中國“多孩”政策為何難以推行

邢致遠(yuǎn)

摘? ?要：近年來，我國出現(xiàn)了嚴(yán)重的人口老齡化問題，雖然政府先后出臺多項(xiàng)應(yīng)對政策，但是成效甚微。故此，以中國國情為基礎(chǔ)，參照現(xiàn)有理論，分析中國出生率低的成因，認(rèn)為中國出生意愿低下的原因有兩個(gè)方面，一是人民生活壓力過大，二是群眾生育觀念的改變。根據(jù)上述原因?qū)Σ煌恼哒{(diào)整方向發(fā)表相應(yīng)的見解并提出政策建議，以此清理解決“多孩”道路上的障礙，提高人民群眾的生育意愿，解決因此將給中國帶來的多項(xiàng)發(fā)展困境，使中國逃出低生育率陷阱，為持續(xù)維持中國現(xiàn)有發(fā)展速度和創(chuàng)造力提供不竭動力。

關(guān)鍵詞：低生育率；人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化；人口政策；經(jīng)濟(jì)壓力

中圖分類號：C923? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號：1673-291X（2022）35-0052-04

引言

人民、人口是世界可持續(xù)發(fā)展的核心。聯(lián)合國在2019年《世界人口展望報(bào)告》中指出，雖然目前世界人口仍呈上升趨勢，但一些國家的總?cè)丝谡诓粩鄿p少，而人口老齡化的現(xiàn)象在世界各國都有所體現(xiàn)。①據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自1963—2019年，世界出生率已由36.061%降至17.897%。②面臨人口結(jié)構(gòu)困境的諸國，中國亦赫然在列。奧地利學(xué)者魯茨提出的低生育率陷阱顯示，一個(gè)國家的總和生育率一旦低于1.5，生育率扭轉(zhuǎn)將變得十分困難甚至不可能。而在第七次人口普查獲得的數(shù)據(jù)顯示，我國2020年的總和生育率已經(jīng)低至1.3，位于國際學(xué)術(shù)界認(rèn)同的極低生育率。為應(yīng)對人口困境、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，我國先后開放“單獨(dú)二孩”、“全面二孩”、“全面三孩”政策。但是，2012—2019年，中國人口出生率分別為12.10%、12.08%、12.37%、12.07%、12.95%、12.43%、10.94%、10.48%[1]，相較2012—2015年未開放多孩政策時(shí)的出生率，政策頒布后的人口出生率沒有出現(xiàn)上升的情況，反而略有減少。這一現(xiàn)象與原預(yù)測在“全面開放二孩”后，婦女總和生育率可能會超過4.4（出生4 700萬人）③嚴(yán)重不符，引起各界思考。為優(yōu)化我國人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)我國可持續(xù)發(fā)展，本文將依據(jù)國情對生育意愿阻礙進(jìn)行相關(guān)分析，并給予相關(guān)政策建議。

一、民眾低生育意愿成因

社會對民眾生育意愿的影響是多維的，本文以下將以理論與事實(shí)對中國群眾低生育意愿進(jìn)行分析。

（一）理論分析

馬爾薩斯認(rèn)為，在食物是人類生存的必需品以及兩性的情欲是必然的兩個(gè)前提下，只有通過饑餓、繁重的勞動、限制結(jié)婚以及戰(zhàn)爭等手段來消滅社會的“下層”，才能削弱這個(gè)規(guī)律的作用。中國人力資源和社會保障部發(fā)布的《2019年中國勞動統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2018年中國城鎮(zhèn)就業(yè)人員調(diào)查周平均工作時(shí)間是46.5小時(shí)，其中31.7%的就業(yè)人員每周平均勞動時(shí)間在48小時(shí)以上，遠(yuǎn)超OECD國家。因此，在相對勞動強(qiáng)度更高的中國，人們生育意愿被抑制程度也相對更高，如欲改善我國的人口結(jié)構(gòu)問題，緩解人民勞動強(qiáng)度是其中的重要一環(huán)。

人口學(xué)家諾特斯坦提出的人口轉(zhuǎn)變理論指出，一個(gè)國家的人口發(fā)展會因其醫(yī)療水平的提高由原本的“高出生率、高死亡率、低自然增長率”向“高出生率、低死亡率、高自然增長率”轉(zhuǎn)變。較高的自然增長率會增加人民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，人民為維護(hù)其現(xiàn)有生活質(zhì)量，往往會選擇晚結(jié)婚或者不結(jié)婚，宏觀層面會向“低出生率、低死亡率、低自然增長率”方向發(fā)展，最終在較高的生活水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同作用下，民眾的生育觀念發(fā)生改變，民眾會自覺限制家庭規(guī)模。

美國芝加哥大學(xué)貝克爾（Gary S Becker）將“消費(fèi)者需求”理論以及研究方法帶入家庭生育行為進(jìn)行分析，創(chuàng)立了“對孩子的需求理論”。該理論認(rèn)為，在家庭收入增長中，丈夫的收入和妻子的收入對家庭生育決策的影響力不同，若妻子的收入占比高或家庭收入的提高主要來自于妻子的收入提高，則意味著家庭對生育和撫養(yǎng)孩子的機(jī)會成本提高[2]。尤其是當(dāng)代，隨著國家逐步進(jìn)入現(xiàn)代化，女性地位得到提高，外出勞動不再只是男性的“特權(quán)”，為提高生活質(zhì)量，大量女性也會外出勞動，也就導(dǎo)致女性在家庭中的職責(zé)發(fā)生改變，從而也會進(jìn)一步降低民眾的生育意愿。

我國可能面臨以下風(fēng)險(xiǎn)。

依據(jù)社會學(xué)機(jī)制分析，父輩的意愿會通過對孩子的教育而向子代傳遞，從而使子代的意愿與父輩保持一致。如今，因經(jīng)濟(jì)壓力因素的影響，當(dāng)代育齡群眾已經(jīng)形成少子意愿，易向下一代傳遞該種觀念，從而形成惡性循環(huán)，使中國在低生育率陷阱中越陷越深。

依據(jù)人口學(xué)機(jī)制分析，低出生率將會導(dǎo)致未來人口的減少，進(jìn)而導(dǎo)致育齡人口的減少，最終導(dǎo)致人口出生率下降，如此循環(huán)往復(fù)。

（二）事實(shí)論證

中國民眾普遍面臨者“生活成本”、“養(yǎng)老”、“子女養(yǎng)育”“三座大山”的壓力[3]。

隨著中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各種要素價(jià)格迅速上升，對于育齡群眾而言，購房成為重要壓力來源。2003年，房地產(chǎn)業(yè)正式被定為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，商品房開始成為住房供應(yīng)的主體，房地產(chǎn)行業(yè)開始進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。2004年，該行業(yè)全面推行實(shí)施土地招、拍、掛制度。自此，中國商品房房價(jià)開始迅速上漲，房地產(chǎn)投資猛烈，即使國務(wù)院出臺了相關(guān)政策也難以降低其熱度[4]。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局測算，2003年1月至11月，全國平均房價(jià)每平方米2 456元，全國平均可支配收入約8 500元[1]；而2019年，全國平均房價(jià)每平方米9 310元，全國平均可支配收入約3萬元[1]。相比生產(chǎn)力相對不足的過去，當(dāng)年正常價(jià)格的物質(zhì)需求基本都被滿足，但房價(jià)與收入幾乎同比增長，仍是人們口中的“奢侈品”。國際貨幣基金組織在2021年6月公布的最新全球住房觀察數(shù)據(jù)顯示，中國房價(jià)仍在上升，且中國信貸水平增幅位于全球第二，僅次于土耳其共和國。而一國信貸水平的增長通常被認(rèn)為是房價(jià)上漲的先兆。

我國為優(yōu)化資源配置，提高我國人口質(zhì)量和人均資源水平，實(shí)行了近40年的計(jì)劃生育政策，而這卻導(dǎo)致我國提前步入老齡化社會。在國家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的第七次全國人民普查公告顯示，年齡在60歲及以上人口約有2.64億人，占比18.7%。其中65歲及以上人口約1.9億人，占比13.5%[1]（一般認(rèn)為60歲老年人口占人口總數(shù)的在10%以上，或者65歲以上老人人口占人口總數(shù)的7%為社會老齡化）。若嚴(yán)格按照舊計(jì)劃生育政策，即一家一孩的方式進(jìn)行生育，則意味著平均一個(gè)家庭需要贍養(yǎng)4位老人，且多年前城鎮(zhèn)比重遠(yuǎn)不及現(xiàn)在，大量老齡民眾養(yǎng)老金補(bǔ)助較少，加重了育齡群眾的經(jīng)濟(jì)壓力。經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)制認(rèn)為，這種現(xiàn)象會導(dǎo)致群眾悲觀的經(jīng)濟(jì)前景和較低的預(yù)期收入，且與年輕人的消費(fèi)欲望的差距拉大，從而導(dǎo)致年輕人推遲生育，進(jìn)而減少生育數(shù)量。

依據(jù)貝克爾的理論，子女養(yǎng)育的花費(fèi)可分為不變成本和可變成本。不變成本是養(yǎng)育子女必須所付出的最低成本，比如子女生存必備的吃穿住用行?？勺兂杀緸閾狃B(yǎng)的額外支出以提高子女的質(zhì)量，比如飲食和教育等方面的額外支出，人們會在子女質(zhì)量和數(shù)量上進(jìn)行衡量以尋求最優(yōu)解。但在40年的舊計(jì)劃生育中，在人們“被迫”放棄數(shù)量選擇質(zhì)量的同時(shí)，也改變了人們培養(yǎng)子女的思維方式，人們在子女“在精不在多”的洪流中不甘落后，并付出了大量的財(cái)力物力。而付出的這些成本，甚至可以在多個(gè)一線城市折合出200多萬的天價(jià)[5]，成為壓倒育齡民眾生育意愿的最后一根稻草。

二、生育政策

（一）生育政策調(diào)整方向改革建議

面對中國的人口困境，許多專家相繼提出建議。其中一種建議是政府通過對多孩家庭進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，使其自愿多生。該政策已在日本、韓國等國家得到推廣。以日本為例，日本自1994年開始推行生育補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼金額從最初的30萬日元提升至先行的42萬日元，而且在2020年，日本政府計(jì)劃補(bǔ)貼已升至50萬日元①（在日本的生育費(fèi)用中，不含產(chǎn)房費(fèi)等的“基礎(chǔ)費(fèi)”在日本全國平均約44.5萬日元，生育成本最高的東京約為62萬日元）。若最新政策得以推行，日本的平均補(bǔ)貼幾乎使其人民的生育成本完成了“實(shí)質(zhì)性變零”的成果。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)的日本自1959—2019年的總和生育率和日本厚生勞動省發(fā)布的2020年人口動態(tài)統(tǒng)計(jì)顯示，雖然日本的沒能扭轉(zhuǎn)人口減少的趨勢，但至少保證了總和生育率維持在1.3左右不再下跌。但是補(bǔ)貼政策是否適宜我國國情，是否對每個(gè)家庭都需要進(jìn)行無差別的補(bǔ)助？中國人口遠(yuǎn)超日韓，向群眾發(fā)放補(bǔ)貼，國家能否支撐起如此巨額的財(cái)政支出嗎？若能，這種政策對其他行業(yè)的發(fā)展是否會產(chǎn)生影響？若不能，是選擇通過印鈔方式解決還是發(fā)行國債的方式解決？若通過印鈔方式是否會引起通貨膨脹，影響人民生活？若通過發(fā)行國債的方式，由于生育政策需長期實(shí)行的特殊性，對于家庭長期發(fā)放補(bǔ)貼，很可能會引起國債無法償還而不斷積累，此種方式是否會影響國家信譽(yù)？以上問題都需要慎重考慮。

第二種建議是借鑒庇古《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中押金-退款方式提出設(shè)立生育基金制度，即可規(guī)定40歲以下公民，每年須以工資的一定比例繳納生育基金，存入個(gè)人賬戶。若家庭生育第二胎及以上，則可申請取出生育基金并領(lǐng)取生育補(bǔ)貼。如公民未生育二孩，賬戶資金則待退休時(shí)方可取出，生育基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，即個(gè)人累計(jì)繳納而尚未取出的生育基金，可用于政府對其他家庭的生育補(bǔ)貼，不足部分再由國家財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，盡量實(shí)現(xiàn)二孩生育補(bǔ)貼的自我運(yùn)轉(zhuǎn)[6]。該政策的本質(zhì)是“社會共同撫養(yǎng)”。生育本為人權(quán)，不生或不多生即“替別人養(yǎng)孩子”的“強(qiáng)迫式”政策能否被大眾接受；同時(shí)，該政策需要滿足社會群眾付出金額和生育家庭收到的金額需在養(yǎng)育孩子中占據(jù)一定的份額的條件，因此，生育基金的收取金額也需要滿足一定最低要求。但是，中國的北上廣深一線城市的育兒成本甚至高達(dá)200萬元，如此大量金額，很可能影響到人民群眾的生活甚至生存，從而影響到國家的穩(wěn)定和長治久安。

（二）近期生育政策調(diào)整整理與評估

為優(yōu)化我國人口結(jié)構(gòu)，改善我國人口難題，本文對近期相關(guān)政策進(jìn)行相應(yīng)分析如下。

1.《民法典》禁止性規(guī)定

禁止借婚姻索取財(cái)物以及影響其他方面相應(yīng)法律法規(guī)的完善，一定程度緩解了適齡人口的恐婚情緒。設(shè)立離婚冷靜期的政策極大維護(hù)了家庭的穩(wěn)定，對解決我國當(dāng)前生育率低下的問題起著至關(guān)重要的作用。

2.雙減政策的出臺削減對教育不必要的投資

2021年5月，《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱雙減政策）正式出臺。該政策可為中國帶來以下改變。首先，雙減政策嚴(yán)厲打擊課外輔導(dǎo)班，從而削減父母對孩子教育方面不必要的投資，降低中國父母培育孩子的“可變成本”。其次，雙減政策將大大削減中小學(xué)生在不必要年齡段內(nèi)的不必要學(xué)習(xí)內(nèi)容，減小中小學(xué)生壓力，甚而使其多年后為人父母之時(shí)，減小其“孩子是否愿意出生”的顧慮，實(shí)現(xiàn)多孩政策在人民群眾心中的可持續(xù)發(fā)展。

3.工作壓力的緩解將改善生育意愿

2021 年的8 月，最高人民法院和人社部聯(lián)手明確指出，996 嚴(yán)重違反法律關(guān)于延長工作上限的規(guī)定。同年9月，人力資源社會保障部會同交通運(yùn)輸部等多個(gè)部門召開平臺企業(yè)行政指導(dǎo)會，對相關(guān)企業(yè)開展聯(lián)合行政指導(dǎo)。該政策將有效放緩部分群眾的生活節(jié)奏，使其工作壓力在一定程度上得到緩解，推動家庭與工作之間的平衡，并在一定程度上緩解社會上情緒焦慮問題，減弱社會上的內(nèi)卷程度，從而提高人民的幸福感，改善群眾的生育意愿問題。

4.改善女性就業(yè)，促進(jìn)出生育率回暖

國務(wù)院新聞辦發(fā)布《國家人權(quán)行動計(jì)劃（2021—2025年）》中指出，保障婦女平等就業(yè)權(quán)利，消除就業(yè)性別歧視現(xiàn)象。該政策可以很大程度上改善女性就業(yè)問題，縮減家庭生育的成本，促進(jìn)出生育率的回暖。

以上政策主要針對減少人民生活成本和改變生育觀念方面，讓人民可以“生活的起”、“養(yǎng)育的起”。

三、總結(jié)和建議

綜上分析，影響我國出生率的根本原因在于社會發(fā)展帶來的生育意識的改變以及人民群眾的巨大生活壓力。但人們普遍將不生育的原因完全歸咎于個(gè)人生活壓力上，而難以察覺個(gè)人生育觀念的改變，故我國政策應(yīng)堅(jiān)持以側(cè)重減緩生活壓力為主，以意識教育為輔。但是，我國近年來“內(nèi)卷”情況日益嚴(yán)重，與巨大的生活壓力形成循環(huán)，我國要突破這種循環(huán)，人口政策的核心要點(diǎn)是做到短期內(nèi)應(yīng)獎不應(yīng)懲，避免以“強(qiáng)迫性”政策解決問題，長期讓群眾在不內(nèi)卷的情況下“生活的起”并“養(yǎng)的起”。依此，我國可以推行以下政策。

（一）緩解育齡群眾的個(gè)人生活成本問題

育齡群眾個(gè)人生活成本問題是育齡群眾面臨的第一座大山。房價(jià)高昂的直接原因是由于東部地區(qū)土地要素價(jià)格高，所以，著力發(fā)展中西部地區(qū)，使人口大量向中西部轉(zhuǎn)移以緩解東部土地壓力，是目前解決住房壓力的一種有效的辦法。但是，中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均需要較長時(shí)間，為此，可以借鑒陜西省西安市保留人才的方法兼以光伏等產(chǎn)業(yè)碳達(dá)峰碳中和的風(fēng)口，鼓勵(lì)考入中西部欠發(fā)展地區(qū)的大學(xué)生辦理本地戶口，對他們在本地購房提供補(bǔ)貼，以留住人才。這樣，既可以為中西部地區(qū)留住的人才，也有利于加快中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)，從而縮小東部地區(qū)人口密度，降低土地要素價(jià)格，增加人均住房面積，提高人口出生率[8]。

（二）緩解育齡群眾其他生活成本壓力

我國應(yīng)繼續(xù)深化改革養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老制度，完善相關(guān)醫(yī)療社會保障體系，實(shí)現(xiàn)大病醫(yī)療全覆蓋，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療制度實(shí)施，且由于父母跟隨子女居住地導(dǎo)致的基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地結(jié)算問題也需加快解決。同時(shí)，應(yīng)出臺相應(yīng)政策大力鼓勵(lì)養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，利用市場機(jī)制提高服務(wù)質(zhì)量并降低養(yǎng)老的消費(fèi)，減少人民群眾的生活成本。

（三）降低子女撫養(yǎng)成本

首先，高昂的保姆或月子中心費(fèi)用是育齡人口的壓力之一。因此，國家須降低相關(guān)行業(yè)的行業(yè)壁壘，培養(yǎng)相關(guān)行業(yè)的人才，完善相應(yīng)的制度，以市場機(jī)制調(diào)節(jié)相關(guān)行業(yè)的費(fèi)用。其次，需要繼續(xù)完善基礎(chǔ)教育。雖然雙減政策對于減少家庭負(fù)擔(dān)起重要作用，但是單純憑借單一政策還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我國需要繼續(xù)推進(jìn)深入“劃片式”入學(xué)和“分重點(diǎn)班式”教學(xué)行為，促進(jìn)教育公平，使人民群眾在根本上減弱對課外輔導(dǎo)的依賴性，從而減少子女的養(yǎng)育成本，削減人民負(fù)擔(dān)。

（四）削減低出生率陷阱的強(qiáng)化機(jī)制

實(shí)行多年的舊計(jì)劃生育政策一定程度上改變了民眾的生育觀念，對該問題我們?nèi)圆荒芎鲆暋５豢煞裾J(rèn)的是，大量群眾仍保有多子多福的觀念。因該類群體以年長者為主體的特殊性，我國應(yīng)把握現(xiàn)有條件頒布相關(guān)政策，針對現(xiàn)實(shí)情況以“打組合拳”的形式重組孩子對家庭擴(kuò)展的貢獻(xiàn)作用意識，提高民眾的生育意愿。

最后，政府也要通過實(shí)施一定的政策讓人民群眾感到生活壓力的減少。比如，開放四孩等政策，讓人民群眾意識到可以做到“生活得起”、“養(yǎng)育得起”。

梁建章的創(chuàng)造力公式認(rèn)為，一國的創(chuàng)造力與其國家的人口數(shù)量成正比。在2040年前，中國的創(chuàng)造力將面臨轉(zhuǎn)折，從而影響中國的GDP。這正是日本從人均GDP超越美國至如今只有美國的70%的原因，而中國即將面臨困境與當(dāng)初的日本極其相似[8]。人口問題是一個(gè)長期問題，需要我國做好長期計(jì)劃，并不斷參考各國的方針政策，借鑒學(xué)習(xí)其成功經(jīng)驗(yàn)，吸收其失敗的教訓(xùn)，從而為中華民族偉大復(fù)興提供不竭動力。

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