長(zhǎng)江保護(hù)法》已由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，并于2021年3月1日生效實(shí)施。

研究《黃河保護(hù)法(草案)》，發(fā)現(xiàn)這部法律具有與《長(zhǎng)江保護(hù)法》基本相似的缺憾，因此，有必要先談?wù)劻饔虮Ｗo(hù)的基本原理。

(一)流域保護(hù)的實(shí)質(zhì)是流域治理

流域保護(hù)首先是一種理念，其次是一種制度，然后是一種實(shí)踐，是理念、制度與實(shí)踐的合體。

作為一種理念，是指應(yīng)當(dāng)把對(duì)黃河的線性保護(hù)、分段保護(hù)上升到流域綜合治理的高度，其豐富的內(nèi)涵意蘊(yùn)就是系統(tǒng)觀念，即黃河流域是一個(gè)完整的系統(tǒng)，在行政層面上，九個(gè)相關(guān)省區(qū)只是該系統(tǒng)的子系統(tǒng)，在自然層面上，水資源、國(guó)土資源(礦產(chǎn)資源、濕地、農(nóng)用地、林草地)、國(guó)家公園、自然區(qū)、大氣、動(dòng)物資源、企業(yè)、居民等，都是該系統(tǒng)組成要素。流域治理，盡管具有綜合性，但實(shí)質(zhì)是流域環(huán)境的綜合治理。

作為一種制度，流域保護(hù)應(yīng)當(dāng)圍繞系統(tǒng)運(yùn)行制定屬于中央立法層面的制度規(guī)范。根據(jù)《立法法》第八條第十一項(xiàng)規(guī)定，流域保護(hù)立法可以解釋為“必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”，因?yàn)榱饔蛑卫?，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出任何一個(gè)地方法規(guī)的承載能力和實(shí)施效力。同時(shí)，流域保護(hù)立法雖然具有綜合性，但不可能包羅萬(wàn)象，只能主要圍繞流域生態(tài)環(huán)境安全與可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行。因此，其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括水資源保護(hù)制度、國(guó)土資源保護(hù)制度、動(dòng)物資源保護(hù)制度等，性質(zhì)上屬于環(huán)境保護(hù)法范疇。中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展委員會(huì)(簡(jiǎn)稱中國(guó)綠發(fā)會(huì))認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將黃河保護(hù)法定位于“保護(hù)法、是綠色發(fā)展法，而非高質(zhì)量促進(jìn)法。綠色發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)涵之一，而黃河水資源——生態(tài)——環(huán)境保護(hù)則是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要措施和保障”(5)中國(guó)綠發(fā)會(huì):《〈黃河保護(hù)法〉(征求意見(jiàn)稿)修改建議》,http://bhq.papc.cn/sf_8089514F37214846815221290EE4ADCF_262_5F3FCC64878.htm,最后訪問(wèn)時(shí)期：2022年4月25日。。當(dāng)然，突出黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不排斥對(duì)流域內(nèi)的文化保護(hù)作出規(guī)定，也不排斥對(duì)高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題作出規(guī)定，畢竟保護(hù)與發(fā)展是對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。強(qiáng)化流域保護(hù)，目的是為了高質(zhì)量的發(fā)展；高質(zhì)量的發(fā)展，本身蘊(yùn)含了綠色發(fā)展的精髓，同時(shí)能更好地促進(jìn)保護(hù)。二者統(tǒng)一起來(lái)，可以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。

作為一種實(shí)踐，流域治理具有強(qiáng)烈的目的性。流域治理的目的具有雙重性：保護(hù)本身就是目的，促進(jìn)流域高質(zhì)量發(fā)展也是目的。千萬(wàn)不能以為流域保護(hù)是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的手段，否則會(huì)重蹈犧牲生態(tài)環(huán)境片面追求發(fā)展的覆轍。也不能認(rèn)為流域保護(hù)只是近期目的，促進(jìn)發(fā)展才是終極目的。流域保護(hù)與促進(jìn)發(fā)展都是終極目的，沒(méi)有良好的保護(hù)，絕無(wú)高質(zhì)量的發(fā)展；沒(méi)有高質(zhì)量的發(fā)展，流域保護(hù)也難以為繼。因此，流域治理與流域保護(hù)可以說(shuō)是同義詞，其立法也應(yīng)體現(xiàn)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的要求，才有利于外化為高質(zhì)量的發(fā)展實(shí)踐和高質(zhì)量的保護(hù)。

(二)流域保護(hù)的制度設(shè)計(jì)

以系統(tǒng)論原理指導(dǎo)黃河流域的法律保護(hù)，根本目的是保障黃河流域的法律制度體系發(fā)揮系統(tǒng)“整體大于部分之和”的功能。由于其子系統(tǒng)即該系統(tǒng)的要素系統(tǒng)成分復(fù)雜，因此，系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)能否達(dá)到制度設(shè)計(jì)目的，關(guān)鍵在于能否建立一種能夠讓系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制。

1.部門法律的協(xié)調(diào)

流域治理，必然是多個(gè)部門法律的綜合治理，因此，流域保護(hù)法必然包含民法、行政法、環(huán)境保護(hù)法規(guī)范，這既是應(yīng)然性判斷，也是實(shí)然性判斷，從《長(zhǎng)江保護(hù)法》和《黃河保護(hù)法(草案)》的規(guī)定可以得出這一結(jié)論(6)例如，屬于民事法律規(guī)范的有：《長(zhǎng)江保護(hù)法》第五十三條第三款規(guī)定：“長(zhǎng)江流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定做好長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域退捕漁民的補(bǔ)償、轉(zhuǎn)產(chǎn)和社會(huì)保障工作?！钡谄呤鶙l第二、三款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)長(zhǎng)江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資金建立市場(chǎng)化運(yùn)作的長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金；鼓勵(lì)相關(guān)主體之間采取自愿協(xié)商等方式開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！钡诰攀龡l規(guī)定：“因污染長(zhǎng)江流域環(huán)境、破壞長(zhǎng)江流域生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。違反國(guó)家規(guī)定造成長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境損害的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任、賠償損失和有關(guān)費(fèi)用。”。流域保護(hù)法是否應(yīng)當(dāng)包括刑法規(guī)范，這是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。主張法典一元化立法模式的學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為，一切刑法規(guī)范都應(yīng)納入刑法典，反對(duì)附屬刑法和其他刑法立法形式的存在；主張刑法立法多元化模式的學(xué)者，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以制定刑法典為主，以靈活多樣的附屬刑法為補(bǔ)充[1]。其實(shí)，這一爭(zhēng)論更早可以溯及至反恐怖立法，最終，我國(guó)《反恐怖主義法》采用了混合模式，在該法律中也規(guī)定了一些恐怖活動(dòng)罪名[2]?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法(草案)》沒(méi)有設(shè)置刑法規(guī)范，但設(shè)置了“準(zhǔn)附屬刑法”條款，可以為流域保護(hù)提供必要的刑法保障。

部門法律的協(xié)調(diào)，內(nèi)在性地為行刑銜接提出了要求。所謂內(nèi)在性的要求，是指事物內(nèi)部屬性所決定的自然而然的要求，也可以說(shuō)是一種由理性決定的應(yīng)然性要求。行刑銜接，目的是解決不法行為的認(rèn)定依據(jù)、違法性的判斷，最終解決行為人的責(zé)任問(wèn)題，其表現(xiàn)形式有兩種：常見(jiàn)者，即在其他不法行為的制裁措施之后，加上“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”；偶見(jiàn)者，即附屬刑法的規(guī)定。對(duì)于不法行為的認(rèn)定依據(jù)，實(shí)質(zhì)是不法行為的違法性問(wèn)題，學(xué)術(shù)上有一元論和二元論。一元論認(rèn)為，刑事不法的認(rèn)定依據(jù)只能是刑事法律，主要理由是：盡管不同性質(zhì)的違法行為都具有社會(huì)危害性，但民法上、行政法上的社會(huì)危害性與刑法上的社會(huì)危害性有所不同，各自有獨(dú)立的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；刑法之手可以適當(dāng)伸進(jìn)其他法律管轄領(lǐng)域，這是由刑法的獨(dú)立性所決定的；混淆刑法上的社會(huì)危害性與其他法律上的社會(huì)危害性，會(huì)不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大刑法打擊面，從而違反罪刑法定原則所蘊(yùn)含的謙抑原則。二元論主張，基于法秩序統(tǒng)一原則，不同性質(zhì)的違法行為都具有社會(huì)危害性，這是建立統(tǒng)一法秩序的基礎(chǔ)。盡管刑法上的社會(huì)危害性與民法、行政法上的社會(huì)危害性有所不同，但其不同，是危害程度不同導(dǎo)致的性質(zhì)差異，可以用量變導(dǎo)致質(zhì)變的哲學(xué)原理解釋；統(tǒng)一法秩序原理下的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是從民事責(zé)任到行政責(zé)任再到刑事責(zé)任的梯形化遞進(jìn)的責(zé)任體系；如果一個(gè)行為在民法上或者行政法上尚不構(gòu)成違法，那么，遑論刑事責(zé)任；刑事責(zé)任實(shí)質(zhì)上是情節(jié)嚴(yán)重化了的民事責(zé)任、行政責(zé)任，換言之，當(dāng)行為違法的嚴(yán)重程度超越了民事責(zé)任、行政責(zé)任范疇，或者說(shuō)刑法的前置性法律無(wú)力管束時(shí)，就該發(fā)揮刑法這一后盾法、保障法的制裁作用，因此，刑法應(yīng)當(dāng)與前置法在“不法”的認(rèn)定上形成銜接關(guān)系[3]。

一元論在自然犯領(lǐng)域沒(méi)有什么問(wèn)題，但在行政犯領(lǐng)域則與《刑法》第九十六條(7)第九十六條：“本法所稱違反國(guó)家規(guī)定，是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令?！钡囊?guī)定存在沖突，因而，不符合規(guī)范解釋的要求。

2.執(zhí)法主體的協(xié)調(diào)

流域保護(hù)的關(guān)鍵就在于執(zhí)法主體不能繼續(xù)停留在傳統(tǒng)的地域管轄范疇，必須建立一個(gè)超地域的管理機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)的法律地位應(yīng)當(dāng)高于國(guó)務(wù)院下屬各執(zhí)法部門。同時(shí)，受《憲法》和行政編制的制約，該機(jī)構(gòu)不可能是統(tǒng)一行使綜合執(zhí)法權(quán)力的獨(dú)立部門，只可能是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。因此，能否建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，就成為流域保護(hù)的重中之重。

從邏輯上說(shuō)，這種統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以是由相關(guān)部門聯(lián)合組成的委員會(huì)，也可以是國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的工作小組。從歷史上看，我國(guó)各類委員會(huì)的設(shè)置情況比較復(fù)雜，有的是咨詢、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但法律地位高于國(guó)務(wù)院，比如從1954年開始設(shè)置，1975年停止運(yùn)行的國(guó)防委員會(huì)；有的是具有行政管理職權(quán)的機(jī)構(gòu)，隸屬于國(guó)務(wù)院，如1985年設(shè)立、1998年更名的國(guó)家教委；有的是黨務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上兼具行政協(xié)調(diào)、管理職能，如1991年中共中央批準(zhǔn)設(shè)立的中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)，是協(xié)助中共中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)社會(huì)管理和綜合治理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，與中共中央政法委員會(huì)合署辦公，該機(jī)構(gòu)于2018年并入中央政法委；有的是國(guó)務(wù)院下屬部委設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)。有的名義上屬于國(guó)務(wù)院，但常設(shè)機(jī)構(gòu)卻在某部委，如國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)設(shè)在教育部，由教育部管理。各領(lǐng)導(dǎo)小組的審理情況大致相似，但從運(yùn)行效率看，一般來(lái)說(shuō)，設(shè)立于國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)小組，可以上呈國(guó)務(wù)院辦公廳甚至直接上呈總理、副總理(國(guó)務(wù)委員)，協(xié)調(diào)力度大，辦事效率高，因而可以成為流域保護(hù)(治理)的首選機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。

從實(shí)然狀態(tài)看，《長(zhǎng)江保護(hù)法》顯然注意到了建立超地域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的必要性，但沒(méi)有明確該機(jī)構(gòu)的名稱和常駐辦公地點(diǎn)(8)第九條：“國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在已經(jīng)建立的臺(tái)站和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，健全長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境、資源、水文、氣象、航運(yùn)、自然災(zāi)害等監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制。”第十二條：“國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立專家咨詢委員會(huì)，組織專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員對(duì)長(zhǎng)江流域重大發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃等開展科學(xué)技術(shù)等專業(yè)咨詢?！钡谑龡l：“國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府建立健全長(zhǎng)江流域信息共享系統(tǒng)?！薄！饵S河保護(hù)法(草案)》大抵如此，但稍有進(jìn)步(9)草案第四條：“國(guó)家建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作，審議黃河流域重大決策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目等，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大問(wèn)題，督促檢查相關(guān)重大工作的落實(shí)情況?！钡诹鶙l第二款：“黃河流域建立省際河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度?！薄１M管該草案試圖以生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展并重，與一些學(xué)者主張的流域保護(hù)法的性質(zhì)定位有所不同，但畢竟明確了該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的一些職權(quán)，并在河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)上有不同于《長(zhǎng)江保護(hù)法》的規(guī)定。不過(guò)，這種努力顯得有些“力不從心”，以至于兩部流域保護(hù)法都用“機(jī)制”代替了“機(jī)構(gòu)”，這在一定程度上反映出了立法者的無(wú)奈。

由于草案對(duì)該機(jī)構(gòu)的設(shè)置并未作出明確規(guī)定，所以，在全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí)，多名常委會(huì)組成人員建議明確省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度設(shè)立的主體及法律職責(zé)[4]。

3.執(zhí)法、司法程序的協(xié)調(diào)

流域治理執(zhí)法不能繼續(xù)沿襲狹隘的地域管轄，但建立流域統(tǒng)一的行政執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的構(gòu)想也是不切實(shí)際的，在這種情況下，執(zhí)法、司法程序的協(xié)調(diào)關(guān)乎流域治理系統(tǒng)能否協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題，不能不加以重視，然而難度可想而知。筆者認(rèn)為，在國(guó)務(wù)院各行政執(zhí)法部門各自設(shè)置流域保護(hù)(治理)機(jī)構(gòu)并建立信息共享機(jī)制，對(duì)外加強(qiáng)橫向聯(lián)系，協(xié)調(diào)執(zhí)法事宜，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)縱向聯(lián)系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指導(dǎo)下屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)是可行的。同時(shí)，在最高人民檢察院設(shè)置流域保護(hù)檢察廳，橫向協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境公益訴訟事宜，縱向領(lǐng)導(dǎo)黃河流域地區(qū)生態(tài)環(huán)境檢察工作，包括公益訴訟、資源環(huán)境犯罪的公訴工作，在最高人民法院設(shè)立流域巡回法庭，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各重要流域的生態(tài)環(huán)境類侵權(quán)案件、行政訴訟和資源環(huán)境犯罪案件的審理工作，行使巡回法庭的其他職能，也有較大的可行性。就黃河流域而言，可以分別在上游、中游和下游選擇幾個(gè)中級(jí)人民法院作為一審法院，專門審理流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境案件，由各高級(jí)法院作為二審法院，申訴事宜則由巡回法庭受理。相應(yīng)的，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)選擇幾個(gè)對(duì)應(yīng)的市級(jí)辦案機(jī)關(guān)，依法行使調(diào)查權(quán)、偵查權(quán)和檢察監(jiān)督權(quán)、起訴權(quán)。

二、行刑銜接：刑法介入的基本途徑

刑法不是萬(wàn)能的法律，但因?yàn)樾谭〒碛凶顝?qiáng)的制裁手段，因而得以成為憲法、民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法等其他所有法律的保障法、后盾法。流域保護(hù)法當(dāng)然也離不開刑法的保障。

也許有人會(huì)說(shuō)，刑法的效力覆蓋全國(guó)，當(dāng)然及于包括黃河流域在內(nèi)的任何流域。沒(méi)錯(cuò)，從效力上講，這種認(rèn)識(shí)沒(méi)有問(wèn)題，但從效果上講，刑法典具有被動(dòng)援引的效果。由于基本法律的制定、修改，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序，因而天然滯后于情狀無(wú)窮的社會(huì)實(shí)踐，這也是刑法究竟應(yīng)當(dāng)采取“法典化”立法還是多元化立法的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。假設(shè)刑法典對(duì)于流域保護(hù)的法網(wǎng)設(shè)計(jì)已經(jīng)足夠嚴(yán)密，那么，流域保護(hù)法肯定沒(méi)有必要考慮行刑銜接問(wèn)題。然而，這種假設(shè)是不能成立的，否則，就不會(huì)有學(xué)者建議增設(shè)新的環(huán)境犯罪罪名或者將某些行為通過(guò)法律解釋納入現(xiàn)有罪名了(10)參見(jiàn)熊琦著《環(huán)境法益視野下長(zhǎng)江流域非法采砂行為刑法規(guī)制的重構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第7期，第67頁(yè)—73頁(yè)；夏勇，范煜著《論〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉與〈刑法〉的銜接》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2022年第2期，第111頁(yè)—118頁(yè)；趙秉志，張遠(yuǎn)煌，陰建峰，黃曉亮著《關(guān)于增設(shè)“非法占用水域罪”的立法建議》，《刑事法治發(fā)展研究報(bào)告》，法律出版社，2016年版，第226頁(yè)—237頁(yè)；喻海松著《動(dòng)物犯罪司法規(guī)則體系的革新》，《中國(guó)刑事法》2021年第6期，第35頁(yè)—51頁(yè)；劉德法，蔡陽(yáng)杰著《黃河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題刑事規(guī)制研究》，《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期，第61頁(yè)—62頁(yè)；陳曉景著《流域發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略與環(huán)境刑事規(guī)制的完善》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》,2021年第6期，第27頁(yè)—28頁(yè)。。

行刑銜接，屬于法律制度運(yùn)行的機(jī)制，包括兩個(gè)大的層面：一是立法上，妥善處理行政違法與刑事不法的遞進(jìn)關(guān)系，這是一種開放的、動(dòng)態(tài)的外循環(huán)機(jī)制；二是司法上，有效利用現(xiàn)行刑法資源，處理好行政違法的行政處罰與刑事不法的刑事制裁關(guān)系，這是一種相對(duì)靜態(tài)、封閉的內(nèi)循環(huán)機(jī)制。

有效的行刑銜接，可以考慮以下四種途徑：

1.在流域保護(hù)法中設(shè)置“準(zhǔn)附屬刑法”條款。所謂“準(zhǔn)附屬刑法”，是指對(duì)不法行為規(guī)定了“依法追究刑事責(zé)任”字樣但又缺乏法定刑規(guī)定的條款，這類條款帶有“宣示”色彩，需要轉(zhuǎn)引《刑法》分則規(guī)定或者為《刑法》修訂埋下伏筆，或者為司法解釋預(yù)留空間。之所以采用這種立法模式，技術(shù)上的原因在于《刑法》第九十六條的規(guī)定。該條規(guī)定的實(shí)質(zhì)，在于解決刑事追究的法規(guī)范依據(jù)問(wèn)題。本文之所以強(qiáng)調(diào)黃河保護(hù)法以及其他流域保護(hù)法應(yīng)當(dāng)上升為全國(guó)人大常委會(huì)立法，至少應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院制定保護(hù)法規(guī)，就是因?yàn)橹挥蟹?、法?guī)(以及法規(guī)性措施、決定和命令)才能成為追究刑事責(zé)任的法規(guī)范依據(jù)。

縱觀《黃河保護(hù)法(草案)》關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，第九十條至第一百〇二條共十二個(gè)條文規(guī)定了侵權(quán)責(zé)任和行政責(zé)任，第一百〇三條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！边@就是第一層面的行刑銜接內(nèi)容，由此構(gòu)建了比較完整的法律責(zé)任體系。

2.在流域保護(hù)法中設(shè)置附屬刑法。附屬刑法，是指非刑事法律中的刑法條款。真正的附屬刑法，具有罪狀的描述和法定刑的配置。附屬刑法的優(yōu)勢(shì)是“因地制宜”“因時(shí)制宜”，具有明確的指向和語(yǔ)境，有利于對(duì)相關(guān)刑法規(guī)范作出符合立法本意的妥當(dāng)解釋。其弊端是：如果大量設(shè)置附屬刑法，有可能打破刑法典的內(nèi)在統(tǒng)一性，也不利于人們系統(tǒng)了解刑法罪名，設(shè)若法定刑配置較輕，一旦涉及競(jìng)合關(guān)系，按“特別法優(yōu)于普通法”的規(guī)則選擇適用罪名，就會(huì)導(dǎo)致適用輕法的結(jié)果，那么，特別法的設(shè)置就失去了特別立法的價(jià)值。

3.授權(quán)制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條規(guī)定，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)(11)第十條：“對(duì)保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)……強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或者授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布?！?、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。由于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或者授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布，因而具有法規(guī)性規(guī)范的效力，根據(jù)《刑法》第九十六條規(guī)定，屬于刑事追訴的法規(guī)范依據(jù)。

從《黃河保護(hù)法(草案)》規(guī)定的內(nèi)容看，涉水相關(guān)規(guī)劃編制、生態(tài)治理修復(fù)、自然保護(hù)地、水土流失綜合治理、淤地壩建設(shè)和管理、三角洲保護(hù)修復(fù)、河口治理、飲用水水源保護(hù)、河湖健康評(píng)價(jià)、野生動(dòng)植物保護(hù)、水生生物和魚類保護(hù)、農(nóng)田、礦山生態(tài)整治和土地復(fù)墾、水資源考核、水污染防治、水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、新污染物環(huán)境調(diào)查和評(píng)估、農(nóng)業(yè)面源污染控制、固體廢物污染防治等領(lǐng)域，都可以制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)(12)草案第六條：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，在黃河流域建立健全生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控、防汛抗旱、水土保持、水文監(jiān)測(cè)、水環(huán)境質(zhì)量和污染物排放、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算等標(biāo)準(zhǔn)體系?！薄?/p>

4.靈活應(yīng)用多種解釋方法，將《刑法》規(guī)定不明但有嚴(yán)重社會(huì)侵害性的行為解釋為犯罪。例如，《刑法》第三百四十三條第一款規(guī)定了非法采礦罪，該犯罪是指違反礦產(chǎn)資源保護(hù)法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦的，擅自開采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種，經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的行為。在《礦產(chǎn)資源法》中，“礦產(chǎn)”包括有色金屬、稀土、放射性礦產(chǎn)、石油、天然氣、砂、石、黏土等，但由于條塊管理，造成采礦許可證由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)審批，采砂許可證則由水利部門負(fù)責(zé)審批，導(dǎo)致2008年最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)》第六十八條僅對(duì)“采礦許可證”作出了限制解釋(13)“具有下列情形之一的，屬于本條規(guī)定的未取得采礦許可證擅自采礦：(一)無(wú)采礦許可證開采礦產(chǎn)資源的；(二)采礦許可證被注銷、吊銷后繼續(xù)開采礦產(chǎn)資源的；(三)超越采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍開采礦產(chǎn)資源的；(四)未按采礦許可證規(guī)定的礦種開采礦產(chǎn)資源的(共生、伴生礦種除外)；(五)其他未取得采礦許可證開采礦產(chǎn)資源的情形。在采礦許可證被依法暫扣期間擅自開采的，視為本條規(guī)定的未取得采礦許可證擅自采礦?！薄榇?，學(xué)者建議按照擴(kuò)張解釋和目的解釋方法，將采砂許可證納入“采礦許可證”范疇，將非法采砂行為解釋為非法采礦行為[5]。2016年，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》采納了學(xué)者建議，將“依據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理河道采砂許可證，未取得河道采砂許可證的；依據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理河道采砂許可證和采礦許可證，既未取得河道采砂許可證，又未取得采礦許可證的”行為解釋為非法采礦行為。

侵犯生態(tài)環(huán)境“法益”的犯罪，屬于典型的行政犯，而行政犯的罪狀表述，往往采用空白罪狀，即這些相關(guān)犯罪的認(rèn)定，必須援引其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定。換言之，空白罪狀具有構(gòu)成要件的開放性，這就為刑法介入流域保護(hù)的上述途徑預(yù)留了空間。不過(guò)，值得注意的是：在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守的行為并不罕見(jiàn)，但很難見(jiàn)到有被追究刑事責(zé)任的案例。例如，在《云南省滇池保護(hù)條例》實(shí)施過(guò)程中，曾有官員出現(xiàn)過(guò)違反《云南省滇池保護(hù)條例》、插手項(xiàng)目審批、造成滇池周邊出現(xiàn)大規(guī)模違章建筑的行為，但司法機(jī)關(guān)沒(méi)有追究其濫用職權(quán)或者玩忽職守的刑事責(zé)任，制度上的障礙就是地方法規(guī)不是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，更不是全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，無(wú)法援引地方法規(guī)追究其刑事責(zé)任。所以，立法超越地方法規(guī)層次，乃刑法介入黃河保護(hù)之必要前提。流域保護(hù)法上升為全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律之后，這個(gè)問(wèn)題迎刃而解。

三、生態(tài)恢復(fù)：刑法保護(hù)生態(tài)的價(jià)值目標(biāo)

基于黃河流域生態(tài)環(huán)境的脆弱性，根據(jù)黃河源頭、黃土高原、河口及三角洲等不同區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)要求，《黃河保護(hù)法(草案)》規(guī)定了生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、水土流失總量控制、淤地壩建設(shè)管理、三角洲保護(hù)修復(fù)、河口治理、飲用水水源保護(hù)、河湖健康評(píng)價(jià)、野生動(dòng)植物保護(hù)、水生生物和魚類保護(hù)、農(nóng)田、礦山生態(tài)整治和土地復(fù)墾、水污染防治、生態(tài)流量管控、重點(diǎn)水域禁漁期、自然保護(hù)地等制度措施。這些制度措施的價(jià)值目標(biāo)概括起來(lái)就是生態(tài)恢復(fù)。刑法介入黃河流域保護(hù)，自然應(yīng)當(dāng)保障實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值目標(biāo)。

與生態(tài)恢復(fù)緊密聯(lián)系的是恢復(fù)性司法。恢復(fù)性司法，倡導(dǎo)司法著眼于恢復(fù)被侵害的“法益”的基本原貌，實(shí)現(xiàn)民事制裁、行政懲戒和刑事處罰基本功能，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的完美統(tǒng)一。它既是一種現(xiàn)代司法的理念，也是現(xiàn)代司法的制度實(shí)踐。作為一種理念，“恢復(fù)性司法”豐富乃至校正了傳統(tǒng)的民事制裁、行政懲戒和刑事處罰的目的理論。傳統(tǒng)的制裁理論，著眼點(diǎn)僅在于行為人本身，追求對(duì)行為人的懲戒與教育。比如，在刑罰目的上，不外乎報(bào)應(yīng)(為懲罰而懲罰)和功利(教育改造犯罪人)兩種目的，看似保護(hù)了被侵害的法益，但也僅此而已，因?yàn)樗雎粤吮磺趾Φ摹胺ㄒ妗蹦芊竦玫叫迯?fù)的社會(huì)功能?！盎謴?fù)性司法”理念，則強(qiáng)調(diào)了這一社會(huì)功能，從而更具有合理性。作為一種制度實(shí)踐，“恢復(fù)性司法”在民事責(zé)任的承擔(dān)方式上，增加了懲罰性賠償；在行政懲戒上，增加了恢復(fù)植被、加倍種植林木、碳排放指標(biāo)替代林木種植等內(nèi)容；在刑事責(zé)任的承擔(dān)方式上，可以在刑事訴訟過(guò)程中根據(jù)行為人恢復(fù)“法益”的效果，決定是否起訴以及是否從輕處罰。

在未來(lái)的刑事立法中，需要總結(jié)“恢復(fù)性司法”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分別在《刑法》《刑事訴訟法》和有關(guān)刑罰執(zhí)行的法律、法規(guī)中完成體系化的制度設(shè)計(jì)，使之不僅更好地服務(wù)于生態(tài)環(huán)境治理，也能更好地發(fā)揮這一制度在其他領(lǐng)域的積極作用。

整個(gè)黃河流域的治理，可以統(tǒng)籌考慮將“恢復(fù)性司法”與生態(tài)補(bǔ)償制度統(tǒng)合應(yīng)用。例如，黃河流域上游、中游，鄰接沙漠地帶，有大量的沙漠、荒地可供植樹造林，黃河流域的下游地區(qū)除了高懸的河堤、密集的城鎮(zhèn)和工業(yè)企業(yè)外，基本上都是農(nóng)耕地和早已建成的防護(hù)林，司法機(jī)關(guān)如果對(duì)實(shí)施了破壞生態(tài)環(huán)境的行為人采取“補(bǔ)種林木”的措施，卻可能會(huì)面臨無(wú)地補(bǔ)種林木的困境。對(duì)此，可以考慮由不法行為人支付相應(yīng)資金，由流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)上游或中游地區(qū)國(guó)土資源管理、農(nóng)業(yè)或者林業(yè)管理部門組織完成林木補(bǔ)種工作，完成資金轉(zhuǎn)移支付。此外，中、下游享受了上、中游生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的利益，地方財(cái)政也有義務(wù)支付生態(tài)補(bǔ)充費(fèi)用。對(duì)于污染型企業(yè)，還可以由流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各種排污指標(biāo)的交易，將司法機(jī)關(guān)責(zé)令違規(guī)企業(yè)支付的交易費(fèi)用，統(tǒng)籌支付給通過(guò)技術(shù)改造結(jié)余了排污指標(biāo)的企業(yè)。

四、多元治理：黃河保護(hù)的必要機(jī)制

流域治理的復(fù)雜性，決定了黃河流域的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行多元化的綜合治理，建立多元化的治理機(jī)制。

機(jī)制即促進(jìn)制度順利運(yùn)行的措施，這些措施本身需要形成若干的具體制度。因此，圍繞黃河流域保護(hù)的主要制度而建立的具體制度，可以對(duì)主要制度的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮不同的作用。這些機(jī)制，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行不同的劃分。其中，按照機(jī)制性質(zhì)劃分，可以分為協(xié)調(diào)機(jī)制、行政機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、司法機(jī)制；按照機(jī)制的作用劃分，可以分為統(tǒng)籌機(jī)制、積極機(jī)制、消極機(jī)制和保障機(jī)制。在國(guó)家治權(quán)條塊分割、各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)職能存在一定交叉的前提下，這些機(jī)制能否保障黃河流域治理的正常運(yùn)行、有效運(yùn)行，需要考慮以下問(wèn)題。

(一)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

在黃河流域以及其他流域的治理中，首當(dāng)其沖的就是這一機(jī)制。黃河流域的面積是日本和德國(guó)的總和，人口則超過(guò)這兩個(gè)國(guó)家的總和，因此，黃河流域治理的難度很大。因?yàn)辄S河流域雖然屬于國(guó)家治理下的一個(gè)特定區(qū)域，但中央的權(quán)力不可能僅僅集中于該區(qū)域行使，只可能設(shè)置一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門“關(guān)注”黃河流域治理事宜。“協(xié)調(diào)”是這一機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，“統(tǒng)籌”是這一機(jī)構(gòu)的職能作用?！皡f(xié)調(diào)”意味著居中，本身缺乏決策權(quán)、處斷權(quán)；“統(tǒng)籌”意味著可以從有關(guān)職能部門分割出一定的權(quán)力，但如何分割以及分割多少權(quán)力，缺乏法律規(guī)范?；蛟S作為歐洲西部第一長(zhǎng)河的萊茵河的治理能給我們一些有益的啟示。

萊茵河流經(jīng)9個(gè)國(guó)家，主體部分在德國(guó)，為此，二戰(zhàn)后德國(guó)投入巨資治理萊茵河并取得成效。然而，1986年的萊茵河事件(14)1986年11月1日深夜，瑞士桑多茲化學(xué)公司的化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生火災(zāi)，導(dǎo)致含有殺蟲劑、除草劑、除菌劑、有機(jī)汞等共計(jì)1246噸化學(xué)品被沖入萊茵河。次日，該公司用塑料堵塞下水道，但8天后，塞子在水的壓力下脫落，數(shù)十噸有毒物質(zhì)再次流入萊茵河。11月21日，德國(guó)巴登市的苯胺和蘇打化學(xué)公司冷卻系統(tǒng)故障，又使2噸農(nóng)藥流入萊茵河，使河水含毒量超標(biāo)準(zhǔn)200倍。該事件造成規(guī)模的區(qū)域空氣污染和嚴(yán)重的當(dāng)?shù)赝寥牢廴荆s160公里范圍內(nèi)多數(shù)魚類死亡，河流生態(tài)系統(tǒng)陷入癱瘓。同時(shí)，約480公里范圍內(nèi)的井水受到污染不能飲用，下游瑞士、德國(guó)、法國(guó)、荷蘭四國(guó)的沿河自來(lái)水廠全部關(guān)閉，由政府用汽車向居民定量供水。https://baike.baidu.com/item/%E8%8E%B1%E8%8C%B5%E6%B2%B3%E6%B1%A1%E6%9F%93%E4%BA%8B%E4%BB%B6/8600366?fr=aladdin，促使萊茵河流域各國(guó)共同成立了保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)(ICPR)，組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理與協(xié)調(diào)萊茵河的治理。ICPR有政府間的協(xié)調(diào)與合作、政府與非政府的合作、專家學(xué)者與專業(yè)團(tuán)隊(duì)的合作等多層次、多元化的合作機(jī)制，不僅設(shè)有政府組織和非政府組織參加的監(jiān)督各國(guó)計(jì)劃實(shí)施的觀察員小組，還設(shè)有許多技術(shù)和專業(yè)協(xié)調(diào)工作組，可將治理、環(huán)保、預(yù)防和發(fā)展融為一體。

值得注意的是，除了瑞士和列支敦士登外，其他7個(gè)國(guó)家都是歐盟成員國(guó)，因此，ICPR和歐盟部長(zhǎng)會(huì)議能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿河國(guó)家形成科學(xué)的產(chǎn)業(yè)布局。比如，上游的瑞士即充分利用上游山高谷深的天然優(yōu)勢(shì)，大力開發(fā)水電資源；中游的德國(guó)則在萊茵河流域發(fā)展新型先進(jìn)無(wú)污染產(chǎn)業(yè)；下游的荷蘭則因地制宜，發(fā)展綠色航運(yùn)貿(mào)易。經(jīng)過(guò)簽約國(guó)家近20年協(xié)調(diào)一致的努力，萊茵河的治理成效顯著[6]。

萊茵河的治理啟示我們，黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)具有組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理的權(quán)限，才能高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)行政機(jī)制

一般來(lái)說(shuō)，行政權(quán)具有天然的能動(dòng)性、及時(shí)性和靈活性。因此，行政權(quán)的行使具有積極性，行政機(jī)制屬于積極機(jī)制，這一屬性要求行政管理和執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)積極作為，主動(dòng)收集掌握流域保護(hù)的各種信息，及時(shí)依法行使管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)，重大問(wèn)題超出自己能力范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)請(qǐng)示匯報(bào)，以利上級(jí)及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。

能動(dòng)性也稱積極性，由主觀能動(dòng)性和客觀能動(dòng)性組成，前者是指積極行政的觀念和愿望，后者是指積極行政的能力。及時(shí)性既是指行政管理、行政執(zhí)法的效率，也是指發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、查處問(wèn)題在時(shí)間上不能耽擱、延誤。靈活性是指針對(duì)行政管理、行政執(zhí)法的實(shí)際，變通執(zhí)法的時(shí)間、地點(diǎn)和措施。比如，許多超標(biāo)排污企業(yè)為逃避監(jiān)管，選擇在夜深人靜之時(shí)排污，這就要求環(huán)境執(zhí)法部門打破“朝九晚五”的工作規(guī)律，深夜執(zhí)法；建筑企業(yè)需要使用沙料，執(zhí)法部門就應(yīng)當(dāng)盯緊沙料采購(gòu)渠道，防止企業(yè)盜采、盜賣或非法購(gòu)進(jìn)砂礦。

黃河流域保護(hù)，涉及不同地區(qū)，各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，保護(hù)與發(fā)展的矛盾決定了地方保護(hù)主義的難以避免性。因此，需要建立省際協(xié)同合作機(jī)制，省級(jí)以下也應(yīng)當(dāng)建立市級(jí)協(xié)同合作機(jī)制，才能形成全省一盤棋、全流域一盤棋的治理格局，促進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)流域高質(zhì)量發(fā)展。

(三)監(jiān)督機(jī)制

法治現(xiàn)代化，呼喚治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化，其中一個(gè)重要的指標(biāo)是能否建立完善的監(jiān)督制度和監(jiān)督機(jī)制。單純的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制具有平面化和消極性特點(diǎn)，外部的監(jiān)督機(jī)制則具有立體化和積極性特點(diǎn)。有效的監(jiān)督制度與監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)當(dāng)立體化。

1.國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督

依照《憲法》規(guī)定，我國(guó)直接行使監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)是國(guó)家監(jiān)察部門、人民檢察院。國(guó)家監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)督權(quán)，前者主要監(jiān)督“人”(即依法查處違紀(jì)違法和職務(wù)犯罪者)，后者主要監(jiān)督“事”(即依法查處違犯刑法、刑事訴訟法的行為，公益訴訟也是檢察監(jiān)督的重要方式)，監(jiān)督的目的是防患于未然、解決于當(dāng)下。有效的監(jiān)督絕非單純的事后監(jiān)督，能動(dòng)的監(jiān)督往往需要盯緊不法行為常見(jiàn)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，因此，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)是常態(tài)化的監(jiān)督。

依照《憲法》規(guī)定，我國(guó)間接行使監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，它們通過(guò)對(duì)“一府(人民政府)一委(監(jiān)察委)兩院(法院和檢察院)”工作狀況的監(jiān)督，促進(jìn)被監(jiān)督機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，但這種監(jiān)督并不針對(duì)具體事務(wù)進(jìn)行。

2.社會(huì)監(jiān)督

社會(huì)監(jiān)督，泛指各種行業(yè)組織、協(xié)會(huì)、商會(huì)、群眾自治性組織、民間環(huán)保組織的監(jiān)督。這種監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)生活中，有時(shí)也能起到意想不到的作用。例如，在2021年世界環(huán)境司法大會(huì)上被聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署評(píng)為世界生物多樣性司法保護(hù)十大典型案例之一并被最高人民法院、中央廣播電視總臺(tái)評(píng)為“新時(shí)代推動(dòng)法治進(jìn)程2021年度十大案件”的“云南綠孔雀案”[7]，由民間環(huán)保組織“野性中國(guó)”率先向社會(huì)披露，繼而由北京市朝陽(yáng)區(qū)“自然之友”環(huán)境研究所提起公益訴訟，最終導(dǎo)致某水電站項(xiàng)目下馬。

3.媒體監(jiān)督

媒體包括傳統(tǒng)媒體和現(xiàn)代媒體，前者主要是指報(bào)刊、電臺(tái)、電視臺(tái)，后者是指網(wǎng)絡(luò)媒體。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，每個(gè)手機(jī)用戶、互聯(lián)網(wǎng)電腦用戶都可以通過(guò)微信、微博、直播而成為“自媒體人”，因此，當(dāng)代媒體的監(jiān)督，與公民的監(jiān)督存在交叉關(guān)系，自媒體的監(jiān)督與公民的監(jiān)督存在包容關(guān)系。媒體監(jiān)督為生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了不可替代的貢獻(xiàn)，從青海非法采礦案件到甘肅毀林種植葡萄事件，從陜西秦嶺違章建蓋別墅事件到云南滇池違章建設(shè)商品房事件，從江西“王府”事件到海南填海建設(shè)?；◢u事件，幾乎都是媒體曝光后引起有關(guān)方面重視，最終得到妥善處置。可見(jiàn)，充分保障媒體監(jiān)督作用，對(duì)于黃河流域保護(hù)具有非常重要的價(jià)值?！饵S河保護(hù)法(草案)》第十條規(guī)定：“新聞媒體應(yīng)當(dāng)采取多種形式開展黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的宣傳教育，并依法對(duì)違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?！惫P者認(rèn)為這僅僅是一條倡導(dǎo)性規(guī)范，還應(yīng)設(shè)置禁止性規(guī)范即“禁止打擊、報(bào)復(fù)或者威脅媒體人員”，才足以發(fā)揮媒體對(duì)黃河流域保護(hù)的積極作用。而且，該條所說(shuō)的“新聞媒體”，容易被片面界定為官方媒體，需要修改為“各種媒體”才切合實(shí)際。

(四)保障機(jī)制(懲治機(jī)制)

廣義的保障機(jī)制涵蓋了監(jiān)督機(jī)制，狹義的保障機(jī)制是指懲治機(jī)制，屬于事后保障機(jī)制，具有一定的消極性。

懲治機(jī)制包括懲罰性賠償價(jià)值、行政懲治機(jī)制和刑罰懲罰機(jī)制，其中，刑罰懲罰機(jī)制通常是在其他保障機(jī)制失靈時(shí)才能發(fā)揮作用，因而具有謙抑性、后盾性，具有類似于更換系統(tǒng)部件、保障系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的效能，是整個(gè)流域治理發(fā)揮作用的最后機(jī)制。該機(jī)制具有一定的消極性，最高司法機(jī)關(guān)提出了“能動(dòng)司法”“訴源治理”理念，這種理念，特別契合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境具有系統(tǒng)的復(fù)雜性和脆弱性，一旦遭受嚴(yán)重侵害則難以恢復(fù)，所以，流域治理既需要能動(dòng)執(zhí)法，也需要與能動(dòng)執(zhí)法相協(xié)調(diào)的能動(dòng)司法，更需要實(shí)行“訴源治理”，防患于未然。