淺析我國建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批存在的問題及對(duì)策

杜益振，張琛琛，趙 燦，張哲奇，張?jiān)娷?/p>

（山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計(jì)院有限公司，山東 濟(jì)南 250013）

1 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批概述

2002年為適應(yīng)國家建設(shè)項(xiàng)目投資體制改革的需要，進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批管理活動(dòng)，提高審批效率，原國家環(huán)境保護(hù)總局頒布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》，首次具體地明確了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分級(jí)審批的基本原則和要求[1]。2009年原環(huán)境保護(hù)部對(duì)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》進(jìn)行了細(xì)化和完善。目前，國家和地方均按照分級(jí)審批的要求，制定了相應(yīng)的審批目錄。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批是我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要組成，也是我國建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理法律制度的重要組成部分，其應(yīng)用結(jié)果將直接影響到我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境保護(hù)管理法律制度的實(shí)施效果[2]。因此，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批的優(yōu)化，不僅能夠有效提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理效能，而且可以更好地明晰權(quán)責(zé)，完善環(huán)境保護(hù)管理體系，優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

2 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批管理現(xiàn)狀

2.1 國家層面

自《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布實(shí)施以來，生態(tài)環(huán)境部（原國家環(huán)境保護(hù)總局、原環(huán)境保護(hù)部）根據(jù)黨中央、國務(wù)院重要決策部署，全面深化改革，積極推進(jìn)簡政放權(quán)，先后于2003年、2009年、2015年和2019年多次修訂部（局）審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄，逐步下放環(huán)評(píng)審批權(quán)限。對(duì)比2019年和2015年本，《生態(tài)環(huán)境部審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄（2019年本）》，將絕大部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)都下放到省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門。目前生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目僅保留了新建煉油等化工石化項(xiàng)目、跨省鐵路等交通運(yùn)輸項(xiàng)目、部分水電站等能源項(xiàng)目，以及其他可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，生態(tài)環(huán)境部2019年審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件為31件（不含核與輻射項(xiàng)目和海洋工程），較2014年的203件，審批數(shù)量大幅下降。生態(tài)環(huán)境部審批權(quán)限的下放，有效地減少了國家層面對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的微觀管理，強(qiáng)化了通過制定相關(guān)管理政策加強(qiáng)行業(yè)管理的上層宏觀調(diào)控；同時(shí)充分發(fā)揮了地方審批部門的地域優(yōu)勢，提升了地方審批部門的主動(dòng)性和責(zé)任感，提高了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批效率[3]。

2.2 地方層面

近年來，各省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況和基層生態(tài)環(huán)境部門承接能力及時(shí)修訂調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響文件分級(jí)審批規(guī)定[4]。一是落實(shí)簡政放權(quán)，優(yōu)化審批服務(wù)?！侗本┦猩鷳B(tài)環(huán)境局環(huán)評(píng)文件管理權(quán)限目錄（2018年本）》，進(jìn)一步優(yōu)化市區(qū)兩級(jí)環(huán)評(píng)審批權(quán)限，累計(jì)下放55%的市級(jí)環(huán)評(píng)審批權(quán)限；河北省2017、2019年連續(xù)兩次下放審批權(quán)限，2019年將國家高速公路網(wǎng)項(xiàng)目等5類項(xiàng)目審批權(quán)限下放至各市生態(tài)環(huán)境部門（行政審批部門），并賦予張家口市和雄安新區(qū)省級(jí)審批權(quán)限；山東省2017年將50%以上的建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)限下放至市級(jí)審批部門，2020年印發(fā)的《山東省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于印發(fā)優(yōu)化環(huán)評(píng)審批服務(wù)助推重大項(xiàng)目建設(shè)的若干措施的通知》（魯環(huán)發(fā)〔2020〕17號(hào)）要求，2020年12月底前進(jìn)一步下放建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限，應(yīng)放盡放、減無可減、放無可放，賦予各市更大的發(fā)展自主權(quán)。二是做到有放有收，實(shí)現(xiàn)審批動(dòng)態(tài)管理。浙江省為加強(qiáng)重污染過剩產(chǎn)能項(xiàng)目的管理，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能項(xiàng)目，依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目污染輕重、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高低、生態(tài)環(huán)境影響程度以及地市承接能力等因素，浙江省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的《省生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目清單（2019年本）》中在下放鐵路、公路、新建汽車整車等項(xiàng)目審批權(quán)限至市級(jí)審批部門的同時(shí)，將新建水泥和平板玻璃項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限上收；2021年為堅(jiān)決遏制高耗能、高排放項(xiàng)目盲目發(fā)展，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，進(jìn)一步提高環(huán)境管理效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，重慶市以渝環(huán)〔2021〕126號(hào)發(fā)布《重慶市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定（2021年修訂）》，相較于2020年，重慶市將下放半導(dǎo)體材料制造、電子化工材料制造等行業(yè)審批權(quán)限至區(qū)縣，但將水泥熟料、平板玻璃等環(huán)境影響大或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的“兩高”項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限上收至市級(jí)；《吉林省生態(tài)環(huán)境廳審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件建設(shè)項(xiàng)目目錄（2020年）》中，在繼續(xù)下放一批權(quán)限的同時(shí)，將化工、危廢等污染重、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大的行業(yè)審批權(quán)限上收。三是落實(shí)放管結(jié)合，提升環(huán)評(píng)管理效力。在下放審批權(quán)限的同時(shí)，各省份強(qiáng)化環(huán)評(píng)事中事后監(jiān)管，對(duì)市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)開展抽查復(fù)核，加大培訓(xùn)指導(dǎo)力度，提升基層生態(tài)環(huán)境部門環(huán)評(píng)審批把關(guān)能力，嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制質(zhì)量。如浙江省出臺(tái)了15個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入指導(dǎo)意見，每年對(duì)全省環(huán)評(píng)審批人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高基層環(huán)評(píng)審批人員業(yè)務(wù)水平。

3 現(xiàn)階段建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批存在的主要問題

現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十三條規(guī)定，“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)審批下列建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件：（一）核設(shè)施、絕密工程等特殊性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目；（二）跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目；（三）由國務(wù)院審批的或者由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批的建設(shè)項(xiàng)目。前款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批權(quán)限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！蹦壳?，隨著環(huán)評(píng)“放管服”改革不斷深化，國家和地方在調(diào)整環(huán)評(píng)審批權(quán)限方面，取得顯著成效的同時(shí)，也暴露出違規(guī)下放審批權(quán)限、越級(jí)審批、環(huán)評(píng)審批“接不住”、分級(jí)審批隨意性太強(qiáng)等一系列問題。

3.1 法律規(guī)定不適應(yīng)實(shí)際情況

現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，由國務(wù)院審批的或者由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批的建設(shè)項(xiàng)目由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)審批。對(duì)比《生態(tài)環(huán)境部審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄（2019年本）》和《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）》可以看出，兩名錄間存在明顯的不銜接。如內(nèi)河航運(yùn)中跨?。▍^(qū)、市）高等級(jí)航道的千噸級(jí)及以上航電樞紐項(xiàng)目、年產(chǎn)超過100萬噸的煤制甲醇項(xiàng)目以及煤炭、礦石、油氣專用泊位已全部由省級(jí)政府核準(zhǔn)，按照現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定其審批權(quán)限應(yīng)進(jìn)行下放，但是生態(tài)環(huán)境部綜合考慮其生態(tài)環(huán)境影響、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和地方承接能力等因素并未進(jìn)行下放；對(duì)于由國務(wù)院、中央軍委進(jìn)行核準(zhǔn)的新建運(yùn)輸機(jī)場項(xiàng)目以及國務(wù)院行業(yè)管理部門核準(zhǔn)的有卷煙、煙用二醋酸纖維素及絲束項(xiàng)目，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件按照法律規(guī)定應(yīng)由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)審批，考慮到該類項(xiàng)目工藝技術(shù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施比較成熟、環(huán)境影響可控、地方承接能力可行等因素，生態(tài)環(huán)境部將其審批權(quán)限下放至地方審批部門，造成生態(tài)環(huán)境部形式上與法律規(guī)定不適應(yīng)。

3.2 違規(guī)下放審批權(quán)限

部分市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門違規(guī)將審批權(quán)限下放至縣級(jí)環(huán)保部門。如浙江省某市將應(yīng)由設(shè)區(qū)的市級(jí)環(huán)保部門負(fù)責(zé)審批的重污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及嚴(yán)重影響生態(tài)的電鍍、編制環(huán)境影響報(bào)告書的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目等11類項(xiàng)目委托下放給項(xiàng)目所在地縣級(jí)環(huán)保部門審批，不滿足《浙江省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于發(fā)布<省生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目清單（2019年本）>的通知》（浙環(huán)發(fā)〔2019〕22號(hào)）中“本通知所列的審批事項(xiàng)外，其余的均歸設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境主管部門審批”的要求；某市級(jí)主管部門2018年制定了審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄，均與現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十三條中“前款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批權(quán)限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”的要求不符。

3.3 存在越權(quán)審批問題

部分地區(qū)存在越權(quán)審批現(xiàn)象，市縣級(jí)審批部門越級(jí)審批了應(yīng)由上級(jí)審批部門審批的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。如寧夏回族自治區(qū)某市環(huán)保局2017年對(duì)轄區(qū)內(nèi)某冶煉項(xiàng)目予以批復(fù)，而根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定（2015年本）》，“環(huán)保部審批以外的新建（含搬遷）、擴(kuò)建（含技術(shù)改造增加產(chǎn)能的）冶煉項(xiàng)目”環(huán)評(píng)審批權(quán)限應(yīng)屬自治區(qū)環(huán)保廳，該市環(huán)保局不具備該項(xiàng)目的審批權(quán)限，屬于典型的越權(quán)審批。

3.4 基層承接能力不足，環(huán)評(píng)審批質(zhì)量難以保障

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批存在很大的人為自由裁量權(quán)，審批人員的專業(yè)技術(shù)能力將直接影響環(huán)評(píng)文件的審批質(zhì)量[5]。近年來，隨著環(huán)評(píng)審批權(quán)限的層層下放，地方生態(tài)環(huán)境部門審批的項(xiàng)目難度和數(shù)量都在增加，但是工作人員數(shù)量基本沒有大的變化，受審批人員素質(zhì)和數(shù)量限制，承接能力嚴(yán)重不足，下放的環(huán)評(píng)審批事項(xiàng)存在接不住、管不好的問題[6]。同時(shí)目前我國多地設(shè)立了行政審批局，環(huán)評(píng)審批權(quán)也相應(yīng)劃轉(zhuǎn)過去，從環(huán)評(píng)管理角度看，行政審批局受人員編制和能力限制，承接能力更是捉襟見肘。如某縣環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批權(quán)限由環(huán)保主管部門劃轉(zhuǎn)至行政審批部門后，負(fù)責(zé)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的只有2-3人，且之前未從事過相關(guān)工作，專業(yè)技術(shù)不足，但一年仍需完成200余個(gè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件審批，且按規(guī)定要在3個(gè)工作日內(nèi)出具批文，環(huán)評(píng)審批質(zhì)量難以保障。

此外，由于環(huán)評(píng)審批部門受人員和技術(shù)能力限制，部分地區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批時(shí)出現(xiàn)過度依賴專家的情況，有些地區(qū)完全由專家判定一個(gè)項(xiàng)目的“生死”。但專家隊(duì)伍也存在著良莠不齊、對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件質(zhì)量把握尺度不一、個(gè)人主觀情緒高于法律法規(guī)和相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)等問題，甚至還有個(gè)別專家通過故意刁難不簽字或提出只有自己或與自己相關(guān)單位才能解決的問題，以此獲利，建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位敢怒不敢言，嚴(yán)重影響了技術(shù)審查的公信力。

4 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批的對(duì)策建議

4.1 調(diào)整分級(jí)審批劃分原則

修訂現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和相關(guān)文件中建設(shè)項(xiàng)目分級(jí)審批的條款或規(guī)定，立足于黨和國家簡政放權(quán)、放管結(jié)合的總體要求，將建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境影響和承接能力作為生態(tài)環(huán)境部及省級(jí)主管部門分級(jí)審批的劃分依據(jù)，進(jìn)一步從法律層面規(guī)范和統(tǒng)一分級(jí)審批原則，指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的分級(jí)審批。

4.2 科學(xué)調(diào)整、穩(wěn)妥有序下放審批權(quán)限

堅(jiān)持“抓大放小、有放有收，應(yīng)放盡放、放管結(jié)合”，體現(xiàn)擔(dān)當(dāng)和作為，在進(jìn)一步下放權(quán)限的同時(shí)，上收部分已下放但“接不住、管不好”的重大項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限，建立審批名錄動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)糾偏。省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門在下放審批權(quán)限時(shí)，應(yīng)按照環(huán)境影響程度和范圍，兼顧地方審批部門技術(shù)水平和監(jiān)管能力，穩(wěn)妥有序地逐步下放審批權(quán)限，有效避免審批權(quán)限違規(guī)下放、過度下放等現(xiàn)象的發(fā)生。嚴(yán)格審批權(quán)限下放管理，市級(jí)及以下生態(tài)環(huán)境部門不得再制定分級(jí)審批名錄。

4.3 加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

審批權(quán)限下放之后，該管的仍要依法管好，簡政放權(quán)的同時(shí)要提高服務(wù)能力，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境部及省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門可適時(shí)開展市縣承接的下放審批項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件技術(shù)復(fù)核及考評(píng)工作，確保下放審批權(quán)限運(yùn)行規(guī)范、監(jiān)督到位[7-8]。

4.4 強(qiáng)化基層隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范專家隊(duì)伍管理

各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)環(huán)評(píng)工作，組建服務(wù)于基層生態(tài)環(huán)境部門的技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，切實(shí)加大對(duì)基層的技術(shù)支撐。加強(qiáng)對(duì)基層管理人員和技術(shù)隊(duì)伍的培訓(xùn)，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門可結(jié)合地方特點(diǎn)出臺(tái)行業(yè)審批原則或產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入指導(dǎo)意見等，指導(dǎo)推進(jìn)全?。▍^(qū)、市）環(huán)評(píng)審批工作。建立技術(shù)過硬的專家隊(duì)伍和技術(shù)支撐體系，制定完善的專家隊(duì)伍管理規(guī)范，建立專家考核和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確專家職責(zé)和廉政要求，規(guī)定專家處罰辦法，確保市縣生態(tài)環(huán)境部門“接得住、管得好”[6]。

4.5 明確環(huán)評(píng)審批事權(quán)劃分

完善生態(tài)環(huán)境主管部門與行政審批部門協(xié)同工作機(jī)制，明確權(quán)責(zé)劃分，按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)，誰主管，誰監(jiān)督、誰行權(quán)、誰擔(dān)責(zé)”的原則，建立健全有效溝通機(jī)制，真正做到審批和監(jiān)管聯(lián)動(dòng)[9]。

5 結(jié)語

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理“簡政放權(quán)”的集中體現(xiàn)，同時(shí)也是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度“放管服”的深度體現(xiàn)。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批的優(yōu)化將有利于我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的進(jìn)一步完善，有利于更好地發(fā)揮環(huán)評(píng)制度從源頭防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，加快推進(jìn)改善環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的落地與實(shí)施，提升提高政府部門公信力。