財政支農(nóng)與農(nóng)村綜合改革思考

□文/任 婧

（中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）吉林·長春）

［提要］ “三農(nóng)”工作離不開財政的支持，財政是加快推進(jìn)農(nóng)村改革的重要政策工具。面對新形勢、新任務(wù)，我們要分析研判財政支農(nóng)和農(nóng)村綜合改革工作的形勢任務(wù)，進(jìn)一步明確財政支農(nóng)的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力深化農(nóng)村綜合改革，創(chuàng)新財政支農(nóng)體制機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化財政在國家“三農(nóng)”治理中的基礎(chǔ)性、支撐性作用，保障“三農(nóng)”在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的“壓艙石”地位不動搖。

近年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村這個“基本盤”總體穩(wěn)定，較好地發(fā)揮了“壓艙石”作用，呈現(xiàn)出穩(wěn)、進(jìn)、新的良好態(tài)勢。同時，必須清醒地看到，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、“三期疊加”形勢逼人、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)性失衡等宏觀環(huán)境變化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的外部環(huán)境和內(nèi)部條件也發(fā)生了復(fù)雜而深刻的變化，面臨許多突出矛盾和問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動能不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式不適應(yīng)、農(nóng)業(yè)發(fā)展不可持續(xù)等問題顯現(xiàn)，相互交織、錯綜復(fù)雜。農(nóng)業(yè)農(nóng)村依然是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的短板。財政支農(nóng)是財政工作的重要組成部分，財政支農(nóng)資金是國家“三農(nóng)”治理的重要政策工具，財政支農(nóng)工作成效直接關(guān)系到中央“三農(nóng)”政策的貫徹落實(shí)。對于農(nóng)業(yè)這樣的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村這樣的發(fā)展短板，政府與市場“兩只手”都重要，尤其是政府“這只手”顯得更加重要、不能缺位。要有效發(fā)揮財政支農(nóng)的職能作用，為推進(jìn)國家“三農(nóng)”治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更有力支撐。

一、財政支農(nóng)面臨的新形勢

（一）改革支農(nóng)投入政策體系，以適應(yīng)財政收支矛盾加劇的總體壓力。當(dāng)前，我國財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍面臨嚴(yán)峻的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，托底國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的重?fù)?dān)更多壓在“積極財政政策”身上，財政收支矛盾有進(jìn)一步加劇的可能性。對財政支農(nóng)投入來說，過去我們一定程度上是依靠加大投入來推動政策實(shí)施的，對于投入的效率、績效重視得不夠。財力增速的下滑迫切要求我們轉(zhuǎn)換驅(qū)動，更多依靠創(chuàng)新投入機(jī)制來推動政策實(shí)施。要努力把握機(jī)遇，在千方百計加大支農(nóng)投入的同時，改革完善財政支農(nóng)投入政策體系，重點(diǎn)是減少一些低效投入，調(diào)整取消一些不合理的政策，歸并一些重復(fù)的資金項目。在調(diào)整存量、用好增量的同時，做好“撬動”這篇文章，積極探索更加多元化的支農(nóng)投入方式，健全完善支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機(jī)制。

（二）優(yōu)化財政支農(nóng)重點(diǎn)，以適應(yīng)供需調(diào)節(jié)下農(nóng)業(yè)主要矛盾的轉(zhuǎn)變。習(xí)近平明確指出，新形勢下我國農(nóng)業(yè)主要矛盾已由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求與供給不足并存。從需求看，城鄉(xiāng)居民農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)正從“吃飽”向“吃好、吃得安全、吃得營養(yǎng)健康”快速轉(zhuǎn)變，多元化、個性化的高端需求顯著增多。從供給看，市場需求旺盛、適銷對路的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)生產(chǎn)供給不足，或者供應(yīng)成本高，許多國內(nèi)需求漂洋過了海，中高端農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口顯著增加。而一些大路貨品種，雖然國內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)充足，但賣不上價，甚至積壓滯銷。這些問題的產(chǎn)生，說明目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展還滿足不了人民群眾日益增長的多樣化、個性化、高端化需求。過去，財政支農(nóng)政策更多關(guān)注的是農(nóng)產(chǎn)品短期數(shù)量平衡問題，現(xiàn)在我們要數(shù)量、質(zhì)量、效益并重，在保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的同時，順應(yīng)國內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級趨勢，壓減低端供給，增加中高端供給，重點(diǎn)支持增加綠色、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，使農(nóng)業(yè)供需關(guān)系在更高水平上實(shí)現(xiàn)新的平衡。

（三）提升財政支農(nóng)應(yīng)對能力，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)國際競爭日趨激烈的態(tài)勢。由于近年來我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)攀高，人民幣匯率升值和國際海運(yùn)價格下降，導(dǎo)致國內(nèi)外主要農(nóng)產(chǎn)品價格明顯倒掛，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口壓力空前加大，呈現(xiàn)生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”的現(xiàn)象。在這種形勢下，迫切需要財政、關(guān)稅、匯率、貿(mào)易等各方面政策共同發(fā)力，支持提高國內(nèi)農(nóng)業(yè)競爭力。財政支農(nóng)作為其中重要一環(huán)，也是最直接、最有效的手段之一，應(yīng)立足國內(nèi)國外“兩種資源、兩個市場”，轉(zhuǎn)被動應(yīng)付為積極應(yīng)對、主動出擊。從國內(nèi)看，關(guān)鍵是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高發(fā)展質(zhì)量和效益，完善價格形成機(jī)制，重點(diǎn)解決國內(nèi)生產(chǎn)規(guī)模小、科技含量低、勞動力和農(nóng)資成本高等突出問題。從國際看，要積極支持農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，加強(qiáng)與國外農(nóng)業(yè)企業(yè)的交流與合作，參與國外農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)利用，增強(qiáng)我國在國際市場中的話語權(quán)和競爭力。

（四）完善財政支農(nóng)體制機(jī)制，以適應(yīng)市場配置資源的決定性作用。隨著全面深化改革向縱深發(fā)展，市場在城鄉(xiāng)資源配置當(dāng)中越來越發(fā)揮決定性作用，農(nóng)業(yè)農(nóng)村對資源要素的吸引力在加大。隨著農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、新功能的拓展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的深度融合以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)的加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村將成為投資興業(yè)的熱土。財政支農(nóng)工作應(yīng)緊跟市場調(diào)節(jié)的步伐，適應(yīng)資源流動的節(jié)奏，不斷創(chuàng)新和完善體制機(jī)制。比如，在資金方面，可以更多地利用市場化手段，發(fā)揮財政資金“藥引子”作用，撬動金融和社會資金更多地投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。此外，對于市場培育出來的各類新型經(jīng)營主體以及各種新興產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，應(yīng)及時納入政策范圍，加強(qiáng)支持、服務(wù)和引導(dǎo)，特別在起步初期能夠“扶上馬、送一程”，促使其發(fā)展壯大，成為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組成部分。

二、財政支農(nóng)的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)

（一）支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)產(chǎn)品有效供給。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首要任務(wù)是推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。要緊緊圍繞市場需求發(fā)展生產(chǎn)，形成結(jié)構(gòu)更加合理、保障更加有力的農(nóng)產(chǎn)品供給體系。按照“穩(wěn)糧、優(yōu)經(jīng)、擴(kuò)飼”的基本思路，繼續(xù)支持農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快構(gòu)建“糧、經(jīng)、飼”協(xié)調(diào)發(fā)展的三元結(jié)構(gòu)。堅持質(zhì)量興農(nóng)，把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量放在更加突出位置，推動農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化營銷、綠色化發(fā)展，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管追溯體系。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，優(yōu)化經(jīng)營結(jié)構(gòu)，把促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營與帶動一般農(nóng)戶增收結(jié)合起來。

（二）支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。在高基數(shù)上實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長，需要創(chuàng)新培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。要加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，給農(nóng)業(yè)插上科技的翅膀，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展動能。立足資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，著眼提高農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)找?，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，做強(qiáng)一產(chǎn)、做優(yōu)二產(chǎn)、做活三產(chǎn)，促進(jìn)一二三產(chǎn)深度融合，不斷催生各種新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新經(jīng)營模式。積極培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“產(chǎn)業(yè)園”“科技園”“創(chuàng)業(yè)園”，拓展農(nóng)業(yè)多種功能，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有效載體。

（三）支持農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)協(xié)調(diào)、環(huán)境改善的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。加強(qiáng)耕地、森林、草原、河湖、濕地等生態(tài)建設(shè)與保護(hù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村環(huán)境整治，推行綠色生產(chǎn)方式，推動農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息，把該退的堅決退下來，把超載的果斷減下來，把該治理的切實(shí)治理到位。

（四）支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新。我國國情決定了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和小農(nóng)生產(chǎn)必將長期并存，各地要做到因地制宜、分類施策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模堅持宜大則大、宜小則小，不搞一刀切，不搞強(qiáng)迫命令。財政政策支持的對象、方式要多樣化，滿足不同類型生產(chǎn)形式和主體的需要。既要發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型合作社，也要支持土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、服務(wù)帶動等多種形式的合作社，既要加快培育一批規(guī)?；?jīng)營主體，也要重視對農(nóng)民個體的培訓(xùn)，支持社會化服務(wù)主體的發(fā)展。加快形成以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。要依托新型職業(yè)農(nóng)民培育、農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)、農(nóng)業(yè)保險等現(xiàn)有支持渠道，不斷完善政策，健全支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的政策體系。

（五）支持促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要保障。要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，盤活農(nóng)村資源要素。高度重視農(nóng)村社會治理，扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，提高基層組織凝聚力和帶動力。加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)能力建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

三、推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的重要任務(wù)

（一）大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動。大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在農(nóng)村綜合的重要位置，是“十四五”規(guī)劃綱要提出的明確要求，也是2021 年中央1 號文件的重要部署。要把中央的精神和要求落實(shí)到具體工程項目上，集中資源把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上持續(xù)發(fā)力，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)。農(nóng)村既要宜居，推行農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動，全面改善水、電、路、氣、房、訊等基礎(chǔ)設(shè)施條件，農(nóng)村還要宜業(yè)，支持5G、物聯(lián)網(wǎng)、冷鏈物流等既方便生活又促進(jìn)生產(chǎn)的設(shè)施向農(nóng)村覆蓋延伸。建立一個充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會，讓廣大農(nóng)民有獲得感、幸福感、安全感。

（二）加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系調(diào)整。從功能鏈條、空間布局等各方面進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。繼續(xù)因地制宜、分類施策，推進(jìn)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。大力支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，讓普通農(nóng)戶參與全產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈利益分配。創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園起點(diǎn)要高、標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)，要堅持以農(nóng)為本，完善與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，不能異化變成工業(yè)園或延伸產(chǎn)品園；要堅持示范引領(lǐng)，不能“堆盆景、壘大戶”，要堅持機(jī)制創(chuàng)新，不能僅僅是“掛牌子、戴帽子”，要形成經(jīng)驗和機(jī)制。

（三）推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，支持農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息。繼續(xù)抓好耕地輪作休耕、黑土地保護(hù)性利用、華北地下水超采區(qū)綜合治理、重金屬污染耕地修復(fù)和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整治理等試點(diǎn)，及時開展總結(jié)評估，探索出可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的政策路徑。扎實(shí)推進(jìn)新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策，支持?jǐn)U大新一輪退耕還林還草規(guī)模，完善天然林資源保護(hù)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)協(xié)調(diào)、環(huán)境改善的和諧統(tǒng)一。要把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓。同時，緊緊牽住農(nóng)業(yè)水價綜合改革這個“牛鼻子”，推動建立合理水價形成機(jī)制，讓水價反映水資源的稀缺性。

（四）積極推進(jìn)扶持村級集體發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國特色社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度在農(nóng)村的主要實(shí)現(xiàn)形式，是完善鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，是鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的有效抓手。扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使村級集體組織形成可持續(xù)的發(fā)展能力和辦事能力，是財政發(fā)揮國家治理基礎(chǔ)和支柱作用在農(nóng)村的重要體現(xiàn)。要繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，健全村級集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和政策引導(dǎo)機(jī)制，遵循市場規(guī)律和尊重村集體主體地位，因地制宜、量力而行地選擇發(fā)展方式，積極探索發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑。

（五）打牢根基加強(qiáng)支農(nóng)資金使用管理。財政支農(nóng)工作上接黨中央、國務(wù)院重大決策部署，下接廣大農(nóng)民群眾和貧困弱勢群體，財政支農(nóng)資金管理需要常抓不懈、時時提醒、反復(fù)敲打。要加大力度狠抓支農(nóng)資金使用監(jiān)督，多措并舉，軟硬兼施，強(qiáng)化威懾，積極推行信息公開，推動監(jiān)管機(jī)制常態(tài)化、監(jiān)管主體多元化。要加強(qiáng)支農(nóng)資金執(zhí)行管理，其中加強(qiáng)部門協(xié)作與配合至關(guān)重要，要多下功夫，建立機(jī)制，形成步調(diào)一致、相互促進(jìn)的工作格局。要針對形勢變化和支農(nóng)工作變革，不斷健全完善財政支農(nóng)資金管理制度，形成覆蓋全面、上下銜接、操作性強(qiáng)的管理制度體系。要進(jìn)一步完善支農(nóng)資金績效評價機(jī)制，實(shí)行“大專項+任務(wù)清單”管理，必然要求建立與之相配套的績效評價制度，要完善評價指標(biāo)，創(chuàng)新評價方式，讓評價結(jié)果客觀真實(shí)地反映工作成果和資金、政策的實(shí)際成效。要嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，深入貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，切實(shí)加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，確保資金安全和干部安全。