基于概算對天府機(jī)場項目投資控制管理體系的探究

李雨蔚

(四川機(jī)場集團(tuán)有限公司， 四川成都 610000)

1 天府機(jī)場項目概況

成都天府國際機(jī)場建設(shè)項目(以下簡稱“項目”)是國家“十三五”規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)工程，也是四川省單項投資最大的工程。項目批復(fù)概算562億元，建設(shè)內(nèi)容包括2座航站樓、綜合交通換乘中心、3條跑道、210個機(jī)位以及配套的貨站、能源中心、生產(chǎn)辦公用房等，可滿足年旅客吞吐量6 000萬人次、貨郵吞吐量130萬t的使用需求。

天府機(jī)場項目工期緊、任務(wù)重、交叉施工多、協(xié)調(diào)難度大，四川省機(jī)場集團(tuán)(以下簡稱“機(jī)場集團(tuán)”)下屬機(jī)構(gòu)——成都天府國際機(jī)場建設(shè)指揮部(以下簡稱“指揮部”)以5年時間完成項目建設(shè)，年平均投入資金近百億。面對天府機(jī)場項目投資管理巨大的工作量和復(fù)雜系數(shù)，指揮部全體通力協(xié)作，在遇到人工及主要材料價格上漲、連續(xù)暴雨、新冠疫情等情況下，項目總投資預(yù)計控制在概算之內(nèi)。

2 投資管理組織架構(gòu)及控制模式

四川省和成都市政府大力支持天府機(jī)場項目建設(shè)，省、市兩級先后成立領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)指揮部，涉及國土、交通、住建、民航、水利、環(huán)保等相關(guān)主管部門，從區(qū)域和市區(qū)層面專職協(xié)調(diào)天府國際機(jī)場建設(shè)過程中的征地拆遷、報規(guī)報建、交通、凈空、噪聲及水電氣的改遷新建等保障事宜。

2015年2月，經(jīng)四川省政府批準(zhǔn)，機(jī)場集團(tuán)抽調(diào)建設(shè)管理專業(yè)技術(shù)人員，組建成立成都天府國際機(jī)場建設(shè)指揮部，負(fù)責(zé)組織實(shí)施天府機(jī)場項目建設(shè)各項具體工作，履行項目業(yè)主職責(zé)。指揮部設(shè)置了4個工程部，分別負(fù)責(zé)飛行區(qū)工程、航站區(qū)工程、配套工程和機(jī)電工程，設(shè)置了計劃財務(wù)部、招標(biāo)采供部、規(guī)劃設(shè)計部、征地辦4個業(yè)務(wù)支撐部門，以及辦公室、黨群工作部、安全保障部3個保障部門。

項目投資管理涵蓋從立項到?jīng)Q算的各個階段，指揮部各部門根據(jù)職責(zé)分工，從其專業(yè)角度在項目不同階段分別履行牽頭和參與職責(zé)。與此同時，天府機(jī)場項目實(shí)施監(jiān)理制，并聘請了專業(yè)造價咨詢機(jī)構(gòu)實(shí)施全過程造價控制。

3 項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)投資管理

3.1 初步設(shè)計階段

初步設(shè)計概算是控制項目總投資的依據(jù)，是制定項目貸款和融資計劃的依據(jù)，也是審計檢查和項目效益評價的依據(jù)[1]。因此，合理確定初步設(shè)計概算至關(guān)重要。天府機(jī)場項目的概算由7家設(shè)計院共同編制，指揮部安排具有豐富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)技術(shù)人員，全程參與概算的編制和評審，取得562億元的批復(fù)概算，主要管理措施包括：

(1)充分調(diào)研，完整反映總投資。指揮部與設(shè)計單位充分調(diào)研、了解工程實(shí)際和建設(shè)條件，收集使用單位的實(shí)際需求、類似機(jī)場的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)和市場價格，保障概算的完整性和科學(xué)性。

(2)關(guān)注編制界面，避免遺漏和重復(fù)。初步設(shè)計概算相對較粗，建設(shè)單位在給兩家界面搭接的設(shè)計院確定工作范圍時，應(yīng)當(dāng)不僅關(guān)注土建界面的劃分，還要明確管線的界限。例如，航站樓站前高架橋的供電電源由航站樓引出，兩家設(shè)計院的土建界面是高架橋本體，而電纜界面則是航站樓內(nèi)為高橋架供電的末端配電箱(柜)電源輸出端。

(3)工程技術(shù)人員介入，充分考慮措施費(fèi)。設(shè)計單位在編制概算時，通常按照一般施工方案考慮措施費(fèi)，若工程技術(shù)人員能夠介入概算編制工作，對特殊施工措施提出初步方案，可以保障概算投資更加接近客觀實(shí)際、費(fèi)用合理。

(4)要求出具經(jīng)評審的概算編制文件，指導(dǎo)后續(xù)投資的精細(xì)化管理。在上報概算通過評審后，指揮部要求設(shè)計院根據(jù)評審意見重新出具與批復(fù)金額一致的概算編制文件，將批復(fù)概算細(xì)化至分部分項工程，用于分析概算執(zhí)行情況，指導(dǎo)后續(xù)投資管理。

3.2 招投標(biāo)階段

合同是項目投資控制的重要手段，招投標(biāo)階段是確定合同關(guān)系，形成合同金額和結(jié)算方式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。天府機(jī)場項目簽訂了施工、監(jiān)理、咨詢等各類合同近1 000份，為做好招投標(biāo)階段的相關(guān)工作，指揮部從職責(zé)分工和工作流程方面采取措施：

(1)細(xì)化職責(zé)分工，加強(qiáng)內(nèi)控。指揮部根據(jù)各部門專業(yè)特點(diǎn)和內(nèi)控要求，將招標(biāo)文件編制工作職責(zé)細(xì)化：招標(biāo)采供部負(fù)責(zé)牽頭并負(fù)責(zé)商務(wù)部分、工程量清單和控制價的編制；工程部負(fù)責(zé)編制招標(biāo)文件的技術(shù)部分；計劃財務(wù)部負(fù)責(zé)工程量清單和控制價的復(fù)核。

(2)建立以概算為目標(biāo)的招標(biāo)控制價編制流程。根據(jù)招標(biāo)計劃，一旦明確標(biāo)段劃分，指揮部立即組織相關(guān)單位，及時完成概算的拆分、合并工作，形成招標(biāo)標(biāo)段對應(yīng)概算金額，作為招標(biāo)控制價的概算執(zhí)行情況的對比基礎(chǔ)，為招標(biāo)管理決策作參考。

3.3 施工階段

由于天府機(jī)場項目合同多、工期長，施工階段存在頻繁和大量的資金支付，遇到較大的外部環(huán)境變化，同時該階段有人員、機(jī)械、設(shè)備、材料等眾多因素干擾，投資管理難度大、任務(wù)重?；诖?，指揮部出臺一系列投資管理制度，在施工過程中適時預(yù)估總投資，分析概算執(zhí)行情況，以實(shí)現(xiàn)項目投資管理的精細(xì)化。同時，指揮部高度重視變更管理，建立分級授權(quán)管理體系，在面對航站樓流程調(diào)整、大鐵地鐵交叉施工等情況下，將項目變更總數(shù)控制在1 000余項，對投資控制起到了積極意義。

(1)建立投資控制內(nèi)控體系，強(qiáng)化變更管理。指揮部出臺了《工程造價管理辦法》《工程造價管理辦法實(shí)施細(xì)則》《工程變更管理辦法》《認(rèn)質(zhì)核價管理辦法》等一系列管理制度，明確了變更、簽證以及認(rèn)質(zhì)核價工作的各方職責(zé)、工作流程和時限要求。同時，要求相關(guān)單位嚴(yán)格審核變更的必要性、影響工期和費(fèi)用，重大變更須經(jīng)指揮長辦公會審議通過方可實(shí)施。

(2)加強(qiáng)對造價咨詢單位的管理，充分發(fā)揮外部專業(yè)力量。造價咨詢單位受指揮部委托實(shí)施了施工階段造價控制，包括審核進(jìn)度款、變更、簽證等，實(shí)施材料詢價，為造價管理難點(diǎn)提供專業(yè)意見和建議?；诖?，指揮部擬定下發(fā)了《造價咨詢單位管理辦法》，明確造價咨詢單位對其專業(yè)成果承擔(dān)責(zé)任，同時建立考核和處罰體系，督促其履職盡責(zé)。

(3)預(yù)估總投資，實(shí)施動態(tài)投資管理。指揮部基于已完成的施工產(chǎn)值，多次在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)對后續(xù)待完成投資進(jìn)行預(yù)估，形成相對謹(jǐn)慎的預(yù)估總投資下限值。同時為充分掌握信息，指揮部收集施工單位對爭議事項的訴求，疊加在前述預(yù)估總投資之上，形成預(yù)估總投資的上限值，為指揮部投資管理決策提供了重要參考。

(4)協(xié)調(diào)多家單位，對概算執(zhí)行情況進(jìn)行對比分析。由于概算和合同清單編制口徑的差異、標(biāo)段劃分使二者計算界面被分割等原因，天府機(jī)場項目的概算子項與合同存在嚴(yán)重交叉。指揮部組織設(shè)計、造價咨詢單位等多方力量，清理概算編制文件，熟悉編制口徑，將預(yù)估總投資進(jìn)行拆分、合并，還原至概算口徑，形成各概算子項的執(zhí)行情況對比表，并結(jié)合變更、材料價格上漲等對其進(jìn)行分析。

3.4 竣工結(jié)算階段

竣工結(jié)算是確定概算執(zhí)行結(jié)果的重要環(huán)節(jié)，為加強(qiáng)對該階段的投資管理，指揮部從組織、制度和風(fēng)險控制3方面進(jìn)行把控。

(1)組織保障方面，為保障竣工結(jié)算的工作質(zhì)量和效率，指揮部成立竣工結(jié)算領(lǐng)導(dǎo)小組，指揮部領(lǐng)導(dǎo)為組長，指揮部各部門負(fù)責(zé)人為組員。同時建立了結(jié)算專題推進(jìn)會議機(jī)制，每周由結(jié)算領(lǐng)導(dǎo)小組組織召開會議，協(xié)調(diào)解決結(jié)算相關(guān)的重大問題。

(2)制度要求方面，為了統(tǒng)一結(jié)算要求，指揮部根據(jù)合同、規(guī)范以及項目實(shí)際情況，擬定下發(fā)了《成都天府國際機(jī)場建設(shè)項目竣工結(jié)算操作指引》和《成都天府國際機(jī)場建設(shè)項目甲供設(shè)備及材料結(jié)算操作指引》，明確了結(jié)算參與各方的職責(zé)分工、工作流程和結(jié)算資料要求等，指導(dǎo)結(jié)算工作的具體實(shí)施。

(3)風(fēng)險控制方面，指揮部高度重視結(jié)算爭議的解決，要求各負(fù)責(zé)部門依據(jù)法律法規(guī)、合同等對結(jié)算爭議進(jìn)行研判，并提交結(jié)算推進(jìn)會商議，項目竣工后不到一年，完成51項重大爭議的解決，有效控制投資。同時指揮部要求，針對每份竣工結(jié)算報告，負(fù)責(zé)部門必須進(jìn)行超合同、超概算原因分析，須有充足的手續(xù)支撐和調(diào)整理由，方能完成結(jié)算定案。

3.5 財務(wù)決算階段

通過竣工財務(wù)決算與概算的對比分析，可以看到投資控制的工作成效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積累技術(shù)經(jīng)濟(jì)方面的基礎(chǔ)資料，提高未來建設(shè)工程的投資效益。指揮部為高質(zhì)量、高效率完成財務(wù)決算，厘清項目資產(chǎn)，從幾方面入手開展工作：

(1)提前布局，實(shí)施調(diào)研和方案編制。指揮部聘請決算咨詢公司，在項目建設(shè)過程中，進(jìn)場開展調(diào)研準(zhǔn)備工作，了解指揮部的賬務(wù)體系設(shè)置和集團(tuán)資產(chǎn)管理工作思路，以編寫既符合國家制度要求又貼合項目實(shí)際的實(shí)施方案。

(2)每季度梳理資料，在過程中發(fā)現(xiàn)問題并予以完善。指揮部要求決算咨詢公司，每季度到項目現(xiàn)場梳理賬務(wù)、招投標(biāo)及合同等相關(guān)資料，針對建設(shè)程序、成果文件差缺、賬務(wù)核算差錯等提出完善建議。

(3)設(shè)計交付使用資產(chǎn)基礎(chǔ)表，并嵌入結(jié)算流程。指揮部在設(shè)置結(jié)算流程時，將施工單位配合指揮部填寫交付使用資產(chǎn)基礎(chǔ)表，置于支付結(jié)算款之前，避免后期不配合致使工作拖延。

4 對投資管理工作的思考

在以概算為目標(biāo)的投資管理體系下，指揮部經(jīng)過近幾年的工程實(shí)踐和不斷探索，在各個階段制定了較為完善的管理措施，投資管理成效顯著。但在現(xiàn)階段，集團(tuán)公司面臨新冠疫情和支線機(jī)場整合帶來的經(jīng)營考驗(yàn)，投資管理工作應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)化和精細(xì)化，進(jìn)一步完善相關(guān)工作。

4.1 概算階段充分考慮代建項目的資金來源

作為交通樞紐，機(jī)場工程難免與空管、地鐵、公路等項目存在界面交叉。由于機(jī)場與鐵路、地鐵等屬于不同專業(yè)，角度不同使得代建雙方溝通不暢，導(dǎo)致代建項目容易成為項目管理的難點(diǎn)和薄弱之處。當(dāng)項目必須實(shí)施代建時，代建方應(yīng)在編制初步設(shè)計概算時，針對代建部分如何分?jǐn)偱c代建項目業(yè)主充分溝通，共同確定代建部分的建設(shè)內(nèi)容和所需投資。代建項目業(yè)主根據(jù)經(jīng)雙方確定的初步設(shè)計概算申報項目資金，保障資金來源。

4.2 結(jié)合招標(biāo)策劃編制概算，統(tǒng)一“三算”口徑

項目“三算”，即初步設(shè)計概算、施工圖預(yù)算(合同金額)、工程結(jié)算，往往就是項目投資管理的預(yù)算、計劃投資和實(shí)際成本。為了實(shí)現(xiàn)“三算”聯(lián)動，形成項目動態(tài)投資管理體系，適時呈現(xiàn)預(yù)算和計劃投資的完成情況，在概算編制階段，設(shè)計單位應(yīng)加強(qiáng)與招標(biāo)負(fù)責(zé)部門溝通，充分了解發(fā)承包標(biāo)段劃分與標(biāo)段界面，根據(jù)確定的標(biāo)段界面確定概算單位工程，并據(jù)此進(jìn)行概算編制,避免因口徑交叉，無法準(zhǔn)確呈現(xiàn)概算具體執(zhí)行結(jié)果的情況。

4.3 建立信息化投資管理系統(tǒng)

機(jī)場項目投資管理信息量巨大，涉及業(yè)主、施工、監(jiān)理、過控等眾多參與主體，若能借助信息系統(tǒng)處理繁雜數(shù)據(jù)，能使投資管理更加精準(zhǔn)、高效。投資數(shù)據(jù)統(tǒng)計方面，通過將概算、合同、進(jìn)度款、變更、簽證、認(rèn)價等數(shù)據(jù)的處理錄入，嵌入報賬功能中的支付數(shù)據(jù)，形成集中數(shù)據(jù)庫，根據(jù)需要適時生成項目預(yù)估總投資、概算執(zhí)行情況，以及資金到位和支付情況。風(fēng)險控制方面，設(shè)置合同止付點(diǎn)、概算子項控制點(diǎn)等預(yù)警功能，防范投資風(fēng)險。管理流程方面，根據(jù)管理制度設(shè)置各項工作的線上審核流程，提高審核效率，同時，未完成前置程序則無法進(jìn)入下一程序，固化流程，保證制度執(zhí)行的剛性。

4.4 重視設(shè)計階段的投資管理

在項目建設(shè)各個階段中，設(shè)計階段對投資的影響超過70%，設(shè)計方案一經(jīng)確定，就基本確定了項目的造價水平。在設(shè)計階段較為有效的投資管理措施包括：方案比較和限額設(shè)計。方案比較是設(shè)計院主動提出，在滿足剛性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，提供多種設(shè)計方案并分析其優(yōu)劣勢，供業(yè)主選擇技術(shù)、功能和經(jīng)濟(jì)均適用的設(shè)計方案。限額設(shè)計最大化地落實(shí)有關(guān)投資控制指標(biāo)，在概算目標(biāo)指導(dǎo)下，下達(dá)施工圖設(shè)計內(nèi)容和相應(yīng)投資的任務(wù)書，有效控制施工圖的工程造價[2]。不論采取何種措施，業(yè)主應(yīng)當(dāng)重視設(shè)計階段投資管理的重要性，為設(shè)計單位提供必要的工作時間，并要求其配置專業(yè)造價人員，以加強(qiáng)該階段的投資管理。

4.5 加強(qiáng)項目投資管理的專業(yè)力量

項目投資管理不僅僅是對量、價、費(fèi)的測算，對資金支付的審核，還包括對投資進(jìn)行預(yù)測、監(jiān)督和控制，對項目存在的爭議與施工單位進(jìn)行博弈和辯論，對審計風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判和防范。因此，投資管理人員需要財務(wù)、造價、統(tǒng)計、法律、審計等綜合專業(yè)知識背景。但同時具備上述專業(yè)能力的綜合性管理人員往往是鳳毛麟角，業(yè)主需要采取措施對相關(guān)專業(yè)力量進(jìn)行加強(qiáng)和補(bǔ)充：一方面，通過委托造價咨詢、監(jiān)理、法律等專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮咨詢團(tuán)隊的專業(yè)力量；另一方面，對內(nèi)部人員加強(qiáng)培訓(xùn)，努力提升專業(yè)水平和管理能力，為機(jī)場集團(tuán)培養(yǎng)專業(yè)的項目投資管理人才。