林 俊

（吉林大學(xué)國(guó)家發(fā)展與安全研究院，吉林長(zhǎng)春 130012）

一、問(wèn)題的提出

跨境供應(yīng)鏈?zhǔn)呛ｊP(guān)對(duì)供應(yīng)鏈的一種監(jiān)管模式，①要求貨物自離開原產(chǎn)地開始至到達(dá)目的地為止的整個(gè)過(guò)程都接受海關(guān)監(jiān)管②[1-2]。跨境供應(yīng)鏈安全與跨境供應(yīng)鏈的脆弱性存在著緊密的聯(lián)系。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization，ISO）在《供應(yīng)鏈安全管理系統(tǒng)規(guī)范》（Specification for Security Management Systems for the Supply Chain）中將包括跨境供應(yīng)鏈安全在內(nèi)的供應(yīng)鏈安全定義為“抵制對(duì)供應(yīng)鏈造成損害或破壞的故意行為或未經(jīng)授權(quán)的行為”[3]。有學(xué)者認(rèn)為，供應(yīng)鏈安全和供應(yīng)鏈的脆弱性之間存在密不可分的關(guān)系，并將二者的關(guān)系描述為“供應(yīng)鏈因受到內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)影響而產(chǎn)生功能性障礙”[4]。簡(jiǎn)言之，供應(yīng)鏈面臨著外部安全威脅和內(nèi)部安全威脅③[5]，從而導(dǎo)致供應(yīng)鏈的脆弱性。跨境供應(yīng)鏈效率，即跨境供應(yīng)鏈整個(gè)流程的運(yùn)作效率。貿(mào)易便利化的實(shí)施構(gòu)建起高效率、低成本、優(yōu)服務(wù)的國(guó)際貿(mào)易通道，是提升跨境供應(yīng)鏈效率的重要途徑[6]。貿(mào)易便利化通過(guò)簡(jiǎn)化海關(guān)程序、提高通關(guān)效率、協(xié)調(diào)國(guó)際規(guī)范等改善跨境供應(yīng)鏈環(huán)境，降低進(jìn)出口商的供應(yīng)鏈成本，推動(dòng)形成更高效的跨境供應(yīng)鏈[7]。無(wú)論是簡(jiǎn)化海關(guān)程序、提高通關(guān)透明度等要求，還是更精準(zhǔn)協(xié)調(diào)國(guó)際規(guī)范等法制環(huán)境要求，抑或是完善基礎(chǔ)設(shè)施等要求，貿(mào)易便利化都是為消除貿(mào)易障礙、避免跨境供應(yīng)鏈的非效率而服務(wù)的。換言之，跨境供應(yīng)鏈效率的提升主要通過(guò)貿(mào)易便利化實(shí)現(xiàn)。

發(fā)展與安全就如“一體之兩翼、驅(qū)動(dòng)之雙輪”共同推進(jìn)著國(guó)家的法治道路建設(shè)[8]。發(fā)展與安全并行，是新時(shí)代國(guó)家安全的必然要求[9]，對(duì)國(guó)家法治建設(shè)具有重要意義?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》提出新時(shí)代統(tǒng)籌發(fā)展與安全的法治道路，強(qiáng)調(diào)把安全發(fā)展貫穿于國(guó)家發(fā)展各領(lǐng)域、全過(guò)程[10]。這恰好對(duì)應(yīng)了跨境供應(yīng)鏈的核心內(nèi)涵，即整個(gè)供應(yīng)鏈的海關(guān)監(jiān)管過(guò)程都應(yīng)保證安全與效率。當(dāng)前世界各國(guó)面臨著嚴(yán)峻的國(guó)家安全形勢(shì)，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織[11]對(duì)供應(yīng)鏈安全造成沖擊，全球化分工背景下的供應(yīng)鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)阻斷了全球范圍內(nèi)的利益分配，對(duì)參與供應(yīng)鏈體系的世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)造成不利影響。在此背景下，尋求跨境供應(yīng)鏈的可持續(xù)和穩(wěn)定性就成為國(guó)家發(fā)展的重要內(nèi)容。

在采取合理、合法、可行的措施提升跨境供應(yīng)鏈效率的同時(shí)保證跨境供應(yīng)鏈的安全運(yùn)行，是跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域重要的研究課題。當(dāng)前，突發(fā)公共衛(wèi)生事件和中美貿(mào)易摩擦是新全球化環(huán)境的主要影響因素，是影響跨境供應(yīng)鏈走向的重要力量。一方面，在資源過(guò)度集中導(dǎo)致的跨境供應(yīng)鏈不平衡、不公平的現(xiàn)實(shí)背景下，占據(jù)全球大部分經(jīng)濟(jì)資源配置的中美兩國(guó)貿(mào)易摩擦無(wú)疑對(duì)跨境供應(yīng)鏈造成了嚴(yán)重的安全沖擊，中美價(jià)值鏈的脫鉤增加了跨國(guó)公司追求跨境供應(yīng)鏈效率的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，2019年突發(fā)的新冠肺炎疫情使世界陷入“大封鎖”狀態(tài)，以跨國(guó)公司為主導(dǎo)的全球生產(chǎn)、全球投資、全球貿(mào)易，以及全球化資源配置形成的跨境供應(yīng)鏈面臨全面挑戰(zhàn)，供應(yīng)鏈中斷、環(huán)節(jié)割裂、鏈路失控等安全風(fēng)險(xiǎn)[12]延緩了全球經(jīng)濟(jì)的增速。

綜上所述，非常有必要從法制層面進(jìn)行細(xì)致分析，通過(guò)制定合理有效的國(guó)際規(guī)范和國(guó)內(nèi)制度為國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈提供穩(wěn)定和可持續(xù)的環(huán)境。然而對(duì)國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈全鏈條各環(huán)節(jié)的法制建構(gòu)是一個(gè)龐大且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本文僅對(duì)跨境供應(yīng)鏈視角下安全與效率的統(tǒng)籌推進(jìn)問(wèn)題展開分析，并分析促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法路徑。

二、促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的國(guó)際法路徑分析

國(guó)際法可以被視為一個(gè)完整的體系[13]，在構(gòu)建健全和穩(wěn)定的國(guó)際秩序方面發(fā)揮著重要作用[14]，必須堅(jiān)持和維護(hù)以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序[15]。在經(jīng)濟(jì)全球化不斷深入的背景下，跨境供應(yīng)鏈將全球經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)主體連成一個(gè)整體網(wǎng)絡(luò)，其安全與可持續(xù)發(fā)展對(duì)穩(wěn)定國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序起著至關(guān)重要的作用。因此，以國(guó)際法為基礎(chǔ)分析跨境供應(yīng)鏈安全與效率的協(xié)調(diào)方案，并力爭(zhēng)獲得國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可，有助于形成安全、可持續(xù)的跨境供應(yīng)鏈體系，也有助于國(guó)際經(jīng)濟(jì)的繁榮與秩序穩(wěn)定。

（一）世界海關(guān)組織框架下促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的路徑分析

1.世界海關(guān)組織與跨境供應(yīng)鏈

世界海關(guān)組織（World Customs Organization，WCO）是當(dāng)前國(guó)際上唯一具有處理海關(guān)事務(wù)能力的國(guó)際組織，國(guó)際社會(huì)稱之為國(guó)際海關(guān)界的代言人，其前身是1952年成立的海關(guān)合作理事會(huì)（Customs Co-operation Council，CCC）。目前，世界海關(guān)組織有183 個(gè)成員，這些成員的海關(guān)處理著全球大約98%的跨境貿(mào)易[16]，它對(duì)整個(gè)跨境供應(yīng)鏈體系的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。世界海關(guān)組織為各締約方提供跨境貿(mào)易監(jiān)管的談判平臺(tái)，旨在簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)程序和流程，促進(jìn)貿(mào)易便利化④，同時(shí)加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全的識(shí)別和應(yīng)對(duì)⑤。世界海關(guān)組織明確將跨境供應(yīng)鏈安全與效率作為重點(diǎn)目標(biāo)予以關(guān)注，其框架下的規(guī)則設(shè)置也體現(xiàn)了逐步修正完善的過(guò)程，為跨境供應(yīng)鏈安全與效率的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了指導(dǎo)和方向。

2.《京都公約》：跨境供應(yīng)鏈效率→跨境供應(yīng)鏈安全→效率與安全

《京都公約》是簽訂于日本京都的《關(guān)于簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國(guó)際公約》（International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures）的簡(jiǎn)稱。其修正和審議過(guò)程在一定程度上反映了跨境供應(yīng)鏈的發(fā)展與變遷以及國(guó)際社會(huì)對(duì)跨境供應(yīng)鏈關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)換：從1974年對(duì)跨境貿(mào)易效率的追求，到2006 年對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全的關(guān)注，再到2018 年跨境供應(yīng)鏈安全與效率雙向發(fā)展目標(biāo)的確立。

1974 年《京都公約》主要目標(biāo)為“促進(jìn)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的高度簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)”⑥，安全并不是當(dāng)時(shí)關(guān)注的主要問(wèn)題。海關(guān)程序與制度的簡(jiǎn)化及協(xié)調(diào)有助于提高跨境貿(mào)易的效率，促進(jìn)各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促使各國(guó)積極參與跨境貿(mào)易。因此，代表更低成本、更高效益的效率成為當(dāng)時(shí)各國(guó)參與國(guó)際貿(mào)易的重要追求目標(biāo)。在這個(gè)時(shí)期，由于跨境供應(yīng)鏈的安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題尚不突出，跨境供應(yīng)鏈安全被選擇性地忽視了。

2006年《京都公約》在原有基礎(chǔ)上，增設(shè)了“在不損害海關(guān)管制標(biāo)準(zhǔn)的情況下實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化”的目標(biāo)，貿(mào)易便利化一詞第一次出現(xiàn)在國(guó)際規(guī)則中，同時(shí)對(duì)跨境供應(yīng)鏈的安全問(wèn)題予以關(guān)注。此次關(guān)注在很大程度上源于“9·11”事件對(duì)全球跨境供應(yīng)鏈系統(tǒng)造成的嚴(yán)重破壞以及對(duì)全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)性的不良影響?！?·11”事件導(dǎo)致跨境運(yùn)輸中斷，引起全球零部件斷供，對(duì)全球多個(gè)行業(yè)的跨境供應(yīng)鏈系統(tǒng)造成破壞，⑦[17-19]世界海關(guān)組織因此認(rèn)為有必要將跨境供應(yīng)鏈安全內(nèi)容納入國(guó)際規(guī)則中。但這種關(guān)注并沒(méi)有以專門章節(jié)或?qū)ｍ?xiàng)附約的形式進(jìn)行細(xì)化，跨境供應(yīng)鏈安全問(wèn)題的范圍仍舊不明，關(guān)于應(yīng)對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全問(wèn)題的程序和措施沒(méi)有具體規(guī)定。2006 年《京都公約》總附約第六章“海關(guān)管制”規(guī)定了與跨境供應(yīng)鏈安全相關(guān)的內(nèi)容[1]：第一，接受海關(guān)監(jiān)管的客體不僅包括貨物，還包括運(yùn)輸工具②；第二，以風(fēng)險(xiǎn)管理和信息技術(shù)、電子商務(wù)作為海關(guān)監(jiān)管的主要工具⑧；第三，加強(qiáng)各成員海關(guān)之間的相互合作以及海關(guān)與商界的合作，以增強(qiáng)海關(guān)監(jiān)管的有效性⑨；第四，評(píng)估進(jìn)出口貿(mào)易商的商業(yè)系統(tǒng)是否符合海關(guān)要求，簡(jiǎn)化海關(guān)監(jiān)管程序⑩。在該時(shí)期，跨境供應(yīng)鏈效率進(jìn)一步得到重視，并以貿(mào)易便利化的方式得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，“9·11”事件等非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)加深了國(guó)際社會(huì)對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全的認(rèn)識(shí)。2006年《京都公約》設(shè)置了對(duì)應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管客體、監(jiān)管工具、監(jiān)管程序等原則和規(guī)范，但由于對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全認(rèn)識(shí)的不足，并未設(shè)置具體、可操作的規(guī)則?[20]。換言之，2006 年《京都公約》依舊側(cè)重于跨境供應(yīng)鏈效率，跨境供應(yīng)鏈安全僅僅得到初步關(guān)注，并未被充分重視。

2018 年，世界海關(guān)組織全面審議工作組第一次會(huì)議在布魯塞爾舉行，開啟對(duì)2006 年《京都公約》的全面審議工作[16]。截至2021 年12 月3 日，2006年《京都公約》全面審議管理委員會(huì)舉行了27次會(huì)議。在2021 年11 月29 日至2021 年12 月3 日舉行的第27次會(huì)議期間，各參會(huì)方開啟磋商階段，以期形成最新修正案文本。各參會(huì)方于會(huì)議期間提交了大約40 份修正案文本草案，涉及的內(nèi)容包括數(shù)據(jù)問(wèn)題、預(yù)付貨物信息、電子支付和申報(bào)、易腐貨物、經(jīng)授權(quán)的經(jīng)營(yíng)者、安全、海關(guān)管制、公布、清關(guān)后審計(jì)和預(yù)裁定等[21]。擬修訂的最新修正案文本加深了對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全的認(rèn)識(shí)，并計(jì)劃以專項(xiàng)附約的形式予以細(xì)化，在制度上逐步實(shí)現(xiàn)從原則和規(guī)范到具體、可操作規(guī)則的轉(zhuǎn)變。在這一時(shí)期，國(guó)際社會(huì)對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全的重視達(dá)到空前高度，使之與跨境供應(yīng)鏈效率共同成為跨境貿(mào)易的最終目標(biāo)。

3.《一體化供應(yīng)鏈管理指南》下促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的細(xì)化措施

《一體化供應(yīng)鏈管理指南》（Integrated Supply Chain Management Guidelines，ISCMG）是由世界海關(guān)組織各成員與商業(yè)領(lǐng)域?qū)＜医M成的特別工作組在2006年《京都公約》及其實(shí)施“指南”?基礎(chǔ)上制定的軟法性工具?[22]，旨在構(gòu)建一體化供應(yīng)鏈新范式，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易安全與便利?！兑惑w化供應(yīng)鏈管理指南》在跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域?yàn)楦鞒蓡T海關(guān)提供了具有前瞻性的安全和便利化措施的指引規(guī)則，各成員可以根據(jù)其國(guó)內(nèi)制度現(xiàn)狀、基礎(chǔ)設(shè)施條件等因素有選擇性地引用相關(guān)措施。這種彈性化適用的國(guó)際規(guī)則在一定程度上體現(xiàn)了世界海關(guān)組織框架下國(guó)際規(guī)則體系的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)滿足了不同發(fā)展條件下的成員在跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域的法治需求。

《一體化供應(yīng)鏈管理指南》規(guī)定了促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的細(xì)化措施，滿足了國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)對(duì)安全和便捷的需求。正如《一體化供應(yīng)鏈管理指南》序言所言：“海關(guān)面臨的最大挑戰(zhàn)是為絕大多數(shù)國(guó)際貨運(yùn)和客運(yùn)提供便利，同時(shí)識(shí)別和處理具有安全風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)際貨運(yùn)和客運(yùn)?！盵2]《一體化供應(yīng)鏈管理指南》是世界海關(guān)組織在充分認(rèn)識(shí)到跨境供應(yīng)鏈安全與效率兩者重要性基礎(chǔ)上制定的，并規(guī)定了具體、可實(shí)施的規(guī)則[20]，包括構(gòu)建一體化供應(yīng)鏈新范式（海關(guān)間的信息共享機(jī)制?、經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證（Authorized Economic Operator，AEO）制度?和可信任的貿(mào)易通道?）、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理制度?、實(shí)施進(jìn)出口申報(bào)兩步走（簡(jiǎn)易申報(bào)和補(bǔ)充申報(bào)）?和數(shù)據(jù)通道制度?。一體化供應(yīng)鏈新范式為跨境供應(yīng)鏈提供了便捷的安全保障工具，其項(xiàng)下的海關(guān)間信息共享機(jī)制、經(jīng)營(yíng)者互認(rèn)制度和可信任的貿(mào)易通道制度與申報(bào)制度相結(jié)合，支撐著跨境供應(yīng)鏈安全與效率的雙向目標(biāo)；風(fēng)險(xiǎn)管理制度確立各成員達(dá)成一致的風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)（包括符合進(jìn)出口成員海關(guān)法律的要求和運(yùn)輸工具、貨物的安全標(biāo)準(zhǔn)等）和風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)共享制度，結(jié)合可信任的貿(mào)易通道制度，為滿足風(fēng)險(xiǎn)管理安全標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者提供快速通關(guān)的程序，實(shí)現(xiàn)“滿足安全標(biāo)準(zhǔn)+提供便利”的目標(biāo)；進(jìn)出口申報(bào)兩步走制度有助于海關(guān)對(duì)貨物信息的快速掌握與管理，使之有充足的時(shí)間初步認(rèn)證貨物的安全性，為進(jìn)出口商提供更多的便利；數(shù)據(jù)通道為整個(gè)供應(yīng)鏈參與者提供安全與便捷的信息渠道，其所顯示的數(shù)據(jù)信息是海關(guān)之間互相交換和重復(fù)利用過(guò)的信息，其安全性和真實(shí)性經(jīng)過(guò)海關(guān)認(rèn)證，因數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確而造成的安全風(fēng)險(xiǎn)較低，可緩解跨境供應(yīng)鏈天然脆弱性所帶來(lái)的中斷風(fēng)險(xiǎn)。總體而言，《一體化供應(yīng)鏈管理指南》設(shè)置的一系列制度為各成員海關(guān)提供了可適用的標(biāo)準(zhǔn)，有利于跨境供應(yīng)鏈安全與效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.新全球化環(huán)境為跨境供應(yīng)鏈帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)及世界海關(guān)組織的反應(yīng)

世界海關(guān)組織為應(yīng)對(duì)新全球化環(huán)境下出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，制定了一系列軟法性應(yīng)急規(guī)則，旨在緩解全球各行業(yè)跨境供應(yīng)鏈中斷導(dǎo)致的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)。隨著新型冠狀病毒在全球范圍內(nèi)的傳播，各國(guó)為控制疫情采取了必要的隔離措施，導(dǎo)致全球多行業(yè)的跨境供應(yīng)鏈中斷。以海爾集團(tuán)為例，在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期（2020 年2 月左右），海爾集團(tuán)員工到位率和門店開店率都不足30%，供應(yīng)鏈的中斷造成海爾集團(tuán)物流和倉(cāng)儲(chǔ)僅能正常運(yùn)轉(zhuǎn)30%～50%[23]，勞動(dòng)力短缺和物流中斷導(dǎo)致生產(chǎn)成本與物流成本增加，同時(shí)交貨時(shí)間延遲造成了跨境供應(yīng)鏈的遲滯，海爾集團(tuán)跨境供應(yīng)鏈的完整性和連續(xù)性遭到嚴(yán)重破壞?？缇彻?yīng)鏈中斷已成為當(dāng)前主要的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)[24]。

為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全造成的挑戰(zhàn)，世界海關(guān)組織與國(guó)際海事組織（International Maritime Organization，IMO）、國(guó)際道路運(yùn)輸聯(lián)盟（The International Road Transport Union，IRTU）、國(guó)際鐵路運(yùn)輸組織（The Intergovernmental Organization for International Carriage by Rail，OTIF）、鐵路合作組織（The Organization for Co-operation between Railways，OSJD）等主要運(yùn)輸組織分別發(fā)布聯(lián)合聲明?，建議海關(guān)之間加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)與合作，在有效實(shí)施防疫措施的同時(shí)，確保重要醫(yī)療用品與設(shè)備、關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品、其他貨物與服務(wù)跨境流動(dòng)的安全和便捷，保障跨境供應(yīng)鏈的完整性和便利性[25]。可見，無(wú)論在可預(yù)期的制度層面，還是在緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制層面，世界海關(guān)組織都高度重視跨境供應(yīng)鏈安全與效率并為此做出了重要貢獻(xiàn)。

（二）世界貿(mào)易組織框架下促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的路徑分析

1.世界貿(mào)易組織與跨境供應(yīng)鏈

世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）是處理成員間貿(mào)易規(guī)則的全球性國(guó)際組織，旨在減少國(guó)際貿(mào)易壁壘，構(gòu)建全世界范圍內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)全球貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展[26]?？缇彻?yīng)鏈作為國(guó)際貿(mào)易的重要組成部分[5]，其注重的安全與效率價(jià)值充分體現(xiàn)于世界貿(mào)易組織的貿(mào)易規(guī)則中。此外，與世界海關(guān)組織框架下的國(guó)際規(guī)則軟法性發(fā)展趨勢(shì)不同，世界貿(mào)易組織規(guī)則在形式上仍然維持著其模范國(guó)際法的形象，對(duì)其成員具有普遍約束力?。世界貿(mào)易組織多邊貿(mào)易體制對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的規(guī)定體現(xiàn)于《貿(mào)易便利化協(xié)定》（Trade Facilitation Agreement，TFA）的貿(mào)易便利化措施。

2.《貿(mào)易便利化協(xié)定》關(guān)于跨境供應(yīng)鏈安全與效率的規(guī)則分析

《貿(mào)易便利化協(xié)定》的實(shí)施著眼于加快貨物的流動(dòng)、放行和結(jié)關(guān)，側(cè)重于追求通關(guān)的效率?，這與跨境供應(yīng)鏈效率的基本內(nèi)涵是一致的。《貿(mào)易便利化協(xié)定》與世界海關(guān)組織框架下的《京都公約》都是重要的通關(guān)便利化公約，兩者在便利化措施和水平、法律約束力、透明度要求、海關(guān)監(jiān)管措施和程序、海關(guān)合作等方面存在許多共性和差異[27]。最大的差異在于，《京都公約》在不斷修約過(guò)程中對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全的重視程度不斷提高，并最終形成了促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的目標(biāo)，而《貿(mào)易便利化協(xié)定》雖然不乏安全保障措施，但仍以效率為優(yōu)先級(jí)的價(jià)值追求。《貿(mào)易便利化協(xié)定》的相關(guān)措施與世界海關(guān)組織框架下的制度合作?[28]，可以更好地為各成員促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率提供指引性規(guī)則。

《貿(mào)易便利化協(xié)定》關(guān)于跨境供應(yīng)鏈安全與效率的規(guī)定主要涉及抵達(dá)前業(yè)務(wù)辦理?、后續(xù)稽查?、風(fēng)險(xiǎn)管理?、經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證?、海關(guān)間的信息交換?等。抵達(dá)前業(yè)務(wù)辦理與后續(xù)稽查制度類似于《一體化供應(yīng)鏈管理指南》的進(jìn)出口申報(bào)兩步走制度。與進(jìn)出口申報(bào)兩步走制度不同的是，抵達(dá)前業(yè)務(wù)辦理制度以抵達(dá)后快速通關(guān)為目的，后續(xù)稽查制度再以適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安全認(rèn)證，進(jìn)出口申報(bào)兩步走制度則注重在安全認(rèn)證基礎(chǔ)上快速放行，這體現(xiàn)了兩種制度對(duì)安全與效率價(jià)值優(yōu)先級(jí)的不同追求。在這一層面，各成員可根據(jù)各自情況選擇適合的制度。風(fēng)險(xiǎn)管理制度是為促進(jìn)貿(mào)易便利化而服務(wù)的，明確了實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理制度不得對(duì)貿(mào)易便利化造成阻礙，風(fēng)險(xiǎn)管理制度的實(shí)施方式表明《貿(mào)易便利化協(xié)定》的跨境供應(yīng)鏈安全是建立在跨境供應(yīng)鏈效率基礎(chǔ)上的。此外，《貿(mào)易便利化協(xié)定》規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可以與《一體化供應(yīng)鏈管理指南》提出的風(fēng)險(xiǎn)管理措施相結(jié)合，以更好地協(xié)調(diào)并促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度為實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化提供了一系列標(biāo)準(zhǔn)，其中的“供應(yīng)鏈安全”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，經(jīng)過(guò)供應(yīng)鏈安全認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者可以獲得便捷通關(guān)程序的優(yōu)待。經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度為《貿(mào)易便利化協(xié)定》與世界海關(guān)組織的合作提供了空間，經(jīng)由世界海關(guān)組織對(duì)安全互認(rèn)制度更細(xì)致的規(guī)定，提供《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的貿(mào)易便利化措施，這極大促進(jìn)了跨境供應(yīng)鏈安全與效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。海關(guān)間的信息互換與《一體化供應(yīng)鏈管理指南》海關(guān)間的信息共享機(jī)制一致，都是對(duì)申報(bào)的貨物信息進(jìn)行交換，以便更迅速地識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)貨物并采取處理措施。

總體而言，世界貿(mào)易組織跨境供應(yīng)鏈規(guī)則主要表現(xiàn)出兩個(gè)特征。第一，在安全與效率的價(jià)值優(yōu)先級(jí)選擇下，世界貿(mào)易組織更傾向于效率價(jià)值，幾乎所有安全措施的實(shí)施都必須建立在不損害貿(mào)易便利化的基礎(chǔ)上；第二，世界貿(mào)易組織和世界海關(guān)組織關(guān)于跨境供應(yīng)鏈存在著巨大的合作潛力，世界貿(mào)易組織關(guān)于跨境供應(yīng)鏈效率的措施相對(duì)于世界海關(guān)組織規(guī)定得更細(xì)致，而世界海關(guān)組織對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全的制度規(guī)定得更為完善，各成員可選擇性地采納相應(yīng)規(guī)則，在不損害各自利益基礎(chǔ)上促進(jìn)本國(guó)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。

三、我國(guó)促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的法律路徑探索

法律是定爭(zhēng)止紛的重要手段[29]。以法律界定權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，從跨境供應(yīng)鏈起始端到終止端都進(jìn)行合理的法律監(jiān)管，能夠及時(shí)化解安全風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率，保障我國(guó)跨境貿(mào)易的穩(wěn)定和繁榮。

習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)發(fā)展的外部環(huán)境日趨復(fù)雜。防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，積極應(yīng)對(duì)外部環(huán)境帶來(lái)的沖擊挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在于辦好自己的事，提高發(fā)展質(zhì)量，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)國(guó)際綜合實(shí)力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，有效維護(hù)國(guó)家安全，實(shí)現(xiàn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、社會(huì)和諧安定?！盵30]當(dāng)前國(guó)際社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多變，各類可見與不可見的風(fēng)險(xiǎn)因素層出不窮，我國(guó)面臨著傳統(tǒng)安全問(wèn)題和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的威脅。特別是新全球化環(huán)境下出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件與中美貿(mào)易摩擦的交織，給我國(guó)跨境供應(yīng)鏈的穩(wěn)定和便利發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重威脅，作為非傳統(tǒng)安全的供應(yīng)鏈安全問(wèn)題增加了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，跨境供應(yīng)鏈的便利發(fā)展能夠?yàn)槲覈?guó)提供大量經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，為我國(guó)提高抵御風(fēng)險(xiǎn)能力提供源源不斷的力量支持。因此，我國(guó)有必要加強(qiáng)跨境供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)防范能力，同時(shí)以法治手段為跨境供應(yīng)鏈提供安全與便利的發(fā)展環(huán)境。

（一）我國(guó)目前關(guān)于跨境供應(yīng)鏈安全與效率的制度

1.“一次申報(bào)，分步處置”向“兩步申報(bào)”制度的轉(zhuǎn)變

目前，我國(guó)海關(guān)普遍適用“一次申報(bào)，分步處置”的貨物信息申報(bào)制度，同時(shí)推進(jìn)“兩步申報(bào)”制度的全面改革試點(diǎn)工作，基本上形成了從“一次申報(bào)，分步處置”向“兩步申報(bào)”制度的轉(zhuǎn)變。

“一次申報(bào)，分步處置”制度將安全監(jiān)管與稅收監(jiān)管分離，促進(jìn)嚴(yán)密監(jiān)管與貿(mào)易便利的統(tǒng)一?！耙淮紊陥?bào)，分步處置”的通關(guān)制度旨在改變海關(guān)傳統(tǒng)接受申報(bào)、審單、查驗(yàn)、征收、放行的串聯(lián)式作業(yè)流程，基于艙單提前完成數(shù)據(jù)傳輸，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)防控中心、稅收中心對(duì)艙單和報(bào)關(guān)單風(fēng)險(xiǎn)甄別與業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)處置作業(yè)環(huán)節(jié)的前推后移，在企業(yè)完成報(bào)關(guān)和稅款自報(bào)自繳手續(xù)之后，將安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)和稅收風(fēng)險(xiǎn)分別進(jìn)行處置。安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)主要在口岸通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)處置，稅收風(fēng)險(xiǎn)主要在貨物放行后處置[31]。但“一次申報(bào)，分步處置”制度忽視了企業(yè)申報(bào)的容錯(cuò)機(jī)制，易出現(xiàn)企業(yè)一次出錯(cuò)即無(wú)回旋余地的情況。

2019 年，我國(guó)海關(guān)總署發(fā)布《關(guān)于全面推廣“兩步申報(bào)”改革的公告》和《關(guān)于開展“兩步申報(bào)”改革試點(diǎn)的公告》，開始全面引進(jìn)跨境供應(yīng)鏈“兩步申報(bào)”制度，加強(qiáng)對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的推進(jìn)。適用“兩步申報(bào)”制度的前提是申報(bào)企業(yè)必須符合至少一般信用等級(jí)的要求，將跨境供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)防范提前。“兩步申報(bào)”制度包括概要申報(bào)和完整申報(bào)。概要申報(bào)要求企業(yè)向海關(guān)申報(bào)進(jìn)口貨物是否屬于禁限管制、是否需要依法檢驗(yàn)或檢疫（是否屬法檢目錄內(nèi)商品和法律法規(guī)規(guī)定需檢驗(yàn)或檢疫的商品）、是否需要繳納稅款；另外，要求企業(yè)自運(yùn)輸工具申報(bào)進(jìn)境之日起14日內(nèi)完成完整申報(bào)，辦理繳納稅款等其他通關(guān)手續(xù)[32]。概要申報(bào)和完整申報(bào)均可通過(guò)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”、“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”一體化網(wǎng)上辦事平臺(tái)或“掌上海關(guān)”APP開展[33]，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)化快速申報(bào)流程的構(gòu)建，提高了跨境供應(yīng)鏈的效率。海關(guān)對(duì)概要申報(bào)的內(nèi)容進(jìn)行初步的安全監(jiān)測(cè)，滿足條件的可以直接提離貨物，在保障跨境供應(yīng)鏈安全的同時(shí)也促進(jìn)了跨境供應(yīng)鏈的便利。但我國(guó)目前試點(diǎn)的“兩步申報(bào)”制度僅適用于進(jìn)口貨物，不適用于出口貨物，全面實(shí)施完整的“兩步申報(bào)”制度需要實(shí)踐的檢驗(yàn)，促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的法治工作有待繼續(xù)加強(qiáng)。此外，相對(duì)于“一次申報(bào)，分步處置”制度來(lái)說(shuō)，“兩步申報(bào)”制度納入了容錯(cuò)機(jī)制，如企業(yè)發(fā)現(xiàn)報(bào)關(guān)單申報(bào)內(nèi)容有誤需要更正報(bào)關(guān)單數(shù)據(jù)的，可向海關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，不至于出現(xiàn)企業(yè)一次出錯(cuò)即無(wú)回旋余地的情況。

2.風(fēng)險(xiǎn)管理制度

我國(guó)目前在跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理制度分布于動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品、植物和植物產(chǎn)品、食品安全、非食用動(dòng)物產(chǎn)品、進(jìn)出口工業(yè)品、郵輪、飼料添加劑、特殊物品、藥物等相關(guān)制度規(guī)定中，體現(xiàn)為多行業(yè)、多標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)。例如，《進(jìn)出境非食用動(dòng)物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，我國(guó)海關(guān)對(duì)進(jìn)出境非食用動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)行企業(yè)分類的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，海關(guān)根據(jù)企業(yè)誠(chéng)信程度、質(zhì)量安全控制能力等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同企業(yè)采用不同的監(jiān)管措施，與經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度相結(jié)合，確?？缇彻?yīng)鏈的安全與效率；但是，《進(jìn)境植物和植物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》并未設(shè)置對(duì)植物和植物產(chǎn)品進(jìn)行企業(yè)分類的風(fēng)險(xiǎn)管理制度。這表明我國(guó)尚未將促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的理念運(yùn)用于所有行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，不同的風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)與流程加大了海關(guān)的工作壓力和海關(guān)安全監(jiān)管的難度，也不利于跨境供應(yīng)鏈效率的提高。

3.經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度

我國(guó)引入并實(shí)施經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度旨在促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度是在世界海關(guān)組織《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》（Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade，以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)框架》）下建立的國(guó)際貿(mào)易安全與便利制度體系?[34]。我國(guó)于2008年將該制度引入《中華人民共和國(guó)海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》，經(jīng)過(guò)逐步發(fā)展完善，在2021年11月生效的《中華人民共和國(guó)海關(guān)注冊(cè)登記和備案企業(yè)信用管理辦法》中對(duì)該制度進(jìn)行了專項(xiàng)且具體的闡釋，注重與企業(yè)信用管理結(jié)合，細(xì)化安全認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序，明確不同等級(jí)的安全認(rèn)證企業(yè)適用不同的便利化措施?[35]，確?？缇彻?yīng)鏈主體及其貨物的安全性，推進(jìn)便利的通關(guān)流程。

《標(biāo)準(zhǔn)框架》倡導(dǎo)各成員經(jīng)營(yíng)者之間的標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)?[36]，為跨境供應(yīng)鏈提供安全與便利的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境。目前，我國(guó)海關(guān)已經(jīng)與新加坡、韓國(guó)、歐盟、中國(guó)香港特別行政區(qū)、瑞士、新西蘭、以色列、澳大利亞、日本、白俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、烏拉圭、阿聯(lián)酋、巴西、英國(guó)、塞爾維亞、伊朗、烏干達(dá)、智利20個(gè)經(jīng)濟(jì)體46個(gè)國(guó)家或地區(qū)簽署了經(jīng)營(yíng)者互認(rèn)協(xié)定，互認(rèn)國(guó)家或地區(qū)數(shù)量居全球首位[37]。國(guó)際經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度為全球貿(mào)易提供高效、統(tǒng)一的跨境供應(yīng)鏈標(biāo)準(zhǔn)與程序，降低查驗(yàn)率及核查頻次，簡(jiǎn)化文件內(nèi)容和格式要求，促進(jìn)各經(jīng)濟(jì)體海關(guān)的信息共享，為跨境企業(yè)提供便利的通關(guān)措施，這有利于促使更多的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)，保障了跨境貿(mào)易的安全。

盡管我國(guó)正逐步促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證國(guó)際制度向國(guó)內(nèi)法的轉(zhuǎn)變[38]，但在立法和執(zhí)法層面仍然存在諸如企業(yè)認(rèn)證意愿低、國(guó)家間海關(guān)互認(rèn)有差異、適用范圍窄、風(fēng)險(xiǎn)管理權(quán)力集中、部門間協(xié)同效應(yīng)不明顯[34]和跨境數(shù)據(jù)保護(hù)難等問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)者制度在促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率層面有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，有必要結(jié)合我國(guó)發(fā)展實(shí)際情況對(duì)該制度進(jìn)一步加以完善，為促進(jìn)我國(guó)跨境供應(yīng)鏈安全與效率提供穩(wěn)定的法律環(huán)境。

（二）促進(jìn)我國(guó)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的基本遵循

1.安全發(fā)展理念

安全發(fā)展理念是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容[29]，是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的指引理念。實(shí)現(xiàn)我國(guó)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率需要把握安全與發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡[39]，牢固樹立“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障”[30]的安全發(fā)展理念，營(yíng)造有利于全球供應(yīng)鏈發(fā)展的安全環(huán)境，在保障跨境供應(yīng)鏈安全基礎(chǔ)上推進(jìn)跨境供應(yīng)鏈的便利，最終實(shí)現(xiàn)效益最大化。我國(guó)擁有全球最豐富、最復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)鏈，應(yīng)按照產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，打造效率與韌性、利潤(rùn)與安全協(xié)同的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈[39]。一體推進(jìn)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率，應(yīng)遵循安全發(fā)展理念，既重視跨境供應(yīng)鏈效率，也重視跨境供應(yīng)鏈安全。跨境供應(yīng)鏈的便利化措施必須建立在安全基礎(chǔ)上，以法律的形式確立各行業(yè)企業(yè)在跨境供應(yīng)鏈中的安全標(biāo)準(zhǔn)，為不同安全風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)的企業(yè)實(shí)施差別化的便利化措施。同時(shí)，我國(guó)海關(guān)也應(yīng)提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力，為企業(yè)獲取更多的經(jīng)濟(jì)紅利提供安全防控環(huán)境，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果作為提高安全保障能力的物質(zhì)基礎(chǔ)，形成跨境供應(yīng)鏈安全與效率協(xié)調(diào)推進(jìn)的良性循環(huán)。

2.“端到端”監(jiān)管

“端到端”監(jiān)管要求海關(guān)對(duì)跨境供應(yīng)鏈從起始端到終止端全過(guò)程各環(huán)節(jié)都進(jìn)行安全與便利化監(jiān)管。“端到端”監(jiān)管并不意味著對(duì)跨境供應(yīng)鏈的所有內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，僅僅對(duì)可能造成跨境供應(yīng)鏈斷裂、遲滯的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管。第一，對(duì)跨境供應(yīng)鏈主體的監(jiān)管。根據(jù)供應(yīng)鏈參與方的可靠程度進(jìn)行不同層級(jí)的認(rèn)證，并提供差別化的便利化措施。第二，對(duì)跨境供應(yīng)鏈貨物的監(jiān)管。對(duì)涉及侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、偷逃稅、危害國(guó)家安全的貨物特別是藥品實(shí)施特殊監(jiān)管。第三，對(duì)數(shù)據(jù)信息的監(jiān)管。在跨境數(shù)據(jù)交換時(shí)對(duì)供應(yīng)鏈參與方數(shù)據(jù)信息的獲取、使用或存儲(chǔ)等進(jìn)行監(jiān)管。確定“端到端”監(jiān)管模式作為促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的基本遵循，是合理配置資源、促進(jìn)更安全和更高效監(jiān)管的體現(xiàn)。

3.國(guó)際國(guó)內(nèi)法則聯(lián)動(dòng)

國(guó)際國(guó)內(nèi)法則聯(lián)動(dòng)是促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率在法則設(shè)置上的基本遵循，包括國(guó)際法則的國(guó)內(nèi)適用、國(guó)內(nèi)法則的國(guó)際適用、海關(guān)合作三方面的內(nèi)容。

國(guó)際法則的國(guó)內(nèi)適用，是對(duì)世界海關(guān)組織和世界貿(mào)易組織框架下涉及跨境供應(yīng)鏈的國(guó)際法則在國(guó)內(nèi)法中的適用，包括跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理制度和便利化措施的適用等。對(duì)世界海關(guān)組織和世界貿(mào)易組織框架下規(guī)則的適用涉及對(duì)國(guó)際軟法和國(guó)際硬法的選擇適用問(wèn)題，以及對(duì)世界海關(guān)組織安全與效率并行理念和世界貿(mào)易組織效率優(yōu)先、安全次之理念兩者的選擇適用問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)法則的國(guó)際適用，要求將我國(guó)的安全發(fā)展理念向國(guó)際推廣，在國(guó)際法中發(fā)出我國(guó)的聲音。我國(guó)應(yīng)積極宣揚(yáng)安全發(fā)展理念的重要內(nèi)容和意義，在世界海關(guān)組織對(duì)2006 年《京都公約》的全面審議和世界貿(mào)易組織制度改革中爭(zhēng)取制度話語(yǔ)權(quán)，引領(lǐng)兩大國(guó)際組織進(jìn)行正確的價(jià)值選擇，實(shí)現(xiàn)我國(guó)安全發(fā)展理念的國(guó)際法適用。

海關(guān)合作，即各經(jīng)濟(jì)體海關(guān)通過(guò)簽署雙多邊貿(mào)易合作協(xié)定，對(duì)跨境供應(yīng)鏈“端到端”全過(guò)程各環(huán)節(jié)在商業(yè)流程、數(shù)據(jù)信息和風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)等方面進(jìn)行緊密交流與合作，實(shí)現(xiàn)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。

國(guó)際國(guó)內(nèi)法則聯(lián)動(dòng)是對(duì)新全球化環(huán)境下單邊主義與多邊主義交織的國(guó)際法變革的指導(dǎo)性思想，有利于促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率法律標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。

4.可視化

可視化是促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率在數(shù)據(jù)監(jiān)管流程上的指導(dǎo)思想，是透明化原則在跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域的適用。依托跨境貿(mào)易大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立跨境供應(yīng)鏈全流程公開數(shù)據(jù)鏈接，使跨境供應(yīng)鏈參與企業(yè)可對(duì)海關(guān)通關(guān)系統(tǒng)中單據(jù)審核、企業(yè)信用層級(jí)信息、風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)結(jié)果及其對(duì)應(yīng)的便利化措施等進(jìn)行全流程可視化查詢，為跨境供應(yīng)鏈參與方提供可預(yù)見性?？缇彻?yīng)鏈參與方通過(guò)數(shù)字化渠道提前了解各自在參與整個(gè)供應(yīng)鏈流程中的安全性，不斷增強(qiáng)自身在身份、產(chǎn)品等方面的安全性。海關(guān)可以據(jù)此確保供應(yīng)鏈整體的低風(fēng)險(xiǎn)或無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，并隨著供應(yīng)鏈參與方的不斷升級(jí)，簡(jiǎn)化通關(guān)流程和手續(xù)，實(shí)現(xiàn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的協(xié)同推進(jìn)。

（三）促進(jìn)我國(guó)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的法律路徑

1.頂層規(guī)范工具——構(gòu)建與整合法律制度體系

我國(guó)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的一體化推進(jìn)，應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加強(qiáng)國(guó)家安全體系和能力建設(shè)，健全國(guó)家安全法治體系，完善重要領(lǐng)域國(guó)家安全立法、制度和政策[40]。隨著從傳統(tǒng)全球化向新全球化的變遷，跨境供應(yīng)鏈逐漸成為集跨國(guó)界貿(mào)易與跨境監(jiān)管于一身的跨境貿(mào)易體系。碎片化、邊緣化的法律制度難以滿足跨境貿(mào)易需求。因此，有必要構(gòu)建以跨境供應(yīng)鏈為核心、以安全與效率協(xié)同發(fā)展為價(jià)值引領(lǐng)，以“兩步申報(bào)”制度、風(fēng)險(xiǎn)管理制度、經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度等為基本內(nèi)容的法律制度體系。

（1）設(shè)計(jì)頂層立法，構(gòu)建高位階的跨境供應(yīng)鏈監(jiān)管法，化碎片化制度為體系化制度。明確促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的法律目標(biāo)，設(shè)置促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的“兩步申報(bào)”制度、風(fēng)險(xiǎn)管理制度、經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度等一體化制度，為實(shí)踐操作提供原則、規(guī)范和規(guī)則的指引；整合碎片化的專門性制度（包括“兩步申報(bào)”制度、風(fēng)險(xiǎn)管理制度、經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度等部門規(guī)章或規(guī)范性文件?），歸類跨境供應(yīng)鏈監(jiān)管領(lǐng)域的文件，清理內(nèi)容滯后于現(xiàn)實(shí)需求的條款或文件并作相應(yīng)更新。對(duì)碎片化、專門性制度的整合包括對(duì)“兩步申報(bào)”制度的全面試點(diǎn)與推廣、在具體步驟和程序上的統(tǒng)一規(guī)范，對(duì)不同行業(yè)、不同產(chǎn)品類別的風(fēng)險(xiǎn)管理制度在同一部法律文件上的整合或不同法律文件的系統(tǒng)化歸類，以及對(duì)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度與企業(yè)信用管理制度、貿(mào)易便利化措施的系統(tǒng)性整合等。

（2）推進(jìn)“一次申報(bào)，分步處置”向“兩步申報(bào)”的全面轉(zhuǎn)變。各地海關(guān)應(yīng)快速對(duì)“兩步申報(bào)”制度作出反應(yīng)，落實(shí)制度的有效實(shí)施，充分理解“兩步申報(bào)”制度的具體要求、具體操作模式等?！皟刹缴陥?bào)”制度的具體要求[41]包括時(shí)限要求?、資質(zhì)要求?、進(jìn)出境要求?和監(jiān)管證件要求?。時(shí)限要求滿足企業(yè)簡(jiǎn)化通關(guān)流程、縮小通關(guān)時(shí)限的愿望；資質(zhì)要求和監(jiān)管證件要求在確保主體和客體安全基礎(chǔ)上促進(jìn)通關(guān)便利；進(jìn)出境要求僅限于進(jìn)口貨物，表明我國(guó)高度重視對(duì)海外安全風(fēng)險(xiǎn)的防范，在“安全準(zhǔn)入”環(huán)節(jié)設(shè)置了高檢查標(biāo)準(zhǔn)，以更好地維護(hù)我國(guó)國(guó)門安全?！皟刹缴陥?bào)”制度包括概要申報(bào)與完整申報(bào)，主要包括登錄國(guó)際貿(mào)易單一窗口、進(jìn)入“兩步申報(bào)”模塊、進(jìn)行是否涉證涉稅涉檢的選擇?[42]和按照系統(tǒng)界面要求錄入信息等詳細(xì)步驟；為企業(yè)提供“一次錄入”的申報(bào)方式，為跨境供應(yīng)鏈參與方提供便捷渠道?！皟刹缴陥?bào)”制度的安全認(rèn)證分為兩個(gè)步驟：概要申報(bào)由風(fēng)險(xiǎn)防控部門一次完成貨物的安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)甄別；完整申報(bào)由稅收征管部門對(duì)貨物稅收風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄別，統(tǒng)籌下達(dá)報(bào)關(guān)單修撤、退補(bǔ)稅、驗(yàn)估、核查等指令，并進(jìn)行稅收征管要素風(fēng)險(xiǎn)排查處置（參見圖1）[43]。我國(guó)“兩步申報(bào)”制度通過(guò)實(shí)施要求、具體步驟和安全認(rèn)證進(jìn)一步推進(jìn)了跨境供應(yīng)鏈安全與效率的實(shí)現(xiàn)。

圖1 我國(guó)“兩步申報(bào)”制度流程[42]

（3）整合與簡(jiǎn)化我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理制度的標(biāo)準(zhǔn)和流程，促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率。整合與完善我國(guó)跨境供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理制度是健全國(guó)家安全體系的重要內(nèi)容。我國(guó)可以有選擇地適用世界海關(guān)組織《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第1 條關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理制度的規(guī)定，對(duì)企業(yè)及其貨物進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，確定統(tǒng)領(lǐng)性的風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容，包括獲取風(fēng)險(xiǎn)信息和情報(bào)、獲得必要的風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)間、出于安全目的的海關(guān)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。此外，我國(guó)還可以設(shè)置事前和事后的管理環(huán)節(jié)。通過(guò)事前初步風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確認(rèn)供應(yīng)鏈企業(yè)及其貨物的安全性，給予該類企業(yè)的貨物在放行和清關(guān)時(shí)較少被海關(guān)干預(yù)的待遇，與經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度相結(jié)合，在保障安全的同時(shí)提高了效率。在事后環(huán)節(jié)進(jìn)一步加大對(duì)重點(diǎn)失信企業(yè)的核查力度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控部門與緝私部門等的合作，做好聯(lián)防聯(lián)控[43]。

（4）我國(guó)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度雖較為成熟，但仍存在著可改進(jìn)的方面。應(yīng)加強(qiáng)海關(guān)與企業(yè)之間的聯(lián)系，深化企業(yè)對(duì)認(rèn)證制度的認(rèn)識(shí)，降低認(rèn)證制度的適用成本，提高認(rèn)證企業(yè)的通關(guān)效率，讓企業(yè)充分認(rèn)識(shí)該制度的優(yōu)勢(shì)，提高企業(yè)的認(rèn)證意愿。為吸引投資，我國(guó)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度適用的范圍不應(yīng)局限于國(guó)內(nèi)企業(yè)，還應(yīng)該包括海外企業(yè)，但這對(duì)不同國(guó)家海關(guān)互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同提出了挑戰(zhàn)。我國(guó)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)同其他國(guó)家海關(guān)的合作，簽訂經(jīng)營(yíng)者互認(rèn)雙多邊協(xié)定，實(shí)現(xiàn)互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度與風(fēng)險(xiǎn)管理制度深度融合，可強(qiáng)化跨境供應(yīng)鏈安全與效率的核心理念，促進(jìn)貿(mào)易數(shù)據(jù)的無(wú)縫傳輸和國(guó)際國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)的交換[44]。數(shù)據(jù)情報(bào)交換涉及數(shù)據(jù)安全的問(wèn)題，要求在簽訂經(jīng)營(yíng)者互認(rèn)雙多邊協(xié)定時(shí)必須確定保密條款，以維護(hù)國(guó)家和企業(yè)的基本安全利益。

2.制度與科技的融合——構(gòu)建跨境供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)通道制度

數(shù)據(jù)通道的概念源于世界海關(guān)組織框架下的ISCMG，構(gòu)建數(shù)據(jù)通道的目的在于運(yùn)用科技手段更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的雙向促進(jìn)。依托跨境貿(mào)易大數(shù)據(jù)平臺(tái)，數(shù)據(jù)通道覆蓋整個(gè)跨境供應(yīng)鏈，將貨物信息、物流信息、海關(guān)監(jiān)管信息和金融運(yùn)營(yíng)信息等納入海關(guān)監(jiān)管平臺(tái)，為所有跨境供應(yīng)鏈參與方提供共享信息，便于各參與方的數(shù)據(jù)比對(duì)，這是可視化的具體適用。我國(guó)構(gòu)建的跨境供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)通道制度應(yīng)具備以下效能。第一，注重?cái)?shù)據(jù)信息的源頭管理，提高數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和精準(zhǔn)性，保障跨境供應(yīng)鏈的安全；第二，提供程序性技術(shù)，各跨境供應(yīng)鏈參與方可將比對(duì)后呈現(xiàn)于數(shù)據(jù)通道中的貨物信息直接轉(zhuǎn)化為提供給海關(guān)的提前貨物申報(bào)，有利于海關(guān)實(shí)時(shí)掌控整體跨境供應(yīng)鏈軌跡信息及其變更，實(shí)現(xiàn)海關(guān)在貨物通關(guān)前對(duì)數(shù)據(jù)信息的提前掌控，簡(jiǎn)化通關(guān)手續(xù)，縮短通關(guān)時(shí)間，提高通關(guān)效率?？缇彻?yīng)鏈數(shù)據(jù)通道制度是順應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展潮流的科技與制度的融合，整體優(yōu)化了跨境供應(yīng)鏈監(jiān)管制度和程序，為促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率提供了有效的科技型制度工具。

數(shù)據(jù)通道制度為各經(jīng)濟(jì)體海關(guān)數(shù)據(jù)交換與合作提供了有效載體，可實(shí)現(xiàn)貨物信息的共享，并結(jié)合經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度，使高級(jí)認(rèn)證企業(yè)僅需提交一次性數(shù)據(jù)信息即可，形成了促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的海關(guān)協(xié)同監(jiān)管新模式。

3.新全球化環(huán)境下促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的利器——構(gòu)建彈性化制度

彈性化制度的構(gòu)建為應(yīng)對(duì)新全球化環(huán)境下出現(xiàn)的諸如中美貿(mào)易摩擦、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等威脅跨境供應(yīng)鏈安全與效率的突發(fā)性、不可預(yù)見性因素提供了可操作空間。新全球化環(huán)境給國(guó)際貿(mào)易帶來(lái)的危機(jī)具有突發(fā)性與不可預(yù)見性的特征，給跨境供應(yīng)鏈安全與效率帶來(lái)了嚴(yán)重的威脅。原有的國(guó)內(nèi)制度無(wú)法適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境威脅，具有可調(diào)整特征的彈性化制度可以彌補(bǔ)我國(guó)既往應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力不足的缺陷。國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理體系可以作為彈性化制度的重要內(nèi)容，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件對(duì)我國(guó)跨境供應(yīng)鏈的沖擊。應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理部門，同時(shí)加強(qiáng)與海關(guān)的密切合作，在不破壞跨境供應(yīng)鏈基本遵循的基礎(chǔ)上，保障跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。

四、結(jié)語(yǔ)

供應(yīng)鏈安全是國(guó)家安全體系的重要內(nèi)容，供應(yīng)鏈效率是獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的重要指標(biāo)。不存在只重視安全不重視效率的跨境供應(yīng)鏈發(fā)展，也不存在只重視效率不重視安全的跨境供應(yīng)鏈發(fā)展。法治的作用在于為促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率提供可遵循的工具和可采取的措施，進(jìn)而為跨境供應(yīng)鏈提供安全與便利的發(fā)展環(huán)境。對(duì)跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域國(guó)際制度的需求推動(dòng)著世界海關(guān)組織對(duì)跨境供應(yīng)鏈發(fā)展價(jià)值追求的不斷更新與進(jìn)步，推動(dòng)著其框架內(nèi)制度的不斷變革與完善，也推動(dòng)著世界貿(mào)易組織多邊體制改革的與時(shí)俱進(jìn)和推陳出新。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向更高質(zhì)量、更有效率、更公平、更可持續(xù)、更安全的發(fā)展之路離不開跨境供應(yīng)鏈安全與效率的統(tǒng)籌推進(jìn)。統(tǒng)籌推進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率兩個(gè)方面，需要國(guó)內(nèi)法律制度的保障，將威脅跨境供應(yīng)鏈安全的風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈便利的措施納入法治軌道。應(yīng)明確促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的基本遵循，加強(qiáng)跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域的頂層制度設(shè)計(jì)，與時(shí)俱進(jìn)實(shí)現(xiàn)科技與制度的深度融合，構(gòu)建彈性化制度應(yīng)對(duì)新全球化環(huán)境下的安全威脅。

注釋：

①海關(guān)監(jiān)管/管制，指海關(guān)運(yùn)用國(guó)家賦予的權(quán)力依法對(duì)進(jìn)出口運(yùn)輸工具、貨物、物品的進(jìn)出口活動(dòng)所實(shí)施的一種行政管理。海關(guān)監(jiān)管是一項(xiàng)國(guó)家職能，目的在于保證一切進(jìn)出口活動(dòng)符合國(guó)家政策和法律，維護(hù)國(guó)家主權(quán)和利益。

②2006 年《京都公約》第6.1 條規(guī)定：“所有進(jìn)出關(guān)境的貨物，包括運(yùn)輸工具，無(wú)論是否應(yīng)繳納關(guān)稅，均應(yīng)接受海關(guān)監(jiān)管?！?018年最新版的世界海關(guān)組織《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第1.3條規(guī)定：“為了有充足的時(shí)間獲得高質(zhì)量的信息資料并實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，各國(guó)政府和海關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)將全球性供應(yīng)鏈視為一個(gè)整體來(lái)對(duì)待。要求整個(gè)供應(yīng)鏈的海關(guān)管理部門制定和商定一個(gè)從原產(chǎn)地到目的地的綜合海關(guān)控制鏈，并處理供應(yīng)鏈安全的關(guān)鍵要素，即文件和實(shí)物控制、運(yùn)輸、人員和信息安全?！?/p>

③供應(yīng)鏈外部安全威脅包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、恐怖事件、事故災(zāi)難等，內(nèi)部安全威脅為供應(yīng)鏈內(nèi)部出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)問(wèn)題。

④2006 年《京都公約》序言規(guī)定：“在海關(guān)合作理事會(huì)主持下成立的本公約締約方，努力消除可能妨礙國(guó)際貿(mào)易和其他國(guó)際交流的締約方海關(guān)程序和做法之間的分歧，希望通過(guò)簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)程序和做法以及促進(jìn)國(guó)際合作，為此類貿(mào)易和交流的發(fā)展作出有效貢獻(xiàn)，注意到在不損害適當(dāng)?shù)暮ｊP(guān)管制標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易便利化的重大好處?！?/p>

⑤《一體化供應(yīng)鏈管理指南》序言規(guī)定：“海關(guān)面臨的最大挑戰(zhàn)是為絕大多數(shù)國(guó)際貨運(yùn)和客運(yùn)提供便利，同時(shí)識(shí)別和處理具有安全風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)際貨運(yùn)和客運(yùn)?！?/p>

⑥1974年《京都公約》第2條規(guī)定：“每一締約方保證促進(jìn)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)，海關(guān)為此目的，保證按照本公約的規(guī)定，遵守本公約附約內(nèi)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)條款和建議條款。這絕不應(yīng)妨礙締約一方提供較上述條款更大的便利，而且還向每一締約方提議，盡可能廣泛地給予上述更大便利。”

⑦因“9·11”事件對(duì)供應(yīng)鏈的破壞，美國(guó)海關(guān)制定了一系列海關(guān)監(jiān)管制度，供應(yīng)鏈安全是其中的重點(diǎn)內(nèi)容。

⑧2006年《京都公約》第6.4條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析，確定應(yīng)當(dāng)對(duì)哪些人員、哪些貨物（包括運(yùn)輸工具）進(jìn)行檢查，并確定檢查范圍?！钡?.9條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)當(dāng)最大限度地利用信息技術(shù)和電子商務(wù)加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)管?！?/p>

⑨2006年《京都公約》第6.7條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)當(dāng)與其他海關(guān)合作，簽訂行政互助協(xié)議，加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)管?！钡?.8條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)尋求與業(yè)界合作，并尋求締結(jié)諒解備忘錄以加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)管?！?/p>

⑩2006 年《京都公約》第6.10 條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)影響海關(guān)業(yè)務(wù)的商業(yè)系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估，以確保其符合海關(guān)要求?！?/p>

?國(guó)際制度中的原則、規(guī)范和規(guī)則略有區(qū)別，原則和規(guī)范用以框定國(guó)際制度的基本特征，而規(guī)則是體現(xiàn)國(guó)際制度基本特征的具體設(shè)計(jì)。

?2006 年《京都公約》第1.7 條將“指南”定義為對(duì)總附約、專項(xiàng)附約和相關(guān)章節(jié)條款的解釋，表明在應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)條款、過(guò)渡標(biāo)準(zhǔn)條款和建議措施時(shí)應(yīng)遵循的一些可行的行動(dòng)方案，特別是描述最佳實(shí)踐做法并推薦更多便利的實(shí)例。“指南”是國(guó)際軟法性工具的表現(xiàn)形式之一，沒(méi)有法律上的強(qiáng)制約束力。

?對(duì)國(guó)際軟法概念的界定需要與國(guó)際硬法相對(duì)應(yīng)。國(guó)際軟法是不具有約束力的國(guó)際法規(guī)范，且不構(gòu)成對(duì)國(guó)家和其他行為體的硬性控制，沒(méi)有執(zhí)行機(jī)構(gòu)，沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制，不具有可訴性，但其內(nèi)在理性符合行為體穩(wěn)定社會(huì)秩序、正?？鐕?guó)交往、生產(chǎn)交易安全、公共倫理行為等方面的需求，從而為國(guó)際法主體所廣泛遵循。

?《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第3.6.1 條規(guī)定：“作為綜合海關(guān)監(jiān)管鏈和授權(quán)供應(yīng)鏈的一部分，按照國(guó)際行政互助文書的規(guī)定，處于同一供應(yīng)鏈上的不同國(guó)家海關(guān)可以考慮海關(guān)間的數(shù)據(jù)交換，尤其是針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)貨物的數(shù)據(jù)交換……”

?根據(jù)《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第5.1、第5.2、第5.3 條的相關(guān)規(guī)定可知，經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證（AEO）項(xiàng)目是世界海關(guān)組織標(biāo)準(zhǔn)框架中一個(gè)廣泛概念，兩國(guó)據(jù)此可以達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議或安排，以相互承認(rèn)對(duì)方海關(guān)給予的經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證項(xiàng)目。此外，世界海關(guān)組織標(biāo)準(zhǔn)框架呼吁各國(guó)海關(guān)共同制定經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證和授權(quán)、海關(guān)安全控制標(biāo)準(zhǔn)和控制結(jié)果互認(rèn)流程的制度，以消除或減少重復(fù)工作。

?《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第3.1.5 條規(guī)定：“從原產(chǎn)地轉(zhuǎn)運(yùn)到目的地的貨物將受益于一個(gè)綜合的跨界簡(jiǎn)化程序，在這種程序中，出口和進(jìn)口都只需要一份含有最少信息的簡(jiǎn)化報(bào)關(guān)單。如果被授權(quán)的經(jīng)營(yíng)者同意在進(jìn)出口和運(yùn)輸途中向海關(guān)提供可在線訪問(wèn)的其商業(yè)范圍內(nèi)的信息，且進(jìn)出口海關(guān)在可接受的基礎(chǔ)上相互承認(rèn)授權(quán)安排，簡(jiǎn)化申報(bào)可以減化到僅提供跨境貨物獨(dú)特編碼（UCR）的程度。”

?根據(jù)《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第1 條的相關(guān)規(guī)定可知，2006年《京都公約》、實(shí)施指南和安全標(biāo)準(zhǔn)框架中規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)管理已成為高效海關(guān)監(jiān)管并更好地利用可用資源的寶貴實(shí)踐。通過(guò)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，海關(guān)可以確定哪些貨物和哪些貿(mào)易商符合海關(guān)法律規(guī)定，將風(fēng)險(xiǎn)控制在低水平。《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第1條“管理總結(jié)”有12項(xiàng)條款，具體規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)管理制度的細(xì)節(jié)性操作，包括獲取信息和情報(bào)、獲得必要的風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)間、出于安全目的的海關(guān)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

?根據(jù)《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第3.1.3 條的相關(guān)規(guī)定可知，進(jìn)出口申報(bào)兩步走包括：第一步申報(bào)為簡(jiǎn)易申報(bào)，要求進(jìn)出口商或承運(yùn)人對(duì)即將進(jìn)出口的跨境供應(yīng)鏈產(chǎn)品或跨境供應(yīng)鏈部分原材料的電子信息通過(guò)電子數(shù)據(jù)傳輸方式提前傳送至該成員海關(guān)，然后在商定的后期階段根據(jù)需要進(jìn)行補(bǔ)充申報(bào)；第二步申報(bào)為補(bǔ)充申報(bào)，根據(jù)各成員海關(guān)制度要求，進(jìn)出口商在指定時(shí)間內(nèi)根據(jù)需要向海關(guān)補(bǔ)充申報(bào)。

?根據(jù)《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第6.1、第6.2、第6.3 條的相關(guān)規(guī)定可知，數(shù)據(jù)通道是一種前瞻性的新型供應(yīng)鏈信息交換機(jī)制，跨境供應(yīng)鏈上所有鏈條參與者均可以共享和重復(fù)利用數(shù)據(jù)通道上顯示的數(shù)據(jù)信息，這些數(shù)據(jù)信息是經(jīng)過(guò)海關(guān)之間互相交換和重復(fù)利用的信息。

?包括《世界海關(guān)組織與國(guó)際海事組織關(guān)于新冠肺炎疫情期間全球供應(yīng)鏈完整性的聯(lián)合聲明》《世界海關(guān)組織與國(guó)際道路運(yùn)輸聯(lián)盟關(guān)于新冠肺炎疫情期間全球供應(yīng)鏈完整性的聯(lián)合聲明》和《世界海關(guān)組織、國(guó)際鐵路運(yùn)輸組織和鐵路合作組織關(guān)于新冠肺炎疫情期間全球供應(yīng)鏈完整性的聯(lián)合聲明》。

?過(guò)去，世界貿(mào)易組織規(guī)則因其普遍的法律約束力和強(qiáng)力的爭(zhēng)端解決機(jī)制而被國(guó)際社會(huì)譽(yù)為模范國(guó)際法。然而，隨著單邊主義的抬頭，世界貿(mào)易組織多邊貿(mào)易體制的效力受到挑戰(zhàn)。盡管如此，世界貿(mào)易組織多邊規(guī)則和諸邊規(guī)則依然存在，世界貿(mào)易組織仍然是國(guó)際貿(mào)易談判的主要平臺(tái)，未來(lái)世界貿(mào)易組織多邊貿(mào)易體制改革與發(fā)展的前景仍值得期待。

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》序言規(guī)定：“期望澄清和改善1994 年關(guān)貿(mào)總協(xié)定第5、第8和第10條的相關(guān)方面，以期進(jìn)一步加快貨物包括過(guò)境貨物的流動(dòng)、放行和結(jié)關(guān)?！?/p>

?世界海關(guān)組織于2013 年通過(guò)《都柏林決議》，提出《貿(mào)易便利化協(xié)定》與世界海關(guān)組織合作的方案。

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7.1條規(guī)定：“每一成員都應(yīng)采用或設(shè)立程序，允許提交包括艙單在內(nèi)的進(jìn)口單證和其他必要信息，以便在貨物抵達(dá)前開始辦理業(yè)務(wù)，在貨物抵達(dá)后加快放行。每一成員應(yīng)酌情規(guī)定以電子格式提交單證，以便在貨物抵達(dá)前處理此類單證?！?/p>

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7.5條規(guī)定：“為加快貨物放行，每一成員應(yīng)采用或設(shè)立后續(xù)稽查以保證海關(guān)規(guī)定及其他相關(guān)法律法規(guī)得以遵守。每一成員應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)選擇一當(dāng)事人或貨物進(jìn)行后續(xù)稽查，可包括適當(dāng)?shù)倪x擇標(biāo)準(zhǔn)。各成員在可行的情況下，應(yīng)在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)使用后續(xù)稽查結(jié)論?！?/p>

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7.4條規(guī)定：“每一成員應(yīng)盡可能采用或制定為海關(guān)監(jiān)管目的的風(fēng)險(xiǎn)管理制度。每一成員在設(shè)計(jì)和運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)應(yīng)以避免任意或不合理的歧視或形成對(duì)國(guó)際貿(mào)易變相限制的方式進(jìn)行。每一成員應(yīng)將海關(guān)監(jiān)管及在可能的限度內(nèi)將其他相關(guān)邊境監(jiān)管集中在高風(fēng)險(xiǎn)貨物上，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)貨物加快放行。每一成員應(yīng)將通過(guò)選擇性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為風(fēng)險(xiǎn)管理的依據(jù)。此類選擇性標(biāo)準(zhǔn)可特別包括協(xié)調(diào)制度編碼、貨物性質(zhì)與描述、原產(chǎn)國(guó)、貨物裝運(yùn)國(guó)、貨值、貿(mào)易商守法記錄以及運(yùn)輸工具類型?！?/p>

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7.7條規(guī)定：“每一成員應(yīng)向滿足特定標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者提供與進(jìn)口、出口或過(guò)境手續(xù)相關(guān)的額外的貿(mào)易便利化措施。此類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予以公布，可包括：……（iv）供應(yīng)鏈安全。”

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》第12.2條規(guī)定：“在符合本條規(guī)定的前提下，各成員應(yīng)請(qǐng)求交換第6.1（b）項(xiàng)和/或（c）項(xiàng)所列信息，以便在有合理理由懷疑一進(jìn)口或出口申報(bào)的真實(shí)性或準(zhǔn)確性時(shí)，對(duì)該項(xiàng)申報(bào)進(jìn)行核實(shí)。每一成員應(yīng)將其用于信息交換的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的詳細(xì)信息通知委員會(huì)。”

?經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者是指以任何一種方式參與貨物國(guó)際流通，并被海關(guān)當(dāng)局認(rèn)定符合世界海關(guān)組織或相應(yīng)供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)的一方，包括生產(chǎn)商、進(jìn)口商、出口商、報(bào)關(guān)行、承運(yùn)商、理貨人、中間商、口岸和機(jī)場(chǎng)、貨站經(jīng)營(yíng)者、綜合經(jīng)營(yíng)者、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)經(jīng)營(yíng)者和分銷商。

?安全認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序細(xì)化為高級(jí)認(rèn)證企業(yè)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序，以及失信企業(yè)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序；不同等級(jí)的安全認(rèn)證企業(yè)適用不同的便利化措施，如為高級(jí)認(rèn)證企業(yè)設(shè)置低于20%的貨物查驗(yàn)率，為失信企業(yè)設(shè)置高于80%的貨物查驗(yàn)率。

?互認(rèn)，指某一海關(guān)作出的行動(dòng)、決定或經(jīng)其批準(zhǔn)的授權(quán)被另一個(gè)海關(guān)認(rèn)可并接受。

?目前我國(guó)有關(guān)“兩步申報(bào)”制度、風(fēng)險(xiǎn)管理制度、經(jīng)營(yíng)者認(rèn)證制度等均為部門規(guī)章或規(guī)范性文件，包括《關(guān)于全面推廣“兩步申報(bào)”改革的公告》《進(jìn)出境非食用動(dòng)物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》《中華人民共和國(guó)海關(guān)注冊(cè)登記和備案企業(yè)信用管理辦法》等。

?概要申報(bào)和完整申報(bào)均需在自運(yùn)輸工具申報(bào)進(jìn)境之日起14日內(nèi)完成。概要申報(bào)可以提前申報(bào)。

?境內(nèi)收貨人信用等級(jí)為一般信用及以上的，其貨物的實(shí)際進(jìn)境可采用“兩步申報(bào)”。

?前期設(shè)置的“兩步申報(bào)”只限于進(jìn)口貨物，不包括出口貨物。

?所涉及監(jiān)管證件已實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)核查的貨物才能使用“兩步申報(bào)”。

?對(duì)于不涉及進(jìn)口禁限管制、檢驗(yàn)或檢疫的貨物，企業(yè)只需申報(bào)9個(gè)項(xiàng)目，確認(rèn)2個(gè)物流項(xiàng)目；對(duì)于涉及進(jìn)口禁限管制檢驗(yàn)或檢疫的貨物，分別增加申報(bào)2個(gè)和5個(gè)項(xiàng)目。貨物不涉稅，不需查驗(yàn)即可提離；涉稅貨物已經(jīng)提交稅款擔(dān)保且需查驗(yàn)、海關(guān)已完成查驗(yàn)的，也可以提離。這在一定程度上保障了跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。