城市軌道交通票價(jià)管制政策研究

胡飛

（中咨海外咨詢有限公司，北京 100048）

1 引言

1969年國(guó)慶節(jié)，我國(guó)第一條軌道交通北京軌道交通1號(hào)線正式開通運(yùn)營(yíng)，開啟我國(guó)城市軌道交通發(fā)展新紀(jì)元。2008年，依托北京奧運(yùn)會(huì)契機(jī)，北京 市軌道交通迎來(lái)快速發(fā)展階段，新增城市軌道交通線路156 km，總里程達(dá)251 km；同時(shí)連通昌平、良鄉(xiāng)以及順義建設(shè)市郊鐵路，使得北京市軌道交通運(yùn)營(yíng)總里程達(dá)到300 km，總投資約638億元[1]。巨額資金需求使得傳統(tǒng)軌道交通投融資管理體制面臨巨大挑戰(zhàn)。為了對(duì)軌道交通項(xiàng)目融資渠道進(jìn)行擴(kuò)大，促進(jìn)建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)效率的提升，減少市政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，北京 市頒布了支持市政公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入了多氧化的投資，以對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作的相關(guān)政策來(lái)進(jìn)行推動(dòng)。借鑒國(guó)際上采用政府與社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）運(yùn)作的相關(guān)城市軌道交通成功案例經(jīng)驗(yàn)，北京 市軌道交通引入PPP模式對(duì)新線進(jìn)行投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。由于我國(guó)在城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式起步較晚，相關(guān)法律法規(guī)和制度設(shè)計(jì)亟待完善，在軌道交通項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的背景下，政府票價(jià)控制模式的優(yōu)化和選擇成為保障PPP模式有效運(yùn)行的重點(diǎn)問(wèn)題。軌道交通PPP項(xiàng)目的定價(jià)可對(duì)投資項(xiàng)目?jī)r(jià)值評(píng)估產(chǎn)生影響，也是政府監(jiān)管中社會(huì)投資者較為注重的問(wèn)題之一。從經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)角度，對(duì)PPP運(yùn)作中的票價(jià)問(wèn)題進(jìn)行分析研究，提出國(guó)內(nèi)軌道交通票價(jià)管制模式改革方向建議，以期為國(guó)家制定軌道交通市場(chǎng)化票價(jià)政策提供一定幫助。

2 軌道交通票價(jià)管制現(xiàn)狀

一是政府定價(jià)調(diào)控不具備靈活性，以及信息傳遞機(jī)制受阻[2]。軌道交通票價(jià)的制定和調(diào)整因公眾利益、政府利益以及軌道交通企業(yè)利益產(chǎn)生影響。票價(jià)水平的波動(dòng)影響到軌道交通客流。根據(jù)目前我國(guó)主要城市的票價(jià)相關(guān)政策以及軌道交通調(diào)價(jià)情況可以看出，相關(guān)企業(yè)無(wú)法對(duì)政府的定價(jià)原則、目標(biāo)和價(jià)格調(diào)整水平給出合理的預(yù)期，不能及時(shí)、動(dòng)態(tài)地做出調(diào)整。按照市場(chǎng)承受能力調(diào)整票價(jià)，票價(jià)對(duì)客流的調(diào)整和吸引效果難以體現(xiàn)。在實(shí)踐中，更了解軌道交通市場(chǎng)的一方是軌道交通運(yùn)營(yíng)商，但他們?nèi)狈ο鄳?yīng)的定價(jià)權(quán)，很難發(fā)揮票價(jià)的彈性調(diào)節(jié)作用。

二是政府價(jià)格調(diào)整滯后于市場(chǎng)供需，對(duì)公眾和企業(yè)造成負(fù)面影響。價(jià)格調(diào)整周期長(zhǎng)，不能適應(yīng)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。反復(fù)的調(diào)價(jià)滯后在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，頻繁單次調(diào)價(jià)幅度過(guò)大負(fù)面因素，超出了公眾對(duì)軌道交通票價(jià)調(diào)整的預(yù)期。票價(jià)大幅度增加導(dǎo)致客流減少，降低企業(yè)票價(jià)收入，從而影響到軌道交通運(yùn)營(yíng)效率，加大了企業(yè)、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三是現(xiàn)行票價(jià)政策對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼的依賴度過(guò)高。軌道交通項(xiàng)目需要投入巨額資金，投資風(fēng)險(xiǎn)較大，僅依靠軌道交通本身難以實(shí)現(xiàn)盈利，因此，需要政府財(cái)政支持才能滿足投資者的投資回報(bào)要求。票價(jià)水平對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)商財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生直接影響。在引入社會(huì)投資的過(guò)程中，受政府定價(jià)不可控因素影響，社會(huì)投資人不能有效合理地對(duì)未來(lái)收益進(jìn)行預(yù)期，保守預(yù)測(cè)項(xiàng)目前景而最大限度要求財(cái)政補(bǔ)貼支持，嚴(yán)重降低軌道交通項(xiàng)目自身財(cái)務(wù)狀況市場(chǎng)化調(diào)整能力，使政府財(cái)政補(bǔ)貼壓力和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。

四是現(xiàn)行票價(jià)政策難以適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制改革大方向。國(guó)家頒布的相關(guān)文件明確要求對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制市場(chǎng)化改革予以深入，軌道交通項(xiàng)目落實(shí)市場(chǎng)化方法，社會(huì)投資者則會(huì)對(duì)定價(jià)政策進(jìn)行公開、公平和效率等提出更高的要求，同時(shí)也會(huì)尋求一定的定價(jià)自主權(quán)，更有利于合理預(yù)期項(xiàng)目前景。

3 軌道交通票價(jià)管制目標(biāo)的確定

政府應(yīng)明確票價(jià)管制基本目標(biāo)，制定更具有科學(xué)性的票價(jià)管制政策。經(jīng)分析票價(jià)管制主要有4大目標(biāo)：促進(jìn)社會(huì)分配效率、提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率、保護(hù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)展?jié)摿σ约斑m應(yīng)居民收入承受能力。

1）軌道交通一般是由一家以及較少幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，具有市場(chǎng)壟斷地位，若無(wú)任何外部約束機(jī)制，相關(guān)企業(yè)將完全成為市場(chǎng)價(jià)格制定者而非價(jià)格接受者，可通過(guò)制定壟斷價(jià)格，將部分消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)變成生產(chǎn)者剩余，進(jìn)而對(duì)分配效率產(chǎn)生影響。為避免出現(xiàn)上述矛盾，政府需要對(duì)軌道交通票價(jià)予以管制，促進(jìn)社會(huì)分配效率[4]。

2）政府通過(guò)票價(jià)管制政策和措施，構(gòu)建鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)提升軌道交通企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率產(chǎn)生激勵(lì)作用和效果。票價(jià)管制作為重要的價(jià)格管制方法和手段，在保障消費(fèi)者利益的同時(shí)，還需要推動(dòng)相關(guān)企業(yè)對(duì)生產(chǎn)要素組合施行改進(jìn)，最大限度地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)點(diǎn)，持續(xù)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新以及管理創(chuàng)新，以達(dá)到經(jīng)營(yíng)效益最大化[5]。

3）軌道交通行業(yè)具備需要較大的投資、投資回報(bào)期較長(zhǎng)的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)持續(xù)迅速發(fā)展，加大了軌道交通的需求。為更好地適應(yīng)新形勢(shì)、新需求，軌道交通經(jīng)營(yíng)企業(yè)務(wù)必增加融資力度，對(duì)運(yùn)輸服務(wù)供給能力進(jìn)行提升，于研究票價(jià)控制政策期間，應(yīng)考慮促進(jìn)企業(yè)形成可持續(xù)的大規(guī)模投資能力的制度安排。

4）軌道交通具備公共產(chǎn)品屬性，票價(jià)水平需要顧及居民收入的承受能力，且考慮到居民出行習(xí)慣實(shí)際情況以及交通支出占比等，通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)居民收入情況以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)施行分析，測(cè)算城鎮(zhèn)居民交通支出承受能力，以為合理明確票價(jià)上限值打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[6]。

4 軌道交通票價(jià)管制模型選擇

綜合其他國(guó)家施行的票價(jià)管制模型來(lái)看，軌道交通票價(jià)管制模型重點(diǎn)在投資回報(bào)率票價(jià)管制模型和最高限價(jià)管制模型，前者在美國(guó)施行，后者則在英國(guó)施行。

投資回報(bào)票價(jià)控制模型通過(guò)控制投資回報(bào)以間接性地對(duì)票價(jià)進(jìn)行控制。該方法的理論主要前提條件為軌道交通行業(yè)需要具備充足的投資。采用投資回報(bào)票價(jià)控制模式可以促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行投資，但也存在以下不足：（1）企業(yè)根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)的投資回報(bào)定價(jià)，缺少政府監(jiān)管對(duì)提高效率激勵(lì)體系；（2）投資回報(bào)率可對(duì)企業(yè)進(jìn)一步加大資金投入予以刺激，從而獲得較多的利潤(rùn)，大大增加了運(yùn)營(yíng)期間的資金成本，在一定程度上降低了運(yùn)營(yíng)效率；（3）政府和相關(guān)運(yùn)營(yíng)商應(yīng)重復(fù)投資回報(bào)水平，且進(jìn)行博弈談判，此外監(jiān)管者需要正確核查衡量投資回報(bào)的工作量以及難度；（4）這樣的票價(jià)控制模式不能直接控制企業(yè)利潤(rùn)[7]。

最高價(jià)格控制模式，在給定最高價(jià)格的背景下，具備實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化自由，企業(yè)能夠經(jīng)優(yōu)化生產(chǎn)要素組合以及技術(shù)創(chuàng)新，減少成本，從而獲得較多利潤(rùn)。通過(guò)對(duì)比分析可知，美國(guó)采用的票價(jià)控制模式與英國(guó)采用的票價(jià)控制模式存在根本區(qū)別。在投資回報(bào)票價(jià)控制模型中，消費(fèi)者是成本增加帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和降低成本帶來(lái)的收益的承擔(dān)者。在最高價(jià)格控制模式中，該風(fēng)險(xiǎn)、收益均由企業(yè)承擔(dān)以及享受，換句話來(lái)說(shuō)，在投資回報(bào)率票價(jià)管制模型之下，運(yùn)營(yíng)商僅有降低成本，消費(fèi)者方能獲得受益。然而，由于運(yùn)營(yíng)商可以通過(guò)增加投資基礎(chǔ)來(lái)獲得更大的利潤(rùn)，因此，沒(méi)有降低成本的動(dòng)力。在最高限價(jià)控制模式下，企業(yè)因最高限價(jià)限制，僅有最大程度上減少成本方能得到更多的利潤(rùn)。英國(guó)所施行的票價(jià)控制模式對(duì)企業(yè)生產(chǎn)效率提升的激勵(lì)作用效果較為明顯?？紤]國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化程度不高，商品和要素市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制尚不完善，軌道交通行業(yè)PPP運(yùn)營(yíng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有限，為了更好地吸引社會(huì)投資者，可在軌道交通運(yùn)營(yíng)初期，施行投資回報(bào)模型制定初始票價(jià)，考慮運(yùn)營(yíng)商的運(yùn)營(yíng)成本，保證社會(huì)投資者可獲得預(yù)期的收益[8]。

5 以北京軌道交通票價(jià)政策為例提出建議方案和實(shí)證分析

5.1 票價(jià)政策

目前，國(guó)內(nèi)軌道交通票價(jià)政策方案主要原則為政府規(guī)定初始票價(jià)以及往后年度票價(jià)調(diào)整系數(shù)，制定政府對(duì)未來(lái)軌道交通票價(jià)的限價(jià)水平，運(yùn)營(yíng)商根據(jù)自身情況定價(jià)。

具有內(nèi)容主要有：一是在運(yùn)營(yíng)成本的基礎(chǔ)上，根據(jù)投資回報(bào)控制模型明確初始票價(jià)，同時(shí)明確居民收入承受能力、現(xiàn)有票價(jià)水平和其他城軌票價(jià)水平等考慮在內(nèi)；二是根據(jù)國(guó)內(nèi)軌道交通相關(guān)歷史數(shù)據(jù)，考慮政府定價(jià)的權(quán)威性和相應(yīng)的管理成本，每3年進(jìn)行一次調(diào)整；三是票價(jià)增長(zhǎng)系數(shù)應(yīng)參照當(dāng)年CPI和一定比例的其他因素綜合取值。

5.2 實(shí)證分析

結(jié)合北京軌道交通以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，北京 市針對(duì)軌道交通PPP項(xiàng)目所采取的票價(jià)政策方案能夠?qū)\(yùn)營(yíng)商的成本因素予以充分的考慮。并且根據(jù)北京市居民收入增長(zhǎng)和交通支出情況來(lái)看，該種票價(jià)調(diào)整機(jī)制可滿足居民承受能力，在世界銀行相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料中顯示，在發(fā)展期間的國(guó)家交通支出占居民收入占比為5%～10%，北京 市2021年居民人均交通通信支出占人均收入比例為9.69%。結(jié)合發(fā)展基礎(chǔ)判斷，未來(lái)北京居民收入依然會(huì)呈現(xiàn)持續(xù)增加趨勢(shì)，從而可保證居民對(duì)未來(lái)此種票價(jià)調(diào)整具備承受能力[9]。于該種票價(jià)管制政策之下，初期可保證社會(huì)投資者的投資回報(bào)率，同時(shí)能夠于未來(lái)運(yùn)營(yíng)中，對(duì)運(yùn)營(yíng)商創(chuàng)造較好的競(jìng)爭(zhēng)體系。政府通過(guò)制定軌道交通運(yùn)營(yíng)商未來(lái)調(diào)整票價(jià)最高限價(jià)，以促進(jìn)運(yùn)營(yíng)商完全發(fā)揮其管理以及運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，從而能夠?qū)崿F(xiàn)低成本提供較好的改善服務(wù)[10]。

在此種票價(jià)管制政策下，能夠確保前期社會(huì)投資者一定程度投資回報(bào)率，能夠在未來(lái)運(yùn)營(yíng)中，為運(yùn)營(yíng)商營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府僅僅對(duì)地鐵運(yùn)營(yíng)商于未來(lái)調(diào)整票價(jià)的最高限價(jià)線進(jìn)行了制定，在價(jià)限之下，運(yùn)營(yíng)商可進(jìn)行自由定價(jià)，能夠充分發(fā)揮其管理和營(yíng)銷優(yōu)勢(shì)，較好地改善當(dāng)?shù)胤?wù)，提升客流量，從而能夠獲得較多的利潤(rùn)。

以下按照未來(lái)30年票價(jià)政策舉例，標(biāo)明其關(guān)鍵參數(shù)具體明確方法，應(yīng)按照歷史通貨膨脹水平對(duì)未來(lái)的CPI進(jìn)行評(píng)價(jià)，采取統(tǒng)計(jì)方法，認(rèn)為對(duì)歷史數(shù)據(jù)取中位數(shù)5%對(duì)未來(lái)5年平均CPI水平較為合理。每間隔3年對(duì)票價(jià)進(jìn)行1次調(diào)整，經(jīng)政府部門集合運(yùn)營(yíng)商、社會(huì)專家對(duì)相關(guān)影響因素進(jìn)行考慮分析，確定未來(lái)3年的票價(jià)。考慮我國(guó)目前情況，票價(jià)應(yīng)體現(xiàn)出人員工資的實(shí)質(zhì)增長(zhǎng)因素，根據(jù)北京地鐵目前的情況，其工資占運(yùn)營(yíng)成本的50%，占票價(jià)占比為40%，在未來(lái)北京市居民收入實(shí)際凈增長(zhǎng)率為6%，票價(jià)為1.2%左右適宜。

6 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)優(yōu)化軌道交通票價(jià)管制政策，社會(huì)投資人在決策是否進(jìn)行軌道交通項(xiàng)目投資時(shí)，基于政府票價(jià)管制政策總體框架，合理應(yīng)用數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)分析模型及方法，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值。通過(guò)制定明確票價(jià)管制規(guī)則，一定程度上降低運(yùn)營(yíng)商對(duì)于未來(lái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的擔(dān)憂，有利于吸引更多社會(huì)投資者參與軌道交通項(xiàng)目投資，對(duì)于建立和完善軌道交通PPP模式等市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制具有十分重要的保障作用。