興安盟國有林場改革措施、效果及建議

蔣麗娟 韓廣峰 高冬菊

內(nèi)蒙古興安盟林業(yè)和草原保護中心

興安盟共有國有林場（局）32 個。截至2021年底，興安盟國有林場總面積3489.33 萬畝，其中有林地1869.84 萬畝，灌木林地730.42 萬畝，疏林地30.24 萬畝。主要樹種有楊樹、白樺、柞樹、榆樹、落葉松、樟子松、山杏、繡線菊、錦雞兒等，森林覆蓋率72.52%，森林蓄積量8855.69 萬立方米。截至2019年底，共有職工7591 名，其中在職職工4267 名、退休職工3324 名。

興安盟國有林場是20 世紀(jì)50 至70年代建立的。這一階段，在國家計劃經(jīng)濟體制下，國有林場全部為全額撥款事業(yè)單位。建場初期森林面積達(dá)1267.61萬畝。20 世紀(jì)70年代末到90年代后期，國家減少投入，林場自負(fù)盈虧，致使林場經(jīng)濟處于困境。林產(chǎn)品生產(chǎn)周期長、林場改革滯后等問題使國有林場發(fā)展陷入低谷，主要表現(xiàn)在管理制度不完善、生產(chǎn)經(jīng)營困難、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、職工隊伍人員冗雜、社會保障壓力巨大等。

一、國有林場改革措施

加強領(lǐng)導(dǎo)，提高站位。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林場改革方案》，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府印發(fā)《內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)改革總體方案》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)國有林場改革方案》，興安盟成立了由盟委、行署主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，各旗縣（市）政府主要領(lǐng)導(dǎo)及盟級相關(guān)部門為成員的國有林場改革領(lǐng)導(dǎo)小組，研究部署全盟國有林場改革工作，完善改革相關(guān)配套管理辦法，落實改革所需資金，協(xié)調(diào)解決改革中的重大問題，制定工作時間表，確保改革順利進行。

完善方案，科學(xué)推進。2016年，興安盟行署印發(fā)了《興安盟行政公署關(guān)于貫徹落實〈內(nèi)蒙古自治區(qū)國有林場改革實施方案〉的意見》。同時，為保障各地國有林場改革工作有序推進，興安盟督促各旗縣（市）及五岔溝林業(yè)局、白狼林業(yè)局認(rèn)真編制了國有林場改革實施方案。6 個旗縣（市）國有林場改革實施方案經(jīng)自治區(qū)國有林區(qū)林場改革領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)，于2017年由各地政府修改完善后印發(fā)執(zhí)行；五岔溝國有林管理局、白狼國有林管理局改革實施方案經(jīng)各相關(guān)部門修改完善，于2018年8月20日由盟行署印發(fā)執(zhí)行。

強化培訓(xùn)，把握方向。為使各地準(zhǔn)確理解把握中央、自治區(qū)國有林場改革政策要求，興安盟先后多次派出相關(guān)業(yè)務(wù)人員參加原國家林業(yè)局及原自治區(qū)林業(yè)廳召開的改革座談會及改革培訓(xùn)班，切實提高具體業(yè)務(wù)人員的政策理論水平和業(yè)務(wù)能力。同時，及時向各相關(guān)單位印發(fā)了《國有林場改革材料匯編》等，方便各地及時掌握上級關(guān)于國有林場改革工作的相關(guān)部署和工作要求，統(tǒng)一了思想認(rèn)識和行動方案，形成了良好的協(xié)作推進氛圍。

嚴(yán)格督導(dǎo)，實事求是。興安盟指派原盟林業(yè)局、編制辦、人社局、財政局等相關(guān)部門組成調(diào)研督察組，深入各地對各國有林場資源資產(chǎn)、人員結(jié)構(gòu)、社會保障、債權(quán)債務(wù)等情況和改革推進情況進行調(diào)研督導(dǎo)，梳理各地面臨的困難問題，提出相應(yīng)的意見建議，幫助各地推進改革工作。同時，為及時掌握各地改革進展情況，組織專人協(xié)調(diào)相關(guān)部門每周對各地國有林場改革進度進行調(diào)度，確保各地改革工作按部就班進行。

二、國有林場改革效果

落實“三定”指標(biāo)，理順管理體制。全盟30 個國有林場及2 個經(jīng)營局均設(shè)定為公益一類事業(yè)單位，人員及機構(gòu)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，全盟國有林場經(jīng)費自收自支的局面徹底改變。改革后，國有林場承擔(dān)保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全的責(zé)任。重新核定編制4730 個，減少編制1805 個，并設(shè)置管理崗725 名、專業(yè)技術(shù)崗2263 名、工勤技能崗1742 名。

生態(tài)功能顯著提升。通過實施大力造林、科學(xué)營林、嚴(yán)格保護等措施，森林面積和蓄積量不斷增加。根據(jù)二類調(diào)查，2017年底，國有林場森林面積1992.74 萬畝，蓄積量5445.95 萬立方米；2021年，森林面積增加到2600.41 萬畝，蓄積量增加到8855.69 萬立方米，森林質(zhì)量明顯提高，生態(tài)功能顯著提升。

落實民生保障，改善職工生活。全面落實國有林場職工社會保障政策，為7591 名國有林場職工繳納了“五險一金”，其中補繳林場拖欠養(yǎng)老保險費1.628 億元，補繳人數(shù)3162 人，實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。同時，經(jīng)過各地人社部門的審核認(rèn)定，林場自主招工人員以購買服務(wù)方式被招聘為森林資源管護員，通過森林經(jīng)營撫育、造林等方式優(yōu)先安排就業(yè)。

完善公益林管護機制，加強森林資源監(jiān)管。旗縣林業(yè)和草原局跟林場、林場跟護林員層層簽訂責(zé)任狀。加強護林員隊伍管理及防火、有害生物防治、野生動植物保護相關(guān)理論知識學(xué)習(xí)和野外實際操作培訓(xùn)。森林資源監(jiān)管制度和森林資源保護管理考核機制進一步完善。

建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)條件。隨著國有林場改革工作的深入推進，全盟已將32 個國有林場（局）場部水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施按屬性納入了相關(guān)規(guī)劃，為進一步改造建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。2017—2019年，中央預(yù)算總投資1560 萬元，建設(shè)國有林場管護用房65 個，使興安盟廣大一線護林員的生產(chǎn)生活條件得到了切實提高。

落實森林經(jīng)營管理制度。全盟各林場立足實際，在對森林資源開展細(xì)致調(diào)查的基礎(chǔ)上，確定了各林班的林木培育方向。2020年，32 個林場（局）由原內(nèi)蒙古第二林業(yè)監(jiān)測規(guī)劃院承擔(dān)編制了《森林經(jīng)營方案》，并經(jīng)盟林業(yè)和草原局批復(fù)實施。

三、國有林場改革發(fā)展存在問題及建議

管理制度問題。雖然國有林場改革主要工作已完成，但觀念落后、管理粗放等問題仍然存在，人員激勵機制不完善，資源管理制度不健全，檔案管理不規(guī)范。建議進一步規(guī)范績效考核、崗位聘任、森林資源管理等各項林場管理制度，充分發(fā)揮員工的積極性和創(chuàng)造性，強化林場生態(tài)建設(shè)與保護的職能，實現(xiàn)國有林場森林面積和蓄積量持續(xù)穩(wěn)定增長。

財政資金問題。按2017年12月盟市和旗縣公益一類事業(yè)單位財政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)測算，改革后全盟32個國有林場（局）年增加財政支出約5 億元，包括機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費、職工工資及“五險一金”等。在國家要求地方政府嚴(yán)控舉債、化解金融風(fēng)險、減稅降費政策的形勢下，興安盟各級財政的財力都嚴(yán)重不足，新增國有林場人員和機構(gòu)費用，更加大了財政壓力。建議適當(dāng)增加地方政府一般性轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，以緩解地方財政壓力。

社會資本造林問題。因國有林場財力不足，營造林能力差，引進社會資本在國有林場內(nèi)造林是未來的發(fā)展方向。但是私人在林場承包造林不能辦理林權(quán)證，只有有限的林木所有權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)，在融資貸款和變現(xiàn)上存在一定障礙，一定程度上影響了社會資本造林積極性。建議政府就社會資本參與國有林場營造林方面出臺支持政策，以明確林場與第三方的責(zé)任和權(quán)利，確保國有林場森林資源保護和培育健康發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。林場產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，仍以傳統(tǒng)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主，融資渠道少。建議在保護好森林資源的前提下，根據(jù)各林場立地條件和資源優(yōu)勢，在林果產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、森林旅游產(chǎn)業(yè)、種養(yǎng)加工產(chǎn)業(yè)等方面積極尋找發(fā)展突破口，不斷提高林場經(jīng)濟效益。充分利用入股、招商引資、吸引外資等方式拓寬增收渠道。通過組建林業(yè)投資公司，充分調(diào)動社會積極性，推動國有林場可持續(xù)發(fā)展。

人才隊伍問題。國有林場現(xiàn)有職工年齡偏大，男職工平均年齡47 歲，女職工平均年齡43 歲；且文化程度偏低，林業(yè)工作技能不足，不利于林業(yè)科技的推廣應(yīng)用，直接影響造林、森林防火、病蟲害防治、野生動植物資源管護等森林資源培育和管理工作。建議加強專業(yè)隊伍建設(shè)，通過公開招錄、購買社會服務(wù)等方式，積極引進、培養(yǎng)森林生態(tài)經(jīng)營、科學(xué)管理等方面的綜合人才，聘用營造林、森林防火、病蟲害防治、野生動植物資源管護等方面的技術(shù)骨干工人，成立一支滿足國有林場經(jīng)營需求的專業(yè)隊伍。