如何理解和實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變
——評《完善社會主義市場經(jīng)濟體制條件下加快轉(zhuǎn)變政府職能研究》

文/丁煌

政府職能轉(zhuǎn)變根植于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的宏大背景之中，對市場經(jīng)濟體制這一制度環(huán)境的關(guān)注抓住了政府職能轉(zhuǎn)變的核心變量，也有助于解釋不同地方政府職能轉(zhuǎn)變的差異性

如何理解和實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變是一個歷久彌新的命題。政府自誕生以來，其價值導向、職責范圍、履職方式等處于不斷變化之中，與經(jīng)濟社會環(huán)境的匹配、利益相關(guān)者的博弈以及對善治的追求等得到廣泛的討論。在中國語境下，政府職能轉(zhuǎn)變是一場艱巨而復雜的自我革命。改革開放以來，我國政府以人民利益為中心，以行政體制改革為主要抓手，持續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變，取得了卓著的成效。當前，我國政府職能轉(zhuǎn)變進入新的階段。一方面，仍存在一些桎梏與問題，需要對政府職能做進一步的調(diào)整、重組與優(yōu)化；另一方面，面對國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的新需求，政府治理現(xiàn)代化面臨新的挑戰(zhàn)。2021年《政府工作報告》提出“進一步轉(zhuǎn)變政府職能”；“十四五”規(guī)劃也強調(diào)，“加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)職責明確、依法行政的政府治理體系，創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，提高政府治理效能”。

范柏乃教授的新作《完善社會主義市場經(jīng)濟體制條件下加快轉(zhuǎn)變政府職能研究》對政府職能轉(zhuǎn)變進行了系統(tǒng)性研究，包括反思性的理論分析、實證檢驗、經(jīng)驗提煉以及策略選擇，是一本既有理論深度又有實踐啟發(fā)的學術(shù)力作，在當前高質(zhì)量發(fā)展、治理現(xiàn)代化的背景下具有重要的學術(shù)和實踐應用價值。對于如何理解與實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，該書有著獨到且深刻的見解。

在與市場經(jīng)濟體制改革的互動關(guān)系中理解政府職能轉(zhuǎn)變

我國政府職能轉(zhuǎn)變根植于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的宏大背景之中，市場經(jīng)濟體制改革是極為重要、不可忽略的制度環(huán)境。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，其與市場經(jīng)濟體制改革形成了互相聯(lián)動、彼此支撐的關(guān)系。為解析市場經(jīng)濟體制與地方政府職能的互動關(guān)系，該書建立了以“環(huán)境—行動者—響應”為邏輯鏈的分析框架，提出市場主體成長、市場要素發(fā)育、市場環(huán)境優(yōu)化等形成了市場對政府職能轉(zhuǎn)變的倒逼機制，在政府、市場主體、社會組織、公眾等行動者的推動下，實現(xiàn)從無限政府到有限政府、從低效政府到高效政府、從人治政府到法治政府、從權(quán)力政府到責任政府、從管制型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

對市場經(jīng)濟體制這一制度環(huán)境的關(guān)注抓住了我國政府職能轉(zhuǎn)變的核心變量，也有助于解釋不同地方政府職能轉(zhuǎn)變的差異性。該書提出，“同一‘配方’的政府職能轉(zhuǎn)變方案可能不會得到統(tǒng)一的答案，根據(jù)區(qū)域的制度環(huán)境特征進行適應性調(diào)整才能體現(xiàn)‘施政綱領(lǐng)’的精髓，以獲得所轄地區(qū)民眾的支持”。作者還對市場經(jīng)濟體制與地方政府職能耦合協(xié)調(diào)關(guān)系進行了量化分析，市場經(jīng)濟體制與地方政府職能呈現(xiàn)相輔相成、耦合協(xié)調(diào)度不斷提高的特征，這也揭示了市場經(jīng)濟體制與地方政府職能的互動關(guān)系。

在“情境動力—觸發(fā)動力—使能動力”框架下解析政府職能轉(zhuǎn)變的動力機制

在市場經(jīng)濟體制改革這一關(guān)鍵性環(huán)境變量之外，政府職能轉(zhuǎn)變還受到哪些動力因素的影響？目前國內(nèi)相關(guān)研究大多是經(jīng)驗梳理和定性分析，尚缺乏較高解釋力的整體性分析框架以及實證研究。該書對政府職能轉(zhuǎn)變的動力機制進行了系統(tǒng)的探討，既涵蓋內(nèi)外部環(huán)境因素，也涉及影響政府決策和行動的關(guān)鍵主體以及主要的執(zhí)行因素，既有理論分析，也有實證考察，有助于全面、深入地理解改革開放以來我國政府職能轉(zhuǎn)變的改革歷程與實踐，也有助于找到加快轉(zhuǎn)變政府職能的著力點。

具體來說，作者基于組織變革理論構(gòu)建了政府職能轉(zhuǎn)變的三元聯(lián)合驅(qū)動模型，提出政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵驅(qū)動因素包括情境動力（轉(zhuǎn)型壓力、績效困境）、觸發(fā)動力（政績導向、領(lǐng)導推動、民眾訴求）、使能動力（共識構(gòu)建、組織協(xié)同、過程控制）。情境動力引發(fā)地方政府現(xiàn)行職能模式出現(xiàn)危機，觸發(fā)動力促進地方政府引入新職能模式，使能動力推動地方政府新職能模式取代現(xiàn)行職能模式；情境動力通過觸發(fā)動力影響使能動力，進而驅(qū)動地方政府職能轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，作者采用結(jié)構(gòu)方程模型分析方法對政府職能轉(zhuǎn)變的動力機制進行了實證研究，考察動力因素之間的關(guān)聯(lián)機理，揭示各項動力因素對地方政府職能轉(zhuǎn)變的影響強度、影響方式和影響路徑。關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變動力機制的研究深化了對“政府職能轉(zhuǎn)變是如何發(fā)生與推進的”這一重要問題的理解。

構(gòu)建具有科學性和實操性的政府職能轉(zhuǎn)變績效測度量表

在加快轉(zhuǎn)變政府職能的工作中，需要準確地追蹤和把握進展與成效，及時發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗，不斷地改進與提升。這意味著一套具有科學性和實操性的測度量表是必不可少的，這是判斷政府職能轉(zhuǎn)變具體實踐是否有效、成功的重要工具。該書在國內(nèi)首次提出地方政府職能轉(zhuǎn)變績效的概念，并將其關(guān)鍵維度劃分為內(nèi)部優(yōu)化績效和社會適應績效。相較于以往相關(guān)研究，該書對地方政府職能轉(zhuǎn)變績效的界定具備系統(tǒng)觀視角，既考慮政府自身的業(yè)績，也考慮周邊績效，即產(chǎn)生的社會影響性。在此基礎(chǔ)上，作者基于文獻調(diào)研和專家訪談，構(gòu)建了地方政府職能轉(zhuǎn)變績效的具體測度指標并通過實證檢驗進行修正，最終形成了具有較高信度和效度的地方政府職能轉(zhuǎn)變績效測度量表。

該書還對東、中、西部不同地方政府職能轉(zhuǎn)變績效進行了實際測度與比較分析，作者借助歐盟通用評估框架（CAF）探討了地方政府職能轉(zhuǎn)變績效的影響機理，提出領(lǐng)導因素、保障因素、流程因素三大類的影響因素并采取量化方法進行了實證研究。

在提煉浙江經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出政府職能轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)路徑

該書立足于浙江省政府職能轉(zhuǎn)變改革實踐，基于扎實的實證調(diào)查，在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、行政管理等多個領(lǐng)域梳理總結(jié)了一系列具體而鮮活的創(chuàng)新案例，提煉其主要做法與成功經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，作者提出了政府職能轉(zhuǎn)變動力再造和績效提升的實現(xiàn)路徑。作為經(jīng)濟社會發(fā)展的“先發(fā)地區(qū)”，浙江省的政府改革走在全國前列。近年來，浙江省以“最多跑一次”改革、數(shù)字化改革等改革舉措為關(guān)鍵抓手，著力推進政府職能轉(zhuǎn)變，有效提高了行政效率、行政質(zhì)量，提升了人民群眾的滿意度，浙江方案、浙江經(jīng)驗值得其他省市學習、借鑒。

政府職能轉(zhuǎn)變是宏觀的、系統(tǒng)化的頂層設(shè)計，也是一項項涉及具體領(lǐng)域、微觀事務(wù)的探索實踐。該書對浙江省政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗提煉，牢牢抓住了政府改革創(chuàng)新的前沿，注重研究的前瞻性與應用價值。作者長期深耕于政府職能轉(zhuǎn)變相關(guān)領(lǐng)域，持續(xù)追蹤該領(lǐng)域的新情況、新問題，并致力于將研究成果轉(zhuǎn)化為政策方案，推動改革創(chuàng)新的制度化、長效化及推廣應用，令人欽佩與贊賞。

總而言之，該書對政府職能轉(zhuǎn)變開展了全方位、立體化的研究，不僅深化了對政府職能轉(zhuǎn)變的認識與理解，而且為實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了切實可行的路徑與方法，有不少新觀點、新理念值得深入思考、實踐應用及拓展研究。習近平總書記指出，“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭”。通過轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)高質(zhì)量治理，是制度優(yōu)勢的重要來源。我國政府職能轉(zhuǎn)變自改革開放以來已走過了40多個年頭，但依然任重而道遠。對于如何理解和實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，該書可為實務(wù)工作者和相關(guān)領(lǐng)域研究者提供有價值的參考與借鑒。