堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”一體協(xié)同推進(jìn)平安紹興法治紹興建設(shè)
——《紹興市基層治理平臺建設(shè)促進(jìn)條例》立法項目前期調(diào)研報告

中共紹興市委政法委課題組

（中共紹興市委政法委員會，浙江 紹興 312000）

2018 年11 月12 日，紀(jì)念毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗”55 周年暨習(xí)近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”15 周年大會在紹興召開后，紹興自覺扛起“楓橋經(jīng)驗”發(fā)源地的使命擔(dān)當(dāng)，把籌辦紀(jì)念活動、做好創(chuàng)新工作列入每年的市委常委會工作要點及年度重點改革項目。至2020 年，紹興市已連續(xù)13 年成功創(chuàng)建“平安市”，實現(xiàn)“平安金鼎”全覆蓋，6 個縣（市、區(qū)）亮出平安建設(shè)“滿堂紅”。2021 年，紹興市、諸暨市分別被授予平安中國建設(shè)示范市、示范縣（市、區(qū)）榮譽稱號。本文結(jié)合《紹興市基層治理平臺建設(shè)促進(jìn)條例》立法項目前期調(diào)研情況，就如何堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”、一體協(xié)同推進(jìn)平安紹興法治紹興建設(shè)談點認(rèn)識和體會。

一、實踐探索：堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”、建設(shè)平安紹興法治紹興的做法與經(jīng)驗

（一）堅持底線思維，建設(shè)平安紹興

瞄準(zhǔn)平安浙江示范區(qū)、法治浙江示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)，全力做好防風(fēng)險、保安全、促穩(wěn)定各項工作，打造風(fēng)險閉環(huán)管控“大平安”機(jī)制。一是發(fā)揮全科網(wǎng)格的“排雷”作用。新冠肺炎疫情期間，全市充分發(fā)揮4000 余個全科網(wǎng)格和2 萬余名網(wǎng)格員的基層社會治理資源優(yōu)勢，緊盯重點人、重點物、重點場所，全面跟進(jìn)涉疫風(fēng)險隱患的摸排、研判和處置，牢牢守住疫情防控和社會穩(wěn)定底線。二是發(fā)揮專項整治的“亮劍”作用。全市推進(jìn)信訪“兩聚一化”等“八大專項整治”，常態(tài)化開展掃黑除惡專項斗爭，社會治安形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)，公共安全態(tài)勢總體平穩(wěn)，各類生產(chǎn)安全事故起數(shù)、死亡人數(shù)與前兩年平均數(shù)相比分別下降30.2%、6.9%。信訪生態(tài)繼續(xù)好轉(zhuǎn)，全市1304 件國家級重復(fù)信訪事項已化解1138 件，化解率87.3%；省級重復(fù)信訪事項已化解598 件，化解率75.8%。三是發(fā)揮社會單位的主體作用。推廣上虞區(qū)“重華聯(lián)勤警務(wù)模式”，構(gòu)建“楓橋式”基層社會治理共同體，實現(xiàn)街路面和小區(qū)的綜合治理；加快平安共同體建設(shè)，通過組建一支隊伍、制定一套制度等“七個一”系列活動，發(fā)揮平安共同體各成員單位的共建作用；探索推行平安創(chuàng)建“一單一碼”機(jī)制，實行一張清單全覆蓋、一個綠碼管全程。

（二）堅持地方特色，建設(shè)法治紹興

深入貫徹中央全面依法治國工作會議、省委法治浙江建設(shè)工作會議精神，著力構(gòu)建全方位、全過程工作推進(jìn)機(jī)制。一是加強(qiáng)習(xí)近平法治思想的學(xué)習(xí)宣傳，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化。全市法治建設(shè)推進(jìn)情況作為八屆市委巡察的重點內(nèi)容。組織開展紹興市紀(jì)念法治浙江建設(shè)15 周年系列活動，舉辦“十三五”時期法治紹興建設(shè)成果展。健全法治監(jiān)督員制度，全市共聘任法治監(jiān)督員317 名。二是健全工作推進(jìn)機(jī)制，提升法治紹興建設(shè)效能。對全市117 個行政訴訟敗訴案件實行“一案雙查”，完善行政訴訟案件敗訴風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)行政訴訟調(diào)解，建立行政訴訟敗訴案件掛牌督辦機(jī)制。諸暨市和新昌縣成功創(chuàng)建法治浙江（法治政府）建設(shè)示范單位。三是加強(qiáng)地方特色法規(guī)制度建設(shè)，健全規(guī)范性文件管理機(jī)制?！督B興黃酒保護(hù)和發(fā)展條例》已獲省人大審議通過；《紹興市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)條例（草案）》已報送省人大審議；《紹興市城市軌道交通管理條例（草案）》《紹興市水資源保護(hù)條例修正案（草案）》已完成一審。建立審查糾錯提醒制度，組織行政規(guī)范性文件專項審查工作。四是加強(qiáng)法治政府建設(shè)，打造一流法治化營商環(huán)境。加快“大綜合、一體化”行政執(zhí)法改革，綜合執(zhí)法局473項行政處罰事項劃轉(zhuǎn)及相關(guān)權(quán)責(zé)清單完成動態(tài)調(diào)整。建立健全“1 +1 +9”執(zhí)法改革配套機(jī)制，開展行政執(zhí)法質(zhì)效評議專項行動。組織政府法律顧問參與重大決策的合法性審查。五是落實司法責(zé)任制，加快構(gòu)建規(guī)范高效司法監(jiān)督體系。深入推進(jìn)刑事案件繁簡分流。搭建企業(yè)破產(chǎn)解困“一件事”平臺和破產(chǎn)資產(chǎn)處置“一件事”平臺。創(chuàng)設(shè)運行公益訴訟指揮中心，建立公益訴訟志愿觀察員制度。探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度。強(qiáng)化掃黑除惡督辦督導(dǎo)，依法查處涉黑涉惡腐敗案件和“保護(hù)傘”。六是推進(jìn)普法依法治理，加快法治社會建設(shè)進(jìn)程。堅持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動“浙里調(diào)”“浙里辦”線上人民調(diào)解服務(wù)質(zhì)效提升，實現(xiàn)矛盾糾紛化解網(wǎng)上隨時辦、全域就近辦、簡易快捷辦。發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議作用，開展“以案治本”“復(fù)議為民”等專項行動。落實普法責(zé)任制，制定“八五”普法規(guī)劃。

（三）堅持“五化”提升，打造新時代“楓橋經(jīng)驗”全市域升級版

編制《紹興市域社會治理“十四五”規(guī)劃》，明確到2022 年基本實現(xiàn)新時代“楓橋經(jīng)驗”體系化、全域化、指標(biāo)化、實體化、數(shù)字化“五化”提升。一是推動新時代“楓橋經(jīng)驗”體系化提升，在全市域范圍內(nèi)實現(xiàn)從碎片化治理向整體性治理轉(zhuǎn)變。加快全國“政治引領(lǐng)”市域社會治理現(xiàn)代化分類試點城市創(chuàng)建，健全黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體制，健全市縣鎮(zhèn)村四級聯(lián)動、部門協(xié)同的工作機(jī)制，形成推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大合力。充分運用市級人大立法權(quán)，探索和加強(qiáng)社會治理領(lǐng)域地方立法。二是推動新時代“楓橋經(jīng)驗”全域化提升，在全市域范圍內(nèi)實現(xiàn)從點狀“盆景”向遍地“風(fēng)景”轉(zhuǎn)變。堅持全域化發(fā)展方向，創(chuàng)新市縣鎮(zhèn)村四級聯(lián)建聯(lián)創(chuàng)的工作載體。開展新時代“楓橋式”縣鎮(zhèn)村聯(lián)建聯(lián)創(chuàng)，持續(xù)開展新時代“楓橋式”公安派出所、法庭、司法所、檢察室、退役軍人服務(wù)站等系列創(chuàng)建活動。三是推動新時代“楓橋經(jīng)驗”指標(biāo)化提升，在全市域范圍內(nèi)實現(xiàn)從粗放式管理向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)變。構(gòu)建縣鎮(zhèn)村三級“楓橋指數(shù)”評價體系，縣級以諸暨市的新時代“楓橋經(jīng)驗”指數(shù)項目為依托開展試點；鎮(zhèn)級以越城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“楓橋指數(shù)”為依托開展試點；村級以無邪、無訪、無案、無訟、無毒、無災(zāi)“六無”為核心評價指數(shù)，開展“六無”村（社區(qū)）創(chuàng)建。四是推動新時代“楓橋經(jīng)驗”實體化提升，在全市域范圍內(nèi)實現(xiàn)從無形理念向有形載體轉(zhuǎn)變。分級分類推進(jìn)鎮(zhèn)級和村級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心建設(shè)，把社會治理領(lǐng)域“最多跑一地”改革打造成協(xié)助黨委政府組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促市域社會治理以及推進(jìn)平安建設(shè)、維護(hù)社會秩序和諧穩(wěn)定的實體化平臺。五是推動新時代“楓橋經(jīng)驗”數(shù)字化提升，在全市域范圍內(nèi)實現(xiàn)從傳統(tǒng)“職能主義”向“整體智治”轉(zhuǎn)變。建強(qiáng)市級市域社會治理“城市大腦”智治中樞，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊的市域社會治理智能化指揮體系。加快“雪亮工程”、綜治“視聯(lián)網(wǎng)”等平臺技術(shù)、數(shù)據(jù)、管理深度融合。全域推進(jìn)“智安小區(qū)”“智安學(xué)?！钡冉ㄔO(shè)。打造數(shù)智“楓橋經(jīng)驗”多跨場景，謀劃推進(jìn)AI智能分析預(yù)警、鎮(zhèn)村矛盾糾紛化解、平安共富等多跨子場景，著力建設(shè)風(fēng)險閉環(huán)管控“大平安”機(jī)制。

二、理論探索：“楓橋經(jīng)驗”與平安法治建設(shè)內(nèi)在關(guān)系探究

（一）“楓橋經(jīng)驗”的豐富內(nèi)涵

“楓橋經(jīng)驗”就是發(fā)動群眾、依靠群眾，發(fā)揮群眾的主體作用，最大限度地把矛盾糾紛解決在當(dāng)?shù)?、解決在初始階段和萌芽狀態(tài)；就是以人民群眾對社會和諧穩(wěn)定的需求為導(dǎo)向，著力解決影響人民群眾安全感、幸福感的突出問題。以人為本是“楓橋經(jīng)驗”的核心，和諧穩(wěn)定是“楓橋經(jīng)驗”的目標(biāo)，基層基礎(chǔ)是“楓橋經(jīng)驗”的基石，發(fā)動和依靠群眾是“楓橋經(jīng)驗”的精神實質(zhì)，與時俱進(jìn)是“楓橋經(jīng)驗”的生命力所在。

（二）平安與法治的內(nèi)在邏輯

平安建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，離不開法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障。法治作為治國理政的基本方式，也是化解社會矛盾、維護(hù)平安穩(wěn)定的基本途徑。平安與法治兩者相輔相成、相互促進(jìn)、密不可分。一方面，法治是平安建設(shè)邁向更高水平更高質(zhì)量的核心利器。平安建設(shè)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域，關(guān)乎人民群眾日常工作生活的方方面面，其根本目標(biāo)追求就是要實現(xiàn)人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。法治作為國家治理體系和治理能力的重要依托，是全面依法治國和社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和鮮明特征，也是實現(xiàn)平安建設(shè)根本目標(biāo)最有效的途徑和最有力的保障。不斷提升平安建設(shè)的法治化水平，堅持以法治思維和法治方式處理好打擊與保護(hù)、維權(quán)與維穩(wěn)、改革與發(fā)展等關(guān)系，是平安建設(shè)邁向更高水平更高質(zhì)量的核心前提與關(guān)鍵。另一方面，平安建設(shè)為創(chuàng)新法治提供廣泛的現(xiàn)實課題。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)、發(fā)展邁入新階段，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)急劇變動，加之智慧社會建設(shè)的快步前進(jìn)，推動利益格局加速調(diào)整，思想觀念不斷更新變化，社會穩(wěn)定進(jìn)入新一輪風(fēng)險周期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中的不確定性、不穩(wěn)定性、未知性和高風(fēng)險性全面激增，引發(fā)誘發(fā)許多新情況新問題，平安建設(shè)因此面臨前所未有的挑戰(zhàn)。面對新形勢下復(fù)雜程度前所未有、利益關(guān)系日趨多元的新型社會矛盾和糾紛，一些過去常用、管用的舊思路、老辦法陸續(xù)失靈，亟待引入新思路、好辦法來加以破解。

（三）“楓橋經(jīng)驗”與平安法治建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系

“楓橋經(jīng)驗”作為群眾智慧的結(jié)晶和基層治理的經(jīng)驗，與平安法治建設(shè)有著密切的內(nèi)在聯(lián)系?！皸鳂蚪?jīng)驗”與平安法治建設(shè)的關(guān)系問題，理論界目前尚未開展過全面深入研究，但在某些具體領(lǐng)域已有所涉及，如關(guān)于“楓橋經(jīng)驗”與群防群治的辯證關(guān)系問題研究認(rèn)為，“楓橋經(jīng)驗”是群防群治的重要起源之一；群防群治是“楓橋經(jīng)驗”的重要組成部分；群防群治也是社會治安綜合治理的一項重要工作原則。①關(guān)于“楓橋經(jīng)驗”與法治建設(shè)的相互關(guān)系問題研究認(rèn)為，“楓橋經(jīng)驗”與法治建設(shè)有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，從具體內(nèi)容上來闡述，一是兩者的根本目標(biāo)一致，都是服務(wù)大局、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧；二是兩者的基本原則一致，都強(qiáng)調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；三是兩者的本質(zhì)一致，都是以人為本；四是兩者都要求加強(qiáng)和重視基層基礎(chǔ)。②關(guān)于“楓橋經(jīng)驗”與中國特色法治模式的相關(guān)性問題研究認(rèn)為，“楓橋經(jīng)驗”與現(xiàn)代中國法治具有一種相輔相成的生成關(guān)系，具體而言，它與中國特色的法治模式之間具有內(nèi)生性（法治的本土資源）、衍生性（衍生于政治運作）和共生性（綜合性運用）三個方面的聯(lián)系。③

本文認(rèn)為，“楓橋經(jīng)驗”與平安法治建設(shè)，兩者具有價值目標(biāo)一致性、理念特征一致性、時代特征一致性和結(jié)構(gòu)特征一致性。

1.價值目標(biāo)一致，都是以協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、維護(hù)和諧穩(wěn)定為目標(biāo)。和諧穩(wěn)定是“楓橋經(jīng)驗”的價值取向，“楓橋經(jīng)驗”從誕生之日起就以協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系、化解各種矛盾糾紛、最大限度增加和諧因素、創(chuàng)造安居樂業(yè)的社會環(huán)境為己任。新時代，我國在構(gòu)建新發(fā)展格局和建成高水平全面小康社會的目標(biāo)指引下，形成了具有向更高目標(biāo)營造和發(fā)展社會環(huán)境的現(xiàn)實需要。建設(shè)平安法治中國，推動構(gòu)建社會主義和諧社會，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，已成為當(dāng)前全國各族人民現(xiàn)實的、必然的需求和期盼。因此，平安法治建設(shè)與“楓橋經(jīng)驗”具有價值目標(biāo)的一致性。

2.理念特征一致，都是以以人為本、依靠群眾為理念?！皸鳂蚪?jīng)驗”是以人為本的經(jīng)驗，其歷經(jīng)近60個年頭，始終保持著旺盛的生機(jī)與活力，究其原因，就在于它是一個具有超越時代的人本思想和人文精神的經(jīng)驗。平安是最大的民生，平安法治建設(shè)的一個基本出發(fā)點就是要積極為人民群眾營造安居樂業(yè)、和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，切實保障人民群眾利益，使廣大人民群眾享受到改革發(fā)展的成果，讓人民群眾在每個司法案件中都能感受到公平正義。平安法治建設(shè)的民生保障、公眾參與理念與“楓橋經(jīng)驗”以人為本理念是完全一致的。

3.時代特征一致，都強(qiáng)調(diào)與時俱進(jìn)，緊扣時代發(fā)展主題。與時俱進(jìn)是“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新發(fā)展的活力源泉。從20 世紀(jì)60 年代作為改造“四類分子”的樣板到90 年代成為社會治安綜合治理、預(yù)防青少年犯罪、維護(hù)社會穩(wěn)定的經(jīng)驗再到如今的加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理、推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的典型，體現(xiàn)了“楓橋經(jīng)驗”在實踐層面和理論層面的與時俱進(jìn)和創(chuàng)新發(fā)展。當(dāng)前我國進(jìn)入了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、努力實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢的新時代，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，提升基層社會治理水平，為推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展?fàn)I造公正、透明、可預(yù)期的法治環(huán)境和平安和諧的社會環(huán)境，這是時代的呼喚，也是平安法治建設(shè)面臨的重要課題。因此，當(dāng)前平安法治建設(shè)的不斷推進(jìn)與“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)新發(fā)展，兩者站在了同樣的國情背景之下，肩負(fù)著同樣的時代使命。

4.結(jié)構(gòu)特征一致，都注重加強(qiáng)基層基礎(chǔ)，充分利用綜合治理手段。“楓橋經(jīng)驗”是一套土生土長的基層治理方案，立足農(nóng)村社區(qū)、立足基層群眾、立足綜合治理。作為社會治安綜合治理的基層樣板，“楓橋經(jīng)驗”包含了一套被實踐證明為行之有效的工作機(jī)制和方法，如“四前工作法”“四先四早工作機(jī)制”、大調(diào)解機(jī)制、網(wǎng)格化管理等。這些機(jī)制和方法對指導(dǎo)當(dāng)前建立基層治理網(wǎng)絡(luò)體系、創(chuàng)新基層治理模式、推進(jìn)基層自治、構(gòu)建“大平安”格局，具有現(xiàn)實的借鑒意義。在大力推進(jìn)市域社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，建設(shè)“大平安”的核心就在于抓基層強(qiáng)基礎(chǔ)，其有效的抓手就在于構(gòu)建全方位、立體化、綜合性的平安網(wǎng)。同時，新時代的平安建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持做好法治精神培育的各項基礎(chǔ)性工作，牢固確立法治核心價值追求，不斷推動全體社會成員在經(jīng)濟(jì)、社會和文化生活中踐行法治理念、倡導(dǎo)契約精神、樹立規(guī)則意識。因此，從注重基層治理的角度，“楓橋經(jīng)驗”與平安法治建設(shè)在治理模式和治理結(jié)構(gòu)上有著廣泛的一致性。更重要的是，“楓橋經(jīng)驗”在抓基層強(qiáng)基礎(chǔ)方面，為平安法治建設(shè)提供了豐富的、極具價值的實踐樣本，具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。

總之，平安法治建設(shè)為“楓橋經(jīng)驗”提供了良好的外部環(huán)境，“楓橋經(jīng)驗”為平安法治建設(shè)提供了理論和實踐支持，兩者相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰。在“楓橋經(jīng)驗”發(fā)源地紹興，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，就是要積極地、果斷地、現(xiàn)實地投身到平安中國、法治中國建設(shè)的大潮中，不斷與時俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展，努力從實踐中總結(jié)經(jīng)驗，再回到實踐中去推廣經(jīng)驗。

三、現(xiàn)實困境：堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”、一體協(xié)同推進(jìn)平安紹興法治紹興建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，紹興市平安建設(shè)的成就有目共睹，但在提升平安建設(shè)法治化水平方面也遭遇了現(xiàn)實困境，仍有一些短板有待補齊、弱項有待加強(qiáng)。

（一）平安建設(shè)的法律支持體系尚不夠健全

當(dāng)前紹興市在社會治理領(lǐng)域和平安建設(shè)方面還存在一些法律規(guī)范的空白點或銜接不暢的問題。一方面，有個別法律法規(guī)內(nèi)容相對陳舊，已經(jīng)不適應(yīng)具體工作的現(xiàn)實需要；另一方面，中央早在2015年就全面下放的地方立法權(quán)沒有在平安建設(shè)領(lǐng)域得到有效運用。如現(xiàn)行《浙江省社會治安綜合治理條例》制定于2002 年，2017 年底修訂后，自2018 年1 月1 日起施行。但《浙江省社會治安綜合治理條例》涉及市域社會治理的內(nèi)容甚少，沒有運用地方立法權(quán)專門制定出臺平安建設(shè)的專項地方法規(guī)，這在客觀上制約了更具統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的地級市在平安建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用；再如作為社會治理、平安建設(shè)、智慧治理的領(lǐng)先地市，紹興市至今尚未出臺有關(guān)社會治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、保管和應(yīng)用的法律規(guī)范，也沒有制定相應(yīng)的地方標(biāo)準(zhǔn)或負(fù)面清單，導(dǎo)致智慧治理的技術(shù)應(yīng)用缺乏合規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)、不斷滋生新型數(shù)據(jù)壁壘，勢必產(chǎn)生隱性的社會治理風(fēng)險。上述問題的存在，亟待市人大、市政府加快社會治理、平安建設(shè)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的一攬子清理和整體化修訂，以建立健全平安建設(shè)的法律支持體系。

（二）平安建設(shè)的法治文化浸潤還不夠充分

當(dāng)前紹興市行政訴訟發(fā)案量和敗訴率“兩高”態(tài)勢沒有扭轉(zhuǎn)，人民群眾對法治政府建設(shè)的滿意率仍有提升空間。這在一定程度上反映出政府在平安建設(shè)實際工作中運用法治思維和法治方式預(yù)防社會風(fēng)險、處理社會糾紛、破解治理難題、及時化解各類社會矛盾的能力和水平未能同步跟上人民群眾運用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益的意識和水平，也反映出法治文化對政府依法全面履行社會管理與基本公共服務(wù)職能的浸潤和引領(lǐng)仍有待強(qiáng)化。

（三）平安建設(shè)隊伍的法治水平提升仍存在掣肘

當(dāng)前平安建設(shè)工作量大、涉及面廣、難度系數(shù)高，各項具體服務(wù)管理工作需要一支政治可靠、素質(zhì)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬的專兼職工作隊伍才能有效推進(jìn)和落實，但這支重要隊伍的法治水平提升仍存在掣肘。一方面，人事關(guān)系松散多樣、學(xué)歷層次普遍不高的專兼職基層網(wǎng)格員成為整支隊伍的主要構(gòu)成，他們承擔(dān)著平安建設(shè)中大量細(xì)碎繁瑣的具體工作，又常常身兼數(shù)職，但他們中的大多數(shù)只能得到略高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的微薄收入。這種權(quán)責(zé)利的嚴(yán)重不平衡客觀上導(dǎo)致了網(wǎng)格員缺乏職業(yè)歸屬感，更難以要求其在具體工作中全面達(dá)到現(xiàn)代社會的法治標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致平安建設(shè)的基層工作質(zhì)效也不高；另一方面，平安建設(shè)專門工作隊伍的人才梯隊建設(shè)存在一定程度的脫節(jié)、斷層現(xiàn)象，很大一部分比例的基層工作人員沒有法學(xué)專業(yè)背景，更不具備法律職業(yè)資格，在應(yīng)對具體工作時主要依靠自學(xué)和經(jīng)驗，專業(yè)知識和技能的儲備嚴(yán)重不足。面對平安建設(shè)工作中如此大的專門人才缺口，政法系統(tǒng)內(nèi)部的專業(yè)化干部交流機(jī)制尚未得到有效建立，也未能像人民檢察院、人民法院一樣，通過與系統(tǒng)外部的專業(yè)政法院校建立常態(tài)化掛職交流機(jī)制進(jìn)行人才隊伍的充實強(qiáng)化，平安工作隊伍建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

四、路徑選擇：堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”、一體協(xié)同推進(jìn)平安紹興法治紹興建設(shè)

紹興平安法治建設(shè)的實踐表明，“楓橋經(jīng)驗”是維護(hù)基層和諧穩(wěn)定的法寶。新時代，要進(jìn)一步堅持好、發(fā)展好、運用好“楓橋經(jīng)驗”的基本精神和成功做法，探索社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新路徑，建設(shè)更高水平的平安中國、法治中國示范市。

（一）堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”以人為本的理念，構(gòu)建綜合治理體系

1.突出自治為基。牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，健全和創(chuàng)新公眾參與的載體和平臺，努力在貫徹群眾路線的實踐中堅持好、發(fā)展好新時代“楓橋經(jīng)驗”。推進(jìn)平安法治建設(shè)從國家主導(dǎo)治理模式向國家與社會相結(jié)合治理模式轉(zhuǎn)變，修訂完善村規(guī)民約、社區(qū)公約等自治章程，用“軟法”教育、引導(dǎo)、約束個人行為，提升群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督水平。發(fā)展壯大平安志愿者、專職巡防員等群防群治力量，通過放寬準(zhǔn)入限制、完善扶持政策、改進(jìn)監(jiān)管方式，培育行業(yè)協(xié)會類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等社會組織分領(lǐng)域參與基層社會治理，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

2.秉持民生為本。目前平安法治建設(shè)面臨的矛盾，集中體現(xiàn)在權(quán)利保障制度的完善、政府管理服務(wù)能力的提升與民眾的期盼之間存在一定的差距。尤其是在對公權(quán)力的制約和監(jiān)督方面，堅持分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，細(xì)化權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，做到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”“讓權(quán)力在陽光下運行”。特別是要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）在平安建設(shè)中的主陣地作用，強(qiáng)化對基層小微權(quán)力運行的規(guī)范建設(shè)，在征地、拆遷和社會保障等方面，切實從解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益入手，從根本上減少和化解各種矛盾。

3.聚焦市域治理。充分利用設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)的契機(jī)，對市域社會治理的薄弱點、瓶頸口進(jìn)行全面梳理和逐個突破，并厘清市域?qū)蛹壟c縣域、鎮(zhèn)域?qū)蛹壍母髯詸?quán)責(zé)與清單，逐步構(gòu)建起緊密型、有效能的社會治理聯(lián)動機(jī)制。把新時代“楓橋經(jīng)驗”的鮮明特色，嫁接到市域社會治理現(xiàn)代化試點工作之中，加大市域統(tǒng)籌、整合、融合力度，縮小城鄉(xiāng)差距，整體提升城鄉(xiāng)綜合治理水平。

（二）堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”多元化解的理念，構(gòu)建源頭治理體系

1.完善風(fēng)險預(yù)警防范機(jī)制。把源頭防控作為化解矛盾糾紛的治本之策，完善突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，利用視頻連線指揮協(xié)調(diào)作戰(zhàn)，定期開展應(yīng)急實戰(zhàn)演練，加強(qiáng)應(yīng)急隊伍、應(yīng)急物資保障建設(shè)，形成統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)有序、職責(zé)明確、功能齊全、反應(yīng)靈敏、響應(yīng)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。

2.建立健全“大調(diào)解”機(jī)制。將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合起來，運用多種手段化解矛盾糾紛，實現(xiàn)由以往少數(shù)人調(diào)解向整體聯(lián)動的轉(zhuǎn)變、由單一調(diào)解向綜合調(diào)解的轉(zhuǎn)變、由被動調(diào)解向主動調(diào)解的轉(zhuǎn)變。做大做強(qiáng)“老楊調(diào)解室”等品牌，積極拓展交通、醫(yī)療、消費等專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織，支持鼓勵第三方社會力量參與調(diào)解，走具有地方特色的“大調(diào)解”之路。

3.維護(hù)群眾合法合理訴求。樹立科學(xué)合理的維穩(wěn)觀，從調(diào)整利益分配關(guān)系、完善利益調(diào)節(jié)機(jī)制入手，維護(hù)群眾合理的利益表達(dá)和正當(dāng)?shù)睦嬖V求。以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度對待群眾的來信來訪，推動第一時間把群眾的合理合法訴求解決到位，把初信初訪問題解決在群眾的家門口。

（三）堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”與時俱進(jìn)的理念，構(gòu)建數(shù)智治理體系

1.創(chuàng)新思路，超前謀劃。在當(dāng)前數(shù)字化改革、智慧城市建設(shè)浪潮中，要把平安法治數(shù)智化建設(shè)作為重要內(nèi)容和優(yōu)先選項，在政府平臺搭建、資金投放、技術(shù)支持、社會資源引導(dǎo)上作超前謀劃、超前部署，引進(jìn)和培養(yǎng)創(chuàng)新人才，實現(xiàn)理念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

2.創(chuàng)新科技，注重結(jié)合。加快推進(jìn)“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，持續(xù)擦亮基層治理“四平臺”品牌。把基層平安建設(shè)中的成熟定型經(jīng)驗上升為規(guī)則制度，從體制機(jī)制上破解平安建設(shè)法治化水平不高的問題，運用法治思維和法治方式構(gòu)建風(fēng)險閉環(huán)管控“大平安”機(jī)制，提高重大風(fēng)險預(yù)測預(yù)警預(yù)防的能力。充分利用新媒體手段，加強(qiáng)新媒體時代公共關(guān)系建設(shè)，保障人民群眾在平安建設(shè)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

3.創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)揮合力。牢牢把握數(shù)字化改革的有利契機(jī)，積極整合各類資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮跨部門協(xié)作合作優(yōu)勢。按照人技結(jié)合、專群結(jié)合、打防一體、城鄉(xiāng)一體的思路，構(gòu)建立體化社會治安防控體系。建立健全社會參與機(jī)制，引導(dǎo)社會資本參與社會治理，探索市場化群防群治新模式。通過在實踐中不斷創(chuàng)新管理理念、管理機(jī)制、管理方式，著力尋求突破平安法治建設(shè)中的瓶頸制約。

（四）堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”公平正義的理念，構(gòu)建依法治理體系

1.推動法制建設(shè)。全面激活地方立法權(quán)，完善平安建設(shè)法治保障機(jī)制。全面梳理相關(guān)上位法和現(xiàn)有地方立法，明確政府和各社會主體參與平安建設(shè)的權(quán)責(zé)利關(guān)系，做好平安建設(shè)各級各類規(guī)范性文件與《中華人民共和國民法典》等基礎(chǔ)性民生法律的有序銜接，加大對智慧治理技術(shù)應(yīng)用的地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和供給。加強(qiáng)對市域社會治理、基層社會治理現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件的備案審查和法制監(jiān)督工作。加強(qiáng)對“楓橋法”“夏履程序”以及村規(guī)民約的研究，通過對民間法、習(xí)慣法的梳理與研究，推動相關(guān)法規(guī)規(guī)章制度的修訂和制定工作，完善社會治理領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)體系，把平安建設(shè)納入法治化軌道。

2.運用法治方式。科學(xué)運用法治方式將平安建設(shè)中的各種社會治理難題提升為立法執(zhí)法司法問題，再通過立法司法解決社會治理難題。高度關(guān)注食品安全、生產(chǎn)安全、生態(tài)安全、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域的重點難點問題，在維護(hù)群眾權(quán)益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、保持社會穩(wěn)定的具體工作中依法、合理創(chuàng)新，摒棄“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定”等錯誤認(rèn)識，確保平安建設(shè)不偏離法治方向、不違背法治原則、不突破法律底線，實現(xiàn)創(chuàng)新與法治相融合，保障人民權(quán)益與維護(hù)社會秩序相統(tǒng)一。

3.營造法治環(huán)境。夯實“楓橋經(jīng)驗”法治化的文化土壤，統(tǒng)籌推進(jìn)融合創(chuàng)建，共享平安法治文化浸潤功能。以實現(xiàn)讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義為目標(biāo)，全面整治濫用職權(quán)、失職瀆職、“執(zhí)行難”等問題，提升司法公信力。加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，構(gòu)建完善政府、社會共同參與的守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，把全民普法和守法作為社會治理的長期性、基礎(chǔ)性工作，營造法治環(huán)境，助推平安建設(shè)。

注釋：

①張應(yīng)立:《“楓橋經(jīng)驗”與群防群治》，《北京警察學(xué)院學(xué)報》，2014 年第1 期。

②史濟(jì)錫:《創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”推進(jìn)法治建設(shè)構(gòu)建和諧社會》，《政策瞭望》，2006 年第9 期。

③諶洪果:《“楓橋經(jīng)驗”與中國特色的法治生成模式》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報），2009 年第1 期。