姚世玉/編譯

河北農業(yè)大學人文社會科學學院

孫娟娟/編譯

河北農業(yè)大學人文社會科學學院，中國人民大學食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心

一、導言

作為危機時期最為關鍵的內容，食品體系的韌性常被談及，但卻很少被付諸實際。一個體系的糧食安全至關重要，這意味著其必須保證“所有人在任何時候都能在物質上和經濟上獲得充足、安全和富有營養(yǎng)的食物，以維持健康和積極的生活”。然而，糧食安全只能在一個有韌性的體系中才能得以實現，這意味著在一個基礎層面上，該體系能夠應對和適應變化[1]。失去韌性，食品體系將難以滿足龐大人口的食物需求，將造成打擊社會中最貧窮和最脆弱的成員，加深人口和階層之間的食品獲取不公[2-3]的問題。有韌性的食品體系不僅能保護一個國家的公眾健康，還關系到一個國家的政治和社會穩(wěn)定。

食品體系的韌性和可持續(xù)性是共同發(fā)揮作用的，可持續(xù)性意味著保持一個體系在未來運行的能力，這也是保持韌性的條件之一。然而，韌性是指在受到沖擊的情況下，繼續(xù)發(fā)揮其功能的能力，因此食品體系的韌性是實現食品體系可持續(xù)性的一個重要條件[3]。可持續(xù)性衡量著體系性能，韌性則可以被視為在沖擊期間實現可持續(xù)性的一種手段。對食品體系韌性的評估主要包括以下四個方面。

（1）堅固性（robustness），指在保證糧食安全的前提下，抵御干擾的能力。

（2）冗余性（redundancy），或者說體系要素的可替換程度，這不僅影響著體系消化干擾所造成問題的能力，還能盡可能地保證糧食安全。

（3）食品體系反應能力的靈活性（flexibility）和快速性（rapidity），即食品體系可以靈活且迅速地恢復糧食安全相關的損失。

（4）謀略性（resourcefulness）和適應性（adaptability），這決定了恢復糧食安全的程度。

在過去的十年，美國各方要求政府采取行動以增強食品體系韌性的請求基本未得到回應[4]。長期以來，美國相關部門一直清楚，對高效率的追求使其忽視了地方和區(qū)域食品體系在創(chuàng)造更能抵抗破壞的供應體系方面中的關鍵作用，這給不斷拓展的食品生產以及供應鏈帶來了風險和弱點[5]。新冠肺炎疫情的暴發(fā)，使生活在美國的人們不得不面對這些風險和弱點[6]。疫情的發(fā)生不僅加劇了潛在的社會和政治緊張局勢[7]，還暴露了當下高效、整合且集中的食品體系的脆弱性。

食品雜貨店的貨架空蕩蕩，而農產品卻被滯留在農田任其腐爛，大量的牛奶被傾倒浪費而不是被出售，這些現象均揭示了美國食品體系的脆弱性[8]。當新冠肺炎疫情阻塞了大部分食品分銷渠道，全國食品供應鏈斷裂后，缺乏韌性的美國食品體系最終崩塌。民以食為天，在全球疫情期間，有財力和渠道的消費者為了獲得食品，不得不把注意力從大型零售商轉向了地方的農民[9]。消費者對地方和區(qū)域食品體系的依賴彌補了美國食品體系的不完善，這種現象揭示了一個被普遍忽視的事實，即地方和區(qū)域的食品體系是保障美國食品體系安全不可或缺的重要組成部分。

早在十多年以前，學者們就已經注意到美國食品體系的結構問題并指出其存在隱患，但遺憾的是，這些問題一直沒有得到解決。

盡管與其他發(fā)達經濟體相比，美國公民享有相對較低的食品成本，但美國生產、分銷和加工系統(tǒng)的整合和集中，導致了美國食品體系容易受到意外或故意破壞。將大量牲畜隔離在遠離加工中心的地方和區(qū)域會增加動物對疾病的易感性，并為疾病的傳播創(chuàng)造更多的機會。同樣，在一個地方和區(qū)域加工大量食品，并將其混合成多個批次，也增加了消費者受到危害的可能性；同時，食品的長途運輸需要大量能源才能送到大多數消費者手中[10]。

以上引用的是2009年的一篇文章《國土安全規(guī)劃：勝利花園和菲德爾·卡斯特羅在為美國糧食危機做準備時能教會我們什么》，其批評了美國政府在9·11事件后作出的食品應急安排。作者特別關注涉及糧食安全的四項國土安全總統(tǒng)令（Homeland Security Presidential Directives，HSPD）[10]426。例如，《第5 號國土安全總統(tǒng)令》要求美國國土安全部（United States （Department of Homeland Security，DHS）建立國家應急響應框架（National Response Framework，NRF）[10]426。國家應急響應框架的實施包括應急支持 功 能（Emergency Support Function，ESF），其在危機時期為食品供應安全制定規(guī)劃機制[11]。盡管應急支持功能附件11 主要涉及食品安全，但營養(yǎng)援助機制要求美國農業(yè)部（United States Department of Agriculture，USDA）的食物與營養(yǎng)服務處（Food and Nutrition Service，FNS）確認危機中的營養(yǎng)需求，獲取和運輸適當的食品來供應，并與州和志愿機構合作，制定實施計劃[11]10。即使危機局勢很可能會造成破壞并引發(fā)公民對食品援助的需求，而美國政府的食品采購和交付計劃將仍利用現有的商品分銷網絡，但這些計劃均沒有提到地方和區(qū)域食品網絡的潛在能力。簡而言之，該文章得出的結論為：美國政府明顯缺乏鼓勵和加強將地方和區(qū)域食品體系納入到應對危機局勢規(guī)劃的食品專項規(guī)劃中[11]409。這些計劃完全依賴現有的國家和國際食品供應鏈，忽視了地方和區(qū)域食品體系的潛力。在本文呼吁中，作者敦促各級政府的國家安全規(guī)劃者審查當前的全面危機應急情況，找出商品化的國家食品體系中的缺口和脆弱點，并將其納入計劃，以建立一個更多樣化、更具韌性的食品供應鏈，并承認地方和區(qū)域食品利益相關者的價值。[11]439

隨著恐怖主義帶來的生存威脅從公眾意識中消退，美國國家安全規(guī)劃者采取了哪些措施來調整國土安全總統(tǒng)令和應急支持功能實施的各種規(guī)劃，以應對不斷演變的糧食安全威脅？本文回顧了從2009年以來，美國聯(lián)邦和州政府針對不斷更新和逐漸現代化的糧食危機規(guī)劃方面取得的有限進展。正如本文所述，美國聯(lián)邦和州政府的計劃依舊存在根本性的缺陷，仍然缺乏對地方和區(qū)域食品體系的考慮。此外，政府機構的這些失靈預示著農業(yè)政策的總體趨勢。長期以來，美國的農業(yè)政策一直在以“做大做強”為主題，而不是以安全和韌性為主題[12]。新冠肺炎疫情的暴發(fā)改變了消費者的習慣，使得消費者越來越多地轉向當地的食品體系來解決國家食品體系中的供需矛盾[13]。疫情期間獲取食品的斗爭使?jié)撛诘纳鐣黄降茸兊酶油怀觯@種不平等加劇了食品供應鏈中斷及對某些人群的影響，擴大了食品荒漠的范圍，并對那些最不容易獲得營養(yǎng)或其他需求的人們產生了更嚴重的影響。

本文第二部分描述了新冠肺炎疫情對美國多條食品供應鏈的阻斷，該部分討論了地方和區(qū)域食品需求所呈現出的指數增長，并強調了目前食品供應鏈在哪些方面缺乏阻斷糧食不安全問題的足夠韌性；第三部分全面概述了美國聯(lián)邦政府的危機和災難規(guī)劃，并介紹了每項計劃和政策對韌性議題的執(zhí)行情況；第四部分分析了新冠肺炎疫情暴發(fā)初期美國食品供應鏈暴露出的關鍵問題，并提出了整合地方和區(qū)域食品供應鏈以提升美國食品體系韌性的建議。

二、新冠肺炎疫情暴發(fā)及本地需求增加

新冠肺炎疫情暴發(fā)引起的美國社會問題眾多，除了學校關閉、失業(yè)率飆升和國家赤字迅速增長外，還對美國食品供應鏈造成了沖擊[14]。在世界范圍內，封鎖導致對耐用商品的需求上升，對非必需服務的需求下降，而隨著恐慌性購買和食品囤積變得越來越普遍，食品的需求持續(xù)增加[15]。由于食品是必不可少的，且從歷史上看，美國的國家食品供應鏈很容易中斷，疫情的發(fā)生對食品供應鏈的影響幾乎觸及了所有人[16]。

疫情擾亂了從生產到分配食品供應鏈的各個層面。種植商戶和農場主從生產到收獲各階段都采取了必要的保護措施以保護工作人員防止感染[17]。盡管為了保持繼續(xù)生產、確保工作人員安全，減少了每輛班車上乘坐的工作人員數量、在收割時期將工作人員隔開作業(yè)、增加洗手站數量，但工作人員和提倡者仍然反映一些工作安全問題，比如缺少肥皂和防護設備以及沒有執(zhí)行社交距離準則等[18]。再加上有限的醫(yī)療服務和擁擠的生活條件，以及對因邊境管控而無法入境的移民工人的依賴[19]，食品生產和收獲的缺陷日漸凸顯。

與農場工人和農場工作一樣，美國各地的肉類加工廠的工作人員也受到疫情暴發(fā)所帶來的影響[20]。美國肉類加工的合并使情況變得復雜，美國98%的牛肉屠宰和加工工作由大約50 家牛肉屠宰場承擔[21]。7 家最大的肉類加工廠已經關閉了2 家，這導致肉類產量大幅下降近25%，且最終可能會導致市場肉類供應短缺[22]。例如，盡管工廠生產的豬肉占全國的5% 以上，但在200 多名工作人員感染后，史密斯菲爾德食品公司暫時關閉了位于南達科他州蘇福爾斯的加工廠[23]。農業(yè)和貿易政策研究所（Institute for Agriculture and Trade Policy，IATP）臨時聯(lián)合執(zhí)行主任本·利利斯頓（Ben Lilliston）解釋道：“當食品供應權掌握在少數跨國公司手上時，才會發(fā)生這些類型的短缺和斗爭”。

疫情暴發(fā)期間美國供需失衡尤為明顯。運輸服務難以跟上短期需求的突然激增的需求；消費者因為恐慌性地購買食品和家庭用品，并且需要送貨上門，從而嚴重影響著食品的配送。制造商報告稱：“他們可能需要數周時間才能將產量提高到過去的數倍，零售商、運輸商等需要數周時間才能將這些產品上架并送貨上門。”[24]

雖然食品供應鏈中的一些部門難以應對短缺，但更多部門則是難以應對過剩[25]。食品配送的中斷不僅給農場工人和肉類加工設施帶來生產損失的問題，還加劇了食品浪費[26]。正如戰(zhàn)略與國際研究中心（ Center for Strategic and International Studies，CSIS）報告中描述：“美國各地各種規(guī)模的農民，從威斯康星州的奶農到佛羅里達州的綠豆農，因為餐館、學校、酒店和其他食品服務網點的關閉導致需求嚴重下降，被迫破壞收成。”食品的破壞和浪費問題非常嚴重：據美國最大的乳品合作社美國奶農估計，農民每天傾倒多達370萬加侖的牛奶；一個雞肉加工廠每周粉碎75 萬個未孵化的雞蛋[27]。

疫情帶來的供需失衡拉大了國家食品供應鏈的差距，加速暴露了其弱點。疫情暴發(fā)后的資源分配反映出了食品供應鏈的弱點，并突出了美國在食品系統(tǒng)中所優(yōu)先考慮的事項。新冠肺炎疫情暴露了美國合并的、全國化的食品體系缺陷，造成了人們對本地食品需求大幅增加[28]。疫情發(fā)生前，美國的國家食品體系作為大多數消費者食品來源體系，其運作依賴于脆弱且傳統(tǒng)的國際食品供應鏈[29]。工業(yè)加工設施的合并加劇了日益嚴重的食品供應鏈問題，凸顯出分銷鏈中的諸多瓶頸問題[30]。大多數美國公民習慣于在大型零售商和餐廳購買食物，但如今面對大型零售商空空的貨架和關閉的餐廳，他們除了向沿途的農民求助外別無選擇。

疫情發(fā)生前，美國公民花費了大約一半的食物預算，從遠離家的學校、工作場所、餐館和機構的食物服務中獲得三分之一的膳食能量[31]。為了遏制疫情的蔓延，美國疾病控制與預防中心（Centers for Disease Control and Prevention，CDC） 建議實施社會隔離，關閉餐館、學校和工作場所等措施。隨著疫情的發(fā)展，消費者爭相囤積必需食品，這導致雜貨店的食物需求大幅增加，從而引起一些產品短缺和價格上漲。此外，餐廳的人流量和餐飲服務需求的銳減導致零售層面的需求進一步增加。USDA 指出：幾乎一半的美國公民（2020年3月3日）在網上購買雜貨類商品，“分配不足”迫使人們考慮其他選擇。[32]

因此，越來越多的美國公民直接到農場購買食品。全國范圍內的本地農民得到了很大的發(fā)展，因為人們越來越對經常去雜貨店感到擔心，并開始選擇在家做飯，而不是到餐館就餐。消費者越來越意識到：他們可以輕易地直接到貨源處進行購買，從美國各地送貨上門的農民處購買商品，就像網絡平臺出售的套餐一樣方便[33]。許多社區(qū)支持農 業(yè)（Community Supported Agriculture，CSA）項目的訂購量在幾天內增加了一至三倍，迫使一些項目為數百名潛在客戶創(chuàng)建了候補名單[34]。美國本地收獲網（LocalHarvest.com）是一個將消費者與全國7000 家社區(qū)服務機構聯(lián)系起來的網站。據報告顯示：以前，該網站每天的訪問量為15000～20000 次，疫情發(fā)生后，訪問量增加了一倍多。該網站的創(chuàng)始人兼總監(jiān)吉列爾莫·佩耶（Guillermo Payet）提到“到2020年3月底，收獲網的服務器發(fā)生了崩潰，其負載是平常的四至五倍”[35]。與社區(qū)支持農業(yè)不同，長期以來，盡管美國各地的農貿市場一直被視為一種在低收入地區(qū)提高食品可及性、支持小農和地方企業(yè)發(fā)展，實現賦能本地經濟發(fā)展的方式，卻僅有少數州將其視為必要的商業(yè)發(fā)展。美國政府注意力的重心快速地轉移到了可提供韌性和透明度的食品來源上，而在這個充滿不確定性的時代成為訴求的聚焦點[36]。

從肉類加工問題可見，一場從全國性食品生產和分銷突然轉變?yōu)楦拥胤胶蛥^(qū)域性的食品生產和分銷的斗爭已經拉開序幕。隨著美國許多大型肉類加工廠成為疫情的暴發(fā)點，并且被迫關閉或減少產量，小型肉類加工廠迎來了需求激增。除了加工和分銷方面的轉變外，疫情還迫使地方和區(qū)域的農民重新考慮其商業(yè)模式。對于許多小型肉類加工廠來說，業(yè)務量幾乎翻了一番[37]。

盡管在當地獲得食品減輕了美國公民應對疫情的部分壓力，但轉移到當地生產商的壓力證明，將地方、區(qū)域和國家生產商結合起來，建立一個更具韌性的食品體系是非常必要的[38]。盡管讓人們更加了解食品來源以及食品到達他們手中需要多少步驟是有好處的，但規(guī)模較小、本地為主的農場仍然難以滿足需求，盡管他們迫切需要新的收入來源，但大多數農場沒有基礎設施[39]。訂單堆積如山，但許多農場卻不再接受新訂單或新客戶。美國可持續(xù)農業(yè)聯(lián)盟（National Sustainable Agriculture Coalition）報告稱，盡管對社區(qū)支持的農業(yè)份額和一次性交付的需求增加，但由于難以適應需求的變化，地方和區(qū)域農場從3月到5月的銷售額下降了近6.89 億美元。因此，地方和區(qū)域的食品生產商仍面臨財政上的劣勢問題，除非其能得到近230 億美元的援助[40]。目前，還不能確定地方和區(qū)域糧食生產/分配需求的急劇上升情況是否會在疫情過后持續(xù)下去，但這讓農民們意識到商業(yè)模式的永久性轉變是必要的[41]。無論何時，在危機和災難時期，美國政府有必要實施更加成熟的規(guī)劃從而向農民和消費者提供指導，并對供應鏈提供支持。

三、美國災難與糧食安全規(guī)劃

隨著食品供應鏈的日益復雜和全球化，災難規(guī)劃必須優(yōu)先考慮具備韌性和冗余性。在聯(lián)邦層面上，美國有三個主要機構：美國國土安全部、USDA 和美國食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，FDA），負責確保食品供應鏈在災難期間保持暢通[42]。為了防止和應對未來的沖擊，聯(lián)邦政府在9·11 事件之后實施了一系列法規(guī)、條例、命令、指令和其他指導性文件[43]，其中一些文件專門涉及糧食安全，而另一些文件則建立了政府間的協(xié)調程序，在與食品相關的事件中可能會發(fā)揮作用[43]274。以下部分列舉并分析了美國政府的規(guī)劃文件方案，并揭示了由于美國食品體系缺乏韌性而造成的中斷。

（一）由美國國土安全部負責的聯(lián)邦政策

1.有關應對公共健康緊急情況的法案

《2002年公共衛(wèi)生安全和生物恐怖防范應對法》（Publichealth security and biological terrorism prevention act of 2002）（以下簡稱《2002年生物恐怖主義法案》）是9·11 事件后與加強糧食安全相關的聯(lián)邦法規(guī)的基石。該法案指出國土安全部部長制定并實施協(xié)調戰(zhàn)略，開展與健康相關的活動來備戰(zhàn)并有效應對生物恐怖主義和其他公共衛(wèi)生突發(fā)事件。雖然《2002年生物恐怖主義法案》的標題表明其范圍有限，但其所涵蓋的公共健康緊急情況不限于生物恐怖主義襲擊。該法案還旨在協(xié)調努力，加強對任何其他公共健康緊急情況的應急準備，例如新冠肺炎疫情。

該法案進一步要求國土安全部部長與美國州和地方政府協(xié)調活動。該戰(zhàn)略的實施必須確保有效的公共健康監(jiān)督和報告機制、確保實驗室和醫(yī)療準備就緒、適當培訓和裝備人員、建立有效的溝通網絡，并盡量減少政府應對計劃的不必要重復。

該法案的第三部分涉及美國食品和藥品供應的質量安全和數量安全，其要求總統(tǒng)食品安全委員 會（President's Council on Food Safety）與運輸部長、財政部長以及其他相關機構和利益相關者協(xié)商，制定應對食品供應威脅的危機溝通和教育戰(zhàn)略[44]。這些戰(zhàn)略應涉及威脅評估、確保食品加工和制造設施及運輸方式安全的技術和程序、響應和通知程序以及與公眾的風險交流。該法案還強調了提高進口食品安全性的重要性，包括加強對進口食品的檢查、改進信息管理系統(tǒng)和機構與州之間的協(xié)調，以及加強食品摻假快速檢測。

除了立法之外，美國政府還將幾個國土安全總統(tǒng)令的目標放在提高食品韌性和加強農業(yè)部門應對災難事件上。雖然FDA 和USDA 是兩個主要以食品職能為主的機構，但國土安全部參與了兩個機構的幾項合作計劃[44]52-52，下文分析了部分國土安全部針對糧食安全采取的最重要行動。

2.有關應對突發(fā)事件和危機情況的政令

《第5 號國土安全總統(tǒng)令》（Homeland Security Presidential Directive-5，HSPD-5）旨在通過建立單一、全面的國家管理體系，增強美國管理國內突發(fā)事件的能力[44]23。HSPD-5 要求監(jiān)督國土安全部部長管理國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)（National Incident Management System，NIMS），為美國政府提供一致的全國性方法，以便高效地合作來防控相應國內事故，并得以恢復。國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)不是一個響應計劃或資源訂購系統(tǒng)，而是一套針對所有威脅或危害的原則，其通過建立事故指揮系統(tǒng)、應急行動中心、多機構協(xié)調小組和公共信息系統(tǒng)來強調指揮和協(xié)調。某些部分包括資源管理準備和響應、指揮和協(xié)調以及交流和信息管理[45]。HSPD-5 要求所有聯(lián)邦機構采用國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)，并要求地方采用國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)作為接受聯(lián)邦防備援助的必要條件。

HSPD-5 進一步要求美國國土安全部制定一個國家應急預案（National Response Plan，NRP），現在稱為國家應急響應框架（National Response Framework，NRF），該框架將聯(lián)邦政府的預防、準備、響應和恢復計劃整合到一個應對所有危害的計劃中。國家應急響應框架以國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)中的概念為基礎，主要概述政府、私營部門和非政府組織的作用，以強化通過協(xié)作的方式響應應急管理[46]。國家應急響應框架由核心文件、應急支持功能（Emergency Support Function，ESF）附件和支持附件組成[46]3。

應急支持功能附件解釋了將資源和能力集中到國家響應中最經常需要的領域的協(xié)調結構，應急支持功能附件11（Emergency Support Function-11，ESF-11）農業(yè)與自然資源協(xié)調旨在保護國家食品供應的各種功能[46]40-41。應急支持功能11 的五個主要功能之一是通過與國家機構合作，確定營養(yǎng)援助需求，獲得適當的食品供應、安排供應，并授權災難食品券計劃以提供營養(yǎng)援助USDA 食物與營養(yǎng)服務處協(xié)調營養(yǎng)援助工作[46]8。應急支持功能附件11 要求食物與營養(yǎng)服務處集體就餐服務建立后勤聯(lián)系以確保服務不受干擾。

雖然通過現有供應渠道分發(fā)食物是最有效的方法，但是疫情中斷了這些渠道，導致了美國零售業(yè)的商品短缺[47]。在疫情發(fā)生前，USDA 和食物與營養(yǎng)服務處沒有考慮疫情會對這些復雜的供應鏈造成怎樣的影響。正如學者們之前指出的：食物與營養(yǎng)服務處似乎計劃通過現有的商品分銷渠道分發(fā)食物，而商品分銷系統(tǒng)的中斷可能會挫敗現有的食物與營養(yǎng)服務處的應急計劃，并需要實施替代食物分銷的渠道。食物與營養(yǎng)服務處表示“未公開承認有必要開發(fā)或鼓勵使用這些非傳統(tǒng)渠道應對突發(fā)情況”。為了應對國家食品供應中日益增加的不安全性，USDA 宣布了新冠病毒食品援助計劃（The Coronavirus Food Assistance Program，CFAP）。

利用《冠狀病毒援助、救濟和經濟安全法案》（The Coronavirus Aid，Relief，and Economic Security Act，CARES Act） 分配給USDA 的資金，USDA 與地區(qū)和地方分銷商合作，購買30 億美元的新鮮農產品、乳制品和肉類。根據這項“從農場到家庭食品箱”計劃，分銷商和批發(fā)商直接向食物銀行、社區(qū)和信仰組織以及其他非營利組織提供農產品、乳制品和肉制品等。USDA 部長珀杜（Perdue）表示：美國食品供應鏈必須適應疫情帶來的困擾，但其仍然是安全、可靠和強大的，眾所周知這是從美國的農民和牧場主開始的。但不幸的是，這項計劃是緊急立法的結果，而不是計劃周密的應急支持功能附件11，該計劃具有建立地方和區(qū)域食品體系的內在激勵作用，以確保美國公民獲得適當的營養(yǎng)援助[48]。2020年6月23日，USDA 宣布，其分發(fā)2000 萬個食品箱，該計劃取得了成功[49]。盡管分發(fā)數量看起來令人印象深刻，但該計劃顯然是為了支持這些農場，該計劃如何使地方和區(qū)域食品生產商受益方面卻被人忽視。該計劃最初確定的12 億美元合同中，只有7%的資金流向了地方和區(qū)域食品體系實體[50]。因此，建立地方和區(qū)域生產者和食品供應鏈，并非是為了應對突發(fā)事件，而是在突發(fā)事件之前，就要確保食品體系將繼續(xù)有效地分銷產品，而不進一步依賴現有的、復雜和脆弱的分銷體系。

這場疫情暴露了美國復雜的食品供應鏈中的固有弱點，其導致了“從農場到餐桌”的供應中斷，同時也強調了制定如下計劃的重要性，即在發(fā)生全國性疫情時建議可以依賴地方和區(qū)域食品體系。同樣，這一優(yōu)先級排列順序應該成為應急支持功能附件11 確保緊急情況下充足營養(yǎng)援助的基石。除了依賴現有的供應鏈之外，建立地方和區(qū)域的食品體系和供應鏈為食物規(guī)劃提供了額外的支持，還可以提高食品體系的韌性。在突發(fā)事件前建立具有韌性的食品體系將使政府能夠將資源用于對時間特為敏感的其他問題，同時確保受危機影響的人和最需要幫助的人獲得適當的供給。

3.有關關鍵基礎設施和重點資源保護的政令

在《第5 號國土安全總統(tǒng)令》的規(guī)劃基礎上，于2003年12月發(fā)布了《第7 號國土安全總統(tǒng)令》（Homeland Security Presidential Directive-7，HSPD-7）又稱《關鍵基礎設施識別、優(yōu)先排序和保護》（Critical Infrastructure Identification，Prioritization，and Protection）。該指令旨在制定聯(lián)邦相關部門和機構識別美國關鍵基礎設施和重點資源，并對其進行優(yōu)先級排序和保護，防止恐怖分子襲擊的國家政策。2006年，國土安全部發(fā)布了《國家基礎設施保護計劃》（National Infrastructure Protection Plan，NIPP），通過政府間與私人合作，統(tǒng)一和加強國家關鍵基礎設施和重點資源保護（Critical Infrastructure and Key Resource，CIKR）的工作[51]。2013年2月，《 第21號總統(tǒng)政策指令》（Presidential Policy Directive 21，PPD-21）又稱《關鍵基礎設施安全性和彈性》（Critical Infrastructure Security and Resilience）發(fā)布，旨在提高關鍵基礎設施的安全性和韌性。PPD-21 指出國土安全部部長更新國家基礎設施保護計劃，并發(fā)展與關鍵基礎設施安全和彈性能力相關的國土安全部內部和整個聯(lián)邦政府的職能關系[52]?！秶一A設施保護計劃》的最新版本發(fā)布于2013年[53]?！秶一A設施保護計劃》包含了國家關鍵設施和重點資源保護的一般指導方針，并通過3 號行動，增強地方和區(qū)域伙伴關系，以建設國家應對危機的能力，這對于關鍵基礎設施和重點資源安全和韌性至關重要。

HSPD-7 進一步任命USDA 和衛(wèi)生與公共服務部（Department of Health and Human Services，HHS）（食品藥品監(jiān)督管理局）為部門特定機構（Sector-specific Agency，SSA），負責保護重要的農業(yè)和食物資源。USDA 和FDA 必須與美國所有相關聯(lián)邦部門和機構、州和地方政府以及私營部門合作，開展或促進該部門的脆弱性評估，并鼓勵風險管理戰(zhàn)略，以防止和減輕疫情的影響。為了實現該目標，部門特定機構必須制定部門特定計劃（Sectorspecific Plans，SSPs），該計劃成為國家基礎設施保護計劃的一部分。

USDA 和FDA 在2015年發(fā)布了食品和農業(yè)（Food and Agriculture，FA）部門特定計劃（SSP）的最新版本，其代表了美國私營部門、聯(lián)邦、州、地方、部落和地區(qū)政府以及非政府組織之間的合作努力，以降低關鍵基礎設施風險，提高普遍的部門韌性[54]。FA SSP 涉及面廣，由農業(yè)生產和食品體系組成，這些體系包含了從農場到餐桌的全過程[54]4-5。

FA SSP 可以識別從食品污染到食物鏈中斷，動物疾病和產品問題等多個部門風險，但不能確定全球性風險帶來的影響，比如新冠肺炎疫情[54]5-7。過去影響食品供應的全球性健康災難，如高致病性禽流感（Highly Pathogenic Avian Influenza，HPAI），未納入FA SSP[54]5-7。USDA 沒有將有助于加強協(xié)調、安全和韌性的目標納入FA SSP，而是選擇創(chuàng)建一個獨立的高致病性禽流感準備和應對計劃，以專門應對高致病性禽流感[55]。雖然這項獨立計劃的創(chuàng)建被列為FA SSP 的一項關鍵成就，但未來的版本應明確將流感指定為食品和農業(yè)的一個部門風險，并具體說明用于保護該部門的緩解策略，如建立地方和區(qū)域食品供應鏈，而不是像高致病性禽流感那樣采取臨時方法。

為了加強政府與私營部門之間的協(xié)調，USDA、FDA 和美國國土安全部于2004年成立了政府協(xié)調委員會（Government Coordinating Council，GCC）以及部門協(xié)調委員會（Sector Coordinating Council，SCC）[56]。政府協(xié)調委員會由美國聯(lián)邦、州和地方政府代表組成，是食品和農業(yè)伙伴關系框架的公共部門組成部分。部門協(xié)調委員會是一個自治機構，其為私營部門成員提供了一個平臺，可以相互討論基礎設施安全和韌性問題，或通過政府協(xié)調委員會與政府溝通。建立這些伙伴關系的目標是保證一個更強大、更有韌性、更安全的部門。

2007年，國家基礎設 施咨詢委員會（The National Infrastructure Advisory Council，NIAC）在美國工作組最終報告和建議中發(fā)布了疫情暴發(fā)時關鍵基礎設施的優(yōu)先順序，其中考慮了疫情對包括食品和農業(yè)在內的關鍵基礎設施部門的影響[57]。報告指出，食品和農業(yè)部門協(xié)調委員會斷言，禽流感會對家禽業(yè)造成顯著影響從而潛在地影響食品和農業(yè)等部門，并且如果疫情襲擊美國，由于勞動力不足，生產能力可能會受到嚴重限制[57]84。報告還指出，部門協(xié)調委員會和私營部門通常已經開始對現有的計劃和建議進行部門審查，在疫情暴發(fā)之前，計劃和信息機制必須到位并發(fā)揮作用[57]84-85。盡管在疫情期間，食品和農業(yè)部門協(xié)調委員會識別出食品和農業(yè)的脆弱性會造成人員短缺，但其并沒有采取措施以應對[57]20。

FA SSP 的目標包括支持部門層面的響應和恢復，以及繼續(xù)保持私營和公共部門的綜合能力，以預防、保護、減輕、應對和恢復威脅國家食品和農業(yè)基礎設施的災害。實現部門目標的第一步是風險管理，風險分析的關鍵起點是定義和確定不穩(wěn)定的食品和農業(yè)資產[57]16。

一旦確定，USDA 和FDA將使用CARVER+Shock 法評估風險[57]24-26?！癈ARVER”是由六個單詞的首字母縮寫組成的，用于識別危及食品和農業(yè)部門的資產、系統(tǒng)和網絡中的脆弱性，“CARVER”代表：關鍵性、可及性、可重復性、脆弱性、效果和可識別性。脆弱性評估通常著眼于系統(tǒng)和網絡，而不是特定資產，以確定最受關注的產品、可能使用的威脅因素、生產過程中可能發(fā)生污染的點、實驗室測試和研究需求，以及潛在的對抗措施。除了CARVER+Shock 方法，國土安全部還開發(fā)了威脅和危害識別與風險評估，其作為一種常見的風險評估流程，能夠幫助政府和私營部門合作伙伴了解其所管轄社區(qū)內的風險[57]24。

除了風險評估，FA SSP 還強調了保護計劃和韌性策略的制定和實施。建立韌性的一個主要部分是鼓勵實施保護戰(zhàn)略或風險緩解活動（Risk Mitigation Activities，RMAs）。風險緩解活動分為五個優(yōu)先事項，包括植物病害暴發(fā)和食品污染、信息共享、網絡風險、牲畜處置和去污，以及食品和農業(yè)各級部門全面參與國家規(guī)劃工作與目標。[57]40

第五個優(yōu)先事項中讓美國各級食品和農業(yè)部門參與規(guī)劃，滿足了國家基礎設施保護計劃的行動呼吁，即授權地方和區(qū)域伙伴關系在全國范圍內的能力[57]82。然而，目前還沒有具體的計劃來解決相關問題，但建設地方和區(qū)域食品系統(tǒng)以增強食品供應鏈的韌性是國家基礎設施保護計劃和美國FA SSP 已經考慮過的事情，盡管沒有完全付諸實施[57]82-83。如前所述，由于忽視了在各自的特定部門計劃中確定地方和區(qū)域食品體系的能力，這些機構錯過了一個去計劃如何激活地方和區(qū)域食品網絡的機會，以支持遭受嚴重危機打擊的地區(qū)。此外，如果美國相關部門能夠加強對地方和區(qū)域能力的評估，規(guī)劃者則可以更好地將這些資產整合到更廣泛的響應規(guī)劃中。

4.有關防備目標和災害恢復的政令

2011年3月發(fā)布的《第8號總統(tǒng)政策指令》（Presidential Policy Directive 8，PPD-8）是另一項旨在加強食品體系安全性和韌性的指令。該指令側重于系統(tǒng)地準備應對對美國構成最大風險的威脅，包括類似新冠肺炎疫情的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。該指令要求國土安全部制定一個國家級防備目標，確定防備所需的核心能力，并建立一個國家級防備系統(tǒng)來指導實現該目標的活動[58]。

國家防備目標包含32 項核心能力，反映在5 個任務領域：預防、保護、緩解、響應和恢復[59]。在32 項核心能力中，有4 項直接涉及食品體系安全和韌性，包括供應鏈完整性和安全、社區(qū)恢復力、長期脆弱性降低以及物流和供應鏈管理。

供應鏈完整性和安全性旨在確保與韌性相關的關鍵節(jié)點、節(jié)點之間的運輸方法以及運輸中的材料[59]10。社區(qū)恢復力作為一個緩解目標，旨在最大限度地擴大美國人口的覆蓋范圍，通過社區(qū)內的合作伙伴關系制定一個本地化的、以風險為導向的緩解計劃。另一個緩解目標是通過建立和維持韌性強的系統(tǒng)、社區(qū)和關鍵基礎設施來降低其脆弱性，從而實現長期的脆弱性降低[59]12。物流和供應鏈管理是國家防備目標的一個響應目標，旨在向受影響的社區(qū)提供基本商品[59]15。盡管還沒有更詳細地討論哪些戰(zhàn)略可以實現這些目標，但建立地方和區(qū)域食品體系以創(chuàng)建更具韌性和冗余性的食品體系將實現所有這些目標，并應在未來規(guī)劃中優(yōu)先考慮。

國家災害恢復機制（National Disaster Recovery Framework，NDRF） 作為一個指南，能夠為美國受災害影響的州和地方管轄區(qū)提供有效的恢復支持，且符合PPD-8[60]中提出的愿景。國家災害恢復機制即為整個社區(qū)如何構建、維持和協(xié)調恢復能力的傳送建立了一個共同的平臺和論壇。此外，國家災害恢復機制定義了指導恢復的原則，闡述了恢復協(xié)調員的角色和責任，提供了溝通和協(xié)作的協(xié)調結構，并詳細說明了社區(qū)可以利用重建機會的總體過程。作為國家應急響應機制的配套文件，國家災害恢復機制在災難前后的活動持續(xù)時間上與對應的響應機制不同[60]42-43。

國家災害恢復機制強調整個社區(qū)在災難前的準備恢復工作。為了實現這一目的，其包括的措施如：與整個社區(qū)合作伙伴協(xié)調，降低風險，納入連續(xù)性規(guī)劃，發(fā)現資源，并發(fā)展有效管理恢復過程的能力等[60]1。國家災害恢復機制制定的八項指導原則之一包括韌性和可持續(xù)性，屬于充分利用機會去實現成功恢復的目標[60]8。該原則鼓勵災難前規(guī)劃，通過在災害發(fā)生前考慮運營的連續(xù)性、環(huán)境和社會風險以及其他幫助建設能力和提高恢復力的機會。

為了加強整個社區(qū)方案的覆蓋性，國家災害恢復機制要求美國公民與家庭擁有一套災難準備工具包和恢復計劃，以滿足疏散和避難需求[60]11。實現這一目標的大部分責任都落在美國地方政府身上，且地方政府在準備和管理社區(qū)的應對和恢復方面也應負主要責任[60]14。風險評估是國家災害恢復機制的一個重要基線，戰(zhàn)略風險評估的結果表明，造成國家災害發(fā)生的威脅和危害范圍廣泛，如新型冠狀病毒[60]9。雖然評估這一風險是第一步，但國家災害恢復機制將責任委托給個人、非政府組織、私營部門以及地方、州和聯(lián)邦政府，包括美國聯(lián)邦政府通過指導和撥款促進韌性以減少災害影響的責任[60]21。

國家災害恢復機制雖然沒有具體涉及農業(yè)和食品問題，但強調了減災規(guī)劃的重要性，以確保災后迅速復原[60]44。國家災害恢復機制應該要求規(guī)劃者不僅要振興受損的基礎設施，還要在系統(tǒng)中建立冗余，以便其在危機期間能夠輕松地相互支持。規(guī)劃者應該運用國家災害恢復機制來評估其自身的地方風險，以便美國政府能夠引導地方災后更成功的復原。新冠肺炎疫情的流行說明當地的規(guī)劃者應該采取必要的措施來建立地方和區(qū)域性的食品體系，建立州際食品合作關系，并開發(fā)其他韌性建設措施，以更好地確保農場到餐桌的連續(xù)性不被破壞。

5.有關食品和農業(yè)防御問題的政令

《第4 號國土安全總統(tǒng)令》（Homeland Security Presidential Directive-4，HSPD-4），《第9 號國土安全總統(tǒng)令》（Homeland Security Presidential Directive-9，HSPD-9）直接涉及美國農業(yè)和食品的防護，并制定了一項國家政策，以保護農業(yè)和食品體系免受災害和事故的影響。HSPD-9 是HSPD-7 的后續(xù)指令，HSPD-7將食品和農業(yè)部門確定為國家關鍵基礎設施和重點資源保護[60]33。HSPD-9 主要考慮了植物或牲畜疾病引發(fā)的恐怖襲擊的影響，其還對減少生產和加工的關鍵節(jié)點上普遍的漏洞也進行了一些考慮[60]51-52。

不幸的是，HSPD-9 中詳述的緩解措施缺乏解決建立地方和區(qū)域替代供應鏈的概念，適用于較大的生產和分銷節(jié)點出現中斷。雖然該概念將有助于解決這一問題，但對于相對較小的生產和分銷節(jié)點可能作用不大。HSPD-9指出，美國聯(lián)邦機構應酌情優(yōu)先考慮、制定和實施緩解策略，以保護生產或加工的脆弱關鍵節(jié)點免受疾病、害蟲或有毒物質的侵入[60]53。諸如新冠肺炎疫情等全球性疫情在HSPD-9 中沒有被明確列為威脅；相反，該指令側重于更地方化的事件[60]52。

HSPD-9 的進一步措施包括建立一個包含足夠數量的抗病毒藥物和動物疫苗的國家獸醫(yī)儲備，以及一個能夠應對植物病蟲害的國家植物病害恢復系統(tǒng)[60]54-55。一個需要改進的領域可能來自拓展和專業(yè)發(fā)展部門，該部門要求國土安全部和USDA 支持高等教育項目的發(fā)展，以解決食品供應的保護問題[60]55。這項任務可以成為學術界通過幫助確定和支持發(fā)展當前食品體系的韌性來提高地方和區(qū)域食品生產和分配效率的研究項目。

總之，國土安全部制定了多項計劃和政策，以加強防災、減災和應對工作。HSPD-5 建立了國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)和國家應急響應框架，后者擁有應急支持功能附件11[60]26-27。HSPD-7建立了國家基礎設施保護計劃、國家關鍵基礎設施和重點資源保護以及食品和農業(yè)特定行業(yè)計劃[60]33-42。HSPD-8 制定了國家防備目標和國家災害恢復機制計劃[60]43-50。HSPD-9 討論了美國農業(yè)和食品的防御問題，并涉及食品和農業(yè)部門遭受恐怖襲擊的影響。美國國土安全部采取的這些行動大多忽視了地方和區(qū)域食品體系的建設，及將其作為增強食品和農業(yè)部門恢復力的解決方案，但確實提供了一條可供考慮的途徑并在未來規(guī)劃中有望實施[60]53。

（二）FDA 和USDA 的政策及項目

除了國土安全部的規(guī)劃和國土安全指令外，FDA 和USDA還積極參與食品和農業(yè)部門的應急規(guī)劃。FDA 監(jiān)管著美國大約80% 的食品供應，而USDA的管轄范圍則延伸至肉類、家禽和蛋制品的生產和加工[61]。以下簡要討論兩個機構行動的一些倡議。

1.FDA 規(guī)劃

2011年美國頒布實施了《食品安全現代化法案》（Food Safety Modernization Act，FSMA），以改變國家食品安全體系，將重點從事后應對食源性疾病轉移到預防食源性疾病。美國國會認識到全球食品體系的巨大變化，并希望確保全球食品供應的安全[62]。其中預防工作目前集中在食品設施的強制性預防控制、強制性生產安全標準和預防國際污染的權力上。當前，食品設施應按照書面預防控制計劃來實施，以評估危害，明確預防措施，并概述采取何種措施來糾正出現的問題。

《食品安全現代化法案》還體現了FDA 負責確認合規(guī)性執(zhí)法的重要性。為了實現這一目標，《食品安全現代化法案》規(guī)定了強制檢查頻率，允許記錄FDA 查閱企業(yè)食品安全計劃，并要求活動認可的實驗室進行特定的食品檢測?！妒称钒踩F代化法案》進一步賦予FDA 權力，例如強制召回、擴大行政拘留、暫停注冊、增強產品跟蹤能力以及對高風險食品進行額外記錄。該法案的重點是與美國聯(lián)邦機構、州政府、地方政府和其他國家和地區(qū)政府建立合作伙伴關系，以便更好地實施戰(zhàn)略，提高美國的食品安全[63]?！妒称钒踩F代化法案》重申了FDA在維持美國國內安全食品的供應保障的權威，但為了幫助建立安全和冗余性的供應，FDA 應考慮放寬對小型生產商的限制[64]。

FDA 于2007年11月發(fā)布了一項食品保護計劃，旨在更好地預防、干預和應對食品緊急情況。盡管《食品安全現代化法案》提供了更新食品保護計劃的機會，但自2007年以來，該計劃一直未進行更新[65]。該計劃適用于人和動物的食品，主要解決國內和進口產品問題，包括國內食品安全和國際食品防御。食品保護計劃強調了通過與種植者、制造商、分銷商、零售商、優(yōu)質服務提供商和進口商密切互動進行預防的重要性。FDA 進一步認識到與行業(yè)、州、地方和其他國家和地區(qū)政府合作的重要性，以進一步開發(fā)識別脆弱性和確定最有效方法所需的工具和科學。

該計劃中的干預安排要求FDA 與其他機構和政府以協(xié)調和基于風險的方式，在風險較高的領域進行有針對性的檢查和測試。作為回應，FDA 強調在食品應急情況下，行業(yè)領導者、消費者和其他人之間建立更有效的交流體系的重要性。

鑒于新冠肺炎疫情的教訓，食品保護計劃中的一個相關原則主要關注的是覆蓋產品生命周期的各類風險，即從生產到消費間的各種風險。雖然新型冠狀病毒不被認為是食源性病毒，但是，關鍵性的規(guī)劃應該自農場到餐桌保持全程性的高效和安全。通過建立其他的地方和區(qū)域食品供應鏈，可以緩解疫情暴發(fā)對大型加工設施食品造成的影響，換言之，一個有冗余性的體系依舊可以發(fā)揮向消費者提供安全食品的作用。

在疫情流行期間，傳統(tǒng)的供應鏈已無法滿足商店供給的食品需求，FDA 隨即鼓勵美國地方和區(qū)域的食品供應商加入傳統(tǒng)的供應鏈[66]。在回答有關當地雜貨店空貨架的問題時，FDA 表示：FDA 理解造成困境的原因主要是零售業(yè)面臨了前所未有的需求問題，而不是缺乏生產、加工和交付能力導致的。隨即FDA 就發(fā)布了臨時指導意見，要求在包裝和標簽方面提供靈活性，以支持食品供應鏈，并將食品推向消費者零售市場。

為了解決疫情導致的問題，FDA 實施了一些措施來約束食品供應鏈的監(jiān)管[67]。

在疫情期間，FDA 支持食品供應鏈的一項舉措是為營養(yǎng)標識提供靈活性。餐館和食品制造商擁有無法使用的食品，企業(yè)希望將這些食品重新銷售給消費者，而不是浪費多余的食品。因此，FDA 發(fā)布的指南為餐館和食品制造商直接向消費者銷售無營養(yǎng)標簽的包裝食品提供了靈活性。雖然這是專門針對餐館和食品制造商的，但FDA 也可以考慮為較小的地方和區(qū)域食品體系提供更方便的途徑，以便在危機時期直接向消費者或零售店提供食品，而無須復雜的標識制度。

FDA 還采取行動，允許餐館在菜單標識上保持靈活性，取消標準菜單項目中披露營養(yǎng)信息和卡路里聲明的要求。雖然大多數餐館在疫情開始時才加入外賣 ，但這些措施有助于支持餐館商業(yè)模式的快速變化。

此外，FDA 還制定了具體措施，以滿足美國零售機構和超市銷售的無標簽雞蛋需求的增加[68]。這些行業(yè)有足夠的雞蛋，但沒有足夠的貼有適當標簽的零售包裝[68]2。為了克服這些問題，FDA不再要求雞蛋生產商披露某些信息，例如在購買時顯示的制造商、包裝商或分銷商的地址等[68]3。

盡管FDA 根據新冠肺炎疫情采取的特別措施有助于供需匹配，但其本可以與地方和區(qū)域的農民合作，制定更多戰(zhàn)略，將增加的本地化農產品直接用于零售機構或消費者。如果FDA 在突發(fā)事件前考慮過這些措施，并將其納入災難規(guī)劃，那么在FDA執(zhí)行規(guī)劃的過程中，食品浪費會顯著減少。在疫情的恢復期，FDA 確定會考慮這一進展，并可能進一步意識到食品規(guī)劃冗余性的重要性。

2.USDA 規(guī)劃

如本文所述，USDA 的大部分食品和農業(yè)應急計劃都來自國家應急響應框架和應急支持功能附件11。USDA 最近采取措施，鼓勵包括關注都市農業(yè)等地方和區(qū)域食品體系的建設[69]。為如何更好地管理和應對食品危機提供指導，USDA 還于2011年發(fā)布了《事故準備、響應和恢復手冊》（以下簡稱《手冊》）（The Incident Preparedness，Response，and Recovery Manual）。

《手冊》描述了組織結構，并制定了美國國家、地區(qū)、州和地方各級履行職責的程序[69]6。該手冊以國土安全總統(tǒng)令為指導，匯編了各級政府、私營部門和非政府組織（Nongovernmental Organizations，NGO）的職責[69]8。同時，本《手冊》結合了國家應急響應框架的主題，并將其與食品環(huán)境中的具體規(guī)劃相關聯(lián)[69]10。雖然該手冊強調地方規(guī)劃，但其將大部分職責放在美國州和區(qū)域的應急委員會，從而使聯(lián)邦機構在需要時根據國家應急反應框架進行干預以便更好地確定如何應對地方危機[69]8-9。

《手冊》包括了1950年《國防生產法》（The Defense Production Act，DPA）的相關內容，該法允許總統(tǒng)根據協(xié)議確定有關國防生產的優(yōu)先事項以保障國家安全，并確立物資與設施的分配體制和征收權[69]19。根據《國防生產法》和12919 號行政令，USDA 對食品、食品資源設施、農業(yè)設備分配和商業(yè)肥料擁有管轄權。農業(yè)優(yōu)先權和分配系統(tǒng)（Agriculture Priorities and Allocation System，APAS）根據《國防生產法》的授權，建立了優(yōu)先于其他協(xié)議的程序，以確保在緊急情況下及時提交被認為必要的項目。國土安全部部長預先批準了一些項目，使USDA 能夠在未獲得國土安全部同意的情況下發(fā)布優(yōu)先協(xié)議，其中包括涉及食品和食品資源、加工和儲存的項目，以及保護農業(yè)和食物體系免受攻擊、災害，及其他緊急情況的侵害或從中恢復。該手冊還涉及USDA 的權限分配，并討論了該權限的局限性，即只有在物資、服務或設施供應不足時才能使用，以滿足國防供應需求。在疫情暴發(fā)期間，《國防生產法》的應用引起了廣泛關注。下文將對《國防生產法》及其對當前糧食安全規(guī)劃的影響展開更深入的討論[70]。

該手冊還涉及商品信貸公司（Commodity Credit Corporation，CCC），該公司為農業(yè)服務局（Farm Service Agency，FSA）管理的項目提供資金，以穩(wěn)定、支持和保護農業(yè)收入和價格，并協(xié)助維持充足的農業(yè)商品供應。商品信貸公司可以管理商品庫存，為企業(yè)提供擔?；蚓o急貸款，以繼續(xù)分發(fā)食品、化肥、農業(yè)設備和其他農業(yè)用品。商品信貸公司還可以成為建立地方和區(qū)域食品體系以應對災害的有用途徑。盡管《手冊》的規(guī)劃并沒有明確具體內容，但是商品信貸公司應該考慮這些地方化的食品體系在疫情或者其他突發(fā)事件中對食品分配的穩(wěn)定性的影響。

《手冊》將《第5 號國土安全總統(tǒng)令》納入其規(guī)劃，并采用了美國突發(fā)事件管理系統(tǒng)，該規(guī)劃闡述了實施美國突發(fā)事件管理系統(tǒng)的關鍵作用[70]22-23?！妒謨浴返? 章要求對特定群體進行報告，以確保信息在災難發(fā)生時得到有效傳輸[70]37。該規(guī)劃的大部分責任由州應急委員會（State Emergency Board，SEB）承擔，且美國50 個州都設立有應急委員會，以保證每個州都有USDA 的代表，使各州現有的事故管理結構更高效，更能回應公民所需[70]61。為應對事故，州應急委員會承擔著多種職責，包括與其他州應急委員會的整合和協(xié)調、與地區(qū)應急委員會的協(xié)調、關鍵基礎設施狀態(tài)和損壞報告的編制，以及與聯(lián)邦機構的協(xié)調[70]65-66。

更重要的是，在準備和規(guī)劃過程中，州應急委員會的工作包括：驗證恢復程序是否更新；審查趨勢和風險；參加演習；針對農業(yè)相關緊急情況的生態(tài)災難預防、準備和緩解措施；監(jiān)測潛在的緊急情況。此外，通過與農業(yè)部門的關鍵參與者持續(xù)接觸，推動防備和緩解措施，地區(qū)應急委員會也承擔著類似的職責[70]81-82。為確保食品體系的韌性，地方應急計劃肩負重擔。與其希望通過美國聯(lián)邦政府資源來建立地方食品供應鏈，不如給州、地區(qū)應急委員會施加更大的壓力，使其認識到在其食品體系中確保冗余的重要性，以及其如何幫助未來突發(fā)事件時的緩解和響應工作。

在事故準備、響應和恢復過程中，許多內容都體現了建立韌性食品體系的必要。然而，如新冠肺炎疫情暴發(fā)所暴露的問題可以看出，當下美國沒有具體的目標或計劃，特別是通過建立地方和區(qū)域性的食品系統(tǒng)，以對抗食物供應中斷造成的災難。除了USDA 的《手冊》外，USDA 還制定了大量旨在幫助地方和區(qū)域生產商的計劃和政策。USDA 可以將其項目擴展并納入未來的災害規(guī)劃。

3.USDA 支持地方和地區(qū)域食品體系的項目

以下?lián)芸钆c貸款項目以及倡議表明，USDA 致力于建立地方和區(qū)域食品供應。農業(yè)市場局（Agricultural Marketing Service，AMS）是USDA 的下屬機構，負責管理為美國生產者創(chuàng)造營銷機會的項目。農業(yè)市場局施行的幾個項目有助于建立地方和區(qū)域的食品體系。這些項目表明，USDA 已認識到這些地方化體系的重要性，以及這些體系在通過減少行政和技術壁壘來提高生存能力和恢復力方面的作用[71]。USDA 應采取額外措施，將這些項目納入減災規(guī)劃。

（1）本地農業(yè)市場計劃本地農業(yè)市場計劃支持企業(yè)和市場沿著地方和區(qū)域食品體系價值鏈的整個長度發(fā)展。本地農業(yè)市場計劃包括農貿市場推廣計劃（Farmers Market Promotion Program，FMPP）和本地食品推廣計劃（Local Food Promotion Program，LFPP）。農貿市場推廣計劃是資助開發(fā)和擴大從生產者直接到消費者市場的項目，以幫助增加獲得地方化和區(qū)域化生產的農產品的渠道，以及地方化和區(qū)域化農產品的利用率。本地食品推廣計劃反過來贊助發(fā)展和擴大地方和區(qū)域食品企業(yè)的項目，這些企業(yè)充當中介，幫助增加地方和區(qū)域食品的獲取渠道和供應。與此相關的是，區(qū)域食品體系伙伴關系（Regional Food Systems Patnerships，RFSP）項目管理撥款，是支持將公共和私人資源連接起來，規(guī)劃和發(fā)展地方或區(qū)域食品體系的伙伴關系。區(qū)域食品體系伙伴關系計劃的重點是建立和加強地方和區(qū)域食品經濟活力和韌性[72]。

（2）特殊作物補助計劃由農業(yè)市場局管理的特殊作物補助計劃（Specialty Crop Block Grant Program，SCBGP） 提高了水果、蔬菜、堅果、干果、園藝和苗圃作物等特殊作物的競爭力[73]。資助的項目類型包括學校和社區(qū)花園、校內農場發(fā)展項目、農民認證和培訓、當地種植的特殊作物的加工、聚合和分配，以及改善服務不足的美國社區(qū)獲得特種作物的機會[74]。

（3）新手農民和牧場主貸款和小額貸款USDA 的農業(yè)服務局還提供有價值的貸款和撥款項目，幫助美國地方和區(qū)域生產者建立食品企業(yè)[75]。其中一個項目是新手農民和牧場主貸款，為生產者提供土地和資本。該項目展示了對創(chuàng)造新農民和牧場主的承諾，特別關注處于運營前10年的農民和牧場主的特殊信貸需求[76]。除了新手貸款，金融服務管理局還管理一個小額貸款項目，以滿足小規(guī)模新手農民直接參與營銷和銷售的需求，如農貿市場、社區(qū)支持農業(yè)、餐館和雜貨店。小額貸款簡化并加快了申請流程，增加了滿足貸款資格和安全要求的靈活性，以幫助較小的生產商[77]。

（4）工商擔保貸款計劃和農村合作發(fā)展撥款計劃USDA 的農村商業(yè)合作服務機構提供撥款和貸款項目，以進一步加強農村地方和區(qū)域食品體系[78]。其中一個項目是工商擔保貸款項目，旨在通過美國聯(lián)邦商業(yè)貸款擔保幫助現有信貸市場，從而發(fā)展或改善農村地區(qū)的商業(yè)。每年至少有5%的資金用于地方和區(qū)域食品企業(yè)發(fā)展，包括食品加工、聚合和配送設施的建設[79]。農村商業(yè)合作還提供農村合作發(fā)展補助計劃的相關服務，通過幫助企業(yè)開辦、擴大來改善農村地區(qū)的經濟狀況或通過合作開發(fā)中心改善農村合作社[80]。

（5）都市農業(yè)和創(chuàng)新生產辦公室USDA 最近重點關注城市農業(yè)系統(tǒng)，包括成立城市農業(yè)辦公室和《2018年農業(yè)提升法案》（2018 Farm Bill）創(chuàng)立的創(chuàng)新生產[81]。新成立的辦公室主要負責管理兩個撥款項目，以幫助促進都市農業(yè)，其中一個項目通過城市農業(yè)辦公室提供100 萬美元用于規(guī)劃項目，用以將農民、園丁、學校和城市地區(qū)其他利益相關者納入或擴展進來[82]。資助的項目類型包括：新手農民的食品獲取、教育、商業(yè)和創(chuàng)業(yè)成本，以及與指定項目和其他城市生產需求相關的政策制定。USDA 也將200 萬美元用于加速現有和新興的城市、室內和其他農業(yè)實踐模式執(zhí)行。

（6）社區(qū)堆肥和減少食物垃圾合作協(xié)議城市農業(yè)辦公室的第二個撥款項目是社區(qū)堆肥和減少食物垃圾合作協(xié)議。USDA 已向美國地方政府撥款90 萬美元，用于在2020年舉辦社區(qū)堆肥和食物垃圾減少試點項目。這項撥款計劃旨在最大限度地減少浪費，最大程度地利用城市土地[83]。除了支持城市農業(yè)的撥款，《2018年農業(yè)提升法案》還指示USDA國家食品和農業(yè)研究所支持研究、教育和推廣活動，以促進美國城市、室內和其他新興農業(yè)生產、收獲、運輸、聚集、包裝、分銷和市場的發(fā)展[84]。鑒于依賴傳統(tǒng)的復雜化和國際化的食品供應鏈，最近USDA 對建立城市農業(yè)系統(tǒng)的關注令人鼓舞。與依賴零售貨架獲取食品相比，通過創(chuàng)造冗余，尤其是在城市中心，更多的人可能會變得自力更生，為更具韌性的美國食品供應體系建立做出貢獻。

（7）農貿市場營養(yǎng)計劃USDA 的食物與營養(yǎng)服務處旨在通過以支持美國農業(yè)的方式提供健康食品和營養(yǎng)教育，保障糧食安全，減少饑餓[85]。食物與營養(yǎng)服務處執(zhí)行農貿市場營養(yǎng)計劃（Farmers' Market Nutrition Program，FMNP），該計劃提供撥款，允許農貿市場和路邊攤接受婦女、嬰兒和兒童特別補充營養(yǎng)項目（Special Supplement Nutrition Program for Women，Infants，and Children，WIC）提供的政府福利。這有助于建立當地的食品體系，有益于健康和當地出產食品的發(fā)展。農貿市場營養(yǎng)計劃目前在美國49 個州的各種農貿市場、路邊攤和農場開展業(yè)務[86]。除了向婦女、嬰兒和兒童特別補充營養(yǎng)項目的接受者提供當地食品外，食物與營養(yǎng)服務處還管理高級農貿市場營養(yǎng)計劃，旨在通過農貿市場、路邊攤、路邊和社區(qū)商店向符合補充營養(yǎng)援助項目（Supplemental Nutrition Assistance Program，SNAP）福利條件的低收入老年人提供當地種植的食品，以及社區(qū)支持的農業(yè)項目[87]。

（8）校內農場發(fā)展撥款項目和國防鮮食食物與營養(yǎng)服務處還支持校內農場發(fā)展（Farm to School）的撥款項目，該項目分配撥款資金，以提高學校獲得當地食品的機會[88]。這些資金可用于培訓、支持運營、規(guī)劃、購買設備、開發(fā)學?；▓@、發(fā)展合作伙伴關系，以及實施校內農場發(fā)展項目[89]?！?018年農業(yè)提升法案》擴大了對該項目的資助，從2019～2020 學年開始，校內農場發(fā)展撥款項目共獲得126 筆補助金，服務了5400 多所美國學校和320 萬學生[90]。USDA與美國國防部（Department of Defense，DoD）之間的合作，另一項名為“國防鮮食”（DoD fresh）的計劃旨在增加學校的當地食物。國防鮮食利用國防部的采購系統(tǒng)為學校提供地方和區(qū)域食物。該項目要求所有通過該項目生產的產品都在美國種植，并鼓勵供應商及時提供當地產品[91]。

這些項目表明，USDA 雖承諾建立地方和區(qū)域食品供應鏈，但未能將其納入減災和應對規(guī)劃。為了進一步確定這些項目所帶來的重大改變以應對災難時期破壞的效果，如新冠肺炎期間，USDA 必須繼續(xù)資助這些項目，并將它們納入災害應對規(guī)劃，以幫助美國政府通過地方和區(qū)域性食品供應鏈來建立韌性和冗余的食品體系。

（三）有關保障國防物資需求的法律

隨著疫情的發(fā)展，食品供應鏈中斷暴露的問題持續(xù)增多。1950年發(fā)布的《國防生產法》（Defense Production Act）維持著疫情期間肉類加工廠設施的運轉。由于工作環(huán)境狹窄和缺乏個人保護設備，肉類加工廠時常會有大范圍感染情況的發(fā)生[92]。然而，美國政府部門并沒有通過地方和區(qū)域食品供應鏈來建立冗余，而是延續(xù)傳統(tǒng)供應鏈，使得工人處在一個危險的工作環(huán)境。

《國防生產法》賦予了總統(tǒng)設定工資、價格和消費品定量配給的權力[93]。最新版本的《國防生產法》允許總統(tǒng)通過行政命令，要求履行其認為促進國防所必需或適當的協(xié)議或命令，且優(yōu)先于履行任何其他協(xié)議；其還允許總統(tǒng)以其認為促進國防所必需或適當的方式、條件和程度分配物資、服務和設施。而控制民用市場材料的分配要求一般包括：該材料是對國防至關重要的稀缺和關鍵材料，進一步說，如果不嚴重擾亂此類材料的正常分銷，就無法滿足國防要求。

在新冠肺炎疫情暴發(fā)引發(fā)的美國全國性緊急事件時期，美國于2020年4月28日頒布了《基于〈國防生產法〉授權來應對新冠引發(fā)國家緊急狀態(tài)下的食品供應鏈資源的行政命令13917》（Executive Order 13917 on Delegating Authority Under the DPA with Respect to Food Supply Chain Resources During the National Emergency Caused by the Outbreak of COVID-19）。該行政命令要求食品供應鏈中的牛肉、豬肉和家禽加工商繼續(xù)運營和履行訂單，以確保為美國公民持續(xù)供應蛋白質。行政命令解釋了由于新冠肺炎疫情，一些人工操作的加工設施必須關閉，但此類關閉會威脅到國家肉類和家禽供應鏈的持續(xù)運作，在國家緊急狀態(tài)期間破壞關鍵基礎設施。該行政命令進一步強調了傳統(tǒng)食品供應鏈對這些大型設施過于依賴的弱點，指出關閉單一牛肉加工設施可能導致一天損失1000 多萬份牛肉。

由于美國政府沒有實施基于冗余和韌性的計劃，地方和區(qū)域食品供應鏈可以輕松彌補傳統(tǒng)的大型食品供應鏈的缺陷，但美國政府卻選擇迫使這些工廠保持開放，其進一步加劇了新冠肺炎疫情在肉類加工廠的暴發(fā)。另外，美國聯(lián)邦政府應該研究怎樣建立一個能夠在危機時期為人們提供食物的地方和區(qū)域性的食品體系，而不是依賴因被迫開放而加劇疾病在其中傳播大型肉類生產企業(yè)[94]。

（四）多機構協(xié)作倡議和國家行動

1.農業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計劃除了美國聯(lián)邦機構的具體規(guī)劃外，跨機構倡議和州級規(guī)劃也旨在解決食品體系韌性問題。農業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計劃（Strategic Partnership Program Agroterrorism Initiative，SPPA）為聯(lián)邦調查局（Federal Bureau of Investigation，FBI）、國土安全部、USDA 和FDA 與私營企業(yè)以及美國各州的合作，以共同致力于確保國家食品供應為目標。農業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計劃旨在收集必要的數據，以確定特定行業(yè)的脆弱性，制定緩解戰(zhàn)略，確定研究差距和需求，并提高食品和農業(yè)政府與行業(yè)合作伙伴之間的認識和協(xié)調。該計劃最初是為了滿足國家基礎設施計劃、食品和農業(yè)特定行業(yè)計劃以及HSPD-9 的要求而創(chuàng)建的，并于2017年在農業(yè)和食品防護計劃中重新獲得授權。在對生產和加工食物鏈的各個節(jié)點進行評估后，農業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計劃將大規(guī)模食品加工和密集農業(yè)生產確定為最受關注的節(jié)點。農業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計劃隨后發(fā)布了幾項緩解策略，以幫助對抗農業(yè)行業(yè)受襲擊的影響，包括鼓勵行業(yè)制定具體的食品防護計劃。這是由于區(qū)域性和地方性的食品供應規(guī)模較小，使其更可能避免在大批量加工和動物限制中發(fā)現的更高風險。事實也是如此，在將大規(guī)模食品加工和密集農業(yè)確定為最受關注的節(jié)點的同時，農業(yè)反恐戰(zhàn)略伙伴計劃應考慮建立地方和區(qū)域食品供應鏈作為有效的緩解措施，以防止這些關鍵節(jié)點出現故障。

2.州級政策：國家應急響應框架和食品應急響應計劃州農業(yè)部國家協(xié)會制定了一個食品應急響應計劃（Food Emergency Response Plan，FERP）模板，供美國各州和地方起草本地區(qū)的食品應急響應計劃，以便將其納入自己的州應急行動計劃。食品應急響應計劃模板于2011年發(fā)布，旨在通過“加強預防、檢測、響應和恢復規(guī)劃”來加強對美國農業(yè)和食品安全的保護，從而保護公眾健康。該計劃所述的食品突發(fā)事件涉及影響或可能影響人類健康的食品摻假和（或）污染。食品應急響應計劃模板考慮了可能涉及小區(qū)域內大量人員的食品緊急情況，或涉及多個地方或州的廣泛食品緊急情況。

食品應急響應計劃模板進一步強調了緩解措施的重要性，并表示“在確定應急響應規(guī)劃的‘情況’之前，一個州應該對食品行業(yè)進行危害分析”。為此，進一步的建議包括美國各州為針對州際援助制定的互助和緊急管理協(xié)助提供便利[96]?？梢韵胂?，正如疫情時期所采取的行動，其可以擴大到指導美國各州簽訂緊急州際合同，以便在發(fā)生危機或傳統(tǒng)供應鏈出現故障時相互供應當地食品。作為規(guī)劃過程的內容，食品應急響應計劃模板要求美國各州評估其獨有的食品體系，以便就應付所在地區(qū)發(fā)生的混亂時進行更好的規(guī)劃。這些評估包括獨特的物理或地理特征、該州食品配送和加工中心的位置、該州的文化方面，以及主要人口地區(qū)。

3.伊利諾伊州應急管理局

由于規(guī)劃的大部分負擔都落在美國地方和州政府部門的身上，本文將以美國伊利諾伊州應急規(guī)劃理論為例進行討論，以闡釋州級的農業(yè)領域的應急規(guī)劃方法。伊利諾伊州應急管理局（Illinois Emergency Managerment Agency，IEMA）負責協(xié)調該州的整體應急管理。伊利諾伊州應急行動計劃（Illinois Emergency Operations Plan，IEOP）建立了伊利諾伊州政府協(xié)調和管理災難響應和恢復的結構。伊利諾伊州應急行動計劃對伊利諾伊州災害管理系統(tǒng)（Illinois Disaster Managerment System，IDMS）進行了描述，當伊利諾伊州應急行動計劃用于該州的響應和恢復操作時，該州根據國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)使用該系統(tǒng)[97]。伊利諾伊州應急行動計劃中的附件14-農業(yè)，為農業(yè)領域的應急響應提供了戰(zhàn)略和操作指導。該附件考慮了疾病暴發(fā)，但重點是現有商業(yè)食品供應的安全和保障，缺乏對地方和區(qū)域食品供應的討論[98]。

除了伊利諾伊州應急行動計劃和響應行動外，伊利諾伊州還制定了伊利諾伊州自然災害緩解計劃（Illinois Natural Hazard Mitigation Plan，INHMP）。該計劃建立了識別和緩解伊利諾伊州自然災害影響的流程[99]。不幸的是，伊利諾伊州沒有將大流行性流感危害納入到伊利諾伊州自然災害緩解計劃，而是選擇在2014年制定《伊利諾伊州大流行性流感疫情應對計劃》（Illinois Pandemic Influenza Preparedness and Response Plan），但也只是聲明應提供食品和其他基本必需品，并且這些食品和必需品應安全且數量充足[100]。當傳統(tǒng)供應鏈在諸如新冠肺炎疫情期間出現故障時，這些應對和緩解措施幾乎無法確保地方和區(qū)域食品供應能夠發(fā)揮補充作用。因此，規(guī)劃者必須在州和地方未來的規(guī)劃中考慮這些保障失靈問題。

盡管本文的大部分內容主要涉及美國聯(lián)邦政府在危機規(guī)劃中的行動，但各州和地方相關部門必須基于區(qū)域的食品體系，在評估和實施自身的應對措施方面發(fā)揮主導作用，因為目前美國聯(lián)邦政府缺乏建立地方和區(qū)域食品體系的計劃，這可以避免“一刀切”方法的不足。食品應急響應計劃認識到每個地區(qū)的獨特性，以及一個既定事實，即各州計劃必須根據其既定食品體系的特點而改變。因此，聯(lián)邦計劃必須通過撥款、貸款或監(jiān)管靈活性來支持州和地方倡議，以幫助更好地建立地方和區(qū)域食品體系，從而在美國各地建立更具韌性和冗余的食品供應體系。

四、規(guī)劃未來的韌性

當前，建議美國政府部門應充分考慮食品體系和食品供應優(yōu)先于工業(yè)化農業(yè)和效率的重要性，這場疫情表明了重新思考食品體系及其特征的緊迫性[101]。美國政府主體和機構通過其現有項目將地方和區(qū)域食品體系正式整合到更大的食品供應鏈中，這必將帶來重要的變化。雖然美國聯(lián)邦政府的規(guī)劃遠遠不能確保一個韌性和冗余的食品供應鏈，但在USDA 努力發(fā)展都市農業(yè)的舉措中已建立了一個基本框架，建議可以在此基礎上繼續(xù)發(fā)展。最終，以某種形式的食品民主[102]（隨著食品政策從國家控制轉向由大型公司控制食品體系后，食品民主成為一種趨勢，在這一趨勢下，來自基層的需求得到了表達，美國公民重新獲得了食品體系的控制權。食品民主有四個關鍵方面：第一個關鍵維度涉及知識和對食品及其體系的了解，用以縮短生產者和消費者之間的距離。第二個關鍵維度包括想法的分享，在參與者之間澄清和討論與食品相關的問題和價值觀，從而為自己和他人做出更好的決策。第三個維度是效能，即個體決定和生產預期結果的能力。關于食品和食品體系，其涉及美國公民解決食品問題的工作。食品民主的第四個關鍵方面是面向社區(qū)利益）實現彌合生產者和消費者之間差距的目標。

整合地方和區(qū)域生產商帶來的好處不僅是為了加強和穩(wěn)定美國的食品供應。當消費者購買水果和蔬菜或前往當地的肉店和面包店時，消費者還可以對自己的消費負責。正是這些行動讓消費者成為“積極的公民”，謹慎地選擇自己盤子里的食物。隨著消費者越來越多地在當地直接購買，其通常會選擇更有營養(yǎng)的食品，從而更有利于身體健康。對美國公民和環(huán)境都有好處的是，食品體系的重組還可以促進使用和推廣更可持續(xù)的農業(yè)實踐，并構建生產、分銷和零售的備選模式，為不同收入的美國公民提供選擇和備選方案。新冠肺炎疫情的暴發(fā)創(chuàng)造了一個罕見的徹底變革的機會，其基于通過強調地方和區(qū)域生產，鼓勵消費季節(jié)性和健康的農產品（結合更長的食品供應鏈和可持續(xù)產品的供應），建立強有力的多層次美國食品治理框架，雇傭當地農業(yè)工人，在生產商和零售商之間建立更好的關系，同時確保食品供應的數量安全和多樣性得到維護。

新冠肺炎疫情也揭示了食品體系缺乏和需要的幾個關鍵部分，這些部分對效率和可靠性至關重要。以下部分討論了美國食品供應鏈在危機時期的主要經驗教訓：韌性的需求；動態(tài)和協(xié)作的政府響應計劃；危機環(huán)境中加劇的系統(tǒng)性糧食不安全問題。

（一）韌性的需求

新冠肺炎疫情證明了美國食品體系對于恢復韌性的絕對需求。當沒有項目或方式將地方或區(qū)域性食品整合至更大的供應鏈來構建或確保韌性時，就持久性而言，美國食品供應鏈還沒有足夠的韌性。由于韌性來自政府、公民和生產者之間的合作努力，解決韌性不足的方法必然是多方面的。

當政府規(guī)劃既沒有設想，也沒有提出增加韌性的具體方法時，食品供應鏈的弱點在疫情初期就被暴露無遺。一個有韌性的美國食品體系不會如此嚴重地依賴為工業(yè)化農業(yè)模式量身定制的現有供應鏈，其將支持和促進發(fā)展地方和區(qū)域生產商所需的基礎設施，以補充和繞過現有供應鏈中潛在的瓶頸。韌性不是體現在學校和餐廳已經關閉而讓孩子們不吃飯，而是體現在所有人都能負擔得起充足的食物上，包括最缺乏食品保障的地區(qū)。

地方食品政策委員會和食品銀行倡議將地方和區(qū)域生產者納入其中的食品體系以增強韌性。由于運輸問題，食品雜貨店貨架空空如也，由于失業(yè)，財政困難加劇，食品銀行的糧食供應和食品政策委員會增加食品可及性的措施迅速緩解了饑餓問題[103]。美國許多食品商店改變了營業(yè)時間和服務方式，不僅提高了所有相關人員的安全，還增加了他們可以服務的人數[104]。美國各地的許多食品政策委員會匯編和分發(fā)相關信息，幫助需要幫助的人，無論是農民還是消費者，都能獲得資源來度過金融沖突和解決健康問題[105]。盡管食品銀行和食品政策委員會在很大程度上得到州和地方政府的支持或資助，但卻不能成為恢復能力的唯一來源。

（二）動態(tài)和協(xié)作的政府響應計劃

美國政府的災難和危機響應計劃忽視了食品體系抗災能力所需的基本要素，例如正式或以其他方式的支持將地方和區(qū)域食品納入總體糧食供應。即使是美國政府針對9·11 事件所制定的應對計劃也已經過時，已無法應對危機時期不斷變化的糧食安全挑戰(zhàn)。美國州政府，尤其是聯(lián)邦政府，未事先做好準備，而是采取了事后反應性行動。州和聯(lián)邦規(guī)劃注重開發(fā)和生產，忽視了韌性和穩(wěn)定性。這種性質的規(guī)劃與糧食安全的規(guī)范性目標不一致，因為這種規(guī)劃結構不能抵抗任何形式的變化，特別是積極形式的變化，可導致靜態(tài)和僵化，而不是有韌性的食品體系所需的適應性和靈活性。將地方和區(qū)域糧食體系作為現有供應鏈的補充，將提高美國糧食供應的穩(wěn)定性、冗余性、適應性和靈活性，但本文所述的美國政府規(guī)劃在解決韌性問題上沒有起到任何作用。

盡管美國國土安全部制定了許多加強防災、減災和應對的計劃和政策，但這些計劃象征著缺乏以抗災能力為重點的規(guī)劃：食品與營養(yǎng)服務處依賴現有的商品分銷渠道，而不是開發(fā)或鼓勵非傳統(tǒng)渠道；國家基礎設施保護計劃、FA SSP 沒有在更廣泛的響應規(guī)劃中評估地方和區(qū)域的能力和資產；規(guī)劃者還沒有利用國家災害恢復機制來評估地方的風險。FDA 和USDA 的規(guī)劃也是如此，盡管這些機構做了很多相關工作，但甚少關注食品供應中的韌性問題。FDA 和USDA 的項目（食物與營養(yǎng)服務處、農貿市場營養(yǎng)計劃、學校補助金項目、農業(yè)服務局、農業(yè)市場局等）所做的許多努力，僅代表了其對恢復能力的渴望，而并未采取實際行動，并且其所做的行動，也不是對疫情的正式、有計劃的反應。美國政府的規(guī)劃需要更多的回應性策略，以應對災難和危機對美國食品供應造成的不可避免后果。

（三）危機環(huán)境中加劇的系統(tǒng)性糧食不安全問題

糧食安全應優(yōu)先考慮確保所有人都能獲得充足、適當的食品并保障其可及性。充足與食物的數量和營養(yǎng)質量有關，適宜性是通過文化上、技術上和營養(yǎng)上適宜的食物的視角來檢驗的，可及性考慮了獲取食物的物理和經濟手段。即使是在“正?！睍r期，糧食安全問題也是一個緊迫的問題，在疫情時期，糧食不安全問題變得更加嚴重。聯(lián)合國世界糧食計劃署（World Food Programme，WFP）警告稱，由于疫情的影響，2020年面臨著嚴重糧食不安全的人數將上升到2 億6500 萬人，比2019 人的1億3500 萬人增加了1 億3000萬。糧食不安全的負面后果不僅會導致無法食用新鮮、營養(yǎng)豐富的食物，更糟糕的是，因為無法獲得食物，由其導致的情緒、心理和身體健康的問題也會加劇社會動蕩的程度[106]。

任何能有效解決糧食不安全呈現的多種問題計劃都應考慮糧食不安全的多維度和動態(tài)特征，而且這些計劃必須進一步考慮到糧食不安全在危機和災難時期的惡化情形。在疫情前，許多人已經難以負擔食物消費，除了某些食品價格上漲，前所未有的失業(yè)水平和金融沖突問題，大大增加了這個問題的蔓延和幅度，嚴重影響經濟可及性。食品價格高有多種原因，包括供應減少（由生產中斷引起），以及轉嫁給消費者的生產、加工、分銷或零售成本的增加。此外，可用于購買食品的收入支配可能會受到維持生計的人口數量、失業(yè)或補充勞動收入的安全網失效的影響。物理不可及性發(fā)生在以下情況：社區(qū)成員無法前往供應點。由于交通障礙或阻抗、與供應點不接近或正常運輸方式中斷等事件，可能無法前往供應點，其中包括患病或殘疾的人群可能無法離開家；由于宵禁、隔離或其他強制隔離；或者出于安全考慮等[107]。

隨著全國各地數月的居家指令、不斷上升的失業(yè)率結合高昂的糧食價格，這場疫情影響了與食品可及性相關的大部分因素[108]。

作為糧食安全的另一個關鍵因素，糧食供應也因疫情而發(fā)生了巨大變化。無法獲得食品通常由兩個主要因素造成：供應鏈故障和食品捐贈系統(tǒng)故障（例如，食品銀行、食品儲藏室、湯廚房、庇護所和緊急政府援助計劃等）。疫情期間，食品銀行為最需要的美國公民提供了必要的資源，但其又缺乏足夠的資源來進行此類援助。雖然食品供應鏈在疫情期間并未完全斷裂，但其已經無法解決大部分人面臨的糧食不安全問題，且使得人們沒有途徑或僅有有限途徑去獲得肉類和面粉等食品[109]。造成這一現象的原因不是缺乏食品，而是缺乏在危機時期向最需要的公民分發(fā)這些食品的系統(tǒng)和結構。

糧食安全的第三個組成部分是食品可接受性，這意味著食品供應必須在營養(yǎng)、宗教和文化上充分和適當，即使在緊急情況下也不能因味道、外觀或實際或感知的質量等原因而令消費者反感。雖然在撰寫這篇文章的時候，幾乎沒有數據反應疫情期間食物的適宜性，但這仍然是美國政府需要努力考慮確保未來糧食安全和韌性的重要因素。由于各種社會、宗教和文化原因，食品領域一直是非常個性化的，韌性不能因為依賴于簡化的食品可得性和可及性的保障，而忽視了食品質量的各個方面[110]。

在更為危急的情況下，糧食不安全問題可能會促使食品體系超過一個被定義為系統(tǒng)故障的閾值。糧食不安全的主要驅動因素雖然在疫情之前就已經眾所周知，但現在其不能再被忽視，必須加以考慮，以解決政府危機和災難規(guī)劃問題。

五、結論

單方面依靠美國政府的努力是無法保障食品安全韌性的，這一點可以從美國政府迄今為止不愿意或無法成功地將地方和區(qū)域食品納入危機和災難響應規(guī)劃中明顯看出。相反，美國食品體系的韌性必須要靠美國政府的重視以及政府與私人主體之間的協(xié)作。畢竟，較小的私人團體，如食品銀行、農貿市場和食品政策委員會，會采取具體行動解決因缺乏韌性造成的糧食不安全問題。

盡管政府可能會間接地解決食品體系的韌性問題，但韌性的實際增強更有可能來自美國聯(lián)邦和州政府對地方和區(qū)域機構的支持，這些機構在資源充足的條件下有能力去有效應對危機和災難的發(fā)生。此外，USDA 的各種撥款和貸款計劃，加上該部門對恢復能力的日益重視，成為提升這類支持的新的希望。美國的食品體系不應該迫使奧馬哈食物儲藏室（Omaha Food Pantry）在幾天內從每天救濟100 名增長到救濟9 萬人。對于這些依靠“賑饑美國”和杰夫·貝佐斯的慈善捐款來滿足需求的機構而言，美國政府更應該為這些機構提供救濟和直接資源。如果美國政府能順應形勢，食品銀行、食品政策委員會和農貿市場將成為現代的“勝利花園”。

如果美國政府在聯(lián)邦和州層面主動對其響應危機和災難規(guī)劃文件的形式和內容進行改革，某些計劃可能會對食品體系的韌性問題產生重大影響。首先，在聯(lián)邦層面，政府規(guī)劃可以加強和擴大國家基礎設施保護計劃的目標，即授權在全國范圍內建設地方和區(qū)域伙伴關系，將其作為關鍵基礎設施安全和恢復能力的關鍵。其次，聯(lián)邦政府還可以通過國家災害恢復機制和商品信貸公司提供更多資金并增加其可及性。最后，美國政府還可制定獨立于現有危機應對框架的新規(guī)劃，專門解決新冠肺炎疫情期間提出的問題。

政策制定者不能繼續(xù)忽視美國食品體系缺乏韌性的問題，其正在給整個國家，尤其是最弱勢群體帶來日益嚴重的問題。疫情加速暴露了美國食品體系的脆弱，這源于缺乏對地方和區(qū)域食品供應的整合或沒有考慮其在抗擊糧食不安全和韌性方面的不可或缺的作用。在危機和災難期間，如果沒有地方和區(qū)域食品供應鏈的整合，任何為了防止未來食品供應鏈中斷所做出的努力都將是不完整或無效的。