協(xié)同治理視域下城市建筑垃圾處置對(duì)策研究

程穎卿

(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院研究生院，廣西 南寧 530003)

1 概述

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市建設(shè)如火如荼地進(jìn)行，舊城改造、新區(qū)開(kāi)發(fā)及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遍地開(kāi)花，但隨之產(chǎn)生的建筑垃圾也以驚人的速度在增長(zhǎng)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)，我國(guó)城市建筑垃圾的年均產(chǎn)量超20 億t，約為生活垃圾的10 倍，在城市固體廢棄物總量中約占40%[1]。長(zhǎng)期以來(lái)，建筑垃圾產(chǎn)量大、難消化，其處置問(wèn)題成為現(xiàn)代城市治理的一大難點(diǎn)。

建筑垃圾是指構(gòu)筑物(所有類(lèi)型的建筑物及市政基礎(chǔ)設(shè)施) 在新建、修建、擴(kuò)建和拆毀活動(dòng)中產(chǎn)生的廢棄物[2]，主要由混凝土塊、碎石塊、廢砂漿、渣土、磚瓦碎塊、瀝青塊等組成。我國(guó)傳統(tǒng)的建筑垃圾處置方式以簡(jiǎn)易填埋和露天堆放為主，粗放的處理方式不僅浪費(fèi)自然資源，還對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。為加強(qiáng)建筑垃圾治理，2018 年3 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織上海、南寧等35 個(gè)城市(區(qū)) 開(kāi)展建筑垃圾治理試點(diǎn)探索工作。試點(diǎn)城市因地制宜開(kāi)展建筑垃圾綜合治理，積累了一定的創(chuàng)新治理經(jīng)驗(yàn)。有數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年底，我國(guó)建筑垃圾資源化處置率約為35% ～40%[3]，遠(yuǎn)低于日本(97%) 、歐盟(90%) 、美國(guó)(70%) 等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)[4]。黨的十九大報(bào)告指出，要著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置。建筑垃圾作為我國(guó)城市單一品種排放數(shù)量最大、最集中的固體廢棄物，其產(chǎn)生及處置涉及資源利用、能源消耗、生產(chǎn)建設(shè)、社會(huì)管理等諸多領(lǐng)域。因此，實(shí)現(xiàn)建筑垃圾處置的協(xié)同治理，構(gòu)建政府主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會(huì)組織積極參與的協(xié)同治理系統(tǒng)，是解決建筑垃圾處置難題的有效對(duì)策。本文通過(guò)對(duì)城市建筑垃圾處置現(xiàn)狀進(jìn)行分析，運(yùn)用協(xié)同治理理論的基本內(nèi)涵，探討解決建筑垃圾處置困境的協(xié)同治理路徑。

2 城市建筑垃圾處置現(xiàn)狀

1) 建筑垃圾產(chǎn)出持續(xù)增長(zhǎng)。目前，我國(guó)各大城市正值快速發(fā)展更新之際，伴隨著城市日新月異而來(lái)的建筑垃圾產(chǎn)量也在高速增長(zhǎng)。在增速方面，從2006 年到2014 年，我國(guó)建筑業(yè)房屋施工面積呈指數(shù)型增長(zhǎng)。在建筑垃圾總量方面，有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)建筑垃圾年產(chǎn)出量約為15 億t ～25 億t。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《中國(guó)建筑垃圾處理行業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》顯示，未來(lái)十年我國(guó)建筑垃圾產(chǎn)量將持續(xù)攀升。2026 年我國(guó)建筑垃圾將突破40 億t，2030 年將達(dá)到73 億t[5]。

2) 建筑垃圾處置現(xiàn)狀。面對(duì)龐大的產(chǎn)量，我國(guó)的建筑垃圾處置能力卻不容樂(lè)觀(guān)。當(dāng)前，我國(guó)建筑垃圾主要采用回填標(biāo)高、圍海造地、堆山造景和回收利用等處置方式，簡(jiǎn)單填埋仍是當(dāng)下建筑垃圾處置最主要的方式。自2018 年全國(guó)35 個(gè)城市開(kāi)展建筑垃圾治理試點(diǎn)工作以來(lái)，政府及企業(yè)通過(guò)多方探索實(shí)踐，推進(jìn)了建筑垃圾的綜合治理工作向縱深發(fā)展。為加快我國(guó)建筑垃圾綜合治理，國(guó)家及地方政府出臺(tái)了一系列有關(guān)建筑垃圾減量及資源化利用的法律法規(guī); 制定了相關(guān)政策促進(jìn)建筑垃圾的綜合利用，構(gòu)成了我國(guó)建筑垃圾管理的法律規(guī)范體系。在政策推動(dòng)下，部分城市開(kāi)始規(guī)劃或興建建筑垃圾資源化處理廠(chǎng)，積極開(kāi)展建筑垃圾減量化、資源化、產(chǎn)業(yè)化布局。此外，在政府的扶持下，有關(guān)建筑垃圾處理的專(zhuān)利技術(shù)也得到了快速發(fā)展。

有數(shù)據(jù)指出，2018 年以前我國(guó)建筑垃圾資源化率不足10%，近幾年，部分試點(diǎn)城市在推進(jìn)建筑垃圾處置方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，建筑垃圾資源化利用率達(dá)到了35% ～40%。但相較于歐美日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家的70% ～97%，仍存在明顯差距。目前，我國(guó)建筑垃圾處置存在以下三方面的問(wèn)題:

a．處置能力不足。我國(guó)僅有部分城市的建筑垃圾資源化處置率為40%左右，60%以上的建筑垃圾主要依靠填埋。這對(duì)土地資源和生態(tài)環(huán)境均產(chǎn)生不良影響，處置能力與處置率亟待提升。

b．處置過(guò)程薄弱。當(dāng)前，首先，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)建筑物的管控力度較弱，建筑物的平均壽命不到40 a[6]，而歐洲建筑物的平均壽命可達(dá)到80 a 以上。大量的“短命建筑”產(chǎn)生了海量建筑垃圾。其次，我國(guó)建筑垃圾缺乏源頭分類(lèi)管理，目前仍以混合收集為主，增大了無(wú)害化、資源化的難度。最后，我國(guó)現(xiàn)階段的處置消納技術(shù)落后，再生產(chǎn)品推廣應(yīng)用較少，消納場(chǎng)及設(shè)施建設(shè)滯后，直接導(dǎo)致了建筑垃圾的無(wú)害化、資源化的發(fā)展。

c．處置效果不明顯，我國(guó)建筑垃圾處置距實(shí)現(xiàn)“減量化、無(wú)害化、資源化”的目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走，社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益尚未顯現(xiàn)。尤其是在建筑垃圾治理政策、處置技術(shù)、回收利用體系建設(shè)和過(guò)程管理等方面還存在很大的可提升空間。

3 建筑垃圾處置問(wèn)題根源分析

1) 協(xié)同治理理念尚未形成，多元主體尚未形成共同目標(biāo)。

富馬酸喹硫平首先由英國(guó)阿斯利康制藥公司研制并于1997年在美國(guó)上市，2000年進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，商品名為思瑞康（Seroquel）。富馬酸喹硫平在水極微溶解，按照生物藥劑學(xué)分類(lèi)系統(tǒng)（BCS）（Amidon1995）為2類(lèi)即低溶解性‐高滲透性藥物，溶出可能是限速藥物吸收的步驟，會(huì)直接影響到藥物在體內(nèi)的吸收與利用。因此溶出度試驗(yàn)是評(píng)價(jià)口服固體制劑內(nèi)在質(zhì)量的重要手段，同時(shí)也是評(píng)價(jià)藥物在體內(nèi)釋放及吸收的有效方法之一［4‐6］。本文通過(guò)與國(guó)外原研制劑在4種不同介質(zhì)中溶出曲線(xiàn)的比較，以期為質(zhì)量一致性評(píng)價(jià)工作以及該制劑生產(chǎn)工藝提供參考，同時(shí)對(duì)自研富馬酸喹硫平的臨床安全用藥有效提供重要依據(jù)。

建筑垃圾的處置是復(fù)雜的系統(tǒng)性事務(wù)，涉及到資源利用與消耗、生產(chǎn)建設(shè)、社會(huì)管理等諸多領(lǐng)域，需要政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公眾充分發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢(shì)，制定科學(xué)、完善、有效的治理規(guī)則，采取行之有效的治理措施，達(dá)到治理目標(biāo)。建筑垃圾治理主體間合作目標(biāo)一致，方能使得各主體積極互動(dòng)，協(xié)同合作有效整合多方資源，促進(jìn)建筑垃圾協(xié)同治理的良性發(fā)展。

然而由于參與建筑垃圾治理的政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公眾等多元主體在相對(duì)獨(dú)立、封閉的體系下運(yùn)行，在價(jià)值追求、組織文化、治理理念等方面存在較大差異，難以形成彼此認(rèn)同的價(jià)值目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)建筑垃圾治理過(guò)程中，利益相關(guān)者認(rèn)為政府和企業(yè)是治理的責(zé)任主體，其他利益相關(guān)者對(duì)治理效果影響不大，導(dǎo)致協(xié)同治理理念未能深入各主體，協(xié)同治理體系未能建立。

2) 治理規(guī)則體系不健全，無(wú)法提供有力的制度保障。

建筑垃圾治理是系統(tǒng)性工程，涉及面廣、利益相關(guān)者眾多，需要在法律、行政管理及技術(shù)相結(jié)合的基礎(chǔ)上制定科學(xué)、完善、有效的治理規(guī)則，以明確參與主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，協(xié)調(diào)參與主體間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

建筑垃圾協(xié)同治理規(guī)則體系包括相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)等。首先，我國(guó)建筑垃圾的處置需要法律法規(guī)的規(guī)范與支持，目前從中央到地方，雖有少數(shù)法律文件在處置原則和大方向上做了規(guī)定，但缺乏強(qiáng)制性規(guī)定對(duì)資源開(kāi)采和建筑垃圾的產(chǎn)出進(jìn)行限制，社會(huì)約束力較弱。其次，我國(guó)在國(guó)家層面，缺乏一部關(guān)于建筑垃圾處置的專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，而有部分內(nèi)部涉及的法律法規(guī)雖然對(duì)建筑垃圾收集、運(yùn)輸、末端處置及資源化利用中涉及到的內(nèi)容有了明確規(guī)定，但較籠統(tǒng)、分散，針對(duì)性不強(qiáng)，且多為鼓勵(lì)性與倡導(dǎo)性的規(guī)定，我國(guó)尚有許多城市未對(duì)建筑垃圾治理編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)減量化相關(guān)指標(biāo)，資源化利用方式及相關(guān)指標(biāo)也沒(méi)有明確規(guī)定。治理規(guī)體系不完善，給我國(guó)建筑垃圾處置帶來(lái)了巨大的困難。

3) 主體間協(xié)同聯(lián)動(dòng)不足，協(xié)同治理機(jī)制尚未形成。

建筑垃圾的處置涉及多頭管理，而各大城市現(xiàn)行的建筑垃圾管理規(guī)定大部分未對(duì)相關(guān)的政府職能部門(mén)職責(zé)分工做出明確定位，組織協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，制約多元主體及主體內(nèi)部協(xié)同聯(lián)動(dòng)缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。此外，政府部門(mén)與部門(mén)間，政府與企業(yè)之間缺少信息共享平臺(tái)，造成建筑垃圾治理主體間不能及時(shí)進(jìn)行資源信息交互與溝通，甚至可能存在信息壁壘，使得建筑垃圾協(xié)同治理陷入困境。

4 基于協(xié)同治理理論的建筑垃圾處置建議

綜合前文的分析，結(jié)合協(xié)同治理理念，現(xiàn)從理念、制度體系、機(jī)制等方面對(duì)城市建筑垃圾處置提出相關(guān)對(duì)策建議:

1) 深化協(xié)同治理理念。建筑垃圾處置是一項(xiàng)復(fù)雜的、綜合性的公共事務(wù)，涉及政府、企業(yè)、公眾等多元主體，當(dāng)前這些主體思想認(rèn)識(shí)相對(duì)僵化，因而應(yīng)提高多元主體的理性認(rèn)知，使其充分認(rèn)識(shí)到建筑垃圾的戰(zhàn)略性、必要性和重要性，增強(qiáng)多元主體的認(rèn)同感，責(zé)任感，使命感，樹(shù)立協(xié)同治理理念，營(yíng)造共同參與、協(xié)同共治的良好氛圍。

政府各行政職能部門(mén)需在協(xié)同治理理念指導(dǎo)下破除組織壁壘，協(xié)同推進(jìn)建筑垃圾處置從“減量化、無(wú)害化”向“資源化、生態(tài)化”轉(zhuǎn)型。各職能部門(mén)通過(guò)跨部門(mén)協(xié)商制定支持多元主體參與建筑垃圾治理的可行性政策法規(guī)和配套政策措施，促使建筑垃圾治理向更深、更實(shí)的層面推進(jìn)。

2) 健全治理規(guī)則體系。規(guī)則體系是進(jìn)行建筑垃圾治理的根本依據(jù)和最終保障，結(jié)合國(guó)內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn)可知，要實(shí)現(xiàn)建筑垃圾的有效治理，須完善建筑垃圾處置相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃、政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提高政策法規(guī)的執(zhí)行力。本文建議，國(guó)家層面需出臺(tái)一部有關(guān)建筑垃圾治理的專(zhuān)門(mén)的法律，并制定強(qiáng)制推行建筑垃圾資源化、生態(tài)化的配套的行政法規(guī)，使得建筑垃圾治理有法可依、有法必依。同時(shí)，地方政府出臺(tái)適應(yīng)本地實(shí)情的，具有可操作性的地方性法規(guī)及實(shí)施細(xì)則。將建筑垃圾治理納入法定規(guī)劃體系。

此外，還需將建筑垃圾治理納入法定規(guī)劃，從總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃各個(gè)層面對(duì)建筑垃圾的綜合治理進(jìn)行引導(dǎo)和管控[7]。地方政府還需協(xié)調(diào)各職能部門(mén)在土地、稅收優(yōu)惠、經(jīng)營(yíng)模式、金融支持等方面給予建筑垃圾處置企業(yè)政策支持，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)建筑垃圾治理產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

3) 多元主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制。

建筑垃圾治理作為城市治理的重要部分，需要積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)加強(qiáng)企業(yè)主體作用，充分發(fā)揮社會(huì)組織及公眾的參與作用。

政府作為建筑垃圾治理的核心主體，不同部門(mén)單向政策的制定和落實(shí)無(wú)法滿(mǎn)足建筑垃圾綜合治理的需求，因此發(fā)揮政府行政職能時(shí)需要中央層面和地方層面政府以及各級(jí)層面政府內(nèi)部不同部門(mén)間協(xié)同合作、共同治理，建立健全建筑垃圾治理服務(wù)及監(jiān)管機(jī)制，設(shè)立建筑綜合整治管理辦公室，協(xié)調(diào)建筑垃圾的排放、清運(yùn)、回收、消納、資源化利用等環(huán)節(jié)中各主管部門(mén)間的關(guān)系，牽頭處理建筑垃圾協(xié)同治理治理過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題[8]。同時(shí)加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，保證政策法規(guī)法規(guī)能有效推行，并加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，完善監(jiān)管體系來(lái)確保建筑垃圾治理的有效實(shí)施。

企業(yè)是建筑垃圾治理的重要主體，企業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力直接決定了建筑垃圾治理的發(fā)展態(tài)勢(shì)。企業(yè)應(yīng)積極參與建筑垃圾處置設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，不斷進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，提高資源利用效益，以專(zhuān)業(yè)化和規(guī)?；a(chǎn)減少生產(chǎn)成本提高自身的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

社會(huì)組織主要是指行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)校、科研單位等為代表的第三方社會(huì)組織，也是建筑垃圾的重要參與者。行業(yè)協(xié)會(huì)可以規(guī)范業(yè)內(nèi)建筑垃圾規(guī)范中存在的不當(dāng)行為，同時(shí)也能夠適時(shí)發(fā)崛建筑垃圾管理行業(yè)中政策的變動(dòng)、市場(chǎng)的變化等信息，并能夠調(diào)節(jié)各方矛盾，找到共贏的辦法來(lái)推動(dòng)行業(yè)的發(fā)展。學(xué)校與科研單位主要是以研發(fā)新技術(shù)、創(chuàng)建治理新理念、新設(shè)備、新工藝等，這就需要政府、相關(guān)企業(yè)的資金資助與場(chǎng)地支持，給研發(fā)人員提供充足的科研動(dòng)力以及良好的科研條件。

公眾作為建筑垃圾治理的直接利益相關(guān)者，他們發(fā)揮了不可或缺的作用?？刹捎梅e分額度來(lái)刺激公眾的參與度，具體做法為:在有關(guān)APP 上開(kāi)通環(huán)保類(lèi)的賬號(hào)，呼吁大眾將建筑垃圾放在就近的處理中心，在其賬號(hào)上增加積分，當(dāng)達(dá)到所設(shè)定的額度時(shí)，可換取相應(yīng)的日常用品。當(dāng)然，公眾作為監(jiān)督者，政府要保證公眾舉報(bào)的正確途徑以及保證其信息的安全性與隱私。同時(shí)，公眾要提高對(duì)再生產(chǎn)品的接受度，這離不開(kāi)政府與媒體的有效宣傳與引導(dǎo)以及產(chǎn)品自身的質(zhì)量保證。