◎劉俊杰 顧慶康

一、引言

農(nóng)墾國有農(nóng)用地是我國國有農(nóng)用地的重要組成部分和主要利用形式，農(nóng)墾部門實際占有使用的土地面積達5億多畝，耕地面積1億畝左右，在維護國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給中承擔重要使命，在高質(zhì)量實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中具有舉足輕重的地位。根據(jù)《2020年全國農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國墾區(qū)全年實現(xiàn)經(jīng)濟總產(chǎn)值達8279．79億元，農(nóng)作物播種面積6850．75千公頃，占全國農(nóng)作物播種面積比重達4．09%。其中，糧食播種面積4807．81千公頃，占全國糧食播種面積比重達4．12%。在上述宏觀經(jīng)濟背景下，農(nóng)墾系統(tǒng)如何結(jié)合自身實際，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進中發(fā)揮國有農(nóng)場應有的責任擔當和積極作用，是全國農(nóng)墾所要考慮的問題。由于土地是農(nóng)墾系統(tǒng)最重要的生產(chǎn)資料，各個墾區(qū)均擁有豐沃的國有土地資源，充分發(fā)揮農(nóng)墾土地資源的生產(chǎn)和融資能力優(yōu)勢，提升資源配置效率，促進墾區(qū)實現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展是重要實現(xiàn)路徑之一。

事實上，早在2015年，考慮到農(nóng)墾土地資源一直受限于國有劃撥用地的性質(zhì)，資產(chǎn)負債表中并未真實計算土地等資源性資產(chǎn)價值，僅掛賬為“一宗地”一元（李晶石等，2021），嚴重影響了農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)價值的實現(xiàn)，一定程度上制約了農(nóng)墾的經(jīng)濟發(fā)展。鑒于此，中共中央、國務院發(fā)布了《關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》，明確指出要“推進農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化，創(chuàng)新農(nóng)墾土地資產(chǎn)配置方式”，旨在通過盤活土地資源，不斷提升農(nóng)墾企業(yè)的資產(chǎn)資本容量，增強其市場競爭力和風險抵御能力。同時，為了有效釋放國有農(nóng)用地的價值，以其蘊含的潛在價值撬動現(xiàn)代金融資本為農(nóng)墾企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供充足資金，助推農(nóng)墾改革發(fā)展，《意見》中還明確指出，“有序開展農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔保試點?！彪S后，2017年11月28日，原農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布《關于組織開展深化農(nóng)墾改革專項試點工作的通知》，進一步指出要“開展國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔?！?，并明確了國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔保試點的工作目標及具體試點內(nèi)容，旨在喚醒農(nóng)墾企業(yè)“沉睡的資產(chǎn)”。

國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保專項試點工作主要由10個農(nóng)墾單位承擔，試點農(nóng)墾單位均進行了多方面有益嘗試。截至2021年初，遼寧、河南、廣西3個試點單位已完成或基本完成試點工作；江西、廣東、海南、陜西、甘肅5個試點單位仍處于試點進程中；河北、山東2個試點單位還未正式啟動。從其實踐成效來看，全國試點農(nóng)墾單位在金融資本要素與國有農(nóng)用地要素的結(jié)合還僅停留在“數(shù)單”的象征性層面，并未能有效形成規(guī)?；?，離政策預期相距較遠。就研究進展來看，學界對于國有農(nóng)地使用權(quán)抵押擔保的討論較少，主要聚焦于早期爭議階段的法學解釋（蔡衛(wèi)華，2014；高海，2015）、實踐案例介紹（廣西良豐農(nóng)場，2018）等主題，關于抵押貸款困境及其原因的分析存在著空白。不過，學界對于同屬農(nóng)用地的承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款卻形成了較為系統(tǒng)的分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款同樣遇到了諸多現(xiàn)實困境（林一民等，2020；閻竣、陳傳波，2020）。學者們認為，國家對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)擔保權(quán)能的賦予，并不能直接導致金融機構(gòu)的信貸供給（郭忠興等，2014）。由于承包地經(jīng)營權(quán)作為抵押品存在權(quán)屬完備性低、處置難、價值低、交易成本高等問題，極大地影響了抵押的效果（劉俊杰、張龍耀，2015；羅興、馬九杰，2017；楊兆廷、尹達明，2019；胡小平、毛雨，2021；顧慶康、林樂芬，2021），實踐中更是異化出多種其他增信機制作為補充（陳東平、高名姿，2018；吳一恒等，2020；張學軍，2021），使得農(nóng)地抵押權(quán)虛置，與政策初衷相差較遠（張龍耀等，2015）。

綜上，雖然國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)具有其自身的特殊性，但是承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款困境的理論分析框架，亦可以作為國有農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款實踐困境及其成因分析的有效借鑒。本文基于全國試點墾區(qū)在推進國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款中的具體做法，歸納出實踐中遇到的具體困境，結(jié)合供需型信貸配給等相關理論分析其形成原因，在此基礎上提出相應的政策建議，以期更好地引導金融和國有農(nóng)用地要素相結(jié)合，提升國有農(nóng)用地資源效能和融資能力。

二、國有農(nóng)用地抵押貸款的主要做法與現(xiàn)實困境分析

為更好地了解全國農(nóng)墾系統(tǒng)開展國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保試點情況，筆者于2020年—2021年先后就寧夏、海南等墾區(qū)試點情況與農(nóng)墾企業(yè)負責人、農(nóng)墾職工以及相關金融機構(gòu)開展調(diào)研訪談?？傮w來看，各墾區(qū)在積極探索國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款有效實現(xiàn)路徑方面已經(jīng)形成了一定的規(guī)律性經(jīng)驗做法，但仍然存在諸多現(xiàn)實困境。

（一）國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款實踐做法

從政策目標來看，農(nóng)墾國有農(nóng)用地抵押擔保試點的目標為探索在保證國有農(nóng)用地性質(zhì)和用途不改變的前提下，將一定年限的農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保，盤活農(nóng)墾農(nóng)用地資源，增強農(nóng)用地資源效能和融資能力。為避免開展抵押貸款帶來的法律和信用風險等（林建偉、劉偉平，2015），一個有效的抵押標的物需要具備以下特征，包括法律政策許可、產(chǎn)權(quán)權(quán)屬明晰、價值評估簡單、便于流通交易等（高圣平、劉萍，2009；黃惠春等，2015）。為此，各試點墾區(qū)在推進國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保試點時，其主要做法就是從完善上述特征方面展開。

一是健全法律政策保障機制。不管是2015年的《擔保法》，還是2021年1月1日起正式實施的《民法典》，均沒有明確表明國有農(nóng)用地使用權(quán)可以用于抵押、擔保，將國有農(nóng)用地使用權(quán)作為抵押標的物缺乏相應的法律政策許可，這顯然不符合抵押物的第一條要求。在這樣的法律框架下開展試點，金融機構(gòu)將面臨較大的法律風險。為此，各級有關部門在政策層面先行先試，出臺多項政策文件賦予試點地區(qū)國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保權(quán)能。中央層面，2015年，中共中央、國務院發(fā)布《關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》，2017年，原農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布《關于組織開展深化農(nóng)墾改革專項試點工作的通知》，均明確提出“開展國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔?！?，賦予國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保的頂層政策依據(jù)。為更好地促進國有農(nóng)用地抵押擔保試點政策落地，省級政府及相關部門積極出臺推進國有農(nóng)用地資產(chǎn)化資本化的引領性政策，將有序推進國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保納入其中，賦予農(nóng)墾農(nóng)用地抵押權(quán)能，明確抵押貸款辦理、價值評估等辦法和程序，確保試點有詳細的規(guī)章制度可依。如海南、河南等地省級政府出臺推進新一輪農(nóng)墾改革發(fā)展實施意見，明確要求“有序開展農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔保試點”。廣西自治區(qū)政府出臺農(nóng)墾國有土地資源資產(chǎn)化資本化具體實施方案，明確指出“創(chuàng)新農(nóng)墾國有土地抵押、擔保等融資方式”。遼寧省政府出臺意見“鼓勵和支持國有農(nóng)場開展農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔保試點工作”，并出臺專項試點實施方案，細化國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保試點的具體目標與內(nèi)容，對試點工作有序開展起到了積極作用。

二是明晰土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關系。抵押標的物具有產(chǎn)權(quán)明晰的良好性質(zhì)，是開展抵押貸款的另一個重要前提，否則金融機構(gòu)同樣會面臨較高的法律風險。為此，各農(nóng)墾地區(qū)在推進國有農(nóng)用地資產(chǎn)化資本化改革進程中，首先開展了農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，確保土地產(chǎn)權(quán)歸屬明晰。實踐中，試點墾區(qū)全面推進國有土地確權(quán)頒證，較早完成了土地發(fā)證或換證工作，為推進國有農(nóng)用地抵押擔保奠定了基礎。如遼寧省大洼農(nóng)墾集團有限公司根據(jù)土地價值評估結(jié)果和擬獲取的貸款額度，計算出擬抵押貸款的耕地面積，經(jīng)不動產(chǎn)交易中心審核后，完成原有土地使用權(quán)證書“大證”的分割工作。河南淮濱農(nóng)場及時劃定與周邊農(nóng)民集體土地邊界，開挖了寬4米、深3米的界線溝，埋入界線樁，栽植特色界線綠化帶，明晰了土地使用權(quán)邊界。江西共青墾殖場對國有農(nóng)墾土地及養(yǎng)殖水面進行不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，截至2020年底，完成1．12萬畝國有土地發(fā)證工作，完成率達94．3%。

三是合理制定價值評估辦法。農(nóng)墾國有農(nóng)用地的價值評估，是農(nóng)墾土地在金融機構(gòu)成功抵押貸款、顯化土地資產(chǎn)價值的重要保障。僅當各參與主體就國有農(nóng)用地使用權(quán)評估作價的方法等環(huán)節(jié)認定達成一致，保證評估價值得到各參與主體的共同認可，才能促成金融機構(gòu)與農(nóng)墾簽訂相應的抵押合同。實踐中，各試點單位對于國有農(nóng)用地的價值評估并非獨立開展，而是將價值評估內(nèi)嵌于資產(chǎn)化資本化改革中，逐漸形成了根據(jù)土地差異化特征進行價值評估的方法。具體而言，一方面，根據(jù)特征差異評估作價。國有農(nóng)用地使用權(quán)價值評估的高低，直接關系到抵押貸款的授信額度。各試點地區(qū)根據(jù)本地實際，運用科學方法，測算各級別、各類型國有農(nóng)用地價格，為國有農(nóng)用地出讓、租賃、作價出資或入股價值評估打下堅實基礎，也為國有農(nóng)用地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押擔保等價值評估環(huán)節(jié)提供參考。如河南省淮濱縣農(nóng)場對7834畝農(nóng)用地按不同區(qū)位、不同區(qū)域、不同價格進行評估作價，評估作價總金額3．7億元，作為注冊資金本金；陜西華陰農(nóng)場與陜西正衡房地產(chǎn)土地評估有限責任公司合作，對518畝土地進行評估。另一方面，力爭消除地類認識差異。由于農(nóng)用地在價值評估方面具有天然的弱勢性，實踐中，部分試點單位力爭原國土部門對土地評估區(qū)別于普通農(nóng)用地地類認定，爭取評估價值最大化。如廣西良豐農(nóng)場用于抵押貸款的910畝國有農(nóng)用地，自1954年成立以來都用于柑桔等經(jīng)濟農(nóng)作物種植，《國有土地使用證》上登記為“綜合用地”。但是，該土地在土地利用總體規(guī)劃、全國第二次土地調(diào)查中均為“農(nóng)用地”，所以國土部門在地類認定時也作為一般農(nóng)用地來處理，但是按當?shù)貒袆潛苻r(nóng)用地評估價，最多為60000元/畝。為實現(xiàn)土地評估價值最大化，良豐農(nóng)場仔細研究分析“綜合用地”概念，結(jié)合相關政策以及綜合用地操作實際，說服評估單位和國土部門，同意對土地評估區(qū)別于普通農(nóng)用地地類認定，最終土地評估價為117333元/畝，為盡可能多的爭取貸款提供了保障。

四是完善抵押貸款流程設計。實踐中，各試點單位積極推進職能部門間的溝通協(xié)調(diào)，明確不同部門在抵押貸款辦理流程中的職責分工，為順利推動抵押擔保試點提供保證。綜合部分農(nóng)墾開展的較為系統(tǒng)的國有農(nóng)用地抵押貸款辦理流程，農(nóng)墾企業(yè)與金融中介機構(gòu)設立國有農(nóng)用地抵押貸款合同大致需要歷經(jīng)3大步驟8個具體環(huán)節(jié)（見圖1），分別為：

第一步，政策審批。該階段，由試點農(nóng)墾單位通過申請取得主管部門（農(nóng)墾局）同意國有農(nóng)用地抵押貸款的批復文件，確保試點工作有明確的政策許可，避免法律風險。試點批復后，有貸款需求的農(nóng)墾單位向銀行發(fā)出抵押貸款申請。第二步，銀行授信。該階段，銀行首先對農(nóng)墾單位提交的批復文件、抵押國有農(nóng)用地的相關證件進行初審。初審無誤后，銀行委托有資質(zhì)的第三方評估機構(gòu)以及測繪機構(gòu)進行價值評估以及專業(yè)測繪，并出具相應的報告，分別作為銀行授信規(guī)模以及辦理不動產(chǎn)抵押登記的依據(jù)。上述工作完成后，農(nóng)墾單位與銀行簽訂抵押貸款合同，并持相關材料到不動產(chǎn)管轄部門辦理抵押登記手續(xù)。完畢后，銀行下放抵押貸款授信額度。第三步，農(nóng)墾單位用信。在試點農(nóng)墾單位用信階段，可根據(jù)農(nóng)墾單位時下資金需求分次或全額使用信用額度，利息依照實際資金使用時間計算。抵押貸款合約到期后，由農(nóng)墾單位負責償還本息。當出現(xiàn)違約時，銀行獲得國有農(nóng)用地使用權(quán)，并通過農(nóng)墾土地交易平臺處置標的物，抵償信貸資金本息，同時根據(jù)合同的差異性可能還涉及第三方擔保主體承擔一定比例的本息賠付。

（二）國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款的現(xiàn)實困境

從實踐成效來看，雖然國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款試點在盤活農(nóng)墾土地資源，增強土地資源效能與融資能力方面探索具體的方法路徑，取得了一定的成效，但也的確存在著無法回避的現(xiàn)實困境。從各地試點農(nóng)墾單位國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保成功案例數(shù)據(jù)來看，目前全國農(nóng)墾土地要素與金融要素的結(jié)合呈現(xiàn)出典型的“三低”困境，金融要素與農(nóng)墾國有農(nóng)用地要素結(jié)合的比例還很低，未能形成規(guī)?；梢哉f低于預期的目標效果。主要表現(xiàn)為：

一是抵押貸款規(guī)模占國有農(nóng)用地資產(chǎn)規(guī)模比例較低。根據(jù)試點數(shù)據(jù)，試點地區(qū)不僅利用國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款獲取的資金規(guī)模占據(jù)實際土地資產(chǎn)化總規(guī)模比例較低，同時成功用于抵押的國有農(nóng)用地規(guī)模占土地總規(guī)模比例也比較低。具體而言，一方面，成功用于抵押的國有農(nóng)用地規(guī)模占比較低。數(shù)據(jù)顯示，廣西農(nóng)墾、海南農(nóng)墾、遼寧農(nóng)墾等省級試點單位在國有農(nóng)用地已確權(quán)登記的農(nóng)用地規(guī)模均在數(shù)十萬畝。但實踐中成功獲取抵押貸款的國有農(nóng)用地使用權(quán)規(guī)模大多只有數(shù)百畝。如廣西農(nóng)墾國有農(nóng)用地抵押貸款的土地規(guī)模僅為910畝，海南農(nóng)墾成功抵押的農(nóng)用地規(guī)模僅為33萬余平米（497畝）。另一方面，貸款資金規(guī)模占土地資本化規(guī)模比例較低。數(shù)據(jù)顯示，省級農(nóng)墾在國有農(nóng)用地作價入股或資產(chǎn)化資本化的規(guī)模少的數(shù)十億元，多的上百億元，單個試點農(nóng)墾單位作價入股的規(guī)模也在數(shù)億元。然而，實踐中成功獲取的國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款的規(guī)模僅數(shù)百萬元。如2017年至2019年，海南農(nóng)墾累計推動土地資產(chǎn)化資本化28．81萬畝，入賬金額達198．4億元，但是國有農(nóng)用地抵押貸款規(guī)模僅為300萬元，占比低至可忽略不計；又如河南省淮濱縣農(nóng)場對7834畝農(nóng)用地評估作價總金額3．7億元，但也僅累計獲得960萬元國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款，占比2．6%。

二是抵押貸款規(guī)模占農(nóng)墾融資規(guī)模總額比例較低。從試點單位的融資情況來看，實踐中，農(nóng)墾農(nóng)場一般具有較為豐富的融資渠道，以致國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款獲取資金規(guī)模占農(nóng)墾農(nóng)場獲取的全部外源融資規(guī)模的比例較低。如海南農(nóng)墾通過金融渠道獲取的農(nóng)墾土地資產(chǎn)化資本化金額（不僅僅限于間接融資），僅相當于2019年海南農(nóng)墾集團籌資活動現(xiàn)金流的4．56%。調(diào)研中，寧夏農(nóng)墾負責人也表示，目前集團內(nèi)部融資基本沒有使用國有農(nóng)用地抵押，貸款性質(zhì)都屬于集團信用擔保貸款。此外，根據(jù)廣西農(nóng)墾年度2020年審計報告顯示的122項重要在建工程項目的資金來源渠道情況來看，是源于金融機構(gòu)貸款融資的項目數(shù)也僅為5筆。

三是單位國有農(nóng)用地抵押貸款授信規(guī)模較低。依據(jù)試點數(shù)據(jù)來看，除廣西良豐農(nóng)場用于抵押擔保的國有農(nóng)用地按照“綜合地塊”類評估價值為175．99元/平方米（11．73萬元/畝）外，試點農(nóng)墾農(nóng)場利用單位國有農(nóng)用地抵押擔保獲取融資金額大多不足25元/平方米（1．67萬元/畝），遠低于利用單位建設用地獲取的貸款融資規(guī)模。如海南農(nóng)墾在間接融資方面，利用33萬平米國有農(nóng)用地，獲取抵押款授信額度300萬元，約合9．10元/平方米（6666．67元/畝）；又如遼寧盤錦大洼農(nóng)墾新興農(nóng)場用320畝國有農(nóng)用地使用權(quán)，獲取抵押貸款500萬元，約合23．43元/平方米（1．56萬元/畝）。

三、國有農(nóng)用地抵押貸款現(xiàn)實困境成因分析

從現(xiàn)有關于承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款現(xiàn)實困境的理論研究看，學者們基于不同的理論視角形成了較為系統(tǒng)的分析框架，如抵押品功能視角（黃惠春、徐霽月，2016）、信貸配給視角（顧慶康、林樂芬，2019）、基于扎根理論的多案例視角（彭澎等，2018）、交易成本視角（吳一恒等，2020）、系統(tǒng)動力學視角（魏立乾、羅劍朝，2019）、演化博弈視角（李名峰等，2021）等，為分析國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款現(xiàn)實困境提供了有益借鑒?？紤]到國有農(nóng)地抵押貸款困境形成的原因并非僅僅局限于金融機構(gòu)方面，農(nóng)墾主體自身也是不可忽視的重要因素，采用二元信貸配給理論從供需兩端開展探索分析更能切合試點實際。根據(jù)信貸配給產(chǎn)生的來源不同，可分為供給型配給與需求型配給兩類（Boucher， 2005、2010；彭澎等，2018；顧慶康、林樂芬，2019），前者即為數(shù)量配給，指貸款主體貸款申請資金規(guī)模無法得到全部滿足的情形；后者指貸款主體由于交易成本、風險等因素的考量，自愿放棄抵押貸款申請的情形。綜合調(diào)研訪談情況看，造成國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款“三低”困境的主要原因，既有農(nóng)墾主體囿于多種因素貸款申請意愿不足而形成的需求型配給，又有由于抵押物權(quán)能屬性不足導致的金融機構(gòu)供給意愿不高而形成的供給型配給。

（一）國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款需求型配給成因分析

根據(jù)需求型信貸配給產(chǎn)生的來源不同，分為交易成本配給和風險配給。其中，交易成本配給指貸款申請者由于無法承受獲取銀行授信過程中的非利息交易成本，而放棄貸款申請的情形，造成的原因包括貸款申請過程中較高時間成本、制度成本、交通成本等；風險配給指貸款申請者由于難以承擔銀行提供的貸款合約中所蘊含的風險，從而放棄貸款申請的情形，造成的原因包括貸款申請人的風險厭惡、失地風險等。結(jié)合調(diào)研情況看，各試點單位對于開展抵押貸款的風險厭惡以及對于失去國有農(nóng)用地使用權(quán)的擔心程度非常低，可視為不存在風險配給。因此，實踐中，國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款的需求型配給類型主要聚焦于交易成本配給，而造成的原因主要在農(nóng)墾企業(yè)具有相對充足的內(nèi)外資金來源，而申請抵押貸款的制度性交易成本較高，極大地抑制了農(nóng)墾開展試點的內(nèi)生動力。

一是農(nóng)墾集團具有充足的內(nèi)外資金來源。其一，內(nèi)源資金相對充足。近年來，我國各級農(nóng)墾部門深入推進墾區(qū)集團化、農(nóng)場企業(yè)化改革，推動農(nóng)墾事業(yè)不斷取得新進展。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，截至2020年底，全國農(nóng)墾企業(yè)資產(chǎn)總額達到1．18萬億元，實現(xiàn)營業(yè)總收入6420多億元，積累了較為充裕的內(nèi)源資金。如廣西農(nóng)墾2020年度審計報告顯示，其資產(chǎn)負債率僅為38．04%，流動資產(chǎn)達160．42億元，貨幣資金（現(xiàn)金、短期存款、其他貨幣資金）達48．37億元。其二，外源資金渠道豐富。一方面，近年來，廣西農(nóng)墾、寧夏農(nóng)墾、海南農(nóng)墾等集團的信用等級穩(wěn)步提升，主體評級逐漸從A級提升至AA+級，同時還有很大的提升空間。另一方面，各農(nóng)墾集團充分發(fā)揮農(nóng)墾組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢和政策性金融的優(yōu)勢，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面精準發(fā)力，探索了統(tǒng)一授信、貸款貼息、投貸聯(lián)動、風險補償基金等融資模式，各農(nóng)墾企業(yè)整體實力、融資和授信能力大大提高。事實上，即使不配套國有農(nóng)用地使用權(quán)作為抵押品，也能獲取相對充裕的授信資金。根據(jù)廣西農(nóng)墾年度審計報告數(shù)據(jù)，占據(jù)前三的項目資金來源渠道為自籌、財政以及自有資金。在寧夏農(nóng)墾調(diào)研中相關負責人表示，目前集團融資現(xiàn)狀均為金融機構(gòu)主動對接農(nóng)墾企業(yè)，企業(yè)并不缺乏正規(guī)金融的融資渠道。此外，對于有貸款需求的農(nóng)墾承包職工而言，大多農(nóng)墾集團也配備小貸公司或擔保服務幫助他們獲得經(jīng)營性資金。

二是開展國有農(nóng)用地抵押貸款的制度性交易成本過高。從試點實踐看，一方面，各試點地區(qū)在初期諸多業(yè)務辦理時所涉及的具體流程以及相關審批部門并不明晰，政策銜接相對復雜。同時，即使在明確業(yè)務相關審批部門的情況下，也會由于不同市縣政府部門對農(nóng)墾土地抵押的審批程序以及政策理解不一致，導致出現(xiàn)諸多政策性障礙。實踐中，部分部門并不愿意受理試點農(nóng)墾單位關于國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款事項，導致農(nóng)墾單位開展試點的制度性交易成本較高，進而抑制了農(nóng)墾單位推進試點的積極性。如廣西農(nóng)墾在開展試點中，桂林市陽朔縣國土局最初并不予受理良豐農(nóng)場關于國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保貸款的審批事項。辦理過程中，良豐農(nóng)場相關負責人經(jīng)過多次溝通協(xié)調(diào)，才最終達成相關手續(xù)的辦理。另一方面，即使完善了國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款的辦理流程，其也涉及地方農(nóng)墾局、金融機構(gòu)、評估機構(gòu)、測繪機構(gòu)、國土資源局等多個部門，具體操作也包含高達8個具體環(huán)節(jié)，交易性成本顯著高于信用貸款，進一步抑制了農(nóng)墾單位申請國有農(nóng)用地抵押貸款的積極性。

（二）國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款的供給型配給成因分析

抵押是金融機構(gòu)緩解信貸市場中信息不對稱的重要非價格機制之一。試點的直接目標，就是通過放開國有農(nóng)用地抵押擔保權(quán)能的制度供給，提高銀行的資金供給意愿，拓寬農(nóng)墾主體的融資渠道。根據(jù)前文分析，并不是所有抵押品都是有效抵押品，理想條件下有效抵押品通常需具備多項特征，否則銀行無法對標的物形成有效的違約抵償預期，進而不能提高銀行的貸款資金供給，貸款主體即使申請也會受到供給型配給。如海南農(nóng)墾獲取300萬授信額的國有農(nóng)用地使用權(quán)，第三方評估價格其實達2570萬，折價88．33%。在現(xiàn)階段試點背景下，各地區(qū)已經(jīng)在相關制度政策供給、確權(quán)登記發(fā)證、抵押擔保登記等方面取得積極成效，但是仍存在部分配套制度不完善制約著國有農(nóng)用地抵押擔保融資的整體效果。

一是價值評估機制不穩(wěn)定。其一，農(nóng)用性質(zhì)土地融資能力存在天然弱勢性。國有農(nóng)用地使用權(quán)評估價值的高低，直接關系到抵押貸款授信額度的多少。就國有農(nóng)用地市場價值而言，由于農(nóng)用地的資產(chǎn)專用性，一般僅能用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而農(nóng)業(yè)的弱勢性致使金融機構(gòu)或市場投資者對農(nóng)地交易價值預期長期處于較低水平，這也是單位國有農(nóng)用地抵押融資授信規(guī)模較低的主要原因之一。對于農(nóng)墾企業(yè)而言，擁有的最大資源和資產(chǎn)就是土地，但是絕大部分都是農(nóng)用地性質(zhì)，銀行青睞的商業(yè)用地和建設用地抵押擔保相對匱乏。其二，價值評估缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標準。目前，在省域?qū)用孢€缺乏統(tǒng)一的農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔保登記制度，同時也沒有活躍的交易市場和成熟的評估機構(gòu)，難以對農(nóng)墾國有劃撥農(nóng)用地準確估值。這導致了實踐中對于國有農(nóng)用地的價值評估具有很強的臨時性與不確定性，不同的評估機構(gòu)對同一塊土地可能會估算出不同價值，金融機構(gòu)往往會質(zhì)疑價值評估的準確性，甚至大部分金融機構(gòu)對農(nóng)用地抵押目前還處于不接受狀態(tài)。

二是違約處置機制不完善。對于完整的國有農(nóng)用地抵押貸款機制而言，其最為關鍵的一環(huán)在于抵押標的物違約處置機制的設計，該環(huán)節(jié)設定的優(yōu)劣將直接影響金融機構(gòu)的貸款供給能否形成低風險閉環(huán)，進而直接影響金融機構(gòu)的貸款供給意愿。然而，從目前試點來看，違約機制的設置并不完善，抵押標的物在承擔貸款違約風險抵償?shù)墓δ芊矫娌⒉焕硐?。主要存在以下三點：其一，土地處置的制度不配套。目前，關于國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保的表述僅出現(xiàn)在與農(nóng)墾改革掛鉤的政策文件中，對于現(xiàn)行的土地管理政策文件，尤其是土地管理法律中對國有農(nóng)用地的抵押、擔保還沒有明確規(guī)定，這就使得一旦貸款農(nóng)墾企業(yè)不履行還款義務，金融機構(gòu)將面臨較高的抵押土地處置制度成本。如抵押農(nóng)墾單位發(fā)生貸款違約時，此時金融機構(gòu)是否能夠獲得抵押標的物優(yōu)先處置權(quán)？同時，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定，“以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)因公益需要、出讓期滿、使用者遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或其他原因停止使用土地的，市、縣人民政府可以無償收回土地”，若出現(xiàn)上述原因土地使用權(quán)被無償收回時，抵押權(quán)也一并滅失，可能導致金融機構(gòu)債權(quán)無法實現(xiàn)。這些無法避免的難題給金融機構(gòu)在操作過程中帶來了潛在的不確定因素，抑制了金融機構(gòu)參與的積極性。其二，缺少活躍的土地交易市場和平臺。目前，雖然部分農(nóng)墾單位自建有土地流轉(zhuǎn)平臺（如海墾資源交易網(wǎng)），但是，一方面平臺交易限制在內(nèi)部，缺少外部交易者，交易并不活躍；另一方面，國有劃撥農(nóng)用地面臨較為繁瑣的流轉(zhuǎn)的手續(xù)，共同導致金融機構(gòu)即使能夠獲得國有農(nóng)用地使用權(quán)，仍然難以短期內(nèi)通過交易平臺成功處置農(nóng)地。同時，當流轉(zhuǎn)交易失敗時，金融機構(gòu)自身又缺乏專業(yè)有效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營手段通過標的物產(chǎn)生收益獲取抵償。即金融機構(gòu)存在著較大的標的物處置失敗概率，使得國有農(nóng)用地在承擔解決貸款違約抵償職能時，即使農(nóng)地本身評估價值處于較高水平，其作用也不明顯。這也導致了實踐中為增強抵押標的物的評估價值以及分擔銀行所承受的違約風險，部分地區(qū)形成了“國有農(nóng)用地使用權(quán)+第三方擔?！薄皣修r(nóng)用地使用權(quán)+土地承包應收賬款質(zhì)押”“國有農(nóng)用地使用權(quán)+項目”等模式。其三，抵押物違約抵償職能履行概率極低。除由于現(xiàn)行制度以及土地流轉(zhuǎn)交易不活躍的限制，使得國有農(nóng)用地使用權(quán)在行使違約抵償職能時表現(xiàn)不佳外，實踐中，國有農(nóng)用地可能基本不會被用來行使違約抵償職能。如寧夏農(nóng)墾相關負責人表示，當貸款項目發(fā)生經(jīng)營不善時，農(nóng)墾企業(yè)肯定會想方設法通過其他資金來源渠道償還貸款，不會動用國有農(nóng)用地使用權(quán)的抵償方式。這就使得即使是成功的國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔保融資案例，其本質(zhì)還是依靠農(nóng)墾企業(yè)信用進行融資，國有農(nóng)用地使用權(quán)的擔保職能較低。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

本文基于全國試點墾區(qū)在推進國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押貸款中的具體做法，歸納出實踐中遇到的具體現(xiàn)實困境，結(jié)合供需型信貸配給等相關理論分析其存在的原因。得出以下結(jié)論：1．國有農(nóng)用地抵押貸款實踐中存在著“三低”困境，分別表現(xiàn)為抵押貸款規(guī)模占國有農(nóng)用地資產(chǎn)規(guī)模比例較低，抵押貸款規(guī)模占農(nóng)墾融資規(guī)?？傤~比例較低，以及單位國有農(nóng)用地抵押貸款授信規(guī)模較低。2．造成國有農(nóng)用地抵押貸款現(xiàn)實困境的原因在于，存在供給型配給與需求型配給。其中，造成需求型配給的原因在于農(nóng)墾企業(yè)具有相對充足的資金來源，而申請抵押貸款的制度性交易成本較高；造成供給型配給的原因在于國有農(nóng)用地的價值評估機制不穩(wěn)定以及違約處置機制不完善。

（二）政策建議

基于研究結(jié)論，本文認為，進一步推進國有農(nóng)用地抵押貸款工作可從以下兩方面著手：

1．創(chuàng)新激勵機制，提升農(nóng)墾主體的抵押意愿。一是創(chuàng)新多元激勵政策。其一，強化行政考核激勵。科學設計農(nóng)墾管理層的激勵約束機制，賦予農(nóng)墾更大的自主決策權(quán)，激發(fā)農(nóng)墾推動國有農(nóng)用地抵押擔保試點工作的主動性。其二，強化抵押優(yōu)惠激勵。積極向各金融機構(gòu)傳達政策導向，依托貸款貼息等政策引導金融機構(gòu)針對國有農(nóng)用地使用權(quán)權(quán)能屬性，在產(chǎn)品設計、貸款利率、期限、額度等方面加大支持力度，探索更加契合農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)特點的國有農(nóng)用地抵押融資產(chǎn)品設計，增強國有農(nóng)用地抵押擔保融資相對于信用貸款等融資渠道的比較優(yōu)勢。如通過低利率、長期貸款引導農(nóng)墾主體推進國有農(nóng)用地抵押擔保的積極性。二是優(yōu)化抵押辦理流程。抵押辦理的制度性成本較高，是抑制農(nóng)墾企業(yè)推進實踐的重要原因之一，應該及時明確抵押擔保的具體流程以及各部門責任分工，消除政策性障礙。其一，及時明確授權(quán)經(jīng)營資格。根據(jù)現(xiàn)行政策，及時明確農(nóng)墾農(nóng)場為國家授權(quán)機構(gòu)，可憑借國土部門出具的授權(quán)經(jīng)營書，向權(quán)屬企業(yè)以作價出資（入股）或租賃等方式配置土地，以及按規(guī)定辦理變更土地登記手續(xù)，以保證國有劃撥農(nóng)用地的抵押擔保工作更加順暢。其二，規(guī)范省域抵押辦理程序。一方面，出臺省內(nèi)統(tǒng)一的農(nóng)墾國有農(nóng)用地等涉農(nóng)土地使用權(quán)抵押、擔保登記制度，對全省涉農(nóng)土地使用權(quán)抵押、擔保進行統(tǒng)一登記，并針對不同土地類型明確業(yè)務辦理的責任分工。細化審批制度，由省級統(tǒng)一制定市縣政府審批農(nóng)墾土地資產(chǎn)化資本化的流程細則，為市縣政府決策提供行政依據(jù)。另一方面，引導金融機構(gòu)深耕農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)金融服務，簡化國有農(nóng)用地抵押擔保業(yè)務辦理流程，優(yōu)化審批程序，提高信貸投放效率。充分發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)、手機銀行客戶端的聯(lián)結(jié)作用，推動相關部門網(wǎng)絡信息系統(tǒng)的互通互聯(lián)，使農(nóng)墾企業(yè)可以通過網(wǎng)絡及時辦理相關部門的審批、登記以及金融機構(gòu)的授信、用信業(yè)務，降低農(nóng)墾企業(yè)的貸款獲取成本。

2．完善機制設計，消除部門機構(gòu)參與顧慮。一是加快農(nóng)墾土地確權(quán)發(fā)證工作。確權(quán)發(fā)證是開展土地使用權(quán)抵押、擔保的前提。農(nóng)墾企業(yè)要積極加強同地方政府的溝通協(xié)調(diào)，加快推進土地權(quán)籍調(diào)查，及時提出登記發(fā)證申請，確保全部完成土地確權(quán)登記發(fā)證工作，明晰權(quán)屬關系，為發(fā)展國有農(nóng)用地抵押、擔保等事項打好基礎。二是適時出臺抵押標的物處置規(guī)范。為明確農(nóng)墾國有劃撥農(nóng)用地抵押處置責任劃分，保障抵押權(quán)正常行使，保護金融機構(gòu)的合法權(quán)益，可參照2018年修定的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中關于集體農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)抵押擔保的第四十七條表述，將“承包經(jīng)營主體可用國有農(nóng)用地使用權(quán)向金融機構(gòu)融資擔?！薄皳Ｎ餀?quán)自融資擔保合同生效時設立”“實現(xiàn)擔保物權(quán)時，擔保物權(quán)人有權(quán)就國有農(nóng)用地使用權(quán)優(yōu)先受償”等內(nèi)容適時納入國有農(nóng)用地相關法律或政策文件中，以確保貸款違約發(fā)生時，金融機構(gòu)或相關投資者可以依法依策獲得國有農(nóng)用地的優(yōu)先受償權(quán)，并盡量簡化獲取程序，降低制度性交易成本。三是培育活躍的國有農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。由于金融機構(gòu)缺乏農(nóng)地經(jīng)營基礎，農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)可以市場化流轉(zhuǎn)是金融機構(gòu)在獲取優(yōu)先受償權(quán)后能夠變現(xiàn)抵償?shù)那疤?。為此，可探索將農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)納入省級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，培育活躍的評估中介機構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)市場。一方面，健全規(guī)范國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)流程，在保證國有資產(chǎn)屬性的前提下，可嘗試打破國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，拓寬國有農(nóng)用地使用權(quán)的市場流轉(zhuǎn)空間。另一方面，科學制定國有農(nóng)用地地價評估標準，合理評估基準價值，推動形成透明合理的市場價格。同時，可創(chuàng)新探索將土地未來收益等納入抵押估值范圍，以增加標的物單位價值評估。四是構(gòu)建多元風險分擔機制。現(xiàn)階段，金融機構(gòu)即使獲取國有農(nóng)用地使用權(quán)的優(yōu)先受償權(quán)，也存在流轉(zhuǎn)失敗的可能性。因此，一方面充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會化服務組織的作用，依托土地托管服務彌補正規(guī)市場不活躍下標的物違約處置的能力；或在違約農(nóng)墾企業(yè)仍然擁有經(jīng)營能力的情況下，采用展期或再投資等金融工具，幫助農(nóng)墾企業(yè)再經(jīng)營，以抵押國有農(nóng)用地使用權(quán)未來收益權(quán)作為貸款抵償。另一方面，構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)保險與擔保體系，形成保險、銀行、政府、擔保等多元主體風險共擔、違約聯(lián)合處置的機制。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性擔保和保險的作用，為符合條件的抵押貸款提供擔保，推進產(chǎn)量保險、價格保險、收入保險等“保險+農(nóng)地抵押”試點，盡量放寬保險賠付范圍。