□文/張思文 趙 迪 朱民田

（遼寧中醫(yī)藥大學經濟管理學院 遼寧·沈陽）

［提要］ 后疫情時代，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風險預警與應急管理即將變成政府相關部門的必要能力要求。沈陽市在新冠肺炎疫情防控中曾暴露出風險預判、分級預警、應急處置的短板，必須強化政府與社會公眾的風險意識，有針對性地提高風險應對能力，健全公共衛(wèi)生服務體系。

2020 年新冠肺炎疫情的爆發(fā)，為人們的生產生活、身體健康和社會秩序帶來巨大影響，在各地區(qū)緊急防控新冠肺炎疫情、組織應急救援治理的同時，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急管理再一次成為相關部門關注的焦點。沈陽市在此次疫情防控治理過程中，也曾幾次出現疫情反復的情形，依然暴露出在對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的風險監(jiān)測、識別、預警以及應急處理方面存在短板，亟須提高應急處理能力。

一、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件概述

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件會對社會秩序、生產生活造成嚴重影響。重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件甚至還會對區(qū)域政治、經濟、文化、生態(tài)環(huán)境等帶來破壞，事件發(fā)生后往往伴隨著一定程度的經濟衰退、社會恐慌以及次生災害。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件往往具有以下特征：

（一）突發(fā)性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的發(fā)生往往是難以預料也難以避免的，雖然在事件發(fā)生之前也會存在一定特征與預兆，但是想要準確識別預兆并對其進行風險預判往往較為困難，因為大多數突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的事先預兆并不具備特殊性，或在過往不曾出現過，以至于難以準確識別。但是，依托大數據技術的全面風險監(jiān)測體系，可以最大限度地降低事件的突發(fā)性，能夠盡可能做到有效預警及迅速響應。

（二）緊急性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的緊急性主要體現在事件發(fā)生之前沒有任何預兆，或者預兆事件較短，事件一旦爆發(fā)擴散就格外迅速，如果有關部門應急管理能力較低，會讓事態(tài)影響程度進一步加劇，造成社會恐慌和秩序混亂。因此，緊急性決定了有關部門要及時發(fā)布有效、真實的信息，而這又再次對獲取信息途徑、公眾參與機制、多方知識協同等提出了要求。

（三）擴散性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件危害嚴重程度的重要決定因素就是其擴散性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件常以傳染性疫情、群體性不明原因疾病等形式出現，本身就具有較強的擴散性，而現代交通技術的發(fā)達，人員、物資流動性的加快，大城市人口密集度的提升等因素，也進一步讓公共衛(wèi)生事件突破地理因素的限制，擴大傳染的范圍。以新冠肺炎疫情為例，短短1 個月時間就已經席卷全球上百個國家，且除了中國以外的大多數國家和地區(qū)至今沒有得到有效控制，足以證明其擴散性特征。

（四）反復性。從新冠肺炎疫情可以明確地看出突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的反復性特征。這種反復性一方面是源于病毒會反復持續(xù)地侵害人體免疫系統，難以被根除，哪怕人體產生過抗體，但隨著免疫力降低、適應性免疫反應不足等因素，也會導致再次感染；另一方面是源于病毒本身的季節(jié)性表現，很多呼吸道病毒會在特定的季節(jié)重復出現，且再次出現時容易與同時期其他病毒互相作用，造成更嚴重的多重感染、重疊爆發(fā)，這種重復性也讓突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風險監(jiān)測系統和醫(yī)療衛(wèi)生體系面臨更大挑戰(zhàn)。

二、沈陽市突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風險監(jiān)測及應急處理中的問題

近年來，沈陽市突發(fā)性公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，造成嚴重不良影響。2015 年，沈陽市政府印發(fā)了《沈陽市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，成立由政府主導、各相關部門協作的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部，負責重大決策、制訂應急方案、組織實施控制救援等指導性工作；下設辦公室，負責日常運行管理等工作，明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急組織體系與職責。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行了級別劃分，根據事件性質、危害程度以及涉及范圍，劃分從一般到特別重大四個級別。2020 年更是建立了沈陽市疫情監(jiān)測指揮平臺，涵蓋疫情監(jiān)測、救治能力、物資保障、重點人群和城市運行五大功能，為政府相關部門制定風險應急決策提供數據支撐。但是，在這個過程中，依然暴露出一些問題，主要體現在以下幾個方面：

（一）財政投資不足。根據《沈陽市醫(yī)療衛(wèi)生領域市與區(qū)縣（市）財政事權和支出責任劃分改革方案》文件內容可知，沈陽市醫(yī)療衛(wèi)生領域財政事權和支出責任主要包括公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、計劃生育、能力建設四個方面。其中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財政支出涵蓋在公共衛(wèi)生項下。而公共衛(wèi)生服務的經費支出由省市按比例承擔，省級僅承擔20%，其余80%全部由市和區(qū)、縣單位共同承擔。針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的防控與處置，只有省級確定的群體性預防和重點人群的接種疫苗、器械購置及異常反應保險費用由省級承擔，其余包括疫苗的運輸、冷鏈物流的投入、重點地方病的防控、突發(fā)事件應急處置等費用也只能由市和區(qū)、縣單位自行承擔，這無疑極大地加大了地方公共衛(wèi)生服務體系的壓力。

上級政府財政投資的不足直接導致相關部門在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的風險監(jiān)測與應急處置經費支出的緊張。根據沈陽市衛(wèi)健委官方公示數據顯示，2019 年沈陽市在食品安全風險監(jiān)測及標準宣傳貫徹方面支出190 萬元，重大傳染病防治專項支出450 萬元，疾病預防控制專項經費支出500 萬元，顯然投入不足。從而，帶來的是風險防控體系不夠健全、技術體系建設滯后、風險識別與風險預判信息覆蓋性不足以及應急處理效率偏低等問題，成為沈陽市突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風險監(jiān)測與應急管理的短板。

（二）風險監(jiān)控與應急處置機制不協調。針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的風險監(jiān)測與應急處置是一項涉及多個部門的重要工作，除了衛(wèi)計委、宣傳部、政府應急辦等核心部門外，還涉及到公安局、教育局、科技局、民政局、財政局等二十余個相關部門，因此部門之間溝通是否順暢、運作是否協調就成為影響應急處置效率的重要因素。近年來，沈陽市在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測與處置中存在部門與部門之間不協調的現象。一方面體現在各部門之間由于基礎職能不同、工作性質不同，平日里交流有限，應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時難免出現合作基礎不牢、職能壁壘現象，尤其是突發(fā)性公共衛(wèi)生事件往往需要具備醫(yī)療衛(wèi)生領域的專業(yè)性知識，普通行政部門在基礎認知、信息處理方面都無法與衛(wèi)生管理部門高效率對接，這造成了應急資源整合困難與應急處理效率低下，也讓上級主管的指揮協調不順暢；另一方面源于當前的衛(wèi)生管理體制。目前的衛(wèi)生管理體制要求各地衛(wèi)生機構受當地政府直接管轄，這種體制決定了面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時，上下級衛(wèi)生機構進行信息溝通交流往往要經過當地政府部門作為中間鏈接，難以實現人員、信息、物資等資源的快速整合，這直接導致了風險信息識別、上報、預警的不及時，無法實現高效率的衛(wèi)生部門聯動機制。

（三）相關人員能力不足，專業(yè)人才缺失。新冠肺炎疫情防控期間，截至2020 年3 月19 日，沈陽市累計問責372 人，問責黨組織65 家，通報曝光典型案例107 起，還曾出現信息上報不及時、上報信息錯誤等問題，這無疑從側面反映出沈陽市在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應急處置過程中相關人員素質不高、能力不足的問題。

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應對不只是應急救援一個環(huán)節(jié)，更多的還涉及到事先的風險監(jiān)測預警、事中的應急處置與事后的修復鞏固等內容，因此這就要求不同環(huán)節(jié)的工作人員具備相應的專業(yè)能力。一是全面的信息收集能力。事先掌握歷史信息資料，事中掌握現場信息、決策信息，事后掌握分析總結、案例補充信息等，以此為各部門決策奠定基礎。二是風險評估的能力?；谝颜莆招畔赡茉庥鲲L險的嚴重程度進行評估決策，在此基礎上，還要具備風險監(jiān)測的能力，對風險狀況實時監(jiān)測，精準捕獲變化與動態(tài)，當意識到風險容易造成危害時即時進行風險預警。三是在風險發(fā)生之后還要具備指揮協調應急工作部署的應急預案準備能力與應急響應的能力。

可以說，每個環(huán)節(jié)都有專業(yè)的素質和能力要求，但是沈陽市由于風險監(jiān)測投資不足、危機意識淡薄、應急演練經驗缺乏等原因，在應對突發(fā)性公共事件時，常常出現初期秩序混亂、信息發(fā)布不及時甚至失真等狀況，相關人員的工作能力有待提升，缺乏風險監(jiān)測、現場調查、應急管理等領域的專業(yè)化人才。

三、沈陽市突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風險監(jiān)測及應急處理對策

（一）加大資金投入，健全風險共擔機制。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生之前的風險監(jiān)測與發(fā)生時的應急處置及發(fā)生后的事后修復，都需要充足的資金保證。這部分資金既包括政府方面的投入，也包括社會與企業(yè)的投入。一方面應該加強政府對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的資金補助，設立應急產業(yè)專項資金、風險預警投入基金等，加大對公共衛(wèi)生領域具備風險監(jiān)管、應急處置等職能部門的財政支持力度，提升基層安全風險評估、標準制定修訂、跟蹤評價、健康危害因素監(jiān)測與控制、實驗室檢測檢驗等公共衛(wèi)生職能的財政預算，將突發(fā)性公共衛(wèi)生事件管理的相關費用納入到公共財政預算之中，合理安排經費支出，建立穩(wěn)定的財政投入機制；另一方面也要引導建立多元化投資渠道，除了依靠政府的財政投入、專項補貼、稅收減免等政策性投入外，還要鼓勵社會力量參與應急產業(yè)發(fā)展，為風險防控預警、應急處置提供更廣泛的資金扶持。要健全行業(yè)投資標準與機制，拓寬企業(yè)融資渠道，降低準入門檻，同時推動保險業(yè)對應急產業(yè)的融入，在突發(fā)性應急事件高危行業(yè)可以采用強制責任保險等手段，充分發(fā)揮保險在醫(yī)療救助、災后重建方面的重要作用，以此緩解公共衛(wèi)生事件發(fā)生后帶給政府財政的壓力，讓社會援助、慈善捐贈等方式成為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急處置中的重要環(huán)節(jié)，通過市場化的手段彌補財政資金的短缺，建立政府撥款-社會捐贈-保險支持的風險共擔機制。

（二）加強部門協調，建立突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急體系。加強各部門之間的有效溝通，日常交流與合作，打破部門之間的職責壁壘，積極推進衛(wèi)生管理體制改革，實現突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急指揮權利集中，決策高效。建立政府主導、醫(yī)療衛(wèi)生機構參謀、各職能部門全力配合、各司其職的三級聯動防控體系，實行突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的隱患排查、風險評估、風險監(jiān)測、風險預警、應急處置全流程介入、全部門協調、全員參與的管理原則，提高風險監(jiān)測力度與效率。除此之外，還要加強疾控部門與醫(yī)療部門的合作，通過搭建風險信息共享平臺實現公共衛(wèi)生風險監(jiān)測信息與醫(yī)療機構日常報告信息互聯互通，通過日常信息收集、動態(tài)分析、評估監(jiān)測提高風險監(jiān)測的有效性，盡可能提高突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風險識別與評估的準確性，重視突發(fā)性公共衛(wèi)生事件信息上報工作，搭建風險信息、可疑病例直報系統，制定突發(fā)性傳染病、急癥、不明性群體病例發(fā)現、診療、行程軌跡上報等管理制度，嚴格落實風險防控措施，切實提高風險監(jiān)測與應急處置的能力。

（三）重視人才培養(yǎng)，加強專業(yè)化隊伍建設。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，專業(yè)化人才是必不可少的重要資源，人才的專業(yè)性、工作的效率與質量直接影響突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的處置效果。首先，建立專業(yè)化人才培養(yǎng)與吸納體系，加強相關部門員工的應急處置技能與知識培訓，尤其是對于醫(yī)療衛(wèi)生、常見傳染病防護等方面的知識，要做好這方面的交流學習；在風險監(jiān)測相關部門，要注重培養(yǎng)引進信息技術人才與預測型人才，重點培養(yǎng)員工的大數據操作、信息收集與反饋、數據分析的能力；搭建風險預測與應急管理專家智庫，完善信息數據共享機制，為本地突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應急管理儲備智力資源，在此基礎上，提高專家參與應急決策的途徑與機會，充分發(fā)揮專家在風險預測與應急管理方面的咨詢、建議功能，從而提高科學決策水平。其次，提高當前醫(yī)療救援隊伍的專業(yè)化水平，以現場應急救援處置為重點，通過規(guī)范化培訓、標準化操作，來提升應急救援的快速反應能力。最后，可以充分發(fā)揮民間力量，大力發(fā)展應急救援志愿者隊伍，完善參與機制與政策，設置管理機構對志愿者隊伍進行管理與培訓，建立志愿者個人檔案，對志愿者技能進行登記管理，充分發(fā)揮志愿者隊伍在科普宣講、物資籌備、應急救援方面的巨大作用。