■ 吳晟旻

（生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京 210042 ）

我國的耕地保護(hù)政策體系是隨著耕地保護(hù)形勢(shì)的變化和耕地保護(hù)認(rèn)識(shí)的深化而逐步完善的。我國耕地保護(hù)政策肇始于改革開放初期，1986年國家土地管理局成立后相關(guān)探索工作逐步加強(qiáng)，隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展期，耕地保護(hù)政策體系初步形成，2004年國務(wù)院出臺(tái)深化土地管理的決定后，該政策體系得到進(jìn)一步鞏固和完善。2012年以后我國耕地保護(hù)政策正式進(jìn)入數(shù)量控制、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”階段[1]。新時(shí)期，黨中央、國務(wù)院對(duì)耕地保護(hù)工作給予了前所未有的重視，多次強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)要實(shí)現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”。作為全國13個(gè)糧食主產(chǎn)省之一的農(nóng)業(yè)大省，江蘇省始終高度重視耕地保護(hù)工作，將耕地“三位一體”保護(hù)作為落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)江蘇省提出的“強(qiáng)富美高”新要求的具體措施。近年來，江蘇省高起點(diǎn)謀劃、高層次組織、高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施耕地建設(shè)，基本形成了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局。

1 江蘇省耕地保護(hù)利用基本情況

江蘇省地處我國東南沿海，面積為10.72萬平方千米，占全國總面積的1.12%。江蘇是我國面積較小的省，糧食產(chǎn)量卻長期居于全國前列。近年來，江蘇省采取扎實(shí)有力措施，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，取得了積極成效。江蘇省現(xiàn)行主要耕地保護(hù)政策如下。

1.1 管控性保護(hù)政策

一是在耕地占補(bǔ)平衡方面。2017年，《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見》明確，要嚴(yán)格貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于耕地保護(hù)的決策部署，探索建立“責(zé)任+激勵(lì)、行政+市場(chǎng)”耕地保護(hù)新機(jī)制，采取更加有力而有效的保護(hù)耕地舉措，為解決占補(bǔ)平衡難題做好配套制度安排。二是在永久基本農(nóng)田保護(hù)方面。2017年，按照原江蘇省國土資源廳、江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于全面落實(shí)永久基本農(nóng)田上圖入庫、落地到戶等各項(xiàng)工作的通知》要求，全省共劃定永久基本農(nóng)田392.01萬公頃，簽訂各級(jí)永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書223147份，設(shè)立永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志牌及宣傳牌17048個(gè)[2]。通過永久基本農(nóng)田上圖入庫，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田定量、定質(zhì)、定位、定責(zé)保護(hù)。2019年，江蘇省出臺(tái)《江蘇省自然資源廳關(guān)于做好永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)劃定工作的通知》等文件，指導(dǎo)完成永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)建設(shè)任務(wù)，劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)5.25萬公頃。三是在土地用途管制方面。2019年，江蘇省印發(fā)《關(guān)于建立全省國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見》，2020年基本建立全省國土空間規(guī)劃體系，基本完成省級(jí)國土空間規(guī)劃編制，初步形成全省國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。通過國土空間規(guī)劃的剛性約束，限制耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地趨勢(shì)，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目使用存量建設(shè)用地及非耕地。四是在推進(jìn)土地整治方面。2013年，江蘇省國土資源廳印發(fā)《江蘇省土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》，通過土地整理復(fù)墾、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、礦山綜合整治、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)等方式，盤活補(bǔ)充后備耕地資源。2016年，江蘇省出臺(tái)《江蘇省省級(jí)土地整治專項(xiàng)資金管理辦法》，為土地整理開發(fā)、耕地質(zhì)量保護(hù)等提供財(cái)政支撐。

1.2 激勵(lì)性保護(hù)政策

一方面，實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2016年，制定出臺(tái)《江蘇省耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)暫行辦法》，充分發(fā)揮激勵(lì)資金的引導(dǎo)和示范作用，調(diào)動(dòng)各級(jí)耕地保護(hù)主體的積極性，激發(fā)各方保護(hù)耕地的內(nèi)生動(dòng)力，從而為實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)自加壓力。2014年以來，江蘇省用于耕地保護(hù)補(bǔ)償資金累計(jì)達(dá)166.3億元。省財(cái)政每年投入1億元，對(duì)全省耕地保護(hù)工作成效突出的2個(gè)設(shè)區(qū)市、10個(gè)縣（市、區(qū)）、50個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府給予通報(bào)表揚(yáng)和資金獎(jiǎng)勵(lì)[4]；各地制定了符合本地實(shí)際的耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)政策，如南京市、蘇州市、宿遷市等相繼出臺(tái)了耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)暫行辦法，設(shè)立耕地保護(hù)激勵(lì)專項(xiàng)資金。南京市以每年4500元/公頃的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼承包耕地的農(nóng)戶，2015年以來，全市共投入補(bǔ)貼資金35億余元，涉及16.7萬公頃耕地，惠及50萬戶農(nóng)民，每戶農(nóng)民年均增收1300余元。蘇州市將永久性水稻田納入人工濕地加以保護(hù)，不斷完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，持續(xù)提高水稻田生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，每年有6.93萬公頃水稻田得到補(bǔ)償。宿遷市將省內(nèi)返還的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)市級(jí)平臺(tái)轉(zhuǎn)讓收益資金提取的10%部分作為資金來源，對(duì)受到市級(jí)耕地保護(hù)激勵(lì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、行政村分別給予200萬元和20萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。

另一方面，實(shí)施增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)。2017年，江蘇省出臺(tái)《江蘇省增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用管理暫行辦法》，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)省內(nèi)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)工作。截至2019年，全省累計(jì)流轉(zhuǎn)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)近0.25萬公頃，涉及資金287.73億元。通過實(shí)施增減掛鉤，允許用地指標(biāo)緊張的地區(qū)在省內(nèi)有償調(diào)劑貧困地區(qū)的節(jié)余指標(biāo)。此舉在助力精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的同時(shí)，在更大范圍內(nèi)進(jìn)一步優(yōu)化了土地資源配置。

1.3 建設(shè)性保護(hù)政策

一是全面推廣國土空間全域綜合整治。2020年4月，江蘇省人民政府印發(fā)《江蘇省國土空間全域綜合整治方案》，其中規(guī)定：農(nóng)用地整治要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和適度規(guī)模經(jīng)營的需要，統(tǒng)籌推進(jìn)園地和殘次林地開發(fā)、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造等，以增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量、提高耕地集中連片程度、改善農(nóng)田生態(tài)。二是推動(dòng)實(shí)行耕地耕作層剝離。2014年，江蘇省人民政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)工作的意見》，提出探索實(shí)施耕作層剝離再利用。目前，《江蘇省土地管理?xiàng)l例（修訂草案）》中已單獨(dú)增加一條關(guān)于耕地耕作層剝離再利用相關(guān)內(nèi)容，從地方性法規(guī)層面將耕地耕作層剝離再利用有關(guān)管理要求制度化、規(guī)范化。三是推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。2019年，江蘇省印發(fā)《江蘇省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)激勵(lì)實(shí)施辦法（試行）》，建立了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制。2020年，江蘇省人民政府制定出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鞏固提升糧食安全保障能力的實(shí)施意見》，推動(dòng)全省加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，“十四五”期間，預(yù)計(jì)江蘇省將建設(shè)100萬公頃高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

1.4 監(jiān)督性考核政策

2018年，江蘇省制定出臺(tái)《江蘇省設(shè)區(qū)市政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，明確設(shè)區(qū)市人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)等負(fù)責(zé)，市長為第一責(zé)任人。每5年為一個(gè)規(guī)劃期，省人民政府對(duì)設(shè)區(qū)市人民政府開展耕地保護(hù)任務(wù)目標(biāo)考核。考核結(jié)果作為對(duì)設(shè)區(qū)市人民政府主要負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)及領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的重要內(nèi)容。此外，江蘇省還先后印發(fā)《關(guān)于健全國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制的通知》《關(guān)于建立省自然資源執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議成員單位的通知》等文件，在不斷加強(qiáng)自然資源部門土地執(zhí)法監(jiān)察的同時(shí)，充分發(fā)揮檢察、法院、公安、發(fā)改、財(cái)政、交通、住建、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、銀監(jiān)及市場(chǎng)監(jiān)管等部門的作用，加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)用地的綜合治理，形成齊抓共管合力，最大限度地防范和制止各種違法違規(guī)占用耕地行為發(fā)生。

2 江蘇省耕地“三位一體”保護(hù)面臨的主要難題

2.1 后備耕地資源緊缺，占補(bǔ)平衡壓力大

“十三五”期間，江蘇省加快發(fā)展的勢(shì)頭強(qiáng)勁，土地需求十分旺盛，補(bǔ)充耕地資源的難度越來越大。隨著后備耕地資源的不斷開發(fā)利用，大多數(shù)面積大、區(qū)域連續(xù)、自然條件優(yōu)越、易于開發(fā)利用的后備耕地資源已所剩無幾。現(xiàn)有耕地后備資源主要分布在蘇北地區(qū)，占全省總量的55.44%；蘇南、蘇中地區(qū)合計(jì)占比不足全省總量的45%，其中蘇南占全省 26.97%，蘇中占全省 17.59%[6]。蘇北地區(qū)后備耕地資源主要位于鹽城市和連云港市的灘涂地區(qū)，但受灘涂保護(hù)限制和對(duì)土地開發(fā)可能帶來生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，不能完全用于開發(fā)。省域內(nèi)還有部分后備耕地資源處于低山丘陵地帶，因受到地形影響，開發(fā)難度較大。而且，一些后備耕地資源呈破碎化、零散化形態(tài)，也加大了開發(fā)利用的難度。同時(shí)，各地村莊建設(shè)用地、水利設(shè)施用地、坑塘水面等分布較多的后備耕地資源，在開發(fā)利用過程中也都面臨著實(shí)施整治的困難。此外，一些地方新開墾出來的土地因缺少相應(yīng)人力去精耕細(xì)作，不僅產(chǎn)量低，而且還可能被撂荒。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這與耕地占補(bǔ)平衡的方向正好相反。易地開荒“有田而無人種”困境若不加以重視和解決，那么耕地占補(bǔ)平衡戰(zhàn)略的落實(shí)將受到挑戰(zhàn)。

2.2 耕地地力整體不高，高質(zhì)量耕地比例偏低

江蘇省按照耕地肥力的高低，將耕地質(zhì)量格局劃分為六大區(qū)。從整體來看，全省高等級(jí)耕地主要分布在太湖地區(qū)，其次為里下河和沿江地區(qū)；寧鎮(zhèn)揚(yáng)丘陵地區(qū)與沿海地區(qū)耕地質(zhì)量為中等級(jí)；徐淮地區(qū)以中等級(jí)耕地為主，低山丘陵地區(qū)部分耕地質(zhì)量較差。全省耕地質(zhì)量主要存在如下問題：一是高質(zhì)量耕地比例偏低，中低質(zhì)量耕地比例偏高，后者約占全省耕地總面積的65%[7]。二是耕地質(zhì)量問題的地域差異大。蘇北沿海地區(qū)耕地土壤鹽漬化、連作障礙、養(yǎng)分非均衡化等問題突出；蘇中沿江地區(qū)耕作層表淺化、土壤理化性狀下降等問題明顯；蘇南地區(qū)耕地污染、土壤酸化、潛育化、養(yǎng)分非均衡化、夏熟生產(chǎn)效益低等問題突出。三是耕地占補(bǔ)平衡中的耕地質(zhì)量難以平衡。由于耕地質(zhì)量測(cè)算存在難度，耕地質(zhì)量平衡的可操作性不強(qiáng)，難以保證補(bǔ)充耕地的生產(chǎn)能力與被占熟地的生產(chǎn)能力相當(dāng)。一些地區(qū)耕地質(zhì)量逐漸由“集中、連片、優(yōu)渥”向“破碎、偏遠(yuǎn)、劣質(zhì)”轉(zhuǎn)變。

2.3 耕地污染風(fēng)險(xiǎn)管控亟待強(qiáng)化

江蘇省的工業(yè)生產(chǎn)型企業(yè)多、污染物排放量高、土地利用強(qiáng)度大、農(nóng)藥和化肥過量施用，以及空氣和水污染疊加影響等，給全省耕地土壤生態(tài)帶來了威脅。江蘇省面臨著較大的耕地污染防治壓力，具體表現(xiàn)在：持久性有機(jī)污染物和重金屬超標(biāo)，受污染耕地面積增大，污染物濃度逐步增高、種類增多，重金屬和難降解污染物在土壤中長期累積，局部地區(qū)土壤污染負(fù)荷不斷加大。2017年土壤環(huán)境調(diào)查結(jié)果表明，在江蘇省全部758個(gè)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位中，處于輕微、輕度、中度和重度污染的點(diǎn)位分別占8.5%、0.5%、0.4%和0.4%，超標(biāo)項(xiàng)目主要為鎳、鎘、汞、鉛和砷，有機(jī)物超標(biāo)項(xiàng)目為多環(huán)芳烴和滴滴涕[8]。與此相對(duì)的是，江蘇省耕地污染防治基礎(chǔ)依然薄弱。面臨的主要難點(diǎn)和問題：一是耕地污染治理成本高、周期長、修復(fù)技術(shù)不成熟，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益低；二是農(nóng)業(yè)面源污染防控壓力大，農(nóng)業(yè)廢棄物處理機(jī)制不完善，廢棄農(nóng)膜、農(nóng)藥瓶回收處理能力不足；三是污染耕地現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，污染來源不明；四是各地耕地污染監(jiān)測(cè)能力發(fā)展不平衡，尚未形成規(guī)范化、定期化的耕地污染物監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和制度。

2.4 耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制不健全

一方面，江蘇省各級(jí)人民政府層層確立目標(biāo)責(zé)任，政府“一把手”年年接受考核。這種自上而下的行政手段有利于保障耕地保護(hù)目標(biāo)落實(shí)。但是，耕地要靠農(nóng)民來耕種和維護(hù)，只有讓農(nóng)民也成為耕地保護(hù)的責(zé)任主體，才能使耕地保護(hù)真正變被動(dòng)為主動(dòng)。然而，目前各地農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主動(dòng)保護(hù)耕地的積極性不高，尚未形成自下而上保護(hù)耕地的內(nèi)生動(dòng)力。只有將廣大農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)耕地的內(nèi)生動(dòng)力與各級(jí)人民政府耕地保護(hù)的責(zé)任體系形成合力，才能極大地增強(qiáng)耕地保護(hù)的有效性、持久性。另一方面，各地耕地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償未能體現(xiàn)。當(dāng)前，對(duì)耕地資源價(jià)值的評(píng)判不盡合理，如現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要基于對(duì)農(nóng)業(yè)用途產(chǎn)出效益的評(píng)價(jià)，只關(guān)注耕地的基本生產(chǎn)功能，而耕地的生態(tài)功能未能顯化。耕地作為重要的生態(tài)要素之一，其生態(tài)價(jià)值未能得到真正體現(xiàn)，耕地保護(hù)的實(shí)際責(zé)任主體所付出的機(jī)會(huì)成本沒有得到合理補(bǔ)償。由于耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制起步較晚，加之涉及利益關(guān)系復(fù)雜、工作難度較大，致使耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立完善存在理論和實(shí)踐兩方面的難點(diǎn)，而且在實(shí)踐中的探索也不夠[9]。

2.5 耕地保護(hù)的科技創(chuàng)新能力不足

與一些發(fā)達(dá)國家相比，我國耕地保護(hù)在理論、技術(shù)、方法方面存在明顯不足，尤其是尚未摸清耕地資源本底全要素狀況，不掌握耕地資源質(zhì)量、生態(tài)等關(guān)鍵參數(shù)，故而難以構(gòu)建耕地質(zhì)量與健康大數(shù)據(jù)庫。就全國而言，我國東北地區(qū)耕地資源退化，華北平原耕地水資源危機(jī)，東部和南部地區(qū)耕地生態(tài)污染，西北地區(qū)耕地荒漠化、石漠化、邊際化等；對(duì)江蘇省而言，全省中低質(zhì)量耕地比例偏高，土壤肥力下降、有機(jī)質(zhì)含量降低，部分地區(qū)耕地土壤酸化、鹽漬化、養(yǎng)分非均衡化等問題突出。目前，沒有形成基于耕地資源演化動(dòng)態(tài)的全國耕地資源保障技術(shù)體系，在耕地“三位一體”保護(hù)上也沒有建立起一個(gè)快速、獨(dú)立、智慧的政策響應(yīng)和決策支持系統(tǒng)[10-11]。

3 對(duì)新時(shí)期強(qiáng)化耕地“三位一體”保護(hù)的思考與建議

新時(shí)期耕地保護(hù)已由過去偏重?cái)?shù)量保護(hù)，轉(zhuǎn)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，其中質(zhì)量、生態(tài)是當(dāng)前耕地保護(hù)的短板和薄弱環(huán)節(jié)，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)[12]。

3.1 強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，按“三位一體”的要求將責(zé)任進(jìn)一步具體化，切實(shí)改變過去重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量、生態(tài)的現(xiàn)象

一是完善考核辦法，細(xì)化責(zé)任要求，將耕地中的質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)責(zé)任擺在更加突出的位置。將耕地質(zhì)量變化和耕地生態(tài)變化納入到考核辦法中，研究建立耕地質(zhì)量、生態(tài)考核量化責(zé)任指標(biāo)，確保各項(xiàng)考核指標(biāo)有標(biāo)準(zhǔn)、可量化。二是探索落實(shí)耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)責(zé)任制?？山梃b國家對(duì)河流水環(huán)境保護(hù)實(shí)行“河長制”，對(duì)森林資源保護(hù)發(fā)展實(shí)行“林長制”的經(jīng)驗(yàn)和做法，在耕地保護(hù)方面積極探索建立并落實(shí)耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)的“田長制”。如：江蘇省東?？h探索覆蓋“縣、鄉(xiāng)、村、組”四級(jí)的田長制。縣委書記、縣長為一級(jí)田長，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為二級(jí)田長，各村黨組織主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任三級(jí)田長，各村民小組組長為四級(jí)田長，將轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、種植養(yǎng)殖大戶、社會(huì)團(tuán)體、熱心黨員群眾聘為民間田長。通過明確各層級(jí)田長工作職責(zé)及相關(guān)工作機(jī)制、保障措施等，建立耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài) “三位一體”的綜合防控保護(hù)機(jī)制，形成了區(qū)域化、網(wǎng)格化“田長制”管理體系，取得顯著效果[13]。三是建立并落實(shí)農(nóng)村居民土地承包責(zé)任制中對(duì)耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)的責(zé)任。長期以來，我國耕地保護(hù)主體以政府為主，而村委會(huì)、村民小組和農(nóng)村居民的參與嚴(yán)重不足。實(shí)際上，農(nóng)村居民是耕地保護(hù)最直接、最重要的主體，任何違法違規(guī)占用耕地、破壞耕地、污染耕地的行為，所在地的農(nóng)村居民最清楚。所以，一定要把農(nóng)村居民保護(hù)耕地的主體責(zé)任按照“三位一體”要求真正落實(shí)和考核好。

3.2 運(yùn)用法律、行政手段，強(qiáng)化耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)

一是完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)。目前，涉及耕地質(zhì)量保護(hù)的法律法規(guī)有《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《水土保持法》等，涉及耕地生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)有《退耕還林條例》《土壤污染防治法》等。但這些法律法規(guī)對(duì)耕地的質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)還不夠全面、系統(tǒng)，很有必要把涉及耕地保護(hù)的各項(xiàng)法律法規(guī)按照“三位一體”保護(hù)的要求進(jìn)行整合、配套，并加以完善。要進(jìn)一步突出耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)的權(quán)重，在法律責(zé)任、執(zhí)法檢查、監(jiān)督管理、保障措施等方面，進(jìn)一步完善耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)的規(guī)定。二是充分運(yùn)用行政手段加強(qiáng)耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)。行政手段具有直接、迅速的特點(diǎn)，往往能取得立竿見影的效果。針對(duì)一些破壞耕地的具體行為，采用行政手段即可及時(shí)制止。如：江蘇省宜興市制定發(fā)布《關(guān)于禁止在永久基本農(nóng)田上種植草皮的通告》，明確要求全市各地禁止在永久基本農(nóng)田上種植草皮等破壞耕作層的植物，其成效已逐步顯現(xiàn)。三是加強(qiáng)對(duì)耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)的執(zhí)法檢查。相對(duì)于耕地的數(shù)量變化，耕地的質(zhì)量、生態(tài)變化具有隱蔽性和不易察覺性，故而在執(zhí)法檢查中更難以發(fā)現(xiàn)。因此，須大力加強(qiáng)耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，耕地質(zhì)量調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度建設(shè)，耕地生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度建設(shè)，從而為耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)的執(zhí)法檢查提供依據(jù)。

3.3 補(bǔ)償激勵(lì)適度向耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)傾斜

一是增加耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)在現(xiàn)有耕地獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償中的份額。在這方面可借鑒廣東省的經(jīng)驗(yàn)做法。廣東省于2012年率先建立了全省范圍的基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，省級(jí)財(cái)政按照450元/公頃（部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)按照225元/公頃）標(biāo)準(zhǔn)投入補(bǔ)助資金。在資金使用上，明確規(guī)定需用于農(nóng)田生態(tài)建設(shè)。二是采用綜合補(bǔ)償模式。把耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一納入生態(tài)補(bǔ)償范疇。如：在蘇州市2014年發(fā)布的《蘇州市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》中明確，要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，對(duì)因承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定限制的區(qū)域內(nèi)有關(guān)組織和個(gè)人，給予補(bǔ)償。截至2020年，蘇州市已經(jīng)實(shí)施了5輪生態(tài)補(bǔ)償，取得了良好效果。三是采取單獨(dú)補(bǔ)償模式。明確將耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與傳統(tǒng)的耕地保護(hù)補(bǔ)償區(qū)分開來，不僅進(jìn)行耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償，還對(duì)符合條件的耕地額外進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。在這方面可借鑒北京市的經(jīng)驗(yàn)做法。北京市海淀區(qū)對(duì)永久基本農(nóng)田除了給予農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼，對(duì)符合條件的還額外給予農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)貼。永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每年15000元/公頃，農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)為每年22500元/公頃。

3.4 積極開展宣傳活動(dòng)，齊抓共管保護(hù)耕地

要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的耕地保護(hù)新局面。一是在耕地保護(hù)相關(guān)政策、制度制定中體現(xiàn)部門協(xié)同配合。如：自然資源部門要側(cè)重于耕地資源的保護(hù)與監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要側(cè)重于耕地資源的利用與建設(shè)管理，生態(tài)環(huán)境部門要側(cè)重于耕地資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在實(shí)際工作中，以上三部門承擔(dān)的職責(zé)非常重要，缺一不可。二是加大宣傳力度，增強(qiáng)全民耕地保護(hù)意識(shí)。其一，借助世界地球日、全國土地日、世界環(huán)境日、世界糧食日等涉及土地保護(hù)的節(jié)日，大力開展耕地保護(hù)宣傳。其二，利用各類科普教育基地，如自然博物館、地質(zhì)博物館、科技博物館和地質(zhì)公園、礦山公園、濕地公園等，加強(qiáng)耕地“三位一體”保護(hù)宣傳。其三，鼓勵(lì)在各類書籍、報(bào)刊中增加耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)內(nèi)容，從而在全社會(huì)形成耕地“三位一體”保護(hù)的良好輿論氛圍。三是鼓勵(lì)建立并完善農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮“農(nóng)民是耕地保護(hù)第一守護(hù)人”的作用。如：2009年，江蘇省金壇市成立了全國首個(gè)農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)，此后同類協(xié)會(huì)在湖南、湖北、河南等地相繼涌現(xiàn)，成為各地守護(hù)耕地紅線、維護(hù)土地權(quán)益的最直接力量。

3.5 強(qiáng)化耕地保護(hù)新理論、新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)、新方法研究，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地質(zhì)量、生態(tài)建設(shè)

一是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想?！鞍藗€(gè)堅(jiān)持”（堅(jiān)持人與自然和諧共生、堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山、堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體等）是習(xí)近平生態(tài)文明思想的集中體現(xiàn)。新時(shí)期的耕地保護(hù)工作必須以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引。各級(jí)人民政府及自然資源等相關(guān)部門在耕地保護(hù)工作實(shí)踐中，要堅(jiān)定貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，切實(shí)履行生態(tài)文明建設(shè)的神圣職責(zé)。二是以標(biāo)準(zhǔn)化為引領(lǐng)，助力耕地質(zhì)量、生態(tài)“雙提升”。標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)實(shí)現(xiàn)耕地資源高效管理與可持續(xù)利用，推動(dòng)耕地“三位一體”保護(hù)有著重要意義。其一，拓展耕地標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)內(nèi)容。耕地標(biāo)準(zhǔn)化涵蓋耕地調(diào)查、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、評(píng)價(jià)、建設(shè)、檢測(cè)等各方面，需要系統(tǒng)考慮標(biāo)準(zhǔn)化的具體對(duì)象。其二，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。要從土壤肥力、耕作便利、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)定、可持續(xù)生產(chǎn)、土壤健康等不同方面，總結(jié)提煉出相應(yīng)的耕地標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比一般農(nóng)田到底“高”在哪里。其三，加強(qiáng)新增耕地開發(fā)和核定標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。要制定耕地開發(fā)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確新開墾耕地在光、熱、水、土、pH值等方面的限制性要求，加強(qiáng)新開墾耕地核實(shí)認(rèn)定管理，確定新增耕地核定標(biāo)準(zhǔn)[14]。三是研究運(yùn)用新技術(shù)，加強(qiáng)耕地保護(hù)工作。其一，因地制宜開展沿海灘涂區(qū)域鹽堿土改良，推進(jìn)“海水種植業(yè)”發(fā)展。在這方面可借鑒南通市的經(jīng)驗(yàn)做法?！澳贤I海園區(qū)鹽堿地改良項(xiàng)目”開展了海水稻種植試驗(yàn)，已取得明顯成效。其二，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)耕作層工程化快速構(gòu)建技術(shù)。如：江蘇省睢寧縣試點(diǎn)開發(fā)出了優(yōu)質(zhì)耕作層工程化快速構(gòu)建技術(shù)。該技術(shù)對(duì)提升土壤有機(jī)質(zhì)含量，快速改良土壤理化及生物學(xué)性質(zhì)，提升耕地產(chǎn)能具有重要作用。建議推廣睢寧縣的這一經(jīng)驗(yàn)做法[15]。其三，科學(xué)開展耕地輪作休耕。目前我國休耕方式主要分為三類：一類是輪作換茬，采用糧綠輪作、糧豆輪作、糧油輪作、糧飼輪作，實(shí)行用地與養(yǎng)地相結(jié)合；一類是休耕曬垡，鼓勵(lì)在休耕區(qū)域深耕曬垡，以解決耕作層淺、土壤緊實(shí)、土壤有毒有害物質(zhì)積累等問題；一類是休耕培肥，在休耕同時(shí)，增施有機(jī)肥并耕翻作業(yè)[16]。2016年，江蘇省開展耕地輪作休耕制度省級(jí)試點(diǎn)，首批安排15個(gè)縣（市、區(qū)），每個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)規(guī)模在1萬畝以上，試點(diǎn)總面積達(dá)1.622萬公頃，取得了良好效果。建議下一步在全省推廣輪作休耕經(jīng)驗(yàn)。四是強(qiáng)化耕地中特殊資源的特殊保護(hù)利用。例如，永久基本農(nóng)田是耕地的精華，劃定永久基本農(nóng)田并實(shí)行特殊保護(hù)是耕地保護(hù)工作的重中之重。東北黑土地被譽(yù)為“耕地中的大熊貓”，2020年2月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部印發(fā)《東北黑土地保護(hù)性耕作行動(dòng)計(jì)劃（2020—2025年）》，強(qiáng)化對(duì)東北黑土地的特殊保護(hù)。2021年5月1日實(shí)施的《江蘇省土地管理?xiàng)l例》（2021修訂版）明確了對(duì)江蘇省永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)。硒被譽(yù)為“抗癌之王”，富硒耕地及其農(nóng)產(chǎn)品具有顯著抗癌作用，廣西壯族自治區(qū)組織開展富硒土壤專業(yè)調(diào)查，為富硒耕地質(zhì)量與生態(tài)管護(hù)、富硒耕地資源合理和永續(xù)利用，以及發(fā)展富硒農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供科學(xué)依據(jù)[17]。五是大力開展耕地分類管理工作。高等級(jí)耕地重在保護(hù)，要做好合理利用和健康管護(hù)，避免耕地生產(chǎn)力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化；中低產(chǎn)田要通過合理改造提升產(chǎn)能，增加耕地韌性和風(fēng)險(xiǎn)抵抗力；“不穩(wěn)定耕地”要分類處置，不開發(fā)或少開發(fā)生態(tài)典型脆弱區(qū)的邊際耕地，將國土空間治理、結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化配置作為補(bǔ)充耕地的重要途徑；污染耕地要盡快治理，應(yīng)盡快開展土壤和地下水污染管控和生態(tài)修復(fù)。六是盡快建立體現(xiàn)不同自然條件、土壤類型、種植制度、污染區(qū)域的綜合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。掌握耕地質(zhì)量、生態(tài)關(guān)鍵參數(shù)，構(gòu)建耕地質(zhì)量與健康大數(shù)據(jù)庫，用于動(dòng)態(tài)分析耕地質(zhì)量、生態(tài)變化趨勢(shì)，為政府宏觀決策和指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施肥提供依據(jù)。

3.6 研究解決新時(shí)期耕地保護(hù)中出現(xiàn)的新情況和新問題

耕地保護(hù)政策既具有明顯的獨(dú)立性、交叉性特征，又具有明顯的輻射性、反射性特征，還具有綜合性、復(fù)合性特征。換言之，耕地保護(hù)政策與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展變化息息相關(guān)。我國不同時(shí)期耕地保護(hù)中出現(xiàn)的新情況和新問題，均與當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展有關(guān)。因此，耕地保護(hù)政策必須與時(shí)俱進(jìn)[18]。當(dāng)前，我國耕地保護(hù)中出現(xiàn)的新情況和新問題很多。一如：這輪黨和政府機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部門的職能大大拓展，如何繼續(xù)高舉耕地保護(hù)大旗，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，需要探尋新的路徑、方法和手段。二如：各級(jí)政府“簡政放權(quán)”，國務(wù)院作出決定，將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。國務(wù)院的這一“簡政放權(quán)”決定，將直接或間接影響到耕地保護(hù)。三如：正在進(jìn)行的“改革土地計(jì)劃供應(yīng)方式”，可能從一定程度上影響到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)和中心城市的耕地保護(hù)，因?yàn)檫@些地區(qū)和城市周圍，氣候溫潤、交通發(fā)達(dá)、土地肥沃、物產(chǎn)豐富，而加快推進(jìn)工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化正需要大量占用耕地，這就難免對(duì)傳統(tǒng)的耕地保護(hù)政策造成或明或暗、或大或小的沖擊。諸如以上耕地保護(hù)中出現(xiàn)的新情況和新問題，各級(jí)政府及自然資源等相關(guān)部門必須因地制宜提出切實(shí)可行、有效的應(yīng)對(duì)政策和措施，使新時(shí)期耕地“三位一體”保護(hù)工作力度更大、成效更顯。