法律的生命力在于實(shí)施
——學(xué)習(xí)習(xí)近平關(guān)于行政執(zhí)法工作重要論述

徐邦友

(中共浙江省委黨校,浙江 杭州 311100)

習(xí)近平總書記在受中央政治局委托,就《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》起草情況向中央全會(huì)作說(shuō)明時(shí)強(qiáng)調(diào),法律的生命力在于實(shí)施,法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！疤煜轮?不難于立法,而難于法之必行?！比绻辛朔啥粚?shí)施、束之高閣,或者實(shí)施不力、做表面文章,那制定再多的法律也無(wú)濟(jì)于事。全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施,做到“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”。這也集中體現(xiàn)了習(xí)近平總書記對(duì)行政執(zhí)法工作的高度重視和嚴(yán)格要求。政府是執(zhí)法主體,行政執(zhí)法是政府的一項(xiàng)重要職能。從深層次看,行政執(zhí)法直接體現(xiàn)黨的執(zhí)政水平。因此,必須高度重視政府行政執(zhí)法工作,堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,深入推進(jìn)執(zhí)法體制機(jī)制改革,切實(shí)提高行政執(zhí)法的質(zhì)量、效率和公信力,保證行政執(zhí)法真正實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果和政治效果的高度統(tǒng)一。

一、行政執(zhí)法工作在全面推進(jìn)依法治國(guó)中具有重要的地位

全面推進(jìn)依法治國(guó)必須高度重視行政執(zhí)法工作。在全局中謀一域,是習(xí)近平總書記的鮮明施政風(fēng)格。習(xí)近平總書記絕不孤立地看待某項(xiàng)工作,而是把這項(xiàng)工作置于宏大歷史現(xiàn)實(shí)背景之下、納入復(fù)雜系統(tǒng)全局之中去定位和謀劃。行政執(zhí)法是政府行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能活動(dòng),是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要方式,但它同時(shí)又是通常所謂的“官民關(guān)系”“干群關(guān)系”的矛盾爆發(fā)點(diǎn)和整個(gè)社會(huì)的聚焦關(guān)注點(diǎn)。曾幾何時(shí),我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域存在“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題”,①對(duì)此,老百姓深惡痛絕,要求黨和政府下大力氣予以解決。習(xí)近平總書記深切體認(rèn)人民群眾的強(qiáng)烈要求,在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大局中尋求行政執(zhí)法工作的重要定位和努力方向。

(一)行政執(zhí)法是把紙面上的法律變成現(xiàn)實(shí)生活中“活法律”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

大而言之,國(guó)家職能可以分為立法和執(zhí)法兩部分。如果立法是國(guó)家意志的體現(xiàn),執(zhí)法便是國(guó)家意志的執(zhí)行。國(guó)家通過(guò)立法整合不同階級(jí)階層或者利益群體的意志,形成國(guó)家共同體的公共意志,以法的形式把它表述出來(lái)并固定下來(lái),成為一國(guó)之中所有組織和個(gè)人遵循的行為規(guī)則和行動(dòng)約束。正是在此意義上,習(xí)近平總書記指出:“立法是為國(guó)家定規(guī)矩、為社會(huì)定方圓的神圣工作?！雹趯?duì)于國(guó)家治理而言,法律是治國(guó)之重器,良法是善治之前提,欲行法治,必先立法,必先隆法,立法是法治的基礎(chǔ),而作為國(guó)家意志的執(zhí)行——執(zhí)法便是法治的關(guān)鍵。古人云:“天下之事,不難于立法,而難于法之必行。”古往今來(lái),有許多國(guó)家并不缺法,甚至可以說(shuō)法令滋彰,但所有法令皆成具文、形同虛設(shè),社會(huì)中流行管用的還是那些未成文的民間風(fēng)俗習(xí)慣、傳統(tǒng)慣例。之所以如此,原因在于國(guó)家缺乏有效的行政執(zhí)法,法律法規(guī)始終以文本狀態(tài)停留在紙面上,而沒有變成現(xiàn)實(shí)生活中的法律行為和法律關(guān)系。任何一個(gè)社會(huì)客觀上都存在正式規(guī)則和非正式規(guī)則之間的制度競(jìng)爭(zhēng),制度競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果取決于規(guī)則之于人們生產(chǎn)和生活的效率,取決于人們執(zhí)行規(guī)則的能力。當(dāng)社會(huì)中那些非正式未成文的規(guī)則之于人們的生產(chǎn)和生活而言更具效率,人們也更有積極性和能力去執(zhí)行這些非正式未成文的規(guī)則,那些正式的成文的規(guī)則就容易被人們忽視和規(guī)避而始終只是紙面上的存在,不發(fā)揮任何規(guī)范行為調(diào)節(jié)關(guān)系之作用。誠(chéng)如此,國(guó)家就被社會(huì)架空,法治也只是涂在表面的一層油彩。

(二)行政執(zhí)法是全面依法治國(guó)的重要抓手

從執(zhí)法的功能作用角度看,行政執(zhí)法也是一種將公民權(quán)利從應(yīng)然轉(zhuǎn)化為實(shí)然、將經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序從靜態(tài)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)構(gòu)建的過(guò)程。一國(guó)憲法給公民確立的諸多權(quán)利,無(wú)論是一般性人權(quán)如人格權(quán),還是政治權(quán)利如結(jié)社權(quán)、游行示威權(quán)、言論自由權(quán),以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利如勞動(dòng)權(quán)、教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等都必須通過(guò)基本法律予以落實(shí),沒有基本法律的配套,憲法權(quán)利就猶如畫面上的一個(gè)餅,沒有任何實(shí)質(zhì)性作用。而用以落實(shí)憲法權(quán)利的基本法律,比如《集會(huì)游行示威法》《民法典》《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《教育法》《社會(huì)保障法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》《銀行法》《證券法》《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等,多數(shù)都由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)法與實(shí)施。目前,我國(guó)國(guó)家治理和社會(huì)治理的各領(lǐng)域基本上都已經(jīng)有法可依,現(xiàn)在的關(guān)鍵是如何把這些法律法規(guī)通過(guò)具體有效的執(zhí)法工作落到實(shí)處,將公民權(quán)利從應(yīng)然轉(zhuǎn)化為實(shí)然,將經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序從靜態(tài)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)建構(gòu)和維護(hù)。習(xí)近平總書記指出:“依法治國(guó)是我國(guó)憲法確定的治理國(guó)家的基本方略,而能不能做到依法治國(guó),關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政,各級(jí)政府能不能依法行政?！雹廴绻h能夠做到依法執(zhí)政,政府能夠做到依法行政,那么,全面依法治國(guó)也就有了可靠的保障和依托,整個(gè)國(guó)家也就基本處于法治狀態(tài)。

(三)行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能的重要方式

在現(xiàn)代國(guó)家,政府職能大致包括宏觀調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理四個(gè)方面,其中,后三項(xiàng)主要通過(guò)行政執(zhí)法來(lái)履行。習(xí)近平總書記指出:“執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要方式?！雹苄姓C(jī)關(guān)通過(guò)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政執(zhí)法,打擊各種違法犯罪活動(dòng)和限制壟斷及其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境;通過(guò)社會(huì)領(lǐng)域的行政執(zhí)法,約束各類社會(huì)主體的權(quán)利行為,明確相互之間的權(quán)利邊界,創(chuàng)建和諧有序的社會(huì)秩序;通過(guò)公共服務(wù)領(lǐng)域的行政執(zhí)法,防范和控制社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn),提供公共安全、社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),讓老百姓免除生活后顧之憂。當(dāng)前,我國(guó)各種新型違法犯罪活動(dòng)高發(fā),其中,相當(dāng)數(shù)量是涉及非傳統(tǒng)安全的違法犯罪活動(dòng),集中在食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系群眾切身利益、群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)領(lǐng)域。因此,必須加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民生福利兩大方面的行政執(zhí)法,為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和民生福利改善保駕護(hù)航。

(四)行政執(zhí)法直接體現(xiàn)黨的執(zhí)政水平

執(zhí)政和執(zhí)法是兩種具有緊密邏輯關(guān)聯(lián)的政治法律行為。執(zhí)政涉及政黨和國(guó)家政權(quán)的關(guān)系,解決由哪一個(gè)政黨代表哪一個(gè)階級(jí)來(lái)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán),組織國(guó)家機(jī)關(guān)體系,實(shí)施具有特定利益取向的公共政策;執(zhí)法則是由法定機(jī)關(guān)依據(jù)憲法法律授權(quán),遵循法定程序,適用法律規(guī)定解決具體問題的具體行政行為。行政執(zhí)法所處理的政治問題、經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題,或者事關(guān)國(guó)家政治安全,包括政權(quán)安全、政黨執(zhí)政安全、領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)安全、意識(shí)形態(tài)安全,或者事關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境,或者事關(guān)人民群眾民生福利,因此,執(zhí)法行為是執(zhí)政行為在具體層面上的延伸,受執(zhí)政行為的節(jié)制和律約,并且體現(xiàn)了執(zhí)政行為的性質(zhì)和水平。在我國(guó),政府始終秉持“執(zhí)法為民”的政治理念,“執(zhí)法部門代表的是人民利益,決不能成為家族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力的保護(hù)傘”。⑤“行政執(zhí)法同基層和百姓聯(lián)系最緊密,直接體現(xiàn)我們的執(zhí)政水平”。⑥執(zhí)法機(jī)關(guān)能不能做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,事關(guān)人民群眾切身利益,事關(guān)黨和政府法治形象。因此,我們必須從執(zhí)政的高度看待行政執(zhí)法,確定行政執(zhí)法的政治定位和工作旨向。

二、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是行政執(zhí)法工作的基本價(jià)值取向

行政執(zhí)法工作涉及國(guó)家與社會(huì)、政府與公民、公權(quán)與私權(quán)、權(quán)利與義務(wù)、自由與責(zé)任等多重關(guān)系,是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員與行政相對(duì)人直接接觸的一線和前沿領(lǐng)域,是最容易產(chǎn)生矛盾沖突的工作界面。長(zhǎng)期以來(lái),由于某種原因,我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域存在諸多問題,其中最突出、老百姓反映最強(qiáng)烈、后果危害最嚴(yán)重的是執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明、不作為、亂作為,以及暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法和執(zhí)法違法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法尋租等問題。這些問題的存在,既嚴(yán)重侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益,損害了國(guó)家和社會(huì)公共利益,也損害了法律的權(quán)威和尊嚴(yán),破壞了黨和政府在人民群眾心目中的形象和聲譽(yù),進(jìn)而損毀了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國(guó)家政權(quán)基礎(chǔ)。鑒于行政執(zhí)法工作的重要性以及違法或不當(dāng)執(zhí)法的嚴(yán)重影響,習(xí)近平總書記高度重視行政執(zhí)法工作,對(duì)如何加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法工作提出了一系列指導(dǎo)性意見,明確了我國(guó)行政執(zhí)法的基本價(jià)值取向。

(一)嚴(yán)格執(zhí)法

這是行政執(zhí)法工作的首位要求,是提高執(zhí)法質(zhì)量和效率,增強(qiáng)執(zhí)法公信力的邏輯前提?，F(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的很多問題,往往同執(zhí)法失之于寬、失之于松有很大關(guān)系。習(xí)近平總書記指出:“如果不嚴(yán)格執(zhí)法,執(zhí)法司法公信力也難以建立起來(lái)?！彼^嚴(yán)格執(zhí)法,就是嚴(yán)格按照法律規(guī)定處理解決所面臨的具體問題。一是適用對(duì)象上的普遍無(wú)例外,即任何組織和個(gè)人只要存在法律所指涉的違法或不當(dāng)行為,均應(yīng)受到法律的約束和制裁,絕無(wú)法外之地,絕無(wú)法外之人;二是執(zhí)法尺度上的平等無(wú)差別,同等情況同等對(duì)待,絕不因人而宜;三是法律意圖上的契合無(wú)差池,執(zhí)法行為符合立法精神,契合法律意圖,既無(wú)不及也無(wú)過(guò)正,更無(wú)悖逆之舉。在執(zhí)法實(shí)踐中,需要注意把握嚴(yán)格和嚴(yán)苛的區(qū)別,不要誤把嚴(yán)苛當(dāng)嚴(yán)格,以致走向株守法條機(jī)械式執(zhí)法的極端。針對(duì)社會(huì)上一些人法治意識(shí)淡薄,為一己之利動(dòng)輒為所欲為,侵犯他人權(quán)益,危害公共安全,挑戰(zhàn)法律底線,有的甚至公然阻礙執(zhí)法、暴力抗法,習(xí)近平要求嚴(yán)格執(zhí)法、依法懲治,不能怕惹事,不能縮手縮腳,不能讓這種歪風(fēng)邪氣蔓延開來(lái)。

(二)規(guī)范執(zhí)法

規(guī)范執(zhí)法是法治的本質(zhì)要求,是法治政府的題中應(yīng)有之義。人類建立起法治這種制度安排,就是為了控制政府行政權(quán)力,其中最主要的又是為了控制政府行政執(zhí)法權(quán)力,使其“嚴(yán)格遵循法律而以私意興作”。⑦法治政府與人治政府的區(qū)別有很多,其中最重要的區(qū)別就是執(zhí)法行為是否規(guī)范。所謂規(guī)范執(zhí)法,一是指執(zhí)法行為有明確的法律依據(jù)和授權(quán);二是指執(zhí)法行為符合法定的程序和程式;三是指執(zhí)法行為契合法律所設(shè)定的尺度與標(biāo)準(zhǔn),不枉不縱,不緊不松,即便是自由裁量,也符合預(yù)定的裁量基準(zhǔn),符合法律的內(nèi)在精神和目的意圖,不存在顯失公正的現(xiàn)象;四是指執(zhí)法形象莊重正氣,彰顯國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)的尊嚴(yán)和權(quán)威。

(三)公正執(zhí)法

公正執(zhí)法是基于國(guó)家相對(duì)自主性而提出的一種執(zhí)法要求。從社會(huì)中產(chǎn)生又自居于社會(huì)之上的國(guó)家,雖然具有階級(jí)性,本質(zhì)上是那個(gè)占有生產(chǎn)資料因而在生產(chǎn)關(guān)系中占據(jù)統(tǒng)治地位的階級(jí)的國(guó)家,但國(guó)家一經(jīng)產(chǎn)生又具有相對(duì)自主性,它在與社會(huì)相脫離時(shí),也不能不在表面上與各種沖突階級(jí)相脫離,以“第三種力量”的身份,駕馭社會(huì)以及社會(huì)中的各對(duì)立階級(jí)。國(guó)家作為“一種表面上駕于社會(huì)之上的力量”,必須具有公正形象,并提供本質(zhì)上是由它自己界定又能為社會(huì)理解和接受的公平與正義。因此,公正執(zhí)法是國(guó)家相對(duì)自主性派生的政治法律要求,它包括:執(zhí)法者必須站在公正立場(chǎng),努力做到“一碗水端平”和“一把尺子量到底”;執(zhí)法者只依據(jù)法律和事實(shí)進(jìn)行裁斷,只考慮與案件相關(guān)因素而對(duì)非相關(guān)因素以及行政相對(duì)人的其他特殊因素保持理性無(wú)知;嚴(yán)格堅(jiān)持“同等情況同等對(duì)待”的執(zhí)法原則,追求法律所能提供的形式平等;藝術(shù)性地把握好執(zhí)法分寸,追求中庸、適度與平衡。

(四)文明執(zhí)法

文明執(zhí)法是社會(huì)主義國(guó)家“執(zhí)法為民”理念的根本要求,是社會(huì)主義國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)和資本主義國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)的重大區(qū)別之所在。在我國(guó),政府是人民群眾在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立起來(lái)的以提供公共服務(wù)為己任的權(quán)威性管理組織,政府通過(guò)行政執(zhí)法活動(dòng)維護(hù)社會(huì)公共秩序,促進(jìn)社會(huì)公共利益和私人合法權(quán)益。社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)組織和公民個(gè)人在行政法律關(guān)系中雖然作為行政相對(duì)人存在,但它們歸根到底是享有各種權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的社會(huì)實(shí)踐主體,是需要政府去環(huán)繞運(yùn)行并提供其所需要各種公共服務(wù)的中心。政府的性質(zhì)以及政府與其行政相對(duì)人之間的政治關(guān)系決定了政府必須文明執(zhí)法,具體表現(xiàn)在:第一,以服務(wù)的理念指導(dǎo)執(zhí)法行為;第二,時(shí)刻注意達(dá)成目的之手段的正當(dāng)性和道德性;第三,執(zhí)法涉及群眾問題時(shí),要準(zhǔn)確把握社會(huì)心態(tài)和群眾情緒,充分考慮執(zhí)法對(duì)象的切身感受,規(guī)范執(zhí)法言行,推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽(yáng)光執(zhí)法,不搞粗暴執(zhí)法、暴力執(zhí)法那一套。

習(xí)近平總書記指出,行政執(zhí)法工作的四個(gè)基本價(jià)值取向“是一個(gè)整體,要準(zhǔn)確把握、全面貫徹,不能畸重畸輕、顧此失彼”,⑧“文明執(zhí)法、公正執(zhí)法要強(qiáng)調(diào),嚴(yán)格執(zhí)法也要強(qiáng)調(diào),不能畸輕畸重?！雹徇@里,既沒有時(shí)間和邏輯上的先后之分,也沒有把握落實(shí)上的輕重之別,而是要一致追求共同體現(xiàn)的價(jià)值維度。一個(gè)執(zhí)法行為,從法律規(guī)定和事實(shí)依據(jù)角度看是嚴(yán)格的,從執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程式上看是規(guī)范的,從過(guò)錯(cuò)與責(zé)任的關(guān)聯(lián)性以及前后執(zhí)法行為的比較上看是公正的,從執(zhí)法態(tài)度手段上看是文明的,同時(shí),具有四個(gè)價(jià)值維度的行政執(zhí)法才是所謂“教科書式執(zhí)法”,它是所有執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的努力目標(biāo)。

三、行政執(zhí)法工作必須實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一

行政執(zhí)法必須要有好的效果。所謂效果,是指執(zhí)法行為所起的作用和結(jié)果,它包括執(zhí)法行為所指向的問題是否解決,法律尊嚴(yán)是否得到維護(hù),當(dāng)事人在執(zhí)法過(guò)程中是否受到了教育,懲罰過(guò)錯(cuò)、保護(hù)權(quán)利、維護(hù)秩序、恢復(fù)平衡、激濁揚(yáng)清、懲惡揚(yáng)善的立法目的是否得到實(shí)現(xiàn),黨和政府的形象和聲譽(yù)是否得到進(jìn)一步改善。2019年,習(xí)近平總書記在全國(guó)公安工作會(huì)議上發(fā)表重要講話時(shí)指出:“要樹立正確法治理念,把打擊犯罪同保障人權(quán)、追求效率同實(shí)現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),堅(jiān)持以法為據(jù)、以理服人、以情感人,努力實(shí)現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果和社會(huì)效果?！雹饬?xí)近平總書記還進(jìn)一步指出:“執(zhí)法的最好效果就是讓人口服心服?！边@就為如何評(píng)價(jià)行政執(zhí)法工作的效果劃出了三維坐標(biāo)體系。

(一)行政執(zhí)法工作的法律效果

行政執(zhí)法工作首先要追求法律效果,即在法律層面上執(zhí)法行為所起的作用和所達(dá)到的目的狀態(tài)。一般要問四個(gè)問題:一是違法行為和違法現(xiàn)象是否得到有效扼制?二是違法者是否承擔(dān)與其過(guò)錯(cuò)相稱的法律責(zé)任,受到觸及內(nèi)心的普法教育?三是受到破壞的法律關(guān)系是否得到及時(shí)修復(fù)?四是立法意圖和法律層面的公平正義是否及時(shí)得以實(shí)現(xiàn)?如果這四個(gè)方面都得到肯定回答,那么,該執(zhí)法行為就具有優(yōu)良的法律效果。

(二)行政執(zhí)法工作的社會(huì)效果

行政執(zhí)法不能只追求法律效果,還必須追求社會(huì)效果。所謂行政執(zhí)法的社會(huì)效果,是指執(zhí)法行為對(duì)雙方當(dāng)事人之外的不特定第三人和整個(gè)社會(huì)共同體公序良俗的助益性影響。現(xiàn)實(shí)生活中,一些執(zhí)法案件的處理結(jié)果,單純從法律本身看也還不錯(cuò),當(dāng)事人也認(rèn)了過(guò)錯(cuò)繳了罰款,但內(nèi)心有怨言有牢騷,或者口服心不服;周圍百姓也有為當(dāng)事人喊冤叫屈,認(rèn)為當(dāng)事人之所以受罰不是因?yàn)樾袨楸旧磉^(guò)錯(cuò),而只是因?yàn)檫\(yùn)氣不佳,或者在執(zhí)法機(jī)關(guān)里面沒有熟人、沒有關(guān)系、沒有路子。于是,出現(xiàn)所謂“案結(jié)事未了”的現(xiàn)象。因此,執(zhí)法者必須在良好法律效果的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步追求執(zhí)法行為的社會(huì)效果,通過(guò)于法有據(jù)、入情入理、耐心細(xì)致的執(zhí)法處理,既讓當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到自身的錯(cuò)誤,油然而生悔改之意,也讓周圍百姓受到普法教育,從正面而不是反面吸取教訓(xùn),達(dá)到“處理一個(gè)人,教育一大片”的社會(huì)效果。

(三)行政執(zhí)法工作的政治效果

行政執(zhí)法工作也是一種政治工作,也有一個(gè)政治立場(chǎng)、政治站位、政治方向問題,自然也必須注意政治效果。首先,要從執(zhí)行人民的意志、黨的意志和國(guó)家共同體意志的角度看待行政執(zhí)法工作的政治效果,通過(guò)有效執(zhí)法確保人民意志、黨的意志和國(guó)家共同體意志的充分實(shí)現(xiàn);其次,從保障和維護(hù)人民群眾的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和文化權(quán)利的角度看待行政執(zhí)法工作的政治效果,通過(guò)有效執(zhí)法確保人民群眾過(guò)上安全、有尊嚴(yán)的幸福美好生活;再次,從鞏固人民群眾當(dāng)家作主的國(guó)家政權(quán)角度看待行政執(zhí)法工作的政治效果,通過(guò)有效執(zhí)法打擊各類危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng),確保人民江山不變顏色;從改善黨群、干群關(guān)系的角度看待行政執(zhí)法工作的政治效果,通過(guò)有效執(zhí)法增進(jìn)人民群眾對(duì)黨和政府的信任以及對(duì)社會(huì)主義美好未來(lái)的信心。因此,執(zhí)法機(jī)關(guān)一定要從政治高度認(rèn)識(shí)看待具體的行政執(zhí)法工作,切身做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,維護(hù)人民群眾的切身利益,維護(hù)黨和政府的法治形象。

四、加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法工作的基本路徑

如何加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法工作,是習(xí)近平總書記始終關(guān)心關(guān)注的重要問題。圍繞著這個(gè)問題,習(xí)近平總書記展開了多維度多層次的深刻闡述。

(一)牢固樹立執(zhí)法者對(duì)法律的忠實(shí)信仰

美國(guó)法律史學(xué)者伯爾曼認(rèn)為,法律必須被信仰,否則,必將形同虛設(shè)。所謂信仰,其實(shí)就是一種完全發(fā)自內(nèi)心的精神認(rèn)同,是一種完全超越功利的行動(dòng)堅(jiān)持。這是一個(gè)人生命中的強(qiáng)大力量,是支持他經(jīng)受一切挫折打擊而不垮的精神支柱。作為執(zhí)法者必須有對(duì)法律的堅(jiān)定信仰,“必須忠于法律、捍衛(wèi)法律,嚴(yán)格執(zhí)法、敢于擔(dān)當(dāng)”,“既不能以權(quán)壓法、以身試法,也不能法外開恩、徇情枉法”,必須“把法治精神當(dāng)作主心骨,做知法、懂法、守法、護(hù)法的執(zhí)法者,站穩(wěn)腳跟,挺直脊梁,只服從事實(shí),只服從法律,一是一,二是二,不偏不倚,不枉不縱,鐵面無(wú)私,秉公執(zhí)法”。反之,如果執(zhí)法者自己不信法不守法,怎么能要求老百姓信法守法呢?如果大家都不信法不守法,那法律再好也沒用。

除了樹立和培育法律信仰,還要著力培養(yǎng)執(zhí)法者的職業(yè)良知。出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公現(xiàn)象的重要原因,是少數(shù)干警缺乏應(yīng)有的職業(yè)良知。一些案件,不需要多少法律專業(yè)知識(shí),憑良知就能明辨是非,但處理時(shí)卻偏偏出現(xiàn)是非不分的情況?！罢C(jī)關(guān)的職業(yè)良知,最重要的就是執(zhí)法為民,”“職業(yè)良知來(lái)源于職業(yè)道德?！币虼?要把強(qiáng)化公正廉潔的職業(yè)道德作為必修課,教育引導(dǎo)廣大干警自覺用職業(yè)道德約束自己,認(rèn)識(shí)到不公不廉是最大恥辱,做到對(duì)群眾深惡痛絕的事零容忍、對(duì)群眾急需急盼的事零懈怠,樹立懲惡揚(yáng)善、執(zhí)法如山的浩然正氣。

(二)建立健全科學(xué)合理的行政執(zhí)法體制

行政執(zhí)法體制是在一定的行政法律制度基礎(chǔ)上為有效開展行政執(zhí)法工作、解決執(zhí)法領(lǐng)域存在突出問題而設(shè)計(jì)的有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、層級(jí)節(jié)制、權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則規(guī)范體系,它是嚴(yán)格規(guī)范公正文明開展行政執(zhí)法工作的有效保障。習(xí)近平總書記高度重視行政執(zhí)法體制的科學(xué)性。在浙江工作期間,習(xí)近平要求按照“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求,特別是行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤的原則,加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”。擔(dān)任中共中央總書記之后,習(xí)近平多次論及行政執(zhí)法體制的建設(shè)問題,并就構(gòu)建一個(gè)怎樣的行政執(zhí)法體制以及如何構(gòu)建一個(gè)更好的行政執(zhí)法體制提出指導(dǎo)性意見。習(xí)近平總書記指出,當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)各領(lǐng)域“依然存在執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題,必須加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制”,“要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié),完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督制約體系,努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義?！贬槍?duì)過(guò)去一直存在的多頭執(zhí)法問題,習(xí)近平總書記要求深化綜合執(zhí)法改革,在市場(chǎng)監(jiān)督、生態(tài)環(huán)保、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域整合組建執(zhí)法隊(duì)伍,大幅度減少執(zhí)法隊(duì)伍類別,合理配置執(zhí)法力量,著力解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題,努力做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。“要加強(qiáng)對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制事項(xiàng)的源頭治理,最大限度減少不必要的執(zhí)法事項(xiàng)。”“要繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法,建立執(zhí)法隊(duì)伍主管部門和相關(guān)行業(yè)管理部門相互支持、密切配合、信息共享的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。”

近年來(lái),各級(jí)地方黨委和政府按照習(xí)近平總書記關(guān)于行政執(zhí)法體制改革理念思路以及中央的決策部署進(jìn)行行政執(zhí)法體制改革,初步構(gòu)建起重心下沉、權(quán)責(zé)明確、條抓塊統(tǒng)、一體綜合、指揮靈便、快捷有效的行政執(zhí)法體制。具體而言,一是根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能,按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則,合理配置執(zhí)法力量。二是完善市縣兩級(jí)政府行政執(zhí)法管理,加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)(街道)是國(guó)家治理的基礎(chǔ)單元?！?019年1月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》,要求整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面的力量,整合優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)站所,強(qiáng)化基層社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦,讓基層群眾有更直接的改革獲得感。三是大力推進(jìn)綜合執(zhí)法,大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類,重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)綜合執(zhí)法;倡導(dǎo)推進(jìn)跨部門跨地區(qū)綜合執(zhí)法,形成專業(yè)執(zhí)法、綜合執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法相結(jié)合的行政執(zhí)法體系。四是建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度,細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。五是嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度,未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格,不得授予執(zhí)法資格,不得從事執(zhí)法活動(dòng)。六是嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度,嚴(yán)禁收費(fèi)罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。七是健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制,完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序,建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度,堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。八是加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè),推進(jìn)數(shù)字執(zhí)法、智慧執(zhí)法,利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能技術(shù)加強(qiáng)行政執(zhí)法的預(yù)報(bào)預(yù)警、提前干預(yù)和快速反應(yīng),切實(shí)提高執(zhí)法效率。九是全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制,嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制,加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù),防止和克服地方和部門保護(hù)主義,懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

(三)完善行政執(zhí)法程序,以程序正義保障實(shí)體正義

程序是法治和人治的分水嶺,是法治的本質(zhì)特征,是法治之所以優(yōu)于人治的核心原因。程序的公正與合法是自由必不可少的構(gòu)成要素,正當(dāng)法律程序不僅保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益,也會(huì)使政府避免犯錯(cuò)。因此,法治社會(huì)必須重視程序建設(shè)。行政執(zhí)法程序就是為了保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、避免犯下各類錯(cuò)誤以便有效達(dá)成執(zhí)法目的,基于執(zhí)法工作內(nèi)在客觀規(guī)律而精心設(shè)計(jì)的執(zhí)法工作環(huán)節(jié)與流程,體現(xiàn)執(zhí)法工作的邏輯理性、實(shí)踐理性和價(jià)值理性,它是嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的可靠形式保障。習(xí)近平總書記十分重視行政執(zhí)法程序建設(shè),要求“堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作”,完善行政執(zhí)法程序,推進(jìn)行政執(zhí)法工作制度化、規(guī)范化和程序化。執(zhí)法活動(dòng)一般包括立案、調(diào)查、取證、聽證、處理、檢查、監(jiān)督等環(huán)節(jié),在這些環(huán)節(jié)上都要明確具體操作流程,為廣大執(zhí)法人員提供明確具體的執(zhí)法指引;要建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度,及時(shí)收集、固定案件證據(jù),確保所有執(zhí)法工作有案可查,以防產(chǎn)生爭(zhēng)議,或?yàn)闋?zhēng)議有效解決提供確鑿證據(jù)支持。在完善執(zhí)法程序上,除了常規(guī)性的工作要求外,還必須增加執(zhí)法聽證和重大執(zhí)法決定法治審核等環(huán)節(jié)。執(zhí)法過(guò)程中要注意聽取當(dāng)事人的陳述和申辯,告知事后救濟(jì)的權(quán)利,使執(zhí)法決定更顯公平公正,更能為當(dāng)事人接受,也更容易得到社會(huì)公眾的理解和認(rèn)可。另外,一些重大行政執(zhí)法決定,還必須由法定機(jī)關(guān)進(jìn)行法治審核,重點(diǎn)關(guān)注執(zhí)法決定的主體資格是否合法、事實(shí)認(rèn)定是否清楚、證據(jù)是否確鑿、程序是否正當(dāng)、適用法律是否準(zhǔn)確、裁量幅度是否恰當(dāng)有無(wú)顯失公正。通過(guò)上述審核,確保重大執(zhí)法決定的合理性、合法性和公平公正性。

(四)加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法工作的支持和監(jiān)督

我國(guó)社會(huì)注重人情、關(guān)系本位的傳統(tǒng)深厚,差序社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法有嚴(yán)重干擾和影響。因此,嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法既有賴于法律制度的保障,也需要黨委和政府的有力支持。習(xí)近平總書記指出:“對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法,只要符合法律和程序的,各級(jí)黨委和政府都要給予支持和保護(hù),不要認(rèn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)給自己找了麻煩,也不要擔(dān)心會(huì)給自己的形象和政績(jī)帶來(lái)什么不利影響。”“該嚴(yán)格執(zhí)法的沒有嚴(yán)格執(zhí)法,該支持和保護(hù)嚴(yán)格執(zhí)法的沒有支持和保護(hù),就是失職,那也是要追究責(zé)任的。”“要旗幟鮮明支持公安民警依法行使職權(quán),建立健全民警執(zhí)法權(quán)益保護(hù)機(jī)制和依法履職免責(zé)制度?！?/p>

除了支持和保障,還要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法工作的全方位、全過(guò)程、全天候監(jiān)督,“要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督,堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的非法干預(yù),堅(jiān)決防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義,堅(jiān)決防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動(dòng),堅(jiān)決懲治腐敗現(xiàn)象,做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”。把行政執(zhí)法工作置于整個(gè)社會(huì)的聚光燈下,加強(qiáng)黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督,努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系,增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。執(zhí)法機(jī)關(guān)要自覺接受監(jiān)督,以正確方式及時(shí)告知公眾執(zhí)法的情況,并且有針對(duì)性地加強(qiáng)輿論引導(dǎo)?，F(xiàn)代傳媒、自媒體、融媒體等社會(huì)輿論監(jiān)督者也必須敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督,“要處理好監(jiān)督和干預(yù)的關(guān)系,堅(jiān)持社會(huì)效果第一,避免炒作渲染,防止在社會(huì)上造成恐慌,特別是要防止為不法分子提供效仿樣本”。為此,習(xí)近平總書記要求切實(shí)“做好依法辦理、輿論引導(dǎo)、社會(huì)全面管控‘三同步’工作,主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,及時(shí)引導(dǎo)社會(huì)輿論,讓主流聲音牢牢占據(jù)輿論制高點(diǎn),嚴(yán)防負(fù)面炒作攪亂輿論場(chǎng)”。

(五)加強(qiáng)全民普法宣傳教育,推動(dòng)全社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境

有效執(zhí)法離不開良好的法治環(huán)境。任何社會(huì),只有當(dāng)絕大多數(shù)人愿意守法、愿意依法辦事時(shí),政府才能對(duì)少數(shù)人的違法行為進(jìn)行有效制裁;反之,如果絕大多數(shù)人都不愿守法,違法行為成了社會(huì)普遍現(xiàn)象,那么再?gòu)?qiáng)大的政府也都無(wú)能為力。因此,為了有效執(zhí)法,就必須加強(qiáng)全民普法宣傳教育,讓人民群眾通過(guò)書本學(xué)習(xí)、實(shí)踐感知、環(huán)境熏陶獲得法律知識(shí),增強(qiáng)法治意識(shí),提升法治能力,樹立法治信仰。在這樣的法治環(huán)境中,政府才能低成本、高效率地執(zhí)行法律,法律的立法意圖才能充分實(shí)現(xiàn)。

注釋:

①中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015年版,第60頁(yè)。

②習(xí)近平:《習(xí)近平談治國(guó)理政》第二卷,外文出版社2017年版,第122頁(yè)。

③中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015年版,第61頁(yè)。

④中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015年版,第61頁(yè)。

⑤習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第225頁(yè)。

⑥習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第221頁(yè)。

⑦[古希臘]亞里士多德著,吳壽彭譯:《政治學(xué)》,商務(wù)印書館1981年版,第166頁(yè)。

⑧習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第259頁(yè)。

⑨中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015年版,第58頁(yè)。

⑩習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第260頁(yè)。