共治追求下的食品安全監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型之道

梁金鋼 秦國(guó)榮

(南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211800)

伴隨著科技水平和生產(chǎn)工藝的不斷提高，中國(guó)的食品產(chǎn)業(yè)獲得了卓有成效的發(fā)展。2010年中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值約為9 400億美元，首次超過美國(guó)的8 019億美元，成為全球第一大食品產(chǎn)業(yè)[1]。然而，產(chǎn)業(yè)繁華的背后，也蘊(yùn)含著眾多“人為的不確定性”，演變?yōu)楝F(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)嵌入于中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)的格局，表現(xiàn)出數(shù)量眾多、范圍廣闊、分布分散的特點(diǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和治理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。

面對(duì)中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜特點(diǎn)，食品安全的治理方式也在不斷優(yōu)化。當(dāng)前“社會(huì)共治”模式被納入《食品安全法》《反食品浪費(fèi)法》，替代了傳統(tǒng)以監(jiān)管權(quán)為核心的“中心主義”食品安全治理模式，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全良好治理的現(xiàn)代性目標(biāo)。這種治理模式的遞變需要對(duì)傳統(tǒng)治理模式核心——監(jiān)管權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。積極通過“釋放權(quán)力”的方式對(duì)監(jiān)管權(quán)進(jìn)行“去中心化”迎合了“社會(huì)共治”模式的追求。然而，盲目對(duì)監(jiān)管權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)型有可能會(huì)引發(fā)監(jiān)管上的漏洞或者其他未知的風(fēng)險(xiǎn)，造成更大的食品安全事故。因此，應(yīng)當(dāng)采取更加理性的方式，通過認(rèn)清當(dāng)前中國(guó)食品安全治理轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，探尋適宜的食品安全監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型之道。

1 社會(huì)共治——食品安全治理的理想追求

21世紀(jì)初，“三鹿奶粉”“瘦肉精”“蘇丹紅”等重大食品安全事故的發(fā)生，對(duì)公民的身體健康、食品產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展、政府的治理形象造成重大損害。日益頻發(fā)的食品安全事故促使中國(guó)通過完善配套法律、調(diào)整政府監(jiān)管配置、傾斜供給執(zhí)法資源等方式，形成了以市場(chǎng)監(jiān)管總局為核心的“中心主義”食品安全治理模式[2]。這種治理模式強(qiáng)調(diào)嚴(yán)密地監(jiān)督、嚴(yán)格地監(jiān)管、嚴(yán)厲地懲罰，彰顯了食品安全治理中的監(jiān)管的“嚴(yán)”之道。這種監(jiān)管的“嚴(yán)”之道對(duì)中國(guó)的食品安全作出了卓越的貢獻(xiàn)，使中國(guó)的食品安全水平顯著提高，近年來(lái)已未再出現(xiàn)類似于“三聚氰胺”這種重大食品安全事故。然而，時(shí)常發(fā)生的局部食品安全事故不斷敲打提醒著人們：中國(guó)仍未成為食品安全善治國(guó)家，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理體系和治理方式還需進(jìn)一步完善。面對(duì)全新的情況，中國(guó)適時(shí)調(diào)整了食品安全的治理模式，以求達(dá)到科學(xué)治理、良好治理的雙重現(xiàn)代化目標(biāo)。

1.1 中國(guó)現(xiàn)代化食品治理的法治選擇

烏爾里希·貝克[3]將當(dāng)前的社會(huì)稱為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，意指隨著改造自然效率的提高，社會(huì)在控制和改造外部自然的過程中，會(huì)面對(duì)越來(lái)越多難以發(fā)現(xiàn)、監(jiān)測(cè)和控制的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展邏輯也開始從對(duì)財(cái)富的分配轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)風(fēng)險(xiǎn)的分配，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理也成為了不可逃避的“現(xiàn)代性問題”。盡管中國(guó)的食品產(chǎn)業(yè)已經(jīng)得到了飛速的發(fā)展，但整體格局仍可以用“多”“散”“小”來(lái)定義，這就使食品安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出“多”和“散”的特征，但是并不“小”。原因在于，食品安全問題是系統(tǒng)性、全局性的問題，任何看似不起眼的食品安全風(fēng)險(xiǎn)都有可能引發(fā)食品生產(chǎn)鏈中的連環(huán)波動(dòng)，引發(fā)重大食品安全事故。在系統(tǒng)論的維度，食品安全問題所影響到的不僅僅是社會(huì)生活系統(tǒng)，更會(huì)對(duì)與后者相獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)帶來(lái)巨大沖擊[4]。以“三聚氰胺”案為例，該案不僅對(duì)眾多嬰幼兒的身體帶來(lái)了重大的損害，并且對(duì)中國(guó)的奶制品市場(chǎng)造成嚴(yán)重的沖擊。即使在現(xiàn)在，消費(fèi)者也難以恢復(fù)對(duì)國(guó)產(chǎn)奶制品的信心。與此同時(shí)，監(jiān)管部門所實(shí)施的“免檢責(zé)任制”在當(dāng)時(shí)也被推上了風(fēng)口浪尖，以提升監(jiān)管效率、減少企業(yè)壓力、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為初衷的監(jiān)管政策成為了三鹿集團(tuán)的“替罪羊”，受到了嚴(yán)重的合理性質(zhì)疑[5]，政府的執(zhí)法權(quán)威受到極大沖擊。即使現(xiàn)在，相關(guān)條件已經(jīng)趨于成熟的背景下，政府也難以推行類似于“免檢責(zé)任制”這種賦權(quán)于社會(huì)的治理政策。

在這種背景之下，重新審視傳統(tǒng)的“中心主義”治理模式會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種單一、單向、單維的治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)中國(guó)多樣的食品安全風(fēng)險(xiǎn)格局?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的復(fù)雜形勢(shì)之下，習(xí)總書記指示，需要提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還要求在法治的軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。揆情審勢(shì)地，需要對(duì)治理模式進(jìn)行變革，以實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)代化。德國(guó)社會(huì)學(xué)家尤爾根·哈貝馬斯[6]通過分析后現(xiàn)代資本主義所面臨的各種危機(jī)，創(chuàng)造性地提出了“法律商談”的政治理論和“社會(huì)共治”的治理理論。在他的理論框架之下，政策的制定需要通過民主、廣泛地討論，社會(huì)的治理需要多元主體的平等合作，以此來(lái)回應(yīng)傳統(tǒng)“單向治理”模式所面對(duì)的合法化危機(jī)。與此同時(shí)，有學(xué)者[7]也指出：在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之下，政府需要有效發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的力量與智慧，實(shí)現(xiàn)三者的良性互動(dòng)，才能產(chǎn)生更好的治理效果。這種科學(xué)化的治理理論開始被立法所采納，2015年新《食品安全法》將“社會(huì)共治”這種治理模式納入其中，這便標(biāo)志著：社會(huì)共治成為了中國(guó)現(xiàn)代化食品治理的法治選擇。這同時(shí)也是中國(guó)食品安全治理不斷發(fā)展的必然要求和結(jié)果[8]。

1.2 中國(guó)食品安全共治的理想狀態(tài)

僅僅把“社會(huì)共治”規(guī)定在法律條款之中并不能使中國(guó)的食品安全治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。法律現(xiàn)實(shí)主義者揭示了“書本之法”與“行動(dòng)之法”之間的差異，從觀照法律實(shí)施之難的視角，確認(rèn)了策略性探討立法和司法的必要性，以此適應(yīng)社會(huì)的需要[9]。雖然新《食品安全法》出臺(tái)將近6年，以及關(guān)注食品數(shù)量安全的《反食品浪費(fèi)法》也在其中規(guī)定了“社會(huì)共治”的內(nèi)容，但食品安全的治理遠(yuǎn)沒有達(dá)到期望的理想狀態(tài)。

在理想框架之下，多元主體各自形成并表達(dá)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的價(jià)值理性。更重要的，多元主體在良好的共治模式之下，都能產(chǎn)生了一種尊重并理解其他主體的價(jià)值需求，通過平等的協(xié)商對(duì)話，形成多方接納并積極維護(hù)的交流理性。食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的治理理性，其形成、實(shí)施、維護(hù)不單純存在于治理的某一個(gè)環(huán)節(jié)，而是應(yīng)當(dāng)貫穿于治理活動(dòng)的全過程。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理主要包括5個(gè)環(huán)節(jié)：食品風(fēng)險(xiǎn)議題的形成；食品風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定；食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流；食品安全風(fēng)險(xiǎn)的管理。在這5個(gè)環(huán)節(jié)之中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流是貫穿始終的，其目的也是為了保證多元主體形成治理理性。在理想狀態(tài)之下，每一個(gè)環(huán)節(jié)都不是孤立的由個(gè)別主體承擔(dān)，而是由多元主體形成良好的交流，進(jìn)行“合作化”治理。這種多元主體的合作配合，利用的是各參與者之間的交往行為，體現(xiàn)了社會(huì)的主體間性。這種愿景下的治理模式充分反映了“科學(xué)判斷”“邏輯論證”“充分說理”的科學(xué)思想，也蘊(yùn)含了“社會(huì)參與”“嚴(yán)格控權(quán)”“集體決議”的民主思想，具有明顯的積極特征[10]。

然而，應(yīng)當(dāng)清醒意識(shí)到：這種現(xiàn)代化的治理模式需要從政治、文化、經(jīng)濟(jì)等諸多領(lǐng)域進(jìn)行適應(yīng)配套，中國(guó)所期望構(gòu)建的這種完美的、全面的食品共治模式仍只是理論層面的“烏托邦”。在構(gòu)建“社會(huì)共治”的治理愿景之時(shí)，基于食品安全治理體系中監(jiān)管權(quán)的中心主導(dǎo)地位，應(yīng)當(dāng)首當(dāng)其沖地對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)型。但是，監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型之路并不明確清晰。由于中國(guó)社會(huì)的特殊結(jié)構(gòu)，監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型注定充滿著不確定性，這種不確定性帶來(lái)了諸多新的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)和社會(huì)尚未達(dá)到多元主體參與共治的條件之時(shí)，盲目推進(jìn)“社會(huì)共治”政策，很有可能造成新的次生風(fēng)險(xiǎn)，即英國(guó)社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯[11]所稱的“制度性風(fēng)險(xiǎn)”。因此厘清食品安全治理模式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)下建設(shè)“共治”目標(biāo)的前提。

2 共治模式下的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型之現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

在理想追求下，監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型是以去“中心化”為主要方向，但這種方向在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)下，可能會(huì)面臨以下兩種風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生與食品安全構(gòu)建愿景——“形成多元主體的治理理性，并貫穿實(shí)施于食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的全過程”截然相反的不利后果。第一，盲目地“去中心化”。削弱監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)力，可能會(huì)引起“無(wú)人治理”的治理失位。第二，治理主體缺乏治理能力，同時(shí)缺乏制度與程序保障。多元主體的盲目參與，可能會(huì)引發(fā)混亂治理的“治理失序”，徒留烏合之眾的狂歡。

2.1 治理失位的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂

治理失位是指對(duì)于特定的治理事項(xiàng)，缺乏為之負(fù)責(zé)的治理主體，造成了治理上的空缺，產(chǎn)生“無(wú)人治理”的窘迫局面。治理失位在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域主要體現(xiàn)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)問題無(wú)法得到系統(tǒng)、良好的控制，從而使或然的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐讶坏氖鹿?。坦率?lái)講，“治理失位”概念并不陌生，只不過大多時(shí)候稱之為“監(jiān)管失位”。個(gè)中緣由在于：一直以來(lái)，中國(guó)食品安全的治理權(quán)高度集中于監(jiān)管部門，社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)政府部門的監(jiān)管產(chǎn)生了很大的依賴。在這種境況之下，每當(dāng)有食品安全事故的發(fā)生，在輿論上就會(huì)掀起一波對(duì)食品安全監(jiān)管部門“監(jiān)管失位”的聲討。因此，食品監(jiān)管機(jī)關(guān)在坊間常常被戲稱為“最背鍋”的部門。這種尷尬的局面?zhèn)让娣从吵霰O(jiān)管部門在本土治理中的不可替代性。近年來(lái)中國(guó)食品安全水平整體好轉(zhuǎn)，主要?dú)w功于監(jiān)管資源的不斷傾斜配置、監(jiān)管與執(zhí)法水平的日益完善。但現(xiàn)階段已經(jīng)暴露出，由于邊際成本的不斷升高以及資源稀缺的限制，國(guó)家不再現(xiàn)實(shí)通過大幅度配置監(jiān)管資源的方式(其中既包括物質(zhì)資源也包括法律資源)來(lái)提升食品安全治理水平。通過多元參與、合作協(xié)商、引導(dǎo)交流為主要方式的社會(huì)共治勢(shì)必會(huì)成為法治大潮[12]。其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也顯而易見。比如行業(yè)市場(chǎng)缺乏自律與活力，社會(huì)缺乏治理的熱情；若無(wú)法把握監(jiān)管權(quán)適宜的“釋放”范圍，分配責(zé)任的模糊勢(shì)必引發(fā)治理的空缺，造成食品安全事故。

回首反思，“免檢產(chǎn)品制”其實(shí)就是用“聲譽(yù)背書”代替“檢驗(yàn)監(jiān)管”。盡管表面上獲得免檢資格的相關(guān)食品企業(yè)得到的是政府機(jī)關(guān)的聲譽(yù)背書，但是其背后承擔(dān)后果的卻是社會(huì)公眾。因此，這項(xiàng)制度的內(nèi)在邏輯其實(shí)是“企業(yè)達(dá)標(biāo)”→“國(guó)家認(rèn)同”→“公民信任”→“市場(chǎng)發(fā)展”→“企業(yè)達(dá)標(biāo)”這樣一種循壞流程。將“檢驗(yàn)監(jiān)管”的職責(zé)通過免檢產(chǎn)品制的方式分配給企業(yè)、社會(huì)、市場(chǎng)，在本質(zhì)上其實(shí)體現(xiàn)出“社會(huì)共治”的要求。但遺憾的是，這項(xiàng)想法美好的政策在重大的食品安全事故發(fā)生之后便轟然倒塌，政府在一段時(shí)間內(nèi)事實(shí)上的“監(jiān)管缺位”飽受質(zhì)疑和痛斥[13]?！懊鈾z產(chǎn)品制”作為一種在形式上符合“社會(huì)共治”要求的具體政策便產(chǎn)生了如此之大的危害后果，更加印證了社會(huì)共治下的“政策性風(fēng)險(xiǎn)”。

2.2 治理失序的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂

不同于治理失位所引起的“無(wú)人治理”的局面，治理失序是由于缺乏治理能力的多元主體廣泛參與，在沒有正確的引導(dǎo)、規(guī)范的程序之下，還未來(lái)得及構(gòu)建出愿景中的“社會(huì)共治”，反倒引發(fā)烏合之眾的狂歡[14]，形成“混亂治理”的境地。社會(huì)共治理論來(lái)源于哈貝馬斯所提出的商談民主理論和吉登斯的對(duì)話民主理論，其背后所蘊(yùn)含的“民主”思想賦予其合法化基礎(chǔ)。所謂“民主”，較狹義但嚴(yán)格的定義，就是每一個(gè)獨(dú)立的個(gè)人不受別人干擾地表達(dá)自己對(duì)公共事務(wù)的意愿，通過一個(gè)程序(如選舉)將這些獨(dú)立的個(gè)人意愿集合成一個(gè)公共選擇的結(jié)果[15]。然而，群眾以“民主”的形式進(jìn)行結(jié)合亦或是結(jié)合成為“烏合之眾”，這之間并不是界限明確的。實(shí)際上，往往容易忽視的是：很多“烏合之眾的狂歡”是在民主的旗幟之下進(jìn)行的[16]。之所以在民主化的道路之中有著烏合之眾的傾向，顯然與這之前的契約關(guān)系和社會(huì)自治推進(jìn)程度不足有關(guān)[17]。

同樣，在食品安全的治理領(lǐng)域，如果缺乏社會(huì)自治的基礎(chǔ)以及參與治理的合理化“契約”途徑，加之中國(guó)市場(chǎng)行業(yè)缺乏自律意識(shí)，社會(huì)共治缺乏治理的能力，當(dāng)面對(duì)食品安全問題治理紛爭(zhēng)之時(shí)，很有可能造成混亂。這并非空穴來(lái)風(fēng)，以對(duì)食品添加劑的治理為例，食品科學(xué)界已達(dá)成共識(shí)：“食品添加劑的研究和應(yīng)用水平是一個(gè)國(guó)家食品科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的標(biāo)志之一，沒有食品添加劑就沒有現(xiàn)代食品，合法合理使用食品添加劑是維護(hù)食品安全的需要。迄今為止，中國(guó)出現(xiàn)的有重大危害的食品安全事件，沒有一件是因?yàn)楹戏ê侠硎褂檬称诽砑觿┰斐傻??！盵18]但是，這樣一種現(xiàn)代食品工業(yè)的結(jié)晶，卻屢屢成為食品安全事故的“替罪羊”，被廣大社會(huì)群眾所抵制，甚至出現(xiàn)了“談食品添加劑色變”的現(xiàn)象。究其原因，還是由于社會(huì)本身一直缺乏參與食品安全治理的相關(guān)社會(huì)自治基礎(chǔ)，社會(huì)公眾無(wú)法通過多元的途徑獲得有關(guān)食品安全的各類信息，使之缺少對(duì)包括食品添加劑在內(nèi)的各種食品信息的基本認(rèn)知，當(dāng)然也無(wú)法形成對(duì)食品添加劑的治理理性。如果不考慮這種治理理性的缺失，盲目地放任社會(huì)的非理性因素(即烏合之眾)參與到對(duì)食品添加劑的治理過程中，反而會(huì)造成更大的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，由于中國(guó)的社會(huì)傳統(tǒng)，中國(guó)的多元主體其實(shí)尚未形成對(duì)于食品安全治理的理性認(rèn)識(shí)。如果忽視這種客觀基礎(chǔ)，放棄監(jiān)管權(quán)的“主動(dòng)”“強(qiáng)制”優(yōu)勢(shì)，而大幅度地推進(jìn)“共同治理”，反而會(huì)引起“劣質(zhì)的參與”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)合法治理與良好治理的雙重現(xiàn)代性目標(biāo)[19]。

3 理想與現(xiàn)實(shí)下的食品安全監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型之道

為更好地保障食品安全，將“社會(huì)共治”模式作為未來(lái)食品安全治理的法治選擇，多元主體的協(xié)同共治也成為了當(dāng)前的理想追求。然而，中國(guó)食品安全治理基礎(chǔ)的制約因素為這項(xiàng)政策的實(shí)施帶來(lái)了許多“不確定性”，成為了新的風(fēng)險(xiǎn)。為了理想追求，“中心主義”治理模式的核心因素即監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型是必須的，但是這種轉(zhuǎn)型又受到現(xiàn)實(shí)影響的掣肘。理想和現(xiàn)實(shí)的矛盾亟須闡明食品安全監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型之道?！暗馈辈煌诰唧w方法所對(duì)應(yīng)的“術(shù)”，意指一種理念、一種原則。以道馭術(shù)，術(shù)必成；離道之術(shù)，術(shù)必衰。政策變化之風(fēng)險(xiǎn)往往是來(lái)源社會(huì)格局、治理基礎(chǔ)、傳統(tǒng)文化等宏觀范疇，而這類因素難以通過數(shù)條法規(guī)、數(shù)項(xiàng)法律的實(shí)施使之改變。因而，簡(jiǎn)單地“謄抄”域外的法律去應(yīng)對(duì)中國(guó)的治理問題，尤其是像食品安全這種全面覆蓋社會(huì)的問題，是難以形成優(yōu)良效果的。具體而言，若要以監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型來(lái)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的良好范式，就必須厘清其轉(zhuǎn)型之“道”。

3.1 嚴(yán)格監(jiān)管向精細(xì)化、靈活化轉(zhuǎn)變

雖然要求實(shí)現(xiàn)“社會(huì)共治”的愿景追求，但在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，依舊需要繼續(xù)堅(jiān)持傳統(tǒng)的“嚴(yán)格”監(jiān)管。而轉(zhuǎn)換監(jiān)管模式思路的重點(diǎn)在于，如何利用有限的資源更好地體現(xiàn)這種“嚴(yán)”之道，契合“協(xié)作治理”的發(fā)展邏輯。筆者認(rèn)為，與其盲目追求所謂的“全覆蓋”嚴(yán)格監(jiān)管，不如集中力量對(duì)關(guān)鍵控制領(lǐng)域進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管，確保重要關(guān)鍵領(lǐng)域得到嚴(yán)格監(jiān)管下的保證。而對(duì)食品安全影響程度較低的因素，可以采取靈活監(jiān)督的形式，放權(quán)給社會(huì)公眾參與治理。因此，如何對(duì)食品安全問題的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管便成了當(dāng)前值得考量的問題，管理學(xué)界也已就這個(gè)問題給出了解決辦法。由英國(guó)控制論專家威廉·阿什比揭示的“必要的多樣性定律”為代表的公共治理理論的精華是，在尋求解決復(fù)雜的社會(huì)公共問題的路徑時(shí)，必須適應(yīng)所治理對(duì)象(系統(tǒng))的復(fù)雜性，把握其最本質(zhì)的特征[20]。而當(dāng)代意義上的對(duì)食品安全的定義是從危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)(Hazard Analysis of Critical Control Poin，HACCP)開始的，這是用于對(duì)某一特定食品生產(chǎn)加工過程(自原料生產(chǎn)、接收、加工、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售)及食品食用的各個(gè)環(huán)節(jié)和過程進(jìn)行鑒別評(píng)價(jià)和控制的一種系統(tǒng)方法。HACCP通過對(duì)食品全過程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行危害分析，找出關(guān)鍵控制點(diǎn)(CCP)，采用有效的預(yù)防措施和監(jiān)控手段，使危害因素降到最小程度，并采取必要的驗(yàn)證措施，使產(chǎn)品達(dá)到預(yù)期的要求。HACCP必須在良好操作規(guī)范(GMP)、標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范(SOP)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范(SSOP)等食品安全項(xiàng)目基礎(chǔ)上運(yùn)行，一個(gè)比較完整的質(zhì)量保證體系因此形成。HACCP作為最有效的食源疾病控制體系已被國(guó)家或社會(huì)所接受[21]。這樣一種被世界食品科學(xué)領(lǐng)域、管理領(lǐng)域所公認(rèn)的食品安全管理體系，共同為提高監(jiān)管效率，保障管理成效提供了有利的方法保障，國(guó)外很多國(guó)家也已經(jīng)將HACCP系統(tǒng)運(yùn)用到具體監(jiān)管之中[22]。工欲善其事、必先利其器，通過對(duì)相關(guān)管理系統(tǒng)的推進(jìn)和運(yùn)用，能夠避免監(jiān)管工作的盲目無(wú)序，形成由“全面而生硬”向“精細(xì)且靈活”的積極躍進(jìn)。

總而言之，在推進(jìn)“社會(huì)共治”的視閾下，嚴(yán)格監(jiān)管的整體思路仍然不會(huì)改變，這也是為防止政策所引發(fā)的“治理失位”風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際需要。需要改變的是對(duì)嚴(yán)格監(jiān)管的實(shí)施方式，即通過相應(yīng)立法的推進(jìn)，從以往盲目擴(kuò)大監(jiān)管范圍向著危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)所要求的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行精細(xì)靈活的嚴(yán)格監(jiān)管，形成嚴(yán)密的可追溯流程，發(fā)揮監(jiān)管權(quán)的最大效用。

3.2 切實(shí)保障社會(huì)共治基礎(chǔ)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

在法社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，在一系列諸如“布朗訴教育委員會(huì)案”及“羅伊訴韋德案”等里程碑式案件的結(jié)果上有一種廣泛的共識(shí)：認(rèn)為法律權(quán)利相當(dāng)直接地導(dǎo)致了社會(huì)變革[23]。在當(dāng)前食品安全治理模式的變革當(dāng)中，社會(huì)公眾、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、專家學(xué)者都有著與之對(duì)應(yīng)的“社會(huì)共治權(quán)”。而“社會(huì)共治權(quán)”本身并不是一項(xiàng)具體的權(quán)利，它是一個(gè)權(quán)利束，由各種社會(huì)自治相關(guān)的基礎(chǔ)性權(quán)利和參與權(quán)利組合而成。而這個(gè)權(quán)利束中所包含的組成權(quán)利也并不是一成不變的，它會(huì)隨著不同社會(huì)治理需求的變化而不同。保障社會(huì)自治的基礎(chǔ)性權(quán)利(例如知情權(quán))而不是盲目地開放社會(huì)公眾對(duì)食品安全治理的直接性參與權(quán)利(例如決策權(quán))，如此一來(lái)，能夠有效地在推進(jìn)社會(huì)共治的基礎(chǔ)上避免“治理失序”風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。并且，社會(huì)公眾隨著基礎(chǔ)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，可以形成社會(huì)自治網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，反過來(lái)推進(jìn)社會(huì)積極參與到治理活動(dòng)之中。而各種基礎(chǔ)性權(quán)利本身并不具備強(qiáng)制力，它們的實(shí)現(xiàn)完全需要國(guó)家機(jī)關(guān)的保障，那么在食品安全治理領(lǐng)域，監(jiān)管權(quán)便不可回避地成為保障社會(huì)自治基礎(chǔ)性權(quán)利實(shí)現(xiàn)的有效力量。2015年，“社會(huì)共治”被納入進(jìn)新《食品安全法》之后，法學(xué)界便一直在探索其法治內(nèi)涵以及其在法治軌道的推進(jìn)路徑。最為關(guān)鍵的一步就是為各類參與者配置相對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)性權(quán)利，其中主要包括了知情的權(quán)利、評(píng)論的權(quán)利、請(qǐng)求行動(dòng)的權(quán)利等，這些基礎(chǔ)性權(quán)利需要被監(jiān)管權(quán)切實(shí)保障。

首先，知情的權(quán)利是社會(huì)公眾能夠參與治理的最基礎(chǔ)權(quán)利。如果社會(huì)公眾連最基本的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息都不知情，那么談何對(duì)該問題的治理？在食品安全治理過程中，這種知情權(quán)在性質(zhì)上不僅僅是私法當(dāng)中的知情權(quán)類型，例如消費(fèi)者知情權(quán)；它也不僅僅表現(xiàn)為公法當(dāng)中的知情權(quán)類型，比如知政權(quán)(在這里特指對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為知情權(quán))。更大意義上，它是一種客體為食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的知情權(quán)，是一種“風(fēng)險(xiǎn)知情權(quán)”[24]。其次，社會(huì)公眾也需要對(duì)食品安全問題有充分評(píng)論的權(quán)利，這也是憲法權(quán)利中言論自由在食品安全治理領(lǐng)域的體現(xiàn)。這種“評(píng)論權(quán)”本身由多個(gè)維度組成，例如，《食品安全法》第12條規(guī)定任何組織和個(gè)人都有權(quán)對(duì)食品安全監(jiān)管工作提出意見；《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第15條第二款規(guī)定了消費(fèi)者有權(quán)舉報(bào)各類侵犯消費(fèi)者權(quán)益行為，有權(quán)對(duì)保障消費(fèi)者權(quán)益失職的監(jiān)管人員提出批評(píng)和建議；《電子商務(wù)法》第39條規(guī)定了電商平臺(tái)對(duì)消費(fèi)者評(píng)價(jià)權(quán)利的保障義務(wù)等。更深層次上，在風(fēng)險(xiǎn)共治的背景下，對(duì)于國(guó)家食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)在實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、修改和執(zhí)行，食品檢驗(yàn)，食品安全事故處置，以及食品安全監(jiān)督管理等活動(dòng)，公民都應(yīng)有權(quán)加以評(píng)論。對(duì)于食品安全經(jīng)營(yíng)企業(yè)從事食品原材料采購(gòu)、食品生產(chǎn)、運(yùn)輸、貯存、銷售、服務(wù)等活動(dòng)，公民也有權(quán)進(jìn)行評(píng)論。對(duì)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的工作、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)活動(dòng)、新聞媒體關(guān)于食品的報(bào)道等，公民都應(yīng)有權(quán)加以評(píng)論[25]。

當(dāng)然，還有其他的各種權(quán)利會(huì)隨著“社會(huì)共治”的不斷推進(jìn)而涌現(xiàn)，但這些權(quán)利都并不是社會(huì)和市場(chǎng)能夠主動(dòng)自發(fā)建立并有序?qū)崿F(xiàn)的，必須要由監(jiān)管權(quán)背負(fù)其職責(zé)切實(shí)進(jìn)行保障。這也就為監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型確定了新的原則，也是本節(jié)所要表達(dá)的：切實(shí)保障社會(huì)共治基礎(chǔ)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

3.3 主動(dòng)培育和激發(fā)多元主體的治理理性

受制于中國(guó)市場(chǎng)和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)因素，多元主體缺乏充足的治理理性，因此不能夠急速、盲目地推進(jìn)多元主體直接參加到食品安全的治理活動(dòng)當(dāng)中。面對(duì)這種境地，監(jiān)管權(quán)一方面要做到前述的嚴(yán)格監(jiān)管和保障社會(huì)共治的基礎(chǔ)性權(quán)利，另一方面還需要積極主動(dòng)培育和激發(fā)多元主體的治理理性，使之能夠適應(yīng)食品安全社會(huì)共治的需要，具體而言包括以下幾個(gè)方面。

首先，培育和激發(fā)多元主體的治理理性是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程。其中，政府部門在推動(dòng)社會(huì)自治理論發(fā)展中處于主導(dǎo)地位，應(yīng)當(dāng)率先采取行動(dòng)，激發(fā)起公眾的“治理熱情”。英國(guó)在推動(dòng)社會(huì)共治模式時(shí)，也面對(duì)了公民“政治冷漠”的難題。英國(guó)政府首先明確了社區(qū)的治理職責(zé)，并通過合理的程序推進(jìn)英國(guó)政府在部分治理層面的退出，積極協(xié)助推進(jìn)多元主體的社會(huì)治理供給；英國(guó)政府又通過各種途徑反復(fù)強(qiáng)調(diào)“參與權(quán)利”來(lái)調(diào)動(dòng)民眾的積極性，化解了在英國(guó)社會(huì)治理當(dāng)中的“治理冷漠”現(xiàn)象；最后通過對(duì)社會(huì)“集體責(zé)任感”與“懷舊的社會(huì)主義情節(jié)”來(lái)促進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)的發(fā)展。面對(duì)失業(yè)等具體問題，有針對(duì)性地通過強(qiáng)調(diào)個(gè)人價(jià)值與榮譽(yù)，敦促失業(yè)者回歸工作[26]。

其次，要積極支持食品安全自治組織的建設(shè)，做好守護(hù)者、幫助者而非領(lǐng)導(dǎo)者。食品安全的自治性組織是由社會(huì)公眾以及各食品經(jīng)營(yíng)者由于共同的價(jià)值追求和取向而自發(fā)形成的共同體。這些共同體通過內(nèi)部的組織功能匯集群體的“聲音”，形成共同意見作用于食品安全的治理活動(dòng)之中。食品安全自治組織的存在對(duì)推進(jìn)整體治理效能的發(fā)展發(fā)揮著重要作用。其原因在于，食品安全自治組織這種共同體本身就已經(jīng)突破了私域的范疇，同時(shí)又不屬于公權(quán)的范圍，更能夠獲得多元主體的信任。例如消費(fèi)者協(xié)會(huì)及其12315援助熱線的深入人心，當(dāng)公眾陷入食品質(zhì)量糾紛的時(shí)候，第一時(shí)間想到的可能并不是向監(jiān)管機(jī)關(guān)請(qǐng)求幫助，而是撥打12315熱線尋求消協(xié)的援助。同樣的，食品行業(yè)內(nèi)部的自治體也會(huì)為確定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行業(yè)行為、樹立行業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)范、促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展積極有所“大作為”。

再者，構(gòu)建食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息常態(tài)化、多樣化、規(guī)范化傳播渠道，使社會(huì)能夠掌握參與治理的“科學(xué)理性”，避免成為“烏合之眾”。這可以從兩個(gè)層面上進(jìn)行推進(jìn)。傳統(tǒng)以“行政信息公開”為主要方式的對(duì)食品監(jiān)管類信息的發(fā)布仍然需要繼續(xù)維持，并且要隨著行政公開原則的進(jìn)一步深入而加強(qiáng)。但是，食品監(jiān)管機(jī)關(guān)所持有的監(jiān)管類信息還不足以完全涵蓋風(fēng)險(xiǎn)信息，因此需要在公權(quán)領(lǐng)域配置相應(yīng)的信息發(fā)布機(jī)制。中國(guó)國(guó)務(wù)院設(shè)立有直屬機(jī)構(gòu)食品安全委員會(huì)，主要職責(zé)是分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。從其主要職責(zé)可以看出，食品安全委員會(huì)主要負(fù)責(zé)食品安全治理的協(xié)調(diào)、監(jiān)督與評(píng)估。在其協(xié)調(diào)和監(jiān)督的過程中形成各方關(guān)于食品安全的價(jià)值追求，并且在食品安全委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立有專家委員會(huì)，用以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)判斷。因此，負(fù)有協(xié)調(diào)職能并且掌握各方主體價(jià)值偏好的食品安全委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將工作信息通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等大眾傳媒途徑或者通過日常性的新聞發(fā)布會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)會(huì)、座談?wù)撟C會(huì)等形式進(jìn)行公開，使風(fēng)險(xiǎn)信息的傳遞更加日?；⒁?guī)范化。擁有對(duì)更多食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的了解，社會(huì)主體才有望逐步形成對(duì)食品安全的治理理性。

4 結(jié)語(yǔ)

推動(dòng)治理模式的共治化發(fā)展首當(dāng)其沖的是對(duì)“中心模式”下的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，這需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行“釋放”。但在現(xiàn)實(shí)的制約之下，對(duì)于監(jiān)管權(quán)的“釋放”不能盲目與沖動(dòng)，需要清晰認(rèn)識(shí)其轉(zhuǎn)型之道，有序、有度、有節(jié)地在法治的軌道上逐步去推進(jìn)食品安全的社會(huì)共治。具體而言，“嚴(yán)格監(jiān)管向精細(xì)化、靈活化轉(zhuǎn)變”“切實(shí)保障社會(huì)共治基礎(chǔ)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”“主動(dòng)培育和激發(fā)多元主體的治理理性”三點(diǎn)應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型的主要原則。

當(dāng)然，不論是對(duì)宏觀的治理模式的改革、還是具體的監(jiān)管權(quán)的轉(zhuǎn)型，都會(huì)隨著社會(huì)的變化而有所不同。對(duì)于文中所提出的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型之道，在適用上也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)域的文化、社會(huì)特點(diǎn)而有所差異，但這并不妨礙其成為中國(guó)整體之上食品安全監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)。