以黨的二十大精神為指引 全面夯實糧食安全根基

李 銳 汪 津

一、引言

黨的二十大報告強調(diào)，全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，深入實施種業(yè)振興行動，強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，健全種糧農(nóng)民收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。黨的十八大以來，黨中央科學(xué)地提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的發(fā)展理念，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，逐步構(gòu)思和形成了當(dāng)代具有中國特色的糧食安全觀。

為了深刻領(lǐng)會中國特色糧食安全觀和黨的二十大精神的精髓，有必要深入剖析我國糧食供給的現(xiàn)狀、存在的問題和未來所面臨的挑戰(zhàn)，并在黨的二十大精神的指引下，提出相應(yīng)的解決辦法和措施。

二、我國糧食供給的現(xiàn)狀分析

新中國成立以來，我國糧食單產(chǎn)持續(xù)提高，先后在1959年、1982年和2004年突破了平均畝產(chǎn)100千克、200千克和300千克的水平。2021年全國糧食平均畝產(chǎn)387千克，創(chuàng)歷史新高，其中，水稻、小麥、玉米、大豆和薯類平均畝產(chǎn)分別達到了474千克、387千克、419千克、129千克和277千克，比1978年分別提高了78.1%、207.9%、125.8%、84.9%和54.3%。1966年、1978年、1984年、1996年和2012年我國糧食總產(chǎn)量分別邁上了2億、3億、4億、5億、6億噸的臺階，2021年糧食總產(chǎn)量6.83億噸，已連續(xù)10年穩(wěn)定在6億噸以上。與1949年和1978年相比，在人口增長了160%和46%的情況下，2021年我國人均糧食占有量分別增加了139.1%和55.3%，已達到了484.5千克，遠超國際公認(rèn)的400千克的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線。

根據(jù)海關(guān)總署發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年我國進口糧食16453.9萬噸，出口糧食331萬噸，凈進口糧食16122.9萬噸，凈進口糧食占我國當(dāng)年糧食總產(chǎn)量的23.6%。全國谷物總產(chǎn)量6.33億噸，占糧食總產(chǎn)量的92.7%。作為基本口糧的稻谷和小麥的總產(chǎn)量為34978.9萬噸，出口245.4萬噸，進口1473萬噸，凈進口1227.6萬噸，凈進口量僅為國內(nèi)口糧總產(chǎn)量的3.51%，我國口糧的供給較為安全。

2021年我國玉米總產(chǎn)量27255.2萬噸，進口2835萬噸，進口量為國內(nèi)玉米總產(chǎn)量的10.4%；大豆總產(chǎn)量1960萬噸，進口9652萬噸，進口量是國內(nèi)大豆總產(chǎn)量的4.93倍；大麥總產(chǎn)量96萬噸，進口1248萬噸，進口量是國內(nèi)總產(chǎn)量的13倍；高粱總產(chǎn)量291萬噸，進口942萬噸，進口量是國內(nèi)總產(chǎn)量的3.24倍。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)，我國2020年碎米進口量占大米進口總量的1/3左右，2021年則達到了52%，增速很快。我國飼料用糧和工業(yè)用糧嚴(yán)重短缺，對國際糧食市場的依賴程度較高。

全國現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)糧食倉房倉容6.7億噸，簡易倉容2.4億噸，有效倉容總量比1996年增長了32%。全國糧食物流總量達到了4.8億噸，其中跨省物流量達到了2.3億噸。政府糧食儲備數(shù)量充足，在大中城市和價格易波動地區(qū)建立了10～15天的應(yīng)急成品糧儲備，建立了一批應(yīng)急加工企業(yè)、供應(yīng)網(wǎng)點、配送中心和儲運企業(yè)。目前，我國糧食庫存處于較高水平，中央糧儲儲備的小麥、稻谷等口糧品種能滿足國內(nèi)一年以上的消費需求，遠遠高于國際上通用的17%～18%的糧食儲備率指標(biāo)。

綜上所述，我國目前人均糧食的占有量和中央糧儲儲備的口糧均遠超國際公認(rèn)的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線和國際上通用的糧食儲備率指標(biāo)，口糧自給率在96%以上，我國口糧供給絕對安全，目前國際糧食市場的波動影響甚微。但我國糧食供給的結(jié)構(gòu)性短缺問題較為突出，主要表現(xiàn)為飼料用糧和工業(yè)用糧的供求很不平衡，高度依賴國際糧食市場的供給，短期供需缺口還會進一步拉大。

三、我國糧食安全未來所面臨的挑戰(zhàn)

盡管我國目前口糧的供給在短期內(nèi)有保障，但糧食供給的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，未來所面臨的挑戰(zhàn)依然非常嚴(yán)峻。

(一)耕地面積不斷減少，耕地質(zhì)量持續(xù)下降

根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，截至2019年末全國耕地面積19.18億畝，與第二次國土調(diào)查相比，耕地面積減少了1.13億畝；與此同時，全國建設(shè)用地面積6.13億畝，較第二次國土調(diào)查增加了1.28億畝。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大趨勢下，耕地面積減少的趨勢愈發(fā)難以逆轉(zhuǎn)。近年來，盡管加強了對耕地使用的嚴(yán)格管控，但耕地面積依然持續(xù)減少或變相減少，沿河、沿路、沿村的優(yōu)質(zhì)耕地蓋上了房子、植上了樹，而補充的則是一些山地和荒地。

目前，我國的優(yōu)質(zhì)耕地已不及總耕地面積的1/3，陡坡開墾、草原開墾和圍湖造田等形成的面積非常大。坡度在25度以上的耕地6500萬畝，后備耕地資源不足2億畝，60%以上分布在水源稀缺的地區(qū)和生態(tài)脆弱的地區(qū)。根據(jù)2014年發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，全國土壤點位超標(biāo)率16.1%，耕地土壤點位超標(biāo)率19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。我國是世界上化肥、農(nóng)藥施用量最多的國家，氮肥、磷肥施用量分別占全球的33%和36%，化肥和農(nóng)藥的施用量分別高達328.5千克/公頃和14千克/公頃，遠高于世界平均水平。過度施用化肥和農(nóng)藥導(dǎo)致我國耕地大面積板結(jié)、酸化和質(zhì)量嚴(yán)重退化，耕地土壤結(jié)構(gòu)不同程度的破壞潛在地減少了其15%～35%的產(chǎn)量；不僅如此，我國耕地重金屬污染非常嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭到了很大程度的破壞，嚴(yán)重地威脅到了我國糧食質(zhì)量的安全?？诩Z供給的“量”雖有保障，但“質(zhì)”的安全性卻令人擔(dān)憂。

(二)種質(zhì)創(chuàng)新未突破，育種技術(shù)相對滯后，科企融合不到位

世界糧食育種技術(shù)大體經(jīng)歷了1.0時代(農(nóng)民選擇)、2.0時代(表型選擇)、3.0時代(分子育種)和4.0時代(智能設(shè)計育種)四個階段，國際一流育種已經(jīng)達到了3.0～4.0的時代，而我國種業(yè)技術(shù)還主要處在2.0～3.0的階段。

我國傳統(tǒng)的育種技術(shù)一直引領(lǐng)世界，“綠色革命”“雜種優(yōu)勢利用”“超級稻研發(fā)”等方面居世界領(lǐng)先水平。我國在種質(zhì)資源研究和新基因發(fā)掘領(lǐng)域總體上已達到了國際先進水平，在分子標(biāo)記選擇、分子設(shè)計育種等領(lǐng)域進行了大量的理論跟蹤創(chuàng)新與初步實踐。目前，我國自主選育的品種占國內(nèi)種子市場總額的95%左右，其中，水稻、小麥、大豆均自主選育品種，玉米自主選育的品種占其種子市場95%的份額。我國主要糧食作物的種子質(zhì)量的合格率穩(wěn)定在98%以上。但在基因編輯、合成生物學(xué)、全基因組選擇、機械化制種等新興交叉領(lǐng)域，原創(chuàng)能力不足，缺少重大的突破性理論和方法，原始核心專利很少，在“BT+IT+AI”育種技術(shù)方面嚴(yán)重落后于國際先進水平。目前我國種業(yè)企業(yè)總體處于小、弱、散的狀態(tài)，研究、示范推廣和產(chǎn)業(yè)化對接不緊密，種質(zhì)資源育種利用率僅3%～5%，科企融合很不到位。

(三)口糧用地與工業(yè)用糧、飼料用糧用地的矛盾將會越來越突出

根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局提供的信息，2021年全國養(yǎng)殖業(yè)消耗飼料約4.5億噸，其中，玉米17100萬噸、小麥3760萬噸、稻谷1600萬噸、大麥1030萬噸、高粱870萬噸、其他能量飼料6860萬噸，飼料用糧已占國內(nèi)糧食總供給量的47%。在這消耗的4.5億噸原料中，進口原料占飼料總消費量的比重超過了30%。筆者估計到2030年我國飼料用糧的需求量占糧食總需求量的比重將達到58%左右。除飼料用糧外，工業(yè)用糧所占的比重也很大，目前我國工業(yè)用糧需求量占國內(nèi)糧食總供給量的比重為14%～18%，到2030年我國工業(yè)用糧的需求量將超過1.8億噸。2021年我國糧食種植面積為17.64億畝，按現(xiàn)有的單產(chǎn)水平，如果要實現(xiàn)口糧、飼料用糧和工業(yè)用糧完全自給，則至少需要糧食種植面積30億畝。在確?？诩Z的前提下，我國飼料用糧和工業(yè)用糧，特別是飼料用糧的嚴(yán)重短缺在未來一段時間將不可避免。

(四)自然災(zāi)害發(fā)生的頻次明顯增加，嚴(yán)重威脅糧食安全

我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)幾個國家之一， Walter H. Mallory在其1926年出版的《饑荒的中國》一書中稱我國為饑荒的國度，農(nóng)作物所遭受的氣象災(zāi)害、生態(tài)災(zāi)害、生物災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害在我國都非常嚴(yán)重。2015～2020年，我國農(nóng)作物平均受災(zāi)面積3.16億畝，平均成災(zāi)面積1.54億畝，平均絕收面積0.31億畝。氣候變暖導(dǎo)致自然災(zāi)害發(fā)生的頻次明顯增加，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在《災(zāi)害和危機對農(nóng)業(yè)和糧食安全的影響》報告中稱，現(xiàn)在每年的災(zāi)害發(fā)生頻率是20世紀(jì)七八十年代的三倍多。

與20世紀(jì)80年代相比，水稻“兩遷”害蟲和飛蝗發(fā)生區(qū)域向高維度、高海拔地區(qū)擴張；小麥條銹病越夏區(qū)的海拔高度升高了100米以上；草地螟在我國北方連年爆發(fā)，2019年國內(nèi)首次出現(xiàn)的草地貪夜蛾，嚴(yán)重威脅著我國玉米的產(chǎn)量。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《“兩增兩減”蟲口奪糧促豐收行動方案》，預(yù)計2022年小麥、水稻、玉米、馬鈴薯等糧食作物重大病蟲害全國發(fā)生面積21.4億畝次，比2021年和近5年平均發(fā)生面積分別增加13.5%和10.7%。

(五)種植糧食的生產(chǎn)成本持續(xù)增加，土地拋荒、撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重

2010年以來，我國主要糧食作物的生產(chǎn)成本增長非常快。2021年,三種糧食作物(水稻、小麥和玉米)、大豆的畝均成本分別為1313.6元和758.3元，比2010年分別增長了86.1%和85.5%。截至2021年7月30日，碳酸氫銨、尿素和三元復(fù)合肥的價格較年初分別上漲了45.5%、49.9%和38.8%，較上年同期分別上漲了28.8%、66.6%和36.0%；草甘膦的平均價格較上年同期上漲了78.8%。種植糧食作物過低的收益導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性不高，土地拋荒、撂荒的現(xiàn)象依然很嚴(yán)重，據(jù)估計我國近年來每年拋荒、撂荒的土地面積高達3000萬畝。

(六)生產(chǎn)技術(shù)轉(zhuǎn)型遭遇瓶頸

糧食生產(chǎn)方式在我國很多地區(qū)逐步由勞動密集型開始向輕簡型轉(zhuǎn)變，但目前適宜水稻機插和直播、玉米和大豆機收、馬鈴薯機種機收等作業(yè)環(huán)節(jié)的糧食品種和技術(shù)儲備不足；高效植保、中耕施肥、節(jié)水灌溉、烘干、秸稈處理等機械應(yīng)用難題依然沒有很好地解決，成為制約全程機械化的短板，品種和技術(shù)集成配套性很差。

(七)國家糧食儲備的效率低，且被過度依賴

從2013年開始，國家連續(xù)啟動稻谷、小麥和玉米托市收購，每年分別收購3000萬噸、3000萬噸左右和7000多萬噸。每噸庫存糧食的保管成本250多元，中央和地方財政的負(fù)擔(dān)巨大。從市場收購的數(shù)量巨大，而實際拍賣成交率卻很低，2016年稻谷的拍賣成交率僅4.9%，最高的2019年也只有22.2%。糧食加工企業(yè)、農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民儲備原糧和商品糧很少，很多農(nóng)戶甚至不儲糧，遇到突發(fā)事情，糧價異常波動的效應(yīng)易被放大。

(八)國際糧食市場更加復(fù)雜多變，不確定性因素明顯增多

世界谷物持續(xù)增產(chǎn)的潛力已非常有限，但人口增長、消費結(jié)構(gòu)升級和能源需求等導(dǎo)致世界谷物消費快速增長。2020/2021年度世界三大谷物(小麥、玉米和稻谷)的消費量為26.49億噸，比2000/2001年度增加了8.2億噸，增長了45%，其中玉米增長了90%。俄羅斯和烏克蘭分別是世界第4大和第9大谷物生產(chǎn)國，也是世界第4大和第2大谷物出口國，出口量占全球出口量的19%。2021年，我國從烏克蘭進口玉米和葵花籽油732萬噸和108.8萬噸，分別占我國當(dāng)年其進口量的30%和64%。俄烏沖突無疑加劇了世界糧食市場的波動，對我國的糧食進口也產(chǎn)生了一定的影響。不僅如此，由于擔(dān)心全球糧食供給中斷，印度、越南、土耳其等國今年相繼出臺了限制糧食出口的禁令，世界糧食市場的供求已嚴(yán)重失衡。

根據(jù)國際谷物理事會(International Grains Council,IGC)的數(shù)據(jù)，2021年3月，IGC的糧油價格指數(shù)達到了265.3，同比上漲了41%，創(chuàng)2014年7月以來的新高。美國玉米和大豆的價格飆升至7年最高水平，飼養(yǎng)成本提高了至少30%。俄烏沖突進一步推動了全球糧價大幅度上漲，截至2022年5月，美國硬紅冬小麥、2級黃玉米的離岸價分別為每噸531美元和350美元，與2020年1月同比上漲了120.3%和96.6%。

舊的國際秩序已千孔百瘡，未來整個世界在很長一段時間里將會處于動蕩之中。受此影響，可以預(yù)計未來世界糧食市場的供需缺口將會進一步拉大，糧食價格將會不斷上漲。目前，從美國、巴西、烏克蘭、阿根廷、加拿大、法國和澳大利亞7國進口的谷物和大豆占我國糧食進口總量的93%左右，進口來源國過于集中。隨著中國的發(fā)展，我國與美國等西方主要國家的摩擦和矛盾很可能會加深，遇到極端情況，我國很可能會面臨著即使花大價錢也買不到糧食的尷尬局面。

四、保障我國糧食安全的政策和措施

著眼于我國糧食安全所面臨的挑戰(zhàn)，在黨的二十大精神指引下，我們提出以下應(yīng)對政策和措施。

第一，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確?？诩Z田和關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)用地不受侵蝕。耕地占補平衡的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在實施過程中出現(xiàn)了新的問題：增減掛鉤占用的基本上都是城鎮(zhèn)近郊的優(yōu)質(zhì)耕地，而拆舊復(fù)墾復(fù)耕的土地基本上都是偏遠農(nóng)村地區(qū)的劣質(zhì)地，因此，如何保障耕地的質(zhì)量是我們應(yīng)該高度重視的問題。除此之外，合理使用耕地也非常重要，不宜種植糧食作物的可耕地，譬如一些坡度較大的山地，就讓農(nóng)戶因地制宜地種植經(jīng)濟作物。鼓勵平原地區(qū)的農(nóng)民適度規(guī)模經(jīng)營，但決不能在丘陵地區(qū)和山區(qū)盲目追求糧食生產(chǎn)的規(guī)模。

第二，深化提高現(xiàn)有育種技術(shù)水平，主攻基因編輯技術(shù)、全基因組選擇育種技術(shù)和合成生物學(xué)等的關(guān)鍵問題和技術(shù)，完善表型和基因性規(guī)模化、精準(zhǔn)化鑒定體系，充分運用轉(zhuǎn)基因技術(shù)，培育出播期耐低溫、抗病蟲害、抗倒伏、抗穗發(fā)芽、耐旱、耐熱、重金屬鎘低積累和適合輕簡化栽培的突破性新品種。實施科企深度融合的激勵政策，構(gòu)建我國現(xiàn)代化的種業(yè)創(chuàng)新體系。

第三，加強土壤改良技術(shù)和方法的研究、推廣和應(yīng)用，引導(dǎo)農(nóng)戶增施有機肥、秸稈還田和合理輪作，綜合運用生物修復(fù)和化學(xué)淋洗等技術(shù)盡快恢復(fù)土壤的質(zhì)量，要把恢復(fù)和改善土壤質(zhì)量與保護耕地數(shù)量同等對待。

第四，適度推廣和發(fā)展節(jié)約耕地的設(shè)施農(nóng)業(yè)和垂直農(nóng)業(yè)技術(shù)，采用設(shè)施或垂直農(nóng)業(yè)技術(shù)的農(nóng)田平均每畝至少可增產(chǎn)糧食30%。2016～2021年，全國農(nóng)作物干旱受災(zāi)面積平均為2.29億畝，2020年全國因干旱而損失糧食123.04億千克，在干旱嚴(yán)重的地區(qū)大面積采用節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)，可增加至少0.04億噸的糧食總產(chǎn)量。我國目前擁有近1.5億畝具有開發(fā)利用潛力的鹽堿地，種植適合鹽堿地生長的作物品種，至少可以增加0.3億噸的糧食總產(chǎn)量。筆者估計推廣應(yīng)用這些技術(shù)和品種每年可增加糧食至少0.5億噸。

第五，我國耕地稀缺的狀況在未來一段時間很難扭轉(zhuǎn)，應(yīng)鼓勵補貼國內(nèi)企業(yè)到國外去租地甚至買地種糧。除俄羅斯外， 烏克蘭、巴西、阿根廷都可以成為我國優(yōu)質(zhì)的備選種糧基地，很有必要將農(nóng)業(yè)對外投資作為我國糧食安全治理的重要選項。

第六，提高農(nóng)戶種糧的積極性是我國糧食安全的根本，所以當(dāng)務(wù)之急是要盡快健全糧農(nóng)的收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制。研究推廣輕簡型糧食作物品種，節(jié)約勞動力成本；努力把農(nóng)資價格穩(wěn)定或降下來；平衡國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策與國際規(guī)則，進一步加強對糧食生產(chǎn)的支持和保護；構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，使有技術(shù)且愿意種糧的人能夠留在農(nóng)村。

第七，控制糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的總損耗率。根據(jù)中國農(nóng)科院的估計，我國每年在儲藏、運輸、加工環(huán)節(jié)損失的糧食超過0.35億噸，全產(chǎn)業(yè)鏈的總損耗率約12%。中國科學(xué)院調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示：我國餐飲食物浪費量每年為0.17億～0.18億噸。普及推廣現(xiàn)有的設(shè)施和技術(shù)條件，糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的總損耗率可控制在6%以下；每個公民都養(yǎng)成節(jié)約糧食的生活習(xí)慣，每年可節(jié)省糧食0.08億噸左右。兩項加總至少可增加糧食供給0.25億噸。

第八，大力調(diào)整和改革我國目前的糧食儲備體系。我國實行中央和地方兩級儲備制度，地方儲備包括省、市、縣三級。目前中儲糧總公司在全國各地有1200多家糧庫。從實地調(diào)研的結(jié)果來看，縣級糧儲的效率較低，每年卻耗費大量的財政資金。建議保留地方政府省級、地市級的糧庫和機構(gòu)，適當(dāng)精簡地方政府縣級糧庫和機構(gòu)。物流技術(shù)和交通運輸條件的飛速發(fā)展為重構(gòu)中央和地方的糧食儲備體系提供了充分的前提條件。另外，建議地方政府糧庫所存儲的糧食至少40%以上是加工后的產(chǎn)品，如大米、面粉等，而不全是原糧。同時，還可采用補貼的形式激勵糧食加工企業(yè)和農(nóng)戶儲存一定數(shù)量的糧食。

深刻領(lǐng)會中國特色糧食安全觀和黨的二十大精神的精髓，綜合運用和落實上述政策和措施，我國有望到2030年口糧的自給率超過97%，飼料用糧和工業(yè)用糧的自給率達到90%左右，飼料用糧和工業(yè)用糧嚴(yán)重短缺的問題在未來5～10年都能夠得到較好的解決。但我們必須高度重視耕地土壤質(zhì)量退化和農(nóng)作物生態(tài)環(huán)境惡化這兩個影響糧食安全的痼疾。