王志鑫

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044)

0 引言

隨著電子科技的迅速發(fā)展和數(shù)字技術(shù)應(yīng)用門檻的不斷降低，電子產(chǎn)品更新?lián)Q代速度和市場需求日益提高，電子廢棄物數(shù)量隨之持續(xù)增長且已成為全球增速最快的固體廢棄物之一。中國既是電子產(chǎn)品的主要制造地和消費地，也是電子廢棄物的主要產(chǎn)生地。據(jù)統(tǒng)計，中國列入 《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》 (2014年版) (簡稱 《目錄》)的14種電子廢棄物，在2019年的報廢數(shù)量達到6.74億臺，而相應(yīng)的回收利用率卻只有20%左右，手機回收利用率更是不足10%[1]。電子廢棄物在包含大量可再生利用材料的同時也含有眾多有毒有害物質(zhì)，如不妥善回收處置將會嚴重危害生態(tài)環(huán)境和人體健康。國務(wù)院2016年出臺的 《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》已將電子廢棄物回收納入政府引導(dǎo)下的市場機制調(diào)節(jié)范圍，但礙于市場機制不成熟，電子廢棄物回收活動實際仍處于行政機制主導(dǎo)之下。隨著近年來因電子廢棄物不規(guī)范回收處置而引發(fā)的土壤重金屬污染、水體污染、電子垃圾圍城等致害事件屢見報端，表明現(xiàn)有治理機制依然存在失靈或失效問題。因此，如何有效克服電子廢棄物回收治理領(lǐng)域的行政失效及市場失靈已成為保障公眾健康安全和促進綠色發(fā)展急需解決的重要議題。

國外學(xué)者較早關(guān)注電子廢棄物回收治理問題，主要從逆向物流網(wǎng)絡(luò)[2]、公民回收態(tài)度[3]、清潔生產(chǎn)[4]、利益主體責任[5]、技術(shù)管理[6]等角度展開分析，并提出在產(chǎn)品生命周期評價流程內(nèi)建立環(huán)境押金制度、推行財政金融優(yōu)惠政策、實施稅收減免和專項補貼等應(yīng)對建議。中國相關(guān)研究始于20世紀90年代，學(xué)者立足本土狀況分別從電子廢棄物的回收拆解與再利用角度提出推行生產(chǎn)者責任延伸制度[7]、完善回收產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機制[8]、強化行政引導(dǎo)激勵[9]、優(yōu)化回收模式[10]等應(yīng)對建議。總體看，雖然國內(nèi)外學(xué)者針對電子廢棄物回收治理提出許多應(yīng)對建議，但對治理機制的研究涉及較少；且現(xiàn)有研究大都傾向于將該問題視為純粹的經(jīng)濟、知識或技術(shù)問題，較少從主體規(guī)則、行為規(guī)范、價值意識等制度層面探討與分析。

電子廢棄物回收不僅關(guān)涉設(shè)計、生產(chǎn)、物流、拆解、貯存、處置等經(jīng)濟或技術(shù)環(huán)節(jié)，且已被嵌入社會關(guān)系與社會結(jié)構(gòu)中，與公眾、自治組織等社會主體關(guān)系密切，且受法律、政策等社會制度的影響與制約。同時，作為現(xiàn)代風險社會的產(chǎn)物，電子廢棄物風險不僅與其所固有的致?lián)p元素有關(guān)，更與利益主體在回收利用上實施的機會主義行為和外部性行為密切相連，其本質(zhì)屬于制度性、結(jié)構(gòu)性風險。顯然，面對極度復(fù)雜的電子廢棄物回收治理問題，單純依靠注重政府監(jiān)管的行政機制或強調(diào)生產(chǎn)者延伸責任的市場機制，而將社會力量排斥在治理主體之外，且不重視社會制度因素，勢必難以有效應(yīng)對。因此，應(yīng)將多元社會力量納入治理主體范疇，以促使電子廢棄物回收社會共治的生成，并通過相應(yīng)制度的變遷或變革，才能有效規(guī)制電子廢棄物風險和約束回收行為主體的機會主義行為。正如黨的十九大報告提出 “要加強固體廢棄物和垃圾處置。構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系?！被诖?，本文基于社會共治視角，探究電子廢棄物回收社會共治的應(yīng)然邏輯，結(jié)合中國實踐剖析電子廢棄物回收治理的實然困境及其制度根源，嘗試從社會共治的制度維度提出具體建議。

1 電子廢棄物回收治理的現(xiàn)實困境

1.1 治理結(jié)構(gòu)的異化

在電子廢棄物回收治理實踐中，雖然政府、企業(yè)、公眾、社會組織等治理主體并未缺席，但日趨嚴重的回收利用狀況昭示著妥善的治理結(jié)構(gòu)尚未形成。

首先，政府角色錯位。受管制型環(huán)境治理模式影響，當前電子廢棄物回收治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)單向度特征，即行政機制主導(dǎo)電子廢棄物分類、運輸、回收、存儲、循環(huán)利用及最終處置等治理環(huán)節(jié)；其他主體看似為政策或法律所提及，但因信息公開、社會參與、利益引導(dǎo)等輔助機制不完善，其更多是淺度、有限、被動參與。

其次，企業(yè)角色缺位。盡管電子產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售、維修及回收等企業(yè)已為相關(guān)法律與政策要求或倡導(dǎo)參與電子廢棄物回收治理，但無序、混亂的回收市場依然映襯出市場機制的失靈與弊端。這除受個體小商販等非正規(guī)回收群體影響外，更與某些企業(yè)為最大化追求經(jīng)濟利益而選擇忽視、逃避生產(chǎn)者延伸責任有關(guān)。

再次，公眾角色虛位。公眾既是電子產(chǎn)品的重要使用者，亦是電子廢棄物的主要制造者。發(fā)揮公眾的環(huán)境保護和資源節(jié)約意識，有利于電子廢棄物妥善回收及合理處置。但現(xiàn)實中公眾使用頻率較高的電子產(chǎn)品報廢量和丟棄量逐年遞增反映出公眾不理性的消費和回收利用行為依然廣泛存在。這既與公眾對電子廢棄物的認知存在偏見有關(guān)，即公眾只關(guān)注電子產(chǎn)品的使用價值及其廢棄物的經(jīng)濟價值而忽視它們所共同蘊含的生態(tài)價值，導(dǎo)致電子廢棄物常被認作 “垃圾”而隨意丟棄或不合理處置；也與綠色消費理念、資源社會性理念尚未成為全社會的價值共識有關(guān)，即公眾并未認識到 “資源為全社會成員共同享有且個體的資源利用行為應(yīng)當以增進全社會福祉為價值目標”[11]，導(dǎo)致其未能主動、積極參與電子廢棄物回收利用活動。

最后，社會組織弱位。2009年國務(wù)院頒布的 《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》 (簡稱 《條例》)第7條要求政府在制定電子產(chǎn)品處理基金征收和補貼標準時，應(yīng)充分聽取相關(guān)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會或?qū)＜业囊庖?。?《條例》并未明確規(guī)定政府違反 “聽取意見”之義務(wù)所應(yīng)承擔的不利法律后果，也未在參與時間、地點、方式及途徑等方面賦予社會組織更多自主權(quán)，導(dǎo)致現(xiàn)實中社會組織無法有效參與。

1.2 風險知識信息交互的滯澀

技術(shù)的日新月異促使電子廢棄物的成分、危害性及回收處置信息已遠超社會主體的知識框架,普通公眾難以理解那些專業(yè)性很強的信息、數(shù)據(jù)和指標的準確含義，其認知極易出現(xiàn)偏差。以 《目錄》以其釋義為例，該目錄規(guī)定14類需要回收的電子產(chǎn)品，釋義對目錄內(nèi)產(chǎn)品的定義及范圍作了具體解釋與限制。但實踐中，針對該目錄及釋義所涉及的洗衣機、電冰箱、電視機、手機等電子產(chǎn)品，絕大多數(shù)公眾既不知它們的組成部件及可能危害性，也不知該如何妥善回收處置。同時，電子廢棄物回收風險治理決策往往由技術(shù)官僚和專家所壟斷，社會主體對電子廢棄物的感知極易被當成 “非理性” “非科學(xué)”而被排斥在風險治理決策之外，導(dǎo)致其話語流于形式或被忽視與否認。此種認知偏差和決策壟斷出現(xiàn)原因在于電子廢棄物回收處置的知識生產(chǎn)、運用渠道滯澀及信息交互不順暢。

政府、企業(yè)作為風險信息公開與交互的主要推動者和執(zhí)行者[12]，理應(yīng)保持電子廢棄物回收信息公開和交流渠道的有效暢通。但實踐中電子廢棄物回收信息披露及交互存在諸多掣肘。首先，信息披露單向度。電子廢棄物回收信息往往是從政府向社會的單向傳遞，忽略了其他社會主體的信息發(fā)布需求與作用。其次，信息發(fā)布滯后。受技術(shù)、知識、行動力、成本及監(jiān)管等因素所限，政府難以從管線前段對具有潛在危害性的電子產(chǎn)品進行風險識別、評估及預(yù)警，在管線后端也無法及時向社會披露電子廢棄物回收利用信息。再次，信息公開不透明?；趯夹g(shù)理性的盲目崇拜，政府發(fā)布有關(guān)電子廢棄物回收信息大多以陳述羅列為主，缺乏結(jié)果產(chǎn)生的過程和依據(jù)。最后，信息交互不足。由于信息交流平臺缺位，不僅致使政府所公布信息分散且碎片化，而且也阻斷政府與其他社會主體之間信息交流與互動，導(dǎo)致后者難以順暢表達利益訴求。

1.3 治理規(guī)則能力限制與有效監(jiān)管缺失

電子廢棄物回收治理不應(yīng)是無序博弈，而應(yīng)是在法治框架內(nèi)的規(guī)則之治和文明善治。但從現(xiàn)實情況看，電子廢棄物回收治理規(guī)則設(shè)置及運行依然存在問題。一方面，國家層面有關(guān)電子廢棄物回收法律規(guī)范難以滿足實踐需要。自 《環(huán)境保護法》頒布以來，中國已出臺 《清潔生產(chǎn)促進法》 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》 《再生資源管理辦法》 《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》等多部有關(guān)電子廢棄物回收的法律法規(guī)及政策，為規(guī)范回收市場、提高回收效率發(fā)揮了顯著效能?？v觀現(xiàn)有立法及政策，除立法層級不高的 《條例》直接涉及電子廢棄物回收外，其他法律規(guī)范或政策要么僅從宏觀規(guī)劃層面提及電子廢棄物回收，要么對電子廢棄物認定、回收程序及責任主體的規(guī)定過于寬泛和模糊，導(dǎo)致可操作性不強且內(nèi)容重疊問題出現(xiàn)。此外， 《目錄》更新速度較慢和內(nèi)容涵蓋范圍較窄，已然落后于現(xiàn)實回收需要。另一方面，社會層面的柔性規(guī)則面臨缺失、沖突及效力不足問題，難以規(guī)范電子廢棄物回收關(guān)系并為其治理提供理據(jù)和保證。

由于治理規(guī)則不健全，電子廢棄物回收監(jiān)管在實踐中也處于懸置狀態(tài)。首先，被動性監(jiān)管特征顯著。監(jiān)管部門對電子廢棄物回收的日常管理不足，且只有在污染后果明顯、人員及財產(chǎn)損失嚴重時才會介入調(diào)查。其次，各監(jiān)管部門定位不清、職責不明，協(xié)調(diào)性和配合度較差。例如， 《條例》規(guī)定工信、財政、工商、稅務(wù)等部門在各自職責范圍內(nèi)做好電子廢棄物回收監(jiān)管工作，但因聯(lián)動和協(xié)調(diào)機制缺失而致使這些部門依然處于各自為政的局面。再次，地方政府監(jiān)管不到位。實踐中普遍缺乏環(huán)保意識和回收專業(yè)知識的個體小商販野蠻生長，不僅導(dǎo)致正規(guī)回收企業(yè)常出現(xiàn) “無米下鍋”局面，還加劇了回收市場的無序混亂。這些局面的出現(xiàn)實質(zhì)上是由地方政府監(jiān)管不到位、未規(guī)范非正規(guī)回收渠道所引發(fā)。

1.4 利益分配與責任承擔的失衡

由于多元主體間的利益價值沖突以及對利益的非理性認知與非科學(xué)實現(xiàn)，導(dǎo)致電子廢棄物回收治理主體之間的利益分配呈現(xiàn)不均衡狀況。一方面，電子廢棄物回收治理涉及多方主體，但因各主體的利益訴求差異較大且存在諸多排斥或?qū)α⒅?，一旦未得到有效調(diào)整、表達、協(xié)商時就很可能誘發(fā)利益沖突；另一方面，雖然當前電子廢棄物回收治理主體正走向多元化，但不可否認的是行政機制始終掌握電子廢棄物回收治理的話語權(quán)，公眾、自治組織等社會主體往往在利益博弈中因話語不充分或博弈能力缺失而無法有效表達，甚至追求自我利益訴求。

由于利益分配不均及制度設(shè)計不合理，各主體的責任分配呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)狀態(tài)，即現(xiàn)有規(guī)則只涉及政府與企業(yè)的電子廢棄物回收治理責任，致使社會主體游離在 “二元”責任體系之外。此種對主體責任的分配偏差不僅容易促使社會主體形成電子廢棄物回收治理責任只屬于政府與企業(yè)的錯誤認知，降低其參與意愿，而且也影響政府、企業(yè)治理責任履行意愿及效果，導(dǎo)致企業(yè)逃避回收責任和政府怠于履行監(jiān)管責任。同時，由于在法律規(guī)范、價值追求、責任承擔、行政監(jiān)管等領(lǐng)域的沖突，企業(yè)與政府往往在環(huán)境責任問題上協(xié)調(diào)性不強[13]，兩者合力規(guī)制電子廢棄物回收問題的成本較高。

2 社會共治：電子廢棄物回收治理的全新向度

2.1 多元主體：強化風險的社會協(xié)同應(yīng)對

不同于其他產(chǎn)品廢棄物回收邏輯的單維度，電子廢棄物回收治理因其來源廣泛性、處置專業(yè)性及后果嚴重性而成為公共治理不可回避的難題之一。一方面，電子廢棄物種類繁多、成分復(fù)雜、使用者眾多，且廣泛分布于居家場地、辦公場所、商業(yè)休閑區(qū)域等不同場域。這意味著任何單一主體極有可能因問題復(fù)雜或成本高昂而無法持續(xù)開展治理行動；另一方面，電子廢棄物風險的公共性、系統(tǒng)性極易引發(fā)社會多維度的連鎖反應(yīng)，對其處置不當不僅嚴重浪費社會資源，還會對生態(tài)鏈與人體造成不可逆損害。因此，基于單一治理績效不足的現(xiàn)狀和風險應(yīng)對的系統(tǒng)性要求，強調(diào)多方力量參與和互動的社會共治便成為電子廢棄物回收治理的新范式。

電子廢棄物回收共治的有效展開，是在承認社會力量合理性及合作可能性基礎(chǔ)上，將依賴政府單一主體供給轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕姓C制為主導(dǎo)、市場及社會主體協(xié)作參與的多元互補治理機制，從而集中運用它們的資源、知識、工具以應(yīng)對電子廢棄物回收利用的系統(tǒng)風險并共享成果及共擔責任。同時，社會共治在動員所有力量共同抵御電子廢棄物風險過程中，也將原本各主體間呈現(xiàn)的對立、緊張、不信任的關(guān)系重塑為平等、協(xié)商、信任的合作伙伴關(guān)系，并對傳統(tǒng)電子廢棄物回收治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生沖擊，即由命令控制型、市場調(diào)節(jié)型向各方主體相互制約與制衡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。在此結(jié)構(gòu)中，控制是松散的，權(quán)力是分散的，決策中心是多元的[14]。

2.2 規(guī)范框架：促進權(quán)力與權(quán)利的互動協(xié)調(diào)

電子廢棄物回收社會共治的展開，仰賴于政府在宏觀規(guī)劃與微觀實施層面保持公正。因為存在公地悲劇，電子廢棄物回收治理無法通過簡單合作而解決，所以具有強大公權(quán)力的政府受到各方主體的廣泛認同[15]。因環(huán)境權(quán)力 “有限性”的存在，即行政機制基于自身利益偏好或受到其他利益團體的某種 “利益捕獲”等因素影響，并非總能公正地代表公共利益[16]。故有必要通過權(quán)力制衡機制以及多元主體協(xié)商合作保持環(huán)境權(quán)力不偏倚[17]。因此，社會共治通過賦予社會主體治理權(quán)利，促進其與行政機制協(xié)調(diào)配合，并從 “權(quán)利—權(quán)力”互動角度搭建規(guī)范架構(gòu)，從而保持社會主體利益保障與回收治理權(quán)力規(guī)制間的平衡。

保障社會主體的環(huán)境權(quán)益是推進電子廢棄物回收社會共治的根本驅(qū)動力，而主體權(quán)利與行政權(quán)力的良性互動是保障主體權(quán)益的重要路徑。由于環(huán)境權(quán)益呈現(xiàn)普遍性與不穩(wěn)定性特征，法律無法對其直接確認和調(diào)整。而共治通過賦予社會主體參與電子廢棄物回收治理的程序性權(quán)利，即以社會主體充分表達、陳述或主張環(huán)境權(quán)益的訴求作為治理展開的程序性條件，并運用制度工具確認其權(quán)益，以達到保障社會主體實體性環(huán)境權(quán)益的目的。同時，雖然保障社會主體在電子廢棄物回收治理中的環(huán)境權(quán)益本屬政府職能，但行政機制在單一型環(huán)境治理模式中極易受到主觀性、片面性及獨斷性決策機制影響，難以為社會主體權(quán)益提供主動且穩(wěn)固的保障。而共治在社會主體與政府之間搭建的溝通協(xié)調(diào)機制有效解決了此種問題，即社會主體不僅可向回收管理決策者的政府及時表達有關(guān)環(huán)境權(quán)益的訴求，也可依據(jù)規(guī)范直接獲得參與和監(jiān)督相關(guān)決策的權(quán)力。

2.3 利益均衡：形塑多元主體的外部行為

隨著治理主體從一元擴展至社會多元，不同利益主體正以其所擁有的資源及行動推動電子廢棄物回收治理領(lǐng)域的制度變遷，即對構(gòu)成電子廢棄物回收的制度框架規(guī)則、行為準則及實踐組合的邊際調(diào)整。實踐中制度變遷雖可能通過分散的個體行為來實現(xiàn)，但更多是通過集體行動來實現(xiàn)[18]。而集體行動往往面臨邏輯上的困境，即個體在實現(xiàn)集體共同利益時所具有的搭便車傾向。因此，政府、市場及社會主體在參與電子廢棄物回收治理中往往容易面臨來自水平和功能兩個層面的邏輯困境，如因集體規(guī)模過小而無法有效提供治理服務(wù)、因個體差異而產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本以及不同屬性組織功能目標的碎片化等[19]。故有必要通過選擇小規(guī)模集團、選擇性激勵或強制性制度安排等措施保證各參與主體的利益均衡，以使個體能按照共同利益行事[20]。

實質(zhì)上，強調(diào)電子廢棄物回收社會共治中各主體利益的均衡與協(xié)調(diào)，不僅契合利益主體多元化、社會化發(fā)展要求，也能從根本上解決各主體開展回收活動所面臨的困境。首先，社會共治主張增加共榮利益以理順個體理性與集體理性關(guān)系，引導(dǎo)兩種理性發(fā)揮合力。因為只要存在共容利益，公眾就能發(fā)現(xiàn)用政府狀態(tài)取代無政府狀態(tài)會帶來產(chǎn)量的巨大增加，進而提高他們組建政府和制定規(guī)則的積極性[21]。其次，社會共治既強調(diào)通過法律、政策、習慣、行動指南等正式或非正式制度，推動回收主體建構(gòu)起穩(wěn)固社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，以保證回收行為實施和回收規(guī)則確立，又強調(diào)發(fā)揮利益共享、價值共情、環(huán)境倫理等意識形態(tài)機制的作用，引導(dǎo)各主體以協(xié)商對話及談判妥協(xié)等方式確立共同價值目標并形成回收治理的利益共同體。

2.4 信息交互：提升治理工具的效能

由于行政、市場或社會機制等治理機制在生成環(huán)境、制度價值及知識資源上的差異性，意味著如將市場或社會主體強行嵌入行政機制所主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)中，并不一定能發(fā)展出符合電子廢棄物回收實踐的治理體系。而社會共治的出現(xiàn)，不僅意味著對主體利益、多元價值及多樣知識資源的精準把握以及對行政決策權(quán)的共享，還意味著對這些要素不斷調(diào)和與突破多元主體治理可能產(chǎn)生的合法性危機。社會共治本就是通過信息共享打破治理邊界，對治理的組織結(jié)構(gòu)進行系統(tǒng)化改造，打通政府內(nèi)部的層級、職能、部門之障礙，突破政府與社會力量、市場主體之間的功能區(qū)隔[22]。此外，強調(diào)信息公開及交流，對建立電子廢棄物回收正當法律程序，保障公私雙方尤其是企業(yè)及公眾的程序性權(quán)益發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。

電子廢棄物回收社會共治主要涉及3種相互關(guān)聯(lián)與影響的信息機制。首先是信息公開機制。信息公開有利于規(guī)避在回收治理過程中產(chǎn)生的有關(guān)重要信息、關(guān)鍵信息的公開失效或不全面問題，進而避免產(chǎn)生不必要交易費用。其次是信息交互機制。信息交互機制通過強化信息溝通和交流，消弭實質(zhì)性價值判斷相異所引起的對抗，為決定提供各方承認的正當性基礎(chǔ)[23]，有效避免各主體某些重復(fù)信息投入，從而降低電子廢棄物回收治理的交易成本。最后是信息反饋機制。信息并非孤立存在，而是通過人們所獨有的知識系統(tǒng)、價值體系及認知背景與他人形成某種聯(lián)系[24]。可見，通過回收信息的公開、反饋及交互，既能掌握電子廢棄物回收利用的基本情況，也能了解共治主體的爭議焦點，并通過預(yù)設(shè)的協(xié)商機制予以解決。

3 電子廢棄物回收社會共治的制度因應(yīng)

3.1 構(gòu)建電子廢棄物回收社會共治模式

(1)行政引導(dǎo)與市場自主規(guī)制相結(jié)合。在電子廢棄物回收社會共治中，政府與市場主體應(yīng)當在制度框架內(nèi)進行正確角色定位，以便發(fā)揮各自功能并實現(xiàn)協(xié)作共治。對政府而言，其角色定位應(yīng)從 “命令控制者”向引導(dǎo)者、服務(wù)者、激勵者轉(zhuǎn)變，即不僅要嚴格落實污染者負擔、破壞者恢復(fù)、利用者補償?shù)然驹瓌t，以防范電子廢棄物污染成本外部化，也需加強激勵規(guī)制與政策引導(dǎo)力度，激發(fā)社會主體參與積極性。進一步地，政府可靈活運用金融、財政、稅收、綠色采購、信用評價、綠色產(chǎn)品標準等政策工具，引導(dǎo)生產(chǎn)者、回收者、銷售者、消費者等市場主體開展生態(tài)設(shè)計、循環(huán)生產(chǎn)、理性消費、綠色回收等活動。政府角色轉(zhuǎn)換也隨之引導(dǎo)市場主體角色變化，即從傳統(tǒng)受管制者、受規(guī)制者向積極參與者、自我規(guī)制者轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)環(huán)境治理中的自主治理[25]。這不僅要發(fā)揮市場在電子廢棄物回收處置資源配置中的作用，積極運用市場競爭機制和價格杠桿機制，提高市場主體的風險防范意識與能力，也應(yīng)通過制度、價值、意識、契約的統(tǒng)攝，強化市場主體的自我規(guī)制能力。

(2)政府分權(quán)與社會資本嵌入相結(jié)合?，F(xiàn)代科技復(fù)雜化、系統(tǒng)化的發(fā)展趨勢致使電子廢棄物回收治理決策變得愈發(fā)困難，顯然需要具備專業(yè)知識、特別信息及專門技術(shù)且既代表 “公”利又代表 “私”利的組織和個人共同參與才可成行[26]。因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能并向社會主體賦權(quán)增能，即不再包攬回收治理的所有事項，而是充分利用自身優(yōu)勢服務(wù)于社會共治，真正激發(fā)調(diào)動社會主體參與的能動性。雖然共治已成為社會主體參與電子廢棄物回收治理的普遍共識，但促使他們產(chǎn)生共榮利益并開展集體行動的前提條件除共識外還應(yīng)是以信任為基礎(chǔ)的協(xié)商合作。因此，政府在培育社會主體共治認知，搭建制度化交流平臺，并在管理、技術(shù)、知識、政策等方面提高主體參與能力外，還應(yīng)將包含信任、關(guān)系和規(guī)范等要素的社會資本嵌入電子廢棄物回收治理中，通過重塑各主體外部行為，緩解各主體間利益沖突和行動矛盾，以推動多元主體協(xié)同共治。

(3)專家理性與公眾理性相結(jié)合。鑒于電子廢棄物回收兼具技術(shù)性與社會性特征，必須結(jié)合具備技術(shù)理性的專家和社會理性的公眾的力量才能有效規(guī)制。隨著社會共治展開，公眾、環(huán)保組織、行業(yè)協(xié)會等社會主體被引入電子廢棄物回收治理結(jié)構(gòu)中，這預(yù)示著組織結(jié)構(gòu)不再是對立而是協(xié)作互動的關(guān)系，而協(xié)作不僅包括行動上的一致，也包括主體理性上的互動。首先，在賦予公眾與專家、技術(shù)官僚平等認知能力基礎(chǔ)上推動多方主體協(xié)商對話，以實現(xiàn)風險決策知識的合作生產(chǎn)，從而發(fā)揮公眾理性共識的作用。其次，通過規(guī)范化、標準化、精細化的程序設(shè)置，將專家知識和公眾經(jīng)驗引入電子廢棄物回收決策過程中，以預(yù)防政府某些偏好選擇行為的出現(xiàn)。同時，排除利益干擾，保持專家意見中立與客觀，消除社會主體對專家理性的質(zhì)疑。

3.2 健全電子廢棄物回收治理的規(guī)范體系與監(jiān)管體系

(1)法律規(guī)范與自治規(guī)則相結(jié)合的治理規(guī)范體系。法律是一種使 “人們事業(yè)持久和穩(wěn)定”的制約機制，法律規(guī)則持久和穩(wěn)定的優(yōu)點，使私人事務(wù)變革和公共事務(wù)變革不斷向前推進[27]。因此，有必要通過立法或修訂活動，逐步健全電子廢棄物回收法律規(guī)范體系和自治規(guī)則體系。

首先，修改完善 《電器電子產(chǎn)品有害物質(zhì)限制使用管理辦法》 《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》 《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》 《再生資源回收管理辦法》等法律規(guī)范，克服層級不高和內(nèi)容沖突的缺陷，提高法律規(guī)范的可操作性。修改 《條例》第2條之規(guī)定，拓寬電子廢棄物回收處置范圍，使其適用于包括電子廢棄物拆解、提煉、填埋在內(nèi)的所有活動。

其次，在全面評估風險和完善技術(shù)標準基礎(chǔ)上對 《目錄》進行修訂，并建立常態(tài)化調(diào)整機制。

再次，修訂完善電子廢棄物回收治理關(guān)聯(lián)法律，將有關(guān)電子廢棄物信息披露、回收程序、循環(huán)利用標準、源頭預(yù)防責任、公眾參與程序和步驟等內(nèi)容融入 《環(huán)境保護法》 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》 《清潔生產(chǎn)促進法》等法律規(guī)范中。

最后，由于法律的適用總有局限性，因此在強調(diào)其規(guī)范作用外，決不能忽視道德、習慣、行業(yè)準則、組織規(guī)范等社會自治規(guī)則的權(quán)威與功能。為此，除社會主體參與電子廢棄物回收治理的方式、途徑等內(nèi)容明確需要剛性的法律確認外，有關(guān)個體間協(xié)作風險、關(guān)系協(xié)調(diào)等內(nèi)容可交由柔性的自治規(guī)則把握，以此調(diào)動、組織社會主體有序參與。

(2)縱向監(jiān)督與橫向協(xié)調(diào)相結(jié)合的監(jiān)管體系。隨著社會主體加入和政府權(quán)力分化轉(zhuǎn)移，電子廢棄物回收社會共治在主體、規(guī)則等方面走向開放性，預(yù)示著優(yōu)化監(jiān)管體系、提高監(jiān)管效能成為當前亟需解決的重要問題。

首先，樹立回應(yīng)型監(jiān)管理念。通過發(fā)揮電子廢棄物風險評估與預(yù)警機制作用，強化對重點區(qū)域、行業(yè)、人群的日常監(jiān)管巡查力度，及時回應(yīng)公眾、企業(yè)利益訴求，并通過嚴厲打擊非法拆解、提煉、填埋電子廢棄物行為等舉措提高監(jiān)管效率。

其次，疏通 “央地”合作監(jiān)管渠道。國家可通過財政轉(zhuǎn)移、人員培訓(xùn)、基金扶持、制度供給等舉措對地方監(jiān)管予以支持，并通過環(huán)保約談、督查、巡視、考核及問責等方式有效引導(dǎo)或糾正地方政府監(jiān)管行為，防范地方政府在 “GDP至上”觀念驅(qū)動下產(chǎn)生 “形式化”或 “選擇性”監(jiān)管行為。

再次，完善多部門合作監(jiān)管機制。通過立法明確環(huán)保與市場監(jiān)管、工信、稅務(wù)、海關(guān)等管理部門在回收監(jiān)管中的職責范圍及合作事項。同時，建立多部門協(xié)同機制，消弭各部門隔閡與誤解，以有效應(yīng)對電子廢棄物回收處置中的重大事項或問題。

3.3 建立電子廢棄物回收治理的信息交互機制與風險決策機制

(1)向外擴散與向內(nèi)聚合相結(jié)合的信息交互機制。電子廢棄物風險的公共性、現(xiàn)代性決定了對其回收問題的規(guī)制應(yīng)從行政規(guī)制向風險規(guī)制的進路轉(zhuǎn)變，而風險規(guī)制的基礎(chǔ)則源于信息公開及交互機制的建構(gòu)。

首先，明確多元化信息擴散主體。在提高政府信息公開力度基礎(chǔ)上，引導(dǎo)社會主體編制與發(fā)布有關(guān)電子廢棄物回收利用信息，并根據(jù)信息的負面、正面及中性等特性，相應(yīng)明確信息公開主體的責任與義務(wù)。

其次，將信息公開貫穿于電子產(chǎn)品的全生命周期，包括從產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)、消費到回收利用，并明確各階段信息公開重點。

再次，將信息公開融合至電子廢棄物回收的各項具體制度中，如集中處置制度、回收資格許可制度、產(chǎn)品處理基金制度、環(huán)境監(jiān)測制度等，使其成為這些制度的內(nèi)在規(guī)范和邏輯要義，進一步發(fā)揮信息的治理工具效能。

最后，建立信息交互平臺?？山梃b國外有益經(jīng)驗，建立類似德國 “垃圾交易所”的信息管理系統(tǒng)，及時向消費者、環(huán)保組織、生產(chǎn)者、銷售者、回收者等利益主體收集、發(fā)布電子廢棄物數(shù)量、特征、價格等內(nèi)容，以防止因信息不對稱而引發(fā)的政府決策失誤和企業(yè)回收行為偏差等問題出現(xiàn)。

(2)民主協(xié)商與公眾參與相結(jié)合的風險決策機制。電子廢棄物風險的公共性和現(xiàn)代性特征，不僅引導(dǎo)回收問題規(guī)制范式的轉(zhuǎn)向，也要求回收治理的風險決策應(yīng)當采用與現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)相匹配的方式和手段，即民主決策和公眾參與。

首先，通過立法明確社會主體在電子廢棄物回收治理中的參與權(quán)，包括在發(fā)展規(guī)劃編制、風險評估、技術(shù)標準制定、信息收集、污染防治、回收處置等方面的參與。

其次，明確社會主體參與方式與途徑，如社會主體既可通過環(huán)保協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)組織等合法組織表達訴求或反饋意見，也可通過參加咨詢、調(diào)研、座談、網(wǎng)絡(luò)投票等方式參與決策。

再次，明確標準化、規(guī)范化的風險決策程序，使電子廢棄物回收利益決策的各個階段如信息發(fā)布、風險論證、專家咨詢、聽證、意見反饋及策略選擇等都有跡可循，以程序的規(guī)范增強決策 “民主化”水平。

最后，強化環(huán)境協(xié)商制度、風險交流制度、環(huán)境動議制度等風險規(guī)制的理論制度建設(shè)和技術(shù)專家研討會、共識會議等風險規(guī)制的操作性制度建設(shè)[28]，不斷提高電子廢棄物回收處置風險決策的規(guī)范化與理性化。

3.4 完善電子廢棄物回收治理責任體系

(1)受益者分擔與適度從緊相結(jié)合的責任原則。通過合理分配回收治理責任以實現(xiàn)各主體利益均衡，是電子廢棄物回收社會共治的重要價值追求，故應(yīng)妥善設(shè)定治理主體責任的分配原則。

首先，應(yīng)明確 “受益者分擔”原則。從環(huán)境正義視角看，為避免因受益者的無償受益而造成環(huán)境物品短缺及受益者與其他主體的不公平競爭關(guān)系，受益者理應(yīng)支付與其所得利益相當?shù)膶r。為此，有必要從單向度苛求某一主體的治理責任，轉(zhuǎn)向從共建共享的社會共治格局出發(fā)注重全過程治理。進言之，雖然法律已明確規(guī)定生產(chǎn)者的回收利用責任和資金保障責任，但從成本與收益角度看，單純由生產(chǎn)者承擔回收治理責任顯然成本較高，尤其對那些經(jīng)濟規(guī)模較小的生產(chǎn)廠家而言明顯負擔過重。而一個包含政府、銷售者、消費者及回收者在內(nèi)的所有受益者共同分擔責任的體系更合適解決當前回收責任分配所面臨的難題[29]。

其次，應(yīng)明確適度從緊責任原則。如美國在危險電子廢棄物的責任規(guī)定上較為嚴格，尤其注重對那些潛在責任者實行嚴格、溯及既往和連帶責任原則，有效改變了政府的監(jiān)管行為、公眾的使用行為及企業(yè)的回收利用行為，從而在電子廢棄物回收治理實踐中取得良好社會效果?？紤]到當前嚴峻的電子廢棄物回收現(xiàn)狀，以及更好督促各治理主體在設(shè)計、生產(chǎn)及銷售環(huán)節(jié)預(yù)防回收問題產(chǎn)生，有必要在責任構(gòu)建時堅持適度從緊原則，讓直接造成回收處置問題的單位和個人真正承擔起治理責任。當然，為避免責任劃定過重而引起權(quán)利沖突或阻礙電子產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，可通過法律先行設(shè)定免責事由以適當減少治理責任的主體[30]。

(2)主管者與生產(chǎn)者、銷售者、消費者等相結(jié)合的責任主體。為促進各共治主體履行相應(yīng)的治理責任，有必要厘清政府、市場及社會主體的責任邊界。

首先，政府應(yīng)承擔主管者的環(huán)境責任。為打破當前電子廢棄物回收治理中集體行動困境，依然需要處于主導(dǎo)地位的政府積極發(fā)揮自身優(yōu)勢對市場及社會主體適當干預(yù)并加強制度供給，從而對電子產(chǎn)品生產(chǎn)和消費行為以及電子廢棄物回收行為進行強制性綠色化校正。基于此，除常態(tài)化的行政監(jiān)管外，政府還應(yīng)積極履行回收技術(shù)標準設(shè)立、發(fā)展規(guī)劃編制、回收資質(zhì)管理、法規(guī)政策制定、綠色生產(chǎn)及消費理念宣教等方面責任。

其次，生產(chǎn)者應(yīng)履行延伸責任?；谏a(chǎn)對消費的決定性作用，生產(chǎn)者履行延伸責任的核心要義在于其對電子產(chǎn)品所承擔的責任應(yīng)擴展至回收利用領(lǐng)域。因此，生產(chǎn)者應(yīng)嚴格執(zhí)行 《目錄》及有關(guān)回收處置技術(shù)標準、踐行循環(huán)利用理念、優(yōu)先選用再生環(huán)保材料、優(yōu)化產(chǎn)品設(shè)計、開展綠色生產(chǎn)、公開回收信息、建立回收利用體系、加強信息披露等。

再次，銷售者和回收者應(yīng)履行為消費者提供高效便利的回收服務(wù)和妥善收集、處置電子廢棄物的責任。

最后，消費者應(yīng)積極履行環(huán)境保護義務(wù)和社會責任，包括理性購買、使用電子產(chǎn)品及交返電子廢棄物等。同時，社會組織也應(yīng)承擔一定的參與、引導(dǎo)或監(jiān)督責任，包括參與電子廢棄物回收法律規(guī)范與政策制定，指導(dǎo)或幫助其他社會主體積極開展回收活動，督促政府、生產(chǎn)者及消費者積極履行相關(guān)責任等。

(3)選擇性激勵與強制性約束相結(jié)合的責任保障機制。為解決各主體通過搭便車謀求自身利益最大化而不愿主動履行責任致使電子廢棄物成為生活垃圾之問題，有必要在責任制度建構(gòu)上對各主體進行選擇性激勵，同時運用強制性約束予以保障。

首先，健全約束機制。客觀上，約束機制的設(shè)計與完善并非一蹴而就，而應(yīng)當充分考慮責任履行的合理性和目的性：前者包含內(nèi)容、程序及負擔上的合理，后者體現(xiàn)為回收秩序的維護和各主體關(guān)系的衡平。為此，有必要將消費者納入制裁對象，使其與政府、生產(chǎn)者、銷售者一樣，面臨因不履行回收治理責任而承擔不利法律后果的境況。同時擴大制裁的適用范圍，使其從生態(tài)設(shè)計、清潔生產(chǎn)、綠色消費行為擴展至回收利用行為，對那些拒不履行回收義務(wù)的生產(chǎn)者，視情節(jié)輕重可分別給予罰款、停業(yè)整頓等處罰。當然，鑒于實踐中因強制性規(guī)則匱乏而難以對某些逃避回收利用責任的生產(chǎn)者產(chǎn)生威懾的境況，還應(yīng)通過增加強制性法律規(guī)定以加大制裁懲罰力度，從而督促生產(chǎn)者更好履行回收責任。

其次，完善激勵機制。由于現(xiàn)有激勵措施呈現(xiàn)出重生產(chǎn)者而輕消費者、重倡導(dǎo)而輕執(zhí)行的特征，已然無法適應(yīng)電子廢棄物回收社會共治的需要，亟需予以完善。為此，應(yīng)加大對消費者的激勵力度，以激發(fā)他們參與治理的主動性和積極性，如采取經(jīng)濟措施鼓勵其生態(tài)消費和妥善回收電子廢棄物、對認真履行責任的消費者給予一定榮譽或精神獎勵等。同時，進一步完善對生產(chǎn)者的激勵方式，如對那些積極履行回收利用責任的企業(yè)，可通過擴大政府采購規(guī)模、減少納稅數(shù)額、降低環(huán)境責任保險費率等舉措予以支持。

3.5 確立規(guī)范有序的電子廢棄物回收體系

(1)公共廢棄物管理機構(gòu)與生產(chǎn)者、回收者等相結(jié)合的回收主體。鑒于當前電子廢棄物回收市場的無序和混亂，有必要通過回收主體認定及其功能發(fā)揮以阻斷具有回收利用價值的電子廢棄物流向生活垃圾處置場域、不規(guī)范的二手市場或個體拆解作坊。

首先，明確生產(chǎn)者的回收主導(dǎo)作用。根據(jù)生產(chǎn)者責任延伸制度可知，生產(chǎn)者不僅要承擔電子廢棄物回收治理前端的生態(tài)設(shè)計、綠色生產(chǎn)、信息披露等責任，還應(yīng)承擔管線末端的回收利用及無害化處置責任。而無論是生產(chǎn)者發(fā)揮自身優(yōu)勢自行回收抑或是委托第三方 (回收者、銷售者、維修者)進行協(xié)議回收，其在整個回收過程中應(yīng)處于主導(dǎo)地位。

其次，發(fā)揮公共廢棄物管理機構(gòu)的回收保障作用?？陀^而言，電子廢棄物回收是一項對生產(chǎn)者綜合實力要求較高的活動，而現(xiàn)實中諸多生產(chǎn)者因資金短缺或技術(shù)匱乏而無法有效執(zhí)行，因而需要政府的兜底保障，而擁有完備回收網(wǎng)點及隊伍的公共廢棄物管理機構(gòu)無疑是政府發(fā)揮保障作用的有力代表。正如德國法律規(guī)定垃圾管理機構(gòu)負責建立回收設(shè)施或場所對電子廢棄物進行回收，而生產(chǎn)者負責放置回收設(shè)施、運輸、拆解及循環(huán)利用[31]。具體說，可將公共廢棄物管理體系 (環(huán)衛(wèi)機構(gòu))與再生資源回收體系 (生產(chǎn)企業(yè)、回收企業(yè))適度融合，充分發(fā)揮前者在電子廢棄物收集分類上的優(yōu)勢和后者在拆解、處理及循環(huán)利用上的優(yōu)勢，從而將電子廢棄物從生活垃圾中分離出來并單獨回收處置。

最后，整合個體商販的回收輔助作用。通過引導(dǎo)、支持生產(chǎn)者或回收者將個體商販融入自身回收系統(tǒng)，從而將前者的技術(shù)優(yōu)勢與后者的規(guī)模優(yōu)勢結(jié)合起來，即可解決正規(guī)回收企業(yè)貨源不足的難題，也能有效避免因非正規(guī)回收者不規(guī)范操作而帶來的環(huán)境污染問題[32]。

(2)生產(chǎn)者負擔與消費者負擔相結(jié)合的付費機制。當前電子廢棄物處理基金的征收與使用都存在不平衡現(xiàn)象,嚴重制約著電子廢棄物回收產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[33]。對此，有必要構(gòu)建科學(xué)合理的付費機制。當今世界主要存在兩種電子廢棄物回收處置費用負擔模式：一是以德國為代表的生產(chǎn)者承擔所有費用的模式；二是以日本為代表的消費者承擔所有費用的模式。但無論選擇適用哪種付費模式，在當前中國消費者習慣尚未改變和企業(yè)發(fā)展任務(wù)較重的前提下均面臨諸多問題，無法真正落地實施。因此，在結(jié)合中國電子產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際及公眾消費習慣基礎(chǔ)上，可建立生產(chǎn)者負擔與消費者負擔相結(jié)合的付費機制。

對生產(chǎn)者而言，可采用 “附加價格”的方式將電子廢棄物回收處理成本內(nèi)部化，充分運用市場機制調(diào)節(jié)電子產(chǎn)品價格，促進生產(chǎn)者采用利于回收利用的原材料、產(chǎn)品設(shè)計及生產(chǎn)工藝等，不斷降低回收成本。對消費者而言，采取將電子廢棄物回收處理費用計入產(chǎn)品價格之中的隱性付費方式或許是他們較為容易接受的舉措。當然，付費機制的良性運轉(zhuǎn)離不政府的支持和保障。政府應(yīng)按照一定標準對 《目錄》里各類電子廢棄物回收處理費用進行準確計算，并按一定比例確定消費者和生產(chǎn)者應(yīng)承擔的具體數(shù)額。一般而言，由生產(chǎn)者負擔絕大多數(shù)費用，消費者負擔少部分費用。

(3)線上交互平臺和線下智能網(wǎng)點相結(jié)合的回收模式。社會共治并非力量的簡單疊加，而應(yīng)是所有參與力量的協(xié)同增效，這要求多元主體在電子廢棄物回收活動中保持高度協(xié)同。而以生產(chǎn)者自行回收、委托回收和個體回收為代表的傳統(tǒng)回收模式，因在回收效率、服務(wù)觀念、回收方式、回收平臺等方面存在缺陷而難以實現(xiàn)各回收主體的協(xié)同化，亟需對其改寫和重建。

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展和社會物流體系的完善，以線上交互平臺和線下智能網(wǎng)點相結(jié)合的回收模式開始顯現(xiàn)，并憑借融合變通、協(xié)同創(chuàng)新和高效便捷的特征而在電子廢棄物回收領(lǐng)域呈現(xiàn)出巨大優(yōu)勢。該模式以電子廢棄物線上回收平臺和信息交互系統(tǒng)為基礎(chǔ)，通過線上信息傳遞、交流溝通、支付兌換等活動完成回收過程中信息流和資金流的流轉(zhuǎn)，借助線下智能回收網(wǎng)點及設(shè)備和現(xiàn)代物流系統(tǒng)完成物流的轉(zhuǎn)換。它突破了傳統(tǒng)回收模式的時空限制，降低了回收的收集及交易成本，提高了回收服務(wù)質(zhì)量和效率。更為重要的是，該模式為生產(chǎn)者、銷售者、維修者、回收者乃至公共廢棄物管理機構(gòu)等回收主體進行溝通協(xié)商、互動協(xié)作搭建了橋梁，同時賦予消費者回收議價能力和交易主動權(quán)，為各主體提供一個安全、便捷且環(huán)保的回收渠道，極大提高了社會主體參與回收的積極性。當然，該回收模式目前仍處起步發(fā)展階段，亟需政府在行業(yè)引導(dǎo)、政策設(shè)置、宣傳教育以及回收主體在技術(shù)更新、回收網(wǎng)點智能化建設(shè)方面改進完善。

4 結(jié)論

電子廢棄物回收不僅是與生態(tài)性、資源性及經(jīng)濟性相關(guān)的技術(shù)或知識議題，更是深刻嵌入社會關(guān)系及社會結(jié)構(gòu)的社會問題。這既是關(guān)涉生態(tài)安全的環(huán)境風險，也是涉及行動主體、行為、規(guī)則、制度的現(xiàn)代性社會風險，故強化行政單維管制而排斥社會力量參與的傳統(tǒng)治理模式已然無法有效應(yīng)對。為此，有必要將多元社會主體納入治理結(jié)構(gòu)中以促使電子廢棄物回收社會共治的生成，并通過制度變遷與創(chuàng)新予以保障，即通過構(gòu)建社會共治模式、健全規(guī)范體系與監(jiān)管體系、建立信息交互機制與風險決策機制、完善治理責任體系、確立回收體系等措施，構(gòu)建起電子廢棄物回收社會共治的制度保障體系，進而為規(guī)制電子廢棄物風險、管束行為主體的機會主義行為、重塑回收利用秩序、促進資源利用最大化奠定堅實的制度基礎(chǔ)。