丹棱縣村級集體經(jīng)濟發(fā)展思考

□文/張云松 賈榮梅 劉 奇

（中共丹棱縣委黨校 四川·丹棱）

［提要］為全面掌握丹棱縣村級集體經(jīng)濟發(fā)展情況，探討村級建制調(diào)整改革后整合盤活資源資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的有效途徑，本文通過實地調(diào)研，探索制約丹棱縣集體經(jīng)濟發(fā)展的因素，并提出對策建議。

習近平強調(diào)“把發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟作為基層黨組織一項重大而緊迫的任務來抓，著力破解村級集體經(jīng)濟發(fā)展難題，增強基層黨組織的凝聚力，提高村級組織服務群眾能力”。國家的精準脫貧、鄉(xiāng)村振興等許多戰(zhàn)略目標，均是依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟這一組織載體推動和實現(xiàn)的。村級集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，是增強服務功能，加強農(nóng)村基層組織建設的迫切需要。

一、丹棱縣村級集體經(jīng)濟發(fā)展情況

2020年，全縣村級集體經(jīng)濟收入總額為317.14萬元，其中收入在30萬元以上的村有3個，占比6%；收入在10萬～30萬元之間的村（社區(qū)）有8個，占比16%；收入在5萬～10萬元之間的村（社區(qū)）有7個，占比14%；收入在1萬～5萬元之間的村（社區(qū)）有25個，占比50%；收入在1萬元以下的村（社區(qū)）有7個（其中有2個城市社區(qū)全年無收入），占比14%。

二、制約丹棱縣村級集體經(jīng)濟發(fā)展的主要因素

（一）資源資產(chǎn)不優(yōu)，多元拓展難。調(diào)研中，各村（社區(qū)）黨組織書記普遍反映，村級集體所擁有的資源資產(chǎn)參差不齊，搭配不合理，土地、山坪塘、校舍等基礎性的資源資產(chǎn)瓶頸制約明顯，呈現(xiàn)“三不劣勢”特點。一是可用數(shù)量不多。全縣現(xiàn)在村級集體資源資產(chǎn)存量有限、可用數(shù)量不多。究其原因，主要是早期在承包到戶時，部分村采取一分了之的簡單辦法，各種集體資源資產(chǎn)已基本劃分到戶，比如齊樂鎮(zhèn)梅灣村已經(jīng)沒有可利用的資源資產(chǎn)。為數(shù)不少的村把山林、魚塘、校舍等資源資產(chǎn)以20～50年期限、一次性廉價付款或分期付款的形式長期租賃給私人或經(jīng)濟組織，租賃收入現(xiàn)已遠遠低于市場價值。比如，齊樂鎮(zhèn)觀音社區(qū)原高壩農(nóng)科隊10.5畝土地租期為50年，一次性付款21萬元。在城市社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)中，部分開發(fā)商沒有按照住建部相關要求配備小區(qū)公共服務用房，導致有的城市社區(qū)集體資產(chǎn)短缺，比如齊樂鎮(zhèn)東升社區(qū)、城西社區(qū)沒有集體資源資產(chǎn)。二是區(qū)位條件不優(yōu)。全縣村級集體存量資源資產(chǎn)，在不同程度上存在分布零散、位置偏遠、交通不便等不利因素，開發(fā)成本高，整體盤活增收比較困難，利用價值小。比如，順龍鄉(xiāng)原虎皮寨村、萬坪村村級陣地資產(chǎn)閑置，無人租用；張場鎮(zhèn)原金花村村級陣地場地寬、建筑面積大，卻處于閑置狀態(tài)，無法有效利用。三是收入渠道不寬。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，全縣村級集體經(jīng)濟收入渠道少，來源合理性、穩(wěn)定性差。2020年，全縣村級集體資源資產(chǎn)租賃和集體資金入股分紅收入總額約為260萬元，占比82%，成為村級集體相對穩(wěn)定的主要收入來源；全縣村級集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)經(jīng)營收入大約為41.38萬元，勞動服務收入大約為15.9萬元，分別占比為13%和5%，規(guī)模小、產(chǎn)值少是全縣村級集體經(jīng)濟組織的共性特點。個別營收項目還是階段性的，具有不可持續(xù)性，比如齊樂鎮(zhèn)龍灘社區(qū)濕地池后期維護費（2020年為4萬元）在2021年（約為5萬元）收取后就不再收取。

（二）支持力度不夠，落實難度大。全縣圍繞建設新農(nóng)村和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟出臺了相應的扶持政策，也投入了一定的財政扶持資金，但總體覆蓋面不夠?qū)?、針對性不夠強、扶持力度不夠大，仍有很大一部分村（社區(qū)）沒有得到實質(zhì)性的扶持。調(diào)研中，村（社區(qū)）黨組織書記普遍反映發(fā)展村級集體經(jīng)濟，在實施運營過程中存在“三難瓶頸”。一是項目起步難。由于受多種因素的制約，僅村“兩委”很難組織完成適合本村特點、有效對接市場、持續(xù)穩(wěn)定收益的項目規(guī)劃；即使有成熟項目規(guī)劃的村（社區(qū)），但由于缺少資本積累，面臨無啟動資金的窘境。目前，全縣得到中央和省級財政資金補助的集體經(jīng)濟扶持村僅6個，如果按每年補助3個的進度實現(xiàn)全覆蓋還需15年，周期太長。由于村集體經(jīng)濟組織運行不夠健全，加之缺少有效抵押擔保物，很難從金融機構(gòu)實現(xiàn)融資。如果面向廣大村民借款或融資，所承擔的責任和風險巨大?！靶枰谝煌敖稹薄靶枰h上大力支持”，這是調(diào)研中村（社區(qū)）黨組織書記的共同聲音。二是項目實施難。部分村（社區(qū)）黨組織書記反映，在有的項目實施中，一些政策配套不夠，扶持政策落實還不能完全到位，政策落實仍需加強。比如，資金整合難，現(xiàn)行扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展相關部門獨立運行、政出多門，缺乏通盤計劃，專項資金整合難，沒有形成合力；土地落實難，不少地方村級發(fā)展用地指標難以落實；項目配套要求高，許多項目因為農(nóng)村自籌資金到不了位而落不了地；稅收負擔過重，目前普遍按照企業(yè)方式和標準對村集體經(jīng)營項目征稅，體現(xiàn)不出政策扶持效果等。三是項目運營難。部分村（社區(qū)）黨組織書記反映，在村級集體經(jīng)濟組織運營中，有的運行模式、運行方式現(xiàn)在沒有明確、具體的政策支持，雖然項目質(zhì)量、集體收入、村民收益都優(yōu)于其他方式，但存在后期被審計、問責的風險。比如，仁美鎮(zhèn)金藏村、張場鎮(zhèn)廖店村成立的村級集體經(jīng)濟組織，按照相關程序取得了部分村級項目實施資格，但模式、方式備受質(zhì)疑，爭議很大。同時，也有部分村（社區(qū)）黨組織書記反映，由于缺乏專業(yè)機構(gòu)幫助和專業(yè)技術人才指導，部分經(jīng)營性項目如何最大化發(fā)揮潛力、對接市場、壯大收益沒有清晰的思路和有效的辦法。

（三）激勵機制不足，干部激情弱。通過統(tǒng)計，全縣已完成集體經(jīng)濟組織登記賦碼的村（社區(qū)）共38個，由村（社區(qū)）黨組織書記擔任集體經(jīng)濟組織負責人的有35個，約占92%。調(diào)研中，絕大多數(shù)村（社區(qū)）黨組織書記對擔任集體經(jīng)濟負責人有消極思想和畏難情緒，存在“三為頹勢”。一是事務繁雜，不想為。村級建制調(diào)整改革實行“一肩挑”后，各村（社區(qū)）管轄范圍更寬、服務半徑更大，工作量大、任務重、壓力大，部分村（社區(qū)）黨組織書記表示沒有多余的時間和過多的精力深入思考如何發(fā)展集體經(jīng)濟；在待遇不變的情況下，再擔任村級集體經(jīng)濟組織負責人，不僅會讓自己分身無術，而且會進一步擠壓照顧家庭的時間，更加無暇照顧家庭和自身產(chǎn)業(yè)，影響家庭的穩(wěn)定，所以也不想具體從事集體經(jīng)濟組織的運營管理。二是能力不足，不會為。部分村（社區(qū)）黨組織書記表示，在歷年參加培訓班時，參觀了集體經(jīng)濟發(fā)展比較好的村（社區(qū)）后很受啟發(fā)，對發(fā)展壯大本地集體經(jīng)濟也有了很多思考和想法，但由于自身及“兩委”班子成員經(jīng)濟專業(yè)知識缺乏、經(jīng)營管理經(jīng)驗不足，表露出擔任村級集體經(jīng)濟組織負責人心有余而力不足的畏難情緒。三是擔心問責，不敢為。中央、省、市相關文件明確提出，鼓勵和提倡村（社區(qū)）黨組織書記擔任村級集體經(jīng)濟組織負責人。按照此要求落實后，在集體經(jīng)濟發(fā)展中，村干部既是裁判員又是運動員，位置尷尬，容易受人質(zhì)疑。另外，上級文件中規(guī)定，村級集體經(jīng)濟組織經(jīng)營收益增收部分，可拿出一定比例作為組織管理人員的獎勵資金，但多數(shù)村（社區(qū)）黨組織書記對此顧慮很大，擔心組織部門和紀檢部門的文件要求不同步，存在事后被問責的風險，為了避嫌和不被問責，選擇放棄領取這部分獎勵。這在一定程度上打擊了村干部的工作積極性。

三、對策建議

發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟不是一兩個部門就可以推動的，也不是僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）自己探索就可以解決的，建議由縣委組織部、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，相關部門配合，成立工作專班，認真學習領會上級相關文件精神，結(jié)合丹棱實際，具體細化、量化相關規(guī)定，以縣委、縣政府名義出臺政策性文件和指導性意見。

（一）健全工作機制，強化組織領導。一是成立專項小組。成立由縣委、縣政府主要領導為組長，相關縣級領導為副組長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級相關部門主要負責人為成員的丹棱縣發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟議事協(xié)調(diào)小組，每季度選取1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1～2個村（社區(qū)）召開1次流動現(xiàn)場會和工作推進會，找問題、添措施，查漏補缺，營造開拓奮進、比學趕超的工作氛圍。二是壓實鄉(xiāng)村責任。建立縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（部門）、村（社區(qū)）三級考核體系，以目前各村（社區(qū)）集體經(jīng)濟收入為基數(shù)，并結(jié)合各村資源稟賦和項目投入情況，科學制定全縣50個村（社區(qū)）集體經(jīng)濟年度發(fā)展目標，把目標任務完成情況作為村（社區(qū)）“兩委”干部績效報酬和鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標考核績效獎勵的指標之一。三是落實部門職責。將發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟確定為縣級聯(lián)系領導、縣級聯(lián)系部門的指導內(nèi)容，由縣級聯(lián)系領導帶隊，每月至少深入到聯(lián)系村（社區(qū)）指導1次，幫助理清發(fā)展思路、制定發(fā)展規(guī)劃、找準發(fā)展路徑、解決發(fā)展難題，縣委、縣政府督查室每季度對推進情況進行通報。

（二）強化政策支撐，提供堅強保障。一是強化項目傾斜。在縣委、縣政府出臺的文件中，明確提出：政府購買農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會化服務項目安排要向集體經(jīng)濟組織傾斜；支持符合條件的集體經(jīng)濟組織、村集體企業(yè)等申報和實施財政支農(nóng)項目；對村級惠民涉農(nóng)項目，同等條件下可優(yōu)先考慮由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承接；鼓勵將基礎設施建設形成資產(chǎn)以及委托村集體的相關財政支農(nóng)項目形成資產(chǎn)交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理、運營?？h級相關部門要認真落實文件精神，確保涉農(nóng)項目精準落地，并向村級集體經(jīng)濟組織傾斜。二是強化資金支持。在積極爭取中央、省、市扶持資金的同時，縣上堅持每年確定一批扶持村（社區(qū)），給予不少于50萬元的資金支持，作為各村（社區(qū)）發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的啟動資金，并力爭3年實現(xiàn)全覆蓋。同時，由縣財政局牽頭，整合現(xiàn)有各項涉農(nóng)財政支持政策，創(chuàng)新財政資金使用方式，采取資金整合、先建后補、以獎代補、政府與社會資本合作、政府引導基金等方式，加大資金扶持力度。三是強化業(yè)務指導。由縣委、縣政府采取與省內(nèi)外科研院所、高等院校開展戰(zhàn)略合作，聘請專家人才擔任顧問等形式，為全縣發(fā)展集體經(jīng)濟把脈問診、提供咨詢。由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，會同縣委組織部、縣住建局、縣自然資源局、縣發(fā)改局、縣財政局、縣審計局、縣司法局、縣稅務局等相關部門，針對村（社區(qū)）兩委干部普遍反映的項目建設如何快速實施、稅務票據(jù)如何快捷辦理、土地審批如何有效推進、賬務工作如何嚴謹規(guī)范、村莊規(guī)劃如何因地制宜等熱點、難點問題和瓶頸問題，制作相關操作規(guī)程和問題解答，并匯編成冊，供鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）學習參考。

（三）盤活資源資產(chǎn)，創(chuàng)新發(fā)展模式。一是全覆蓋建好組織。由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，在完成清產(chǎn)核資、成員身份確認、股權量化的基礎上，盡快會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，對尚未成立集體經(jīng)濟組織的村（社區(qū)）進行深入指導，盡快健全村集體經(jīng)濟法人治理機制，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，通過登記賦碼確立村集體經(jīng)濟組織的特殊法人地位。同時，指導各村（社區(qū)）制定完善村級集體經(jīng)濟組織章程和有關管理辦法，明確村（社區(qū)）黨組織研究決定、資金使用管理、項目實施、收益分配等具體細則。二是全方面清資核產(chǎn)。清查核實村級集體資產(chǎn)資源，重點是未承包到戶的資源性資產(chǎn)、集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及資金、債權債務和非經(jīng)營性資產(chǎn)。鞏固清產(chǎn)核資成果，開展集體經(jīng)濟合同規(guī)范整頓，清理和糾正集體資源違規(guī)發(fā)包、長期低價發(fā)包、逾期未收回承包費等問題。對確權到戶的資源性資產(chǎn)，探索采取股份合作方式由村級集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌管理與經(jīng)營。對未承包到戶的資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和閑置宅基地整理、土地整治中新增土地，確權至相應村或組集體經(jīng)濟組織，原則上由村級集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌管理與經(jīng)營。政府投資形成或扶貧資金建成的資產(chǎn)，應確權登記到村集體統(tǒng)一管護，嚴防集體資產(chǎn)流失。三是全方位提高收入。對閑置辦公用房、廠房、校舍、荒山荒坡、門市、山坪塘等集體資源資產(chǎn)，明確要求在對外租賃、承包經(jīng)營時，租賃合同原則上不超過一屆（5年）時間，且租金需按年度支付并根據(jù)市場變動及時調(diào)整，避免簽訂長期合同導致的租賃收益與市場價值遠遠不匹配的問題，以及寅吃卯糧、斷絕后路的問題。針對目前山區(qū)村存在的部分年老體弱、缺乏勞動力和技術的農(nóng)戶，鼓勵村集體經(jīng)濟組織將其土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一進行經(jīng)營。除集體資源資產(chǎn)的租賃承包獲取穩(wěn)定收益外，鼓勵各村（社區(qū)）根據(jù)自身地理位置、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、資源稟賦等情況，大膽探索勞務服務型、資金入股型、實體經(jīng)營型、三產(chǎn)融合型等多元化發(fā)展模式。比如，針對丹棱農(nóng)戶農(nóng)資需求量大、價格差異大、質(zhì)量參差不齊等問題，建議由丹橙果業(yè)公司牽頭，與各村（社區(qū)）集體經(jīng)濟組織進行合作，設置農(nóng)資服務站點，在為農(nóng)戶提供價廉、質(zhì)優(yōu)農(nóng)資保障的同時，壯大集體經(jīng)濟收入；針對縣級部門承接上級到示范村、亮點村參觀考察，批次多、要求高，給村（社區(qū)）增加工作任務的同時又造成了一定的經(jīng)濟負擔，相關部門卻沒有給予相應經(jīng)費補償?shù)那闆r，建議在縣上文件中進行明確，今后凡是縣級部門承接的，到村（社區(qū)）的各類參觀、學習、考察，按照每次800元的標準給予經(jīng)費補償作為村級集體經(jīng)濟收入。

（四）建立激勵機制，激發(fā)干部熱情。一是強化能力素質(zhì)提升。由縣委組織部、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，每年分批次組織鄉(xiāng)村干部和村級集體經(jīng)濟組織負責人到省內(nèi)外區(qū)域條件相似、發(fā)展模式可借鑒的，村級集體經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)進行現(xiàn)場考察學習；由縣委組織部、縣委黨校牽頭，邀請省內(nèi)外相關專家教授、有代表性的村（社區(qū)）黨組織書記到丹棱授課。通過“走出去+請進來”的方式，分層分類加強對鄉(xiāng)村干部、村級集體經(jīng)濟負責人、經(jīng)營管理人才等群體的培訓，達到開闊眼界、拓寬思路、提升能力的效果。二是完善利益分配方式。認真貫徹落實市委組織部、市財政局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局印發(fā)的《關于堅持和加強農(nóng)村基層黨組織領導扶持壯大村級集體經(jīng)濟的工作方案》，特別是其中關于“村集體經(jīng)濟組織的年度經(jīng)營收益新增部分的5%～20%，可作為集體經(jīng)濟組織管理人員的獎勵資金，年底考核評議后發(fā)放”的規(guī)定，以縣委、縣政府名義出臺政策文件，根據(jù)資源資產(chǎn)租賃承包型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、管理服務型等不同類別，明確不同比例的獎勵報酬，有效激勵集體經(jīng)濟組織管理人員工作積極性。三是建立容錯糾錯機制。由縣紀委監(jiān)委牽頭，建立關于村級集體經(jīng)濟發(fā)展中的干部容錯糾錯機制，對擔任村級集體經(jīng)濟組織管理人員的村（社區(qū)）干部，按照規(guī)定、合法領取集體經(jīng)濟獎勵報酬予以支持和保護；對出于公心大膽探索、試點發(fā)展集體經(jīng)濟項目而出現(xiàn)失誤的干部，有效運用容錯糾錯機制；對受到惡意誹謗、造謠生事、顛倒是非的干部，予以保護和澄清。

（五）加強監(jiān)督管理，確保廉潔惠民。一是強化日常管理。建立日常運行管理制度和財務管理制度，由村（社區(qū)）紀檢小組、村務監(jiān)督委員會，對集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理活動和財務收支進行全過程審核、監(jiān)督，并定期向村（社區(qū)）黨組織報告；對于達到一定金額的流入流出，要報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委對各村（社區(qū)）集體經(jīng)濟組織運行情況開展常態(tài)化監(jiān)督檢查。二是強化專項監(jiān)督。由縣紀委監(jiān)委牽頭，在一屆任期內(nèi)對村（社區(qū)）“兩委”開展全覆蓋巡察，巡察內(nèi)容要包括村級集體經(jīng)濟組織運行情況。由縣審計局牽頭，會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，定期對村級集體經(jīng)濟開展審計監(jiān)督，做好日常財務收支定期審計，開展集體重大事項、債權債務、村干部任期及離任經(jīng)濟責任等專項審計，堅決查處村級集體經(jīng)濟發(fā)展過程中的不正之風和腐敗問題。三是接受群眾監(jiān)督。建立財務公開制度，集體經(jīng)濟組織定期將財務活動情況及有關賬目，通過公示欄、黨群集中活動日、“兩微一端”等方式向全體成員公開，接受集體經(jīng)濟組織成員、村民代表、村務監(jiān)督委員會的民主監(jiān)督和全體村（居）民監(jiān)督。