文/孫紅梅 嚴(yán)華東
推行PPP 模式的核心目的在于提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給效率,從全生命周期項(xiàng)目管理來(lái)看,PPP 模式實(shí)現(xiàn)了策劃、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)等核心環(huán)節(jié)的有機(jī)統(tǒng)一,能夠優(yōu)化項(xiàng)目全生命周期管理及資源配置。因此,PPP 項(xiàng)目社會(huì)投資人必須參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng),且其獲得的項(xiàng)目收益在很大程度上須與運(yùn)營(yíng)績(jī)效相關(guān)聯(lián),相比傳統(tǒng)工程總承包模式或BT 模式而言,PPP 項(xiàng)目社會(huì)投資人更應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目設(shè)計(jì)及運(yùn)營(yíng)對(duì)項(xiàng)目整體效益的影響。正因?yàn)檫@一理念的更新,在PPP 項(xiàng)目市場(chǎng)上,有一類技術(shù)輸出型的合作模式應(yīng)運(yùn)而生。技術(shù)輸出型的小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式,即社會(huì)投資人旨在以擴(kuò)大其主營(yíng)業(yè)務(wù),基于自身在某方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)或管理優(yōu)勢(shì),而與其他單位組成聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目,且在PPP 項(xiàng)目公司中股權(quán)占比較小的合作模式。目前實(shí)踐中主要有兩類:一是設(shè)計(jì)院,二是專業(yè)運(yùn)營(yíng)單位。本文以南京地鐵運(yùn)營(yíng)有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱“地鐵運(yùn)營(yíng)公司”)作為專業(yè)運(yùn)營(yíng)單位的代表分析小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式的相關(guān)問(wèn)題。
重慶軌道18 號(hào)線線路全長(zhǎng)約29.119km,設(shè)跨江大橋2 座。其中地下線長(zhǎng)約18.713km、高架線長(zhǎng)約9.646km,地面線長(zhǎng)約0.760km。全線共設(shè)車站19 座(地下站12 座,高架站7 座),其中換乘站8 座,平均站間距為1.563km。全線設(shè)一段一場(chǎng),為金鰲寺車輛段和富華路停車場(chǎng)。本項(xiàng)目概算總投資為2176469.8 萬(wàn)元。
該P(yáng)PP 項(xiàng)目合作內(nèi)容為富華路--跳蹬南工程全過(guò)程投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及移交。
本項(xiàng)目由重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)作為實(shí)施機(jī)構(gòu),通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方。由市政府指定重慶市交通開(kāi)發(fā)投資(集團(tuán))有限公司(以下簡(jiǎn)稱“重慶交開(kāi)投集團(tuán)”)作為政府方出資代表,與中標(biāo)的社會(huì)資本方共同組建SPV 項(xiàng)目公司。項(xiàng)目采用PPP 模式下的“BOT+EPC”運(yùn)作方式,其中“B”表示項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資及建設(shè);“O”表示項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)及維護(hù);“T”表示項(xiàng)目的移交,即由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)全過(guò)程投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及移交等所有工作,并由項(xiàng)目公司和中標(biāo)的社會(huì)資本方中負(fù)責(zé)總承包的單位簽訂總承包協(xié)議。在特許經(jīng)營(yíng)期滿后,項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目無(wú)償移交給市政府或其指定單位。
地鐵運(yùn)營(yíng)公司是南京地鐵集團(tuán)的全資子公司,負(fù)責(zé)南京市現(xiàn)有10 條軌道項(xiàng)目、378 公里線路的運(yùn)營(yíng)管理、乘客服務(wù)及設(shè)施設(shè)備的維修保養(yǎng),同時(shí)擔(dān)負(fù)起網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)的籌備任務(wù)。基于在城市軌道運(yùn)營(yíng)方面的成熟經(jīng)驗(yàn)和突出優(yōu)勢(shì),通過(guò)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C決策,其以“重慶軌道18 號(hào)線建設(shè)運(yùn)營(yíng)有限公司股東”和“技術(shù)服務(wù)供應(yīng)商”雙重角色定位,積極參與到重慶軌道18 號(hào)線PPP 項(xiàng)目中。
1.重慶軌道18 號(hào)線建設(shè)運(yùn)營(yíng)有限公司股東
地鐵運(yùn)營(yíng)公司、中鐵建股份有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱“中鐵建”)、中鐵建投資基金管理有限公司(以下簡(jiǎn)稱“中鐵建投資基金公司”)三家單位組成聯(lián)合體,通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)被依法確定為18 號(hào)線項(xiàng)目的PPP 社會(huì)資本方。根據(jù)該項(xiàng)目《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》和《股東協(xié)議》,社會(huì)資本方聯(lián)合體與政府方出資代表重慶交開(kāi)投集團(tuán)共同出資組建項(xiàng)目公司。其中,重慶交開(kāi)投集團(tuán)持股比例為40%,三家聯(lián)合體單位持股比例合計(jì)為60%。其中:地鐵運(yùn)營(yíng)公司占股0.01%,中鐵建投資基金公司持有項(xiàng)目公司35% 股權(quán),中鐵建占股24.99%。地鐵運(yùn)營(yíng)公司共認(rèn)繳出資71.86 萬(wàn)元。
2.重慶軌道18 號(hào)線技術(shù)服務(wù)供應(yīng)商
基于地鐵運(yùn)營(yíng)公司具有豐富的地鐵運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)異的品牌影響力和過(guò)硬的專業(yè)技術(shù)能力,聯(lián)合體牽頭方中鐵建重慶公司與地鐵運(yùn)營(yíng)公司約定原則,確定由地鐵運(yùn)營(yíng)公司派駐運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì),提供技術(shù)支持服務(wù),協(xié)助項(xiàng)目公司開(kāi)展18 號(hào)線設(shè)計(jì)、設(shè)備采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)籌備等建設(shè)期中與運(yùn)營(yíng)相關(guān)的管理工作和運(yùn)營(yíng)日常管理工作,服務(wù)期限為10 年,其中:籌備期2 年、運(yùn)營(yíng)期8 年。主要技術(shù)支持服務(wù)內(nèi)容包括:
(1)運(yùn)營(yíng)籌備策劃
統(tǒng)籌編制總體運(yùn)營(yíng)籌備方案,包含組織架構(gòu)及人員三定方案、規(guī)章制度、運(yùn)營(yíng)介入、綜合聯(lián)調(diào)、三權(quán)接管、試運(yùn)行、試運(yùn)營(yíng)、安全管理、后勤保障和其他專項(xiàng)工作。
(2)運(yùn)營(yíng)管理體系導(dǎo)入
負(fù)責(zé)導(dǎo)入運(yùn)營(yíng)管理體系,包含建立員工績(jī)效管理體系、預(yù)算體系、定額指標(biāo)體系、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、班組管理網(wǎng)絡(luò)體系、安全管理體系、管理文本體系、運(yùn)營(yíng)物資采購(gòu)管理體系等,以此協(xié)助構(gòu)建運(yùn)營(yíng)管理體系。
(3)系統(tǒng)總聯(lián)調(diào)功能驗(yàn)證和演練
負(fù)責(zé)系統(tǒng)總聯(lián)調(diào)功能驗(yàn)證和演練,包含軌行區(qū)管理、“冷滑”和“熱滑”試驗(yàn)組織、動(dòng)車調(diào)試組織、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)系統(tǒng)單體調(diào)試見(jiàn)證、驗(yàn)證及接口調(diào)試組織與協(xié)調(diào)、綜合聯(lián)調(diào)(動(dòng)態(tài)綜合檢測(cè))組織實(shí)施、總結(jié)與評(píng)估、綜合聯(lián)調(diào)工程技術(shù)文件及資料的整理、歸檔與移交、試運(yùn)行及演練組織、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)、試運(yùn)行及演練總結(jié)與評(píng)估、初期運(yùn)營(yíng)關(guān)鍵崗位保障、綜合聯(lián)調(diào)及試運(yùn)行檢出問(wèn)題的閉環(huán)管理等。
在組建聯(lián)合體投標(biāo)階段,聯(lián)合體協(xié)議書是采購(gòu)人(即政府方)提供的格式文本,政府方往往會(huì)在該類PPP 項(xiàng)目的聯(lián)合體協(xié)議中明確兩點(diǎn):一是聯(lián)合體成員須嚴(yán)格按照資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的各項(xiàng)要求,遞交資格預(yù)審申請(qǐng)文件和投標(biāo)文件,履行合同,并對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任;二是聯(lián)合體成員負(fù)責(zé)本項(xiàng)目招標(biāo)范圍內(nèi)的投資、設(shè)計(jì)管理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交,各聯(lián)合體成員之間并未細(xì)分各自承擔(dān)的工作。以案例項(xiàng)目為例,地鐵運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)的責(zé)任范圍不僅僅限于運(yùn)營(yíng),而是該項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)管理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交全過(guò)程的連帶責(zé)任。
PPP 項(xiàng)目協(xié)議往往是一攬子協(xié)議,包括《聯(lián)合體協(xié)議》《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》《投資協(xié)議》《股東協(xié)議》《公司章程》以及相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議,在上述一系列合作協(xié)議中,同樣存在關(guān)于連帶風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)的相關(guān)約定。以案例項(xiàng)目為例,雖然地鐵運(yùn)營(yíng)公司主要承擔(dān)的是運(yùn)營(yíng)事務(wù),但在《投資協(xié)議》和《股東協(xié)議》中仍然要求其為項(xiàng)目公司履行并完成《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》項(xiàng)下的融資義務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任,同時(shí)須就工程驗(yàn)收和試運(yùn)行履約產(chǎn)生的違約責(zé)任向政府方承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。在此基礎(chǔ)上,社會(huì)資本作為一個(gè)“利益共同體”,《公司章程》還明確約定社會(huì)資本各方在股東會(huì)、董事會(huì)的提案、表決及涉及行使社會(huì)資本方權(quán)利和履行義務(wù)時(shí)成為一致行動(dòng)人,并應(yīng)就其在本章程項(xiàng)下的義務(wù)向政府方承擔(dān)連帶責(zé)任,社會(huì)資本“利益共同體”中任何一方違反有關(guān)約定,政府方均有權(quán)要求任何一方就此承擔(dān)連帶責(zé)任。
如上所述,在PPP 項(xiàng)目一系列合作協(xié)議連帶風(fēng)險(xiǎn)約定中,客觀上對(duì)以地鐵運(yùn)營(yíng)公司為代表的小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資方形成了較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
合同策劃是合同談判和后續(xù)合同簽訂的基礎(chǔ)。一是爭(zhēng)取政府方理解,在聯(lián)合體協(xié)議上區(qū)別不同聯(lián)合體成員的不同責(zé)任,弱化連帶責(zé)任;二是在聯(lián)合體協(xié)議中明確地鐵運(yùn)營(yíng)公司僅承擔(dān)與負(fù)責(zé)本項(xiàng)目招標(biāo)范圍內(nèi)的運(yùn)營(yíng)事務(wù),不擴(kuò)大其責(zé)任范圍(如融資、建設(shè)等);三是合同策劃應(yīng)區(qū)別社會(huì)資本和項(xiàng)目公司這兩個(gè)獨(dú)立的法人主體,避免政府方擴(kuò)大社會(huì)資本方承擔(dān)PPP 項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)的所有事項(xiàng);四是合同策劃應(yīng)區(qū)別應(yīng)盡義務(wù)、救濟(jì)義務(wù)和道德義務(wù),PPP 項(xiàng)目往往具有明顯的公益性,應(yīng)明確社會(huì)資本應(yīng)盡義務(wù)范圍;五是充分利用市場(chǎng)機(jī)制(如購(gòu)買保險(xiǎn)),轉(zhuǎn)移可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn);六是爭(zhēng)取在后續(xù)資產(chǎn)證券化活動(dòng)中的主動(dòng)權(quán),國(guó)家鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過(guò)REITs 盤活存量資產(chǎn),該項(xiàng)與運(yùn)營(yíng)緊密相關(guān),在合同策劃中應(yīng)予以考慮;七是做好退出策劃,技術(shù)輸出型單位的小比例股權(quán)投資中其財(cái)務(wù)投資并非本意,核心目的在于技術(shù)輸出,合同策劃時(shí)應(yīng)做好退出預(yù)案,且應(yīng)反映在合同文本中。
軌道交通PPP 項(xiàng)目投資大、技術(shù)復(fù)雜、實(shí)施周期長(zhǎng),從政府方(屬地政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)及出資代表)角度考慮,要求聯(lián)合體承諾承擔(dān)連帶責(zé)任、要求投資人在股權(quán)合作的基礎(chǔ)上承擔(dān)連帶責(zé)任是其自身風(fēng)險(xiǎn)控制的措施之一,因此,政府方往往在采購(gòu)文件和合同文本中設(shè)置一系列的連帶責(zé)任。換言之,小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式?jīng)Q定了技術(shù)輸出單位必須要考慮一個(gè)問(wèn)題,即技術(shù)輸出獲得收益是否與其小比例股權(quán)投資帶來(lái)的連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)相匹配,若風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法預(yù)期,則必須放棄投標(biāo);若風(fēng)險(xiǎn)可控,則要進(jìn)一步考慮如何轉(zhuǎn)化衍生風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移連帶責(zé)任。就該項(xiàng)目的合同約定而言,地鐵運(yùn)營(yíng)公司客觀上存在因聯(lián)合體其它成員違約導(dǎo)致其承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。為規(guī)避因聯(lián)合體其他成員發(fā)生違約帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),地鐵運(yùn)營(yíng)公司在《服務(wù)協(xié)議》中約定其有權(quán)向牽頭方追責(zé)。具體內(nèi)容如下:“若乙方因聯(lián)合體協(xié)議對(duì)任意第三方承擔(dān)賠償責(zé)任,或乙方基于聯(lián)合體成員之身份而就聯(lián)合體責(zé)任(包括但不限于聯(lián)合體對(duì)外承擔(dān)的違約責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任、行政責(zé)任等全部責(zé)任)承擔(dān)連帶責(zé)任的,乙方承擔(dān)責(zé)任后有權(quán)向甲方追償,甲方應(yīng)承擔(dān)責(zé)任?!?/p>
PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的核心在于防患于未然,重點(diǎn)在于強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制和應(yīng)對(duì)能力。以項(xiàng)目前期為例,一是在投標(biāo)前應(yīng)對(duì)PPP 項(xiàng)目的外部條件進(jìn)行充分的盡職調(diào)查,包括項(xiàng)目基礎(chǔ)情況(建設(shè)必要性、投資合理性、合法合規(guī)性)、政府信譽(yù)和當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和回報(bào)機(jī)制、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)條件以及具體項(xiàng)目的其它關(guān)注點(diǎn);二是要加強(qiáng)對(duì)PPP 項(xiàng)目可行性的論證,尤其關(guān)注核心財(cái)務(wù)盈利指標(biāo)(如項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率、股東內(nèi)部收益率、項(xiàng)目資本金凈利潤(rùn)率、投資回收期等),努力做到財(cái)務(wù)測(cè)算真實(shí),運(yùn)營(yíng)成本和收入科學(xué)合理,融資方案和資金投入可行,合作伙伴盡職調(diào)查及資信評(píng)估充分可靠;三是要加強(qiáng)政策研究,高度重視PPP 類合作協(xié)議的談判和簽訂,特別關(guān)注聯(lián)合體協(xié)議和股東協(xié)議中對(duì)于自身的約束,同時(shí)盡可能為未來(lái)合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更的空間。
從基本概念看,考慮技術(shù)輸出的小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式是指基于技術(shù)輸出單位在某方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)或管理能力,而與其他單位組成聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目,且在PPP 項(xiàng)目公司中股權(quán)占比較小的合作模式。該模式下,運(yùn)營(yíng)單位前期介入符合PPP 模式的初衷和本意,真正實(shí)現(xiàn)了策劃、融資、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工和運(yùn)營(yíng)的深度融合,能夠更好地實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最終產(chǎn)出功能效益,是值得鼓勵(lì)的一種合作方式。同時(shí),該模式客觀上也面臨著連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn),換言之,連帶責(zé)任是PPP 模式下技術(shù)輸出單位選用小比例長(zhǎng)期股權(quán)投資模式的自帶風(fēng)險(xiǎn),是投資模式和業(yè)主需求綜合作用產(chǎn)生的,因此,采用該模式時(shí)關(guān)鍵在于能否做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制。具體而言,首先,應(yīng)重視合同策劃,盡可能在簽約和談判階段將風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別到位,并作為合同條款的“伏筆”,為后續(xù)合同執(zhí)行做好鋪墊;其次,應(yīng)強(qiáng)化規(guī)范管理,建立企業(yè)級(jí)和項(xiàng)目級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系,做到有備無(wú)患;最后,應(yīng)重視風(fēng)險(xiǎn)管理,減輕或轉(zhuǎn)移連帶責(zé)任,并做好關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)對(duì)。