■ 劉 欣

（自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司，北京 100812）

近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，鐵路、公路、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物等國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目劇增，加之資源性產(chǎn)品市價(jià)上漲推升礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價(jià)值，以及相關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不斷完善，原本經(jīng)濟(jì)關(guān)系相對(duì)單一、社會(huì)影響不大的礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償問(wèn)題竟逐漸成為一個(gè)頗受關(guān)注并引發(fā)諸多矛盾的突出問(wèn)題。其爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于被壓覆資源的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及范圍等方面，尤其是按有償處置價(jià)款還是按礦業(yè)權(quán)或者資源價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。實(shí)踐中出現(xiàn)的一些與行政規(guī)范不相一致，甚至明顯偏頗的司法判決意見(jiàn)及其影響下的不當(dāng)解釋，更是引發(fā)了不少質(zhì)疑甚至誤導(dǎo)礦政管理實(shí)務(wù)的現(xiàn)象。為此，有必要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦床管理相關(guān)規(guī)定加以系統(tǒng)性梳理，對(duì)一些帶有普遍性的觀點(diǎn)和做法，尤其是司法判例中出現(xiàn)的偏差進(jìn)行澄清與評(píng)析。

1 建設(shè)工程壓覆礦床管理制度設(shè)計(jì)的本義與演變

建設(shè)工程壓覆礦產(chǎn)資源審批是1986年公布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》中一項(xiàng)重要規(guī)定。該法第31條規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫(kù)、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開(kāi)采情況。非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門(mén)批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床?！痹撘?guī)定明確了非經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)不得壓覆重要礦床的原則，且在1996年《礦產(chǎn)資源法》修改后得以原文保留。1994年公布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第35條規(guī)定：“建設(shè)單位在建設(shè)鐵路、公路、工廠、水庫(kù)、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物前，必須向所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布情況，并在建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)報(bào)請(qǐng)審批時(shí)附具地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)的證明。在上述建設(shè)項(xiàng)目與重要礦床的開(kāi)采發(fā)生矛盾時(shí)，由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出方案，經(jīng)國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)提出意見(jiàn)后，報(bào)國(guó)務(wù)院計(jì)劃行政主管部門(mén)決定?！痹摋l款細(xì)化了建設(shè)工程施工前需了解礦產(chǎn)資源分布情況的要求，并對(duì)協(xié)調(diào)解決建設(shè)項(xiàng)目與保護(hù)重要礦床之間的矛盾作出了具體規(guī)定。由此可見(jiàn)，建設(shè)工程壓覆礦產(chǎn)資源管理制度的核心在于保護(hù)重要礦床，即使是重要建設(shè)項(xiàng)目一般也不得壓覆；如確需壓覆，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)履行嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序。

《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定較為原則，實(shí)際上建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦床管理主要是依據(jù)之后有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的規(guī)范性文件，主要包括《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕386號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“386號(hào)文”）、《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于辦理建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)范圍變更事項(xiàng)的通知》（國(guó)土資廳函〔2015〕771號(hào)）和《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕137號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“137號(hào)文”）等，其中“137號(hào)文”因其內(nèi)容較為全面具體、可操作性較強(qiáng)而成為礦床壓覆及補(bǔ)償制度的主要依據(jù)。但需要指出的是，2000年國(guó)土資源部下發(fā)的“386號(hào)文”中將《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中所規(guī)定的建設(shè)工程原則性禁止壓覆對(duì)象由“重要礦床”改為“重要礦產(chǎn)資源”，具體指“國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》附錄中34個(gè)礦種的礦床規(guī)模在中型以上的礦產(chǎn)資源”，“137號(hào)文”則沿襲了這一變稱并將“重要礦產(chǎn)資源”明確為“《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》附錄所列34個(gè)礦種和省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)確定的本行政區(qū)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)”，同時(shí)規(guī)定“煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)原則上不得壓覆，但國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的或國(guó)務(wù)院組成部門(mén)按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策批準(zhǔn)的國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目除外?！辈还墚?dāng)時(shí)出于何種原因，將建設(shè)項(xiàng)目禁止壓覆的對(duì)象由“重要礦床”改為“重要礦產(chǎn)資源”，這確是對(duì)《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中關(guān)于礦床壓覆立法精神作出的十分明顯的限縮性修改。

根據(jù)《〈礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則〉條文解釋》[1]，“重要礦床”是一個(gè)因時(shí)因地而異的、相對(duì)的、內(nèi)涵范圍不甚明確的概念，“不得壓覆的重要礦床”通常指兩種類型的礦床：一是已探明的儲(chǔ)量較大、品位高、開(kāi)采技術(shù)條件優(yōu)越、開(kāi)發(fā)后預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益顯著的能源、金屬、重要非金屬等礦床；二是國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有重要價(jià)值的礦區(qū)和國(guó)家大型骨干礦山企業(yè)礦區(qū)范圍的礦床?？梢?jiàn)這里的“重要礦床”既針對(duì)礦種的區(qū)分，更指資源賦存、市場(chǎng)價(jià)值及開(kāi)采技術(shù)條件、經(jīng)濟(jì)效益等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，或從國(guó)家資源開(kāi)發(fā)利用全局角度占有重要地位、具有重要影響的具體區(qū)域，而且主要是特指已經(jīng)探明資源儲(chǔ)量的礦床或者礦區(qū)，而不是正在進(jìn)行勘查的區(qū)域，尤其不是泛指某類礦產(chǎn)資源。而“386號(hào)文”卻將“不得壓覆的重要礦床”限定為“重要礦產(chǎn)資源”，這就容易造成不管其所處區(qū)域、范圍及其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值等，凡納入“重要礦產(chǎn)資源”的某些礦種，一律適用欲壓覆即需嚴(yán)格審批等規(guī)定，而忽略了那些雖屬重要礦床但未在“重要礦產(chǎn)資源”之列的礦種，對(duì)此類原則上不得壓覆的礦床或者礦區(qū)的全局性重要程度也缺乏考慮。其后的“137號(hào)文”等相關(guān)規(guī)范性文件也依此沿用，以“不得壓覆重要礦產(chǎn)資源”而非法律規(guī)定的“不得壓覆重要礦床”為原則，對(duì)資源壓覆及補(bǔ)償管理作了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

實(shí)踐中，不少地方又將屬于“重要礦產(chǎn)資源”卻處于勘查階段的探礦權(quán)也納入需經(jīng)嚴(yán)格審批及壓覆補(bǔ)償?shù)姆懂?，?shí)際弱化了對(duì)壓覆重要礦床嚴(yán)格審批的制度剛性，進(jìn)一步改變了《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于礦床壓覆管理的制度設(shè)計(jì)。

隨著國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目的大規(guī)模增加，建設(shè)工程壓覆礦床作為礦產(chǎn)資源管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容受到更多的關(guān)注和重視。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結(jié)合實(shí)際制定了具體的實(shí)施辦法，逐步形成了一套較為完整的礦床壓覆部省兩級(jí)審批管理制度。2019年底，自然資源部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)），對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案事項(xiàng)進(jìn)行大幅壓縮精簡(jiǎn)，但將建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)的儲(chǔ)量評(píng)審備案制度予以保留。之后，自然資源部下發(fā)《關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函〔2020〕710號(hào)），要求地方自然資源主管部門(mén)在做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批通過(guò)后，取消壓覆重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記后的工作銜接。

鑒于近年來(lái)由建設(shè)項(xiàng)目壓覆資源所引發(fā)的爭(zhēng)議與矛盾較多，有必要從法理、制度和實(shí)務(wù)多個(gè)角度對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦床問(wèn)題做全面分析，正確審視、解讀相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而推進(jìn)制度的完善。

2 建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦床是一種特殊的民事法律行為

(1)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦床屬于一種公權(quán)利與私權(quán)之間沖突及其協(xié)調(diào)的特殊的民事行為。從表面上看，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦床是發(fā)生在礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)單位兩個(gè)民事主體之間的民事行為，實(shí)則包含了兩類不同的公權(quán)利矛盾，因而形成了一種不同于一般民事行為的特殊的法律關(guān)系。其中，一方為擬被壓覆礦床的民事主體，多為擁有合法私權(quán)的各類礦業(yè)權(quán)人（未設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)地由資源主管部門(mén)代行礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)）；另一方為建設(shè)單位，由于鐵路、公路、工廠、水庫(kù)、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物等建設(shè)項(xiàng)目，多為政府部門(mén)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃、經(jīng)由科學(xué)論證而批準(zhǔn)建設(shè)的重要公共設(shè)施或者特殊的工程項(xiàng)目，通常具有國(guó)家戰(zhàn)略性或者社會(huì)公益性而由國(guó)家投資，由此決定了相關(guān)建設(shè)單位往往為公權(quán)利代表而不是普通的民事主體。在依有關(guān)規(guī)定確定壓覆重要礦床必要性后，根據(jù)公平原則，由建設(shè)單位作為國(guó)家投資方給予被壓覆礦床的主體即礦業(yè)權(quán)人相應(yīng)的補(bǔ)償。雙方遵循自愿、合法原則進(jìn)行平等協(xié)商，簽訂壓覆礦床補(bǔ)償協(xié)議。對(duì)于這兩個(gè)民事主體而言，一方面，建設(shè)項(xiàng)目施工屬于普通民事行為，作為另一方當(dāng)事人的礦床或者礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)所有者也是民事主體，雙方之間發(fā)生的壓覆礦床及補(bǔ)償處置是一種平等民事主體之間的商事行為；另一方面，建設(shè)項(xiàng)目所具有的公權(quán)利權(quán)屬性質(zhì)，尤其是建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的公益性、批準(zhǔn)主體的公權(quán)性、資金來(lái)源的公共性，又決定了雙方當(dāng)事人之間壓覆補(bǔ)償行為所形成的平等的民事法律關(guān)系帶有一定的行政征收補(bǔ)償特征，這種特殊性決定了在處理方式上不完全適用等價(jià)有償原則。

(2)堅(jiān)持權(quán)衡利弊、兼顧公私權(quán)利的壓覆資源補(bǔ)償協(xié)調(diào)處理原則。一方面，我國(guó)礦產(chǎn)資源稟賦本就總體不佳，可供開(kāi)發(fā)利用的多數(shù)重要礦產(chǎn)后備資源也漸趨緊缺，重要礦床被壓覆，意味著已探明資源儲(chǔ)量的礦床成為不能開(kāi)發(fā)利用的呆礦，由此造成巨額勘查投資損失浪費(fèi)。因此，從國(guó)家資源保障與安全和可持續(xù)發(fā)展角度，應(yīng)盡量避免壓覆重要礦床，或者按最小壓覆原則以避免和減少礦產(chǎn)資源損失浪費(fèi)。另一方面，涉及壓覆礦床的建設(shè)項(xiàng)目通常為國(guó)家批準(zhǔn)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于一般性礦產(chǎn)資源或者礦區(qū)而言，壓覆礦床并未禁止。而據(jù)“137號(hào)文”等規(guī)定，壓覆重要礦產(chǎn)資源必須經(jīng)過(guò)審批，其中“煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)”，除非屬于“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的或國(guó)務(wù)院組成部門(mén)按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策批準(zhǔn)的國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目”，原則上不得壓覆。此外，在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)前向自然資源主管部門(mén)了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開(kāi)采情況的有關(guān)規(guī)定，既是為壓覆礦床及辦理審批手續(xù)做準(zhǔn)備，也是事先摸清地下礦藏情況以防止因?qū)Ψ讲傻V活動(dòng)導(dǎo)致巖層移動(dòng)塌陷而對(duì)建設(shè)工程的安全造成影響。從根本上看，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批及壓覆補(bǔ)償制度的設(shè)定，是在保證國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行的同時(shí)保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源并兼顧礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。因此，在評(píng)估計(jì)算壓覆資源補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，通常采取盡可能公平合理但又盡可能簡(jiǎn)便的方式，采取兼顧礦業(yè)權(quán)人利益、依法給予必要的合理補(bǔ)償?shù)拇胧?，而不是純粹的商業(yè)運(yùn)作和完全的資源價(jià)值補(bǔ)償模式。

(3)地方政府作為特殊第三方介入發(fā)揮行政主導(dǎo)與調(diào)處作用。建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)公益性與礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的公有屬性，決定了礦床壓覆爭(zhēng)議通常由地方政府負(fù)責(zé)調(diào)處。在建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦床雙方當(dāng)事人因壓覆、補(bǔ)償范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額等問(wèn)題難以達(dá)成一致而發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)主動(dòng)介入，按照“誰(shuí)壓覆、誰(shuí)補(bǔ)償”和保障實(shí)現(xiàn)國(guó)家公益目標(biāo)并兼顧公平的原則進(jìn)行協(xié)調(diào)，督促雙方達(dá)成協(xié)議并嚴(yán)格履行，必要時(shí)應(yīng)組織開(kāi)展相關(guān)論證、價(jià)值評(píng)估等，以妥善解決雙方爭(zhēng)議，保護(hù)和平衡雙方利益，促使建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行。有的地方管理部門(mén)還規(guī)定，對(duì)無(wú)法達(dá)成協(xié)議的，要及時(shí)建議項(xiàng)目所在地人民政府及時(shí)啟動(dòng)評(píng)估程序，引導(dǎo)建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人通過(guò)司法途徑解決補(bǔ)償事宜[2]。政府部門(mén)作為特殊的角色，實(shí)際上擔(dān)負(fù)著必要的行政調(diào)處或者行政裁決職責(zé)。礦產(chǎn)資源主管部門(mén)依法履行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，為建設(shè)項(xiàng)目和被壓覆資源的礦業(yè)權(quán)人提供信息和政策指導(dǎo)等服務(wù)以及必要的行政審批，包括提供擬建項(xiàng)目所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置等信息，辦理壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)審備案和礦區(qū)范圍縮小變更登記等手續(xù)。在這種情況下，政府部門(mén)基于維護(hù)公共利益而實(shí)施必要的行政干預(yù)，形成了行政機(jī)關(guān)與建設(shè)單位、礦業(yè)權(quán)人之間的一種帶有行政主導(dǎo)、居間協(xié)調(diào)特殊民事?tīng)?zhēng)議的關(guān)系。這再次表明這種礦床壓覆補(bǔ)償并非普通的民事合同關(guān)系，而是一種行政參與或者行政主導(dǎo)并帶有行政征收補(bǔ)償特點(diǎn)的特殊的民事行為。

(4)壓覆礦床補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)規(guī)定的內(nèi)涵。實(shí)踐中，礦床壓覆補(bǔ)償爭(zhēng)議主要集中于補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面。根據(jù)“137號(hào)文”有關(guān)規(guī)定，壓覆礦床的建設(shè)主體應(yīng)當(dāng)與被壓覆資源的礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議并給予補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上包括兩部分：一是礦業(yè)權(quán)人被壓覆礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款(無(wú)償取得的除外)；二是所壓覆的礦產(chǎn)資源對(duì)應(yīng)分擔(dān)的勘查投資、已建的采礦設(shè)施投入和相應(yīng)設(shè)施搬遷等直接投入及損失。這一規(guī)定體現(xiàn)了兩項(xiàng)原則：一是平等自愿原則，即礦床壓覆補(bǔ)償以礦業(yè)權(quán)人自愿放棄被壓覆范圍的資源為前提；二是直接損失補(bǔ)償原則，除非有充分合理的理由并經(jīng)雙方按照依法、必要、合理的原則協(xié)商一致，即礦床壓覆補(bǔ)償范圍原則上限于因壓覆資源給礦業(yè)權(quán)人造成的直接損失，一般不包括因壓覆資源問(wèn)題協(xié)調(diào)解決期間企業(yè)的預(yù)期收益及因關(guān)停所造成的職工安置費(fèi)用等間接損失。這種“合理補(bǔ)償”體現(xiàn)為保障礦業(yè)權(quán)人的基本權(quán)益不受損害，限于對(duì)其直接損失的補(bǔ)償而排斥了借國(guó)家出資建設(shè)之機(jī)通過(guò)分割資源或者不當(dāng)轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)牟利的可能。

至于礦業(yè)權(quán)價(jià)款的補(bǔ)償，主要是指礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)繳納的與壓覆部分資源相對(duì)應(yīng)的價(jià)款份額，如礦業(yè)權(quán)系無(wú)償取得即無(wú)需進(jìn)行有償處置、繳納價(jià)款的，則無(wú)需向礦業(yè)權(quán)人作出相應(yīng)補(bǔ)償。也就是說(shuō)，所謂壓覆補(bǔ)償，是單純依據(jù)國(guó)家關(guān)于礦產(chǎn)資源有償處置的相關(guān)規(guī)定，從繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款角度確定是否補(bǔ)償和補(bǔ)償多少，相當(dāng)于建設(shè)單位補(bǔ)給礦業(yè)權(quán)人因礦床壓覆而損失的那部分資源所對(duì)應(yīng)的已繳納的礦業(yè)權(quán)價(jià)款。故此壓覆補(bǔ)償不是針對(duì)實(shí)際壓覆資源儲(chǔ)量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的補(bǔ)償，因而無(wú)需（通常也不應(yīng)當(dāng)）再作延伸、進(jìn)行追溯性的礦業(yè)權(quán)價(jià)值重新評(píng)估，并由建設(shè)單位補(bǔ)給礦業(yè)權(quán)人超出其已完成有償處置的礦業(yè)權(quán)價(jià)款。礦業(yè)權(quán)人借壓覆補(bǔ)償之機(jī)獲得超出已繳礦業(yè)權(quán)價(jià)款的額外收益，有違國(guó)家關(guān)于礦床壓覆補(bǔ)償管理的基本原則。

作為依登記生效主義而設(shè)定的礦業(yè)權(quán)登記管理制度，除了依法保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益外，也以保護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)益、保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源以促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，壓覆礦床的建設(shè)工程屬于國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目這一事實(shí)則又強(qiáng)化了社會(huì)公益性質(zhì)，這是“137號(hào)文”規(guī)定以礦業(yè)權(quán)人直接損失為主進(jìn)行必要性補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的根源所在。當(dāng)然，假如礦業(yè)權(quán)人認(rèn)為還有法規(guī)政策中未能涵蓋的理應(yīng)納入補(bǔ)償范圍的其他合理投入或者損失，可以與對(duì)方當(dāng)事人進(jìn)行平等協(xié)商，必要時(shí)可提請(qǐng)政府部門(mén)進(jìn)行調(diào)解或者行政裁決，也可以向人民法院提起訴訟。

3 司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題及其后果

近幾年，因壓覆礦床補(bǔ)償問(wèn)題引發(fā)礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位之間的爭(zhēng)議糾紛并訴諸法律的案例屢見(jiàn)不鮮。從一些判例看，法院往往以礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)為理由，判決按壓覆礦床的礦業(yè)權(quán)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。如2017年最高人民法院就四川省廣元市茂成商貿(mào)有限責(zé)任公司與蘭渝鐵路有限責(zé)任公司探礦權(quán)糾紛一案所作的二審終審判決[3]。該案終審民事判決書(shū)（（2017）最高法民終493號(hào)）中指出：“探礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，其具有自身的價(jià)值，不僅包括探礦權(quán)人對(duì)其取得《礦產(chǎn)資源勘查許可證》范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的占有、使用權(quán)，還應(yīng)包括探礦權(quán)人對(duì)礦產(chǎn)資源的物權(quán)收益權(quán)。因此，對(duì)于探礦權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任，應(yīng)基于該種用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值來(lái)確定，而不能簡(jiǎn)單地等同于權(quán)利人對(duì)該種用益物權(quán)的實(shí)際投入，侵害探礦權(quán)應(yīng)補(bǔ)償或賠償其相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。關(guān)于‘137號(hào)文’，是由國(guó)土資源部印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強(qiáng)調(diào)的是相關(guān)行政管理部門(mén)的審批管理職責(zé)，不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)。且從該文件內(nèi)容看，并沒(méi)有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決補(bǔ)償問(wèn)題。因此，蘭渝鐵路公司有關(guān)以‘137號(hào)文’作為案涉項(xiàng)目壓覆資源所涉礦業(yè)權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償依據(jù)的主張，本院不予支持?！薄把a(bǔ)償范圍包括被壓覆資源礦業(yè)權(quán)價(jià)值、煤礦后期開(kāi)采的影響損失，同時(shí)考慮因延遲補(bǔ)償所產(chǎn)生的資金利息損失等?！庇捎谖茨軠?zhǔn)確理解“137號(hào)文”的本義，這一終審判決意見(jiàn)推翻了一審法院依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及“137號(hào)文”有關(guān)規(guī)定作出的正確判決，明確否定了原國(guó)土資源部制定實(shí)施的“137號(hào)文”的適用效力?；谧罡咚痉C(jī)關(guān)判決的權(quán)威性和案例的現(xiàn)實(shí)示范性，一些地方法院和律師也循例盲從、誤解錯(cuò)推，對(duì)理解和處理壓覆礦床補(bǔ)償問(wèn)題產(chǎn)生了誤導(dǎo)性后果，加大了政府部門(mén)協(xié)調(diào)解決礦床壓覆問(wèn)題的難度。從地方人民法院針對(duì)礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償糾紛作出類似判決日漸增多的情況看，除了不應(yīng)將尚未完成礦產(chǎn)勘查工作的區(qū)塊范圍所對(duì)應(yīng)的探礦權(quán)適用建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦床嚴(yán)格審批制度規(guī)定外，針對(duì)礦產(chǎn)資源行政管理及礦業(yè)權(quán)糾紛還存在著不少更為突出的問(wèn)題。

(1)法院對(duì)行政管理規(guī)定徑行解釋不當(dāng)。關(guān)于礦床壓覆補(bǔ)償，依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》及“137號(hào)文”等在內(nèi)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，業(yè)已形成了一項(xiàng)較為完整、自成體系、一脈相承的行政管理制度。依照對(duì)法律法規(guī)政策“誰(shuí)制定、誰(shuí)解釋”原則，礦產(chǎn)資源壓覆審批及相關(guān)事項(xiàng)屬于礦產(chǎn)資源行政管理范疇，“137號(hào)文”應(yīng)由自然資源（原國(guó)土資源）行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)解釋。法院在審判中對(duì)規(guī)范性文件的某些規(guī)定存疑的，應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)咨詢而非徑行解釋。尤其是在民事案件而非行政案件審理過(guò)程中，法官自行解釋行政機(jī)關(guān)文件實(shí)為不妥。

(2)有的法院裁判處理不夠規(guī)范。司法權(quán)具有中立性、獨(dú)立性和行使的被動(dòng)性。依據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，法院在審查行政行為時(shí)應(yīng)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行有范圍、有條件的附帶審查。也就是說(shuō)，人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性及必要的合理性審查，應(yīng)以申請(qǐng)主體成功啟動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查程序?yàn)榍疤醄4]。如無(wú)當(dāng)事人申請(qǐng)，司法機(jī)關(guān)不得主動(dòng)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為進(jìn)行審查。在審理案件過(guò)程中，法官發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不合法的，應(yīng)當(dāng)按程序向制定機(jī)關(guān)提出處理的司法建議，以促其對(duì)規(guī)范性文件與審查標(biāo)準(zhǔn)修正而非直接改判[5]。在本案審理中，法庭將礦業(yè)權(quán)當(dāng)作用益物權(quán)并按通常情況下的礦業(yè)權(quán)損害賠償，順理成章地適用物權(quán)保護(hù)原則，卻忽略了基本的事實(shí)前提，尤其是對(duì)包括“137號(hào)文”在內(nèi)的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)與政策措施關(guān)于礦床壓覆補(bǔ)償管理制度的本義和宗旨理解不夠全面，故難免作出偏頗的判斷和不當(dāng)判決。

事實(shí)上，礦業(yè)權(quán)所包括的探礦權(quán)、采礦權(quán)并非真正的用益物權(quán)，本文限于篇幅且基本不影響對(duì)案情分析的理解，不做贅述[6]。此外，所謂礦業(yè)權(quán)價(jià)款，在“137號(hào)文”制定實(shí)施時(shí)，僅指礦業(yè)權(quán)人在獲得對(duì)國(guó)家出資勘查形成的礦產(chǎn)地時(shí)對(duì)國(guó)家投資的返補(bǔ)或者支付的對(duì)價(jià)，而非所探明資源的價(jià)值。也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)礦業(yè)權(quán)人向國(guó)家繳納的探礦權(quán)價(jià)款或者采礦權(quán)價(jià)款并非完全意義上的、體現(xiàn)礦產(chǎn)資源價(jià)值的礦業(yè)權(quán)價(jià)值。對(duì)于經(jīng)過(guò)測(cè)算的壓覆礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在評(píng)估時(shí)會(huì)考慮實(shí)際壓覆資源占整個(gè)礦區(qū)資源總儲(chǔ)量的比例而做必要的分割式測(cè)算。若礦業(yè)權(quán)屬于無(wú)償取得即按規(guī)定無(wú)需向國(guó)家繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款的，則礦業(yè)權(quán)價(jià)款一項(xiàng)不納入壓占補(bǔ)償范圍。如依法院判決按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源重新評(píng)估的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，就背離了壓覆礦床管理制度的本義。于法官而言，依民法有關(guān)規(guī)定保護(hù)礦業(yè)權(quán)人權(quán)益的初衷是好的，但不宜脫離礦產(chǎn)資源行政管理的目標(biāo)和實(shí)際，否則會(huì)因建設(shè)項(xiàng)目被附加不合理的巨額補(bǔ)償而影響國(guó)家公益目標(biāo)。

此外，從管理角度看，由于對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦床管理問(wèn)題缺乏系統(tǒng)性理論研究，導(dǎo)致政策與法律法規(guī)規(guī)定的調(diào)整范圍等明顯不對(duì)應(yīng)，程序性規(guī)定不夠完善而減損了可操作性，在礦產(chǎn)資源有償使用制度發(fā)生重大改革后，作為管理依據(jù)的相關(guān)規(guī)范性文件亦未及時(shí)跟進(jìn)調(diào)整，實(shí)踐中出現(xiàn)的一些新問(wèn)題難以得到有效解決。因此，亟待結(jié)合多年來(lái)的實(shí)踐，從理論、制度上進(jìn)行全面梳理分析，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦床管理制度予以完善，將行之有效的政策措施上升為法律法規(guī)規(guī)定。

4 對(duì)策建議

(1)修改完善建設(shè)項(xiàng)目壓覆資源管理制度。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦床管理制度已經(jīng)比較成熟。但是，《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則、缺乏理論指導(dǎo)，具體規(guī)定則散見(jiàn)于主管部門(mén)和各地出臺(tái)的規(guī)范性文件之中，而其中不少規(guī)定又不盡一致，易生歧義。因此，宜以“137號(hào)文”為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定加以梳理分析和修改完善，并吸收借鑒地方出臺(tái)的相關(guān)政策，在對(duì)礦床壓覆及補(bǔ)償?shù)墓芾砟繕?biāo)、基本原則予以明確統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，結(jié)合《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）規(guī)定，將主要對(duì)國(guó)家出資勘查形成礦產(chǎn)地征收價(jià)款改為不分勘查出資主體而一律基于探明資源儲(chǔ)量計(jì)征礦業(yè)權(quán)出讓收益中，并將法律規(guī)定中原則上禁止壓覆的對(duì)象由“不得壓覆重要礦產(chǎn)資源”調(diào)回至“不得壓覆重要礦床”研究制定專門(mén)的部門(mén)規(guī)章或在正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法管理?xiàng)l例》中單列章節(jié)，重點(diǎn)明確細(xì)化礦床壓覆的補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)，明確地方政府屬地化行政主導(dǎo)與調(diào)處職責(zé)，以及必要時(shí)由具有相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)壓覆區(qū)域范圍和礦業(yè)權(quán)人損害補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行論證評(píng)估等，并進(jìn)一步完善相關(guān)程序以增強(qiáng)可操作性。

有法律專業(yè)人士認(rèn)為，“‘137號(hào)’文是由原國(guó)土資源部印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強(qiáng)調(diào)的是相關(guān)行政管理部門(mén)的審批管理職責(zé)，是調(diào)整監(jiān)管單位內(nèi)部履行審批職責(zé)的管理性規(guī)范?！薄啊?37號(hào)文’關(guān)于壓覆補(bǔ)償?shù)囊?guī)定僅為建議性、原則性的規(guī)定，并不是強(qiáng)制性規(guī)范，不能作為法院解決壓覆補(bǔ)償爭(zhēng)議的依據(jù)?！盵7]顯然，這是由于對(duì)礦產(chǎn)資源行政管理的理論與制度理解不夠所致，“137號(hào)文”視為管理部門(mén)內(nèi)部適用規(guī)范，否認(rèn)其對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源行為所具有的普遍約束力是錯(cuò)誤的。這也暴露出因立法工作滯后而過(guò)度依賴層級(jí)效力不高甚至與法律法規(guī)規(guī)定不一致的規(guī)范性文件作為資源管理的主要依據(jù)的問(wèn)題，進(jìn)一步凸顯強(qiáng)化礦產(chǎn)資源管理法治建設(shè)的必要性和緊迫性。

(2)對(duì)重要礦產(chǎn)資源與其他礦種的礦床壓覆及補(bǔ)償處置應(yīng)區(qū)別對(duì)待。明確規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目壓覆非重要礦產(chǎn)資源的，以及屬于探礦權(quán)勘查區(qū)塊的，無(wú)需辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批，由項(xiàng)目建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人參照“137號(hào)文”明確的補(bǔ)償范圍自主協(xié)商解決補(bǔ)償事宜。市、縣級(jí)自然資源主管部門(mén)可根據(jù)本地實(shí)際情況制定具體辦法或措施以加強(qiáng)監(jiān)管、協(xié)調(diào)，并出具建設(shè)項(xiàng)目用地審批所需的相關(guān)證明文件。

(3)合理保留“兩礦區(qū)”管理制度。建議在對(duì)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修訂時(shí)，保留并結(jié)合實(shí)際變化對(duì)“國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)”和“對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有重要價(jià)值的礦區(qū)”的概念及相關(guān)制度予以完善而不是一概取消，以便從礦種和礦區(qū)兩個(gè)維度完整地實(shí)現(xiàn)對(duì)影響國(guó)家戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要礦區(qū)和戰(zhàn)略性資源的有效管控，并通過(guò)壓覆補(bǔ)償管理實(shí)施有效保護(hù)。

(4)加強(qiáng)行政指導(dǎo)和部門(mén)協(xié)調(diào)，確保礦床壓覆管理規(guī)定落實(shí)。對(duì)于礦床壓覆制度包括程序性規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵暾睦斫夂蛨?zhí)行。建設(shè)單位在項(xiàng)目論證階段即應(yīng)向擬建工程所在地的省級(jí)自然資源主管部門(mén)了解相關(guān)區(qū)域礦產(chǎn)資源賦存和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，盡量避免壓覆礦床或從源頭上減少礦床壓覆及補(bǔ)償爭(zhēng)議。在建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)報(bào)請(qǐng)審批時(shí)，應(yīng)附具自然資源主管部門(mén)的證明意見(jiàn)。在建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法避開(kāi)礦產(chǎn)資源或與重要礦床的開(kāi)采而發(fā)生矛盾時(shí)，則由有關(guān)主管部門(mén)權(quán)衡利弊作出決定[1]。

(5)加強(qiáng)普法宣傳，做好行政、司法機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)。在推動(dòng)立法、指導(dǎo)礦床壓覆補(bǔ)償?shù)戎贫韧晟婆c實(shí)施的同時(shí)，自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)與人民法院、檢察機(jī)關(guān)等加強(qiáng)溝通交流，形成礦產(chǎn)資源領(lǐng)域行政權(quán)與司法權(quán)之間、公權(quán)與私權(quán)之間的正確共識(shí)與良性互動(dòng)及協(xié)調(diào)機(jī)制，盡可能避免錯(cuò)判誤釋，引導(dǎo)礦業(yè)投資者、礦業(yè)權(quán)人和律所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提升對(duì)資源管理的專業(yè)理解和對(duì)法律權(quán)利的正確認(rèn)識(shí)，切實(shí)保護(hù)重要礦床、保障國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目及礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。