■ 毛志紅

（中國自然資源報社，北京 100860）

0 引言

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》強調(diào)發(fā)揮市場機制作用，加快推進多元化補償，按照受益者付費的原則，通過市場化、多元化方式，促進生態(tài)保護者利益得到有效補償，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性。從實踐來看，隨著生態(tài)保護補償范圍逐漸向山水林田湖草等自然資源要素拓展，福建、海南、江蘇三省多地自然資源部門生態(tài)保護補償制度建設(shè)取得一定成效，但在市場化改革進程中仍然存在一些共性問題，亟待通過深化市場機制改革來解決。

1 基本現(xiàn)狀：生態(tài)保護補償有所開拓與創(chuàng)新

閩瓊蘇三省自然資源稟賦差異較大，生態(tài)保護補償對于不同類型的自然資源要素各有側(cè)重，補償范圍、類別和標(biāo)準(zhǔn)也有差異，但總體來看，三省多地在生態(tài)保護補償?shù)耐七M方式、政策體系、工作機制、市場化多元化補償?shù)阮I(lǐng)域均有所開拓與創(chuàng)新。

1.1 生態(tài)保護補償范圍和力度“雙增”

整體來看，閩瓊蘇三省多地生態(tài)保護補償范圍逐步向山水林田湖草等多元要素拓展,隨著補償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，補償力度也逐年加大。三省生態(tài)補償范圍雖然各有側(cè)重，但已從較為單一的自然生態(tài)要素逐漸拓展，既包含自然保護地、重點生態(tài)功能區(qū)、水源保護和涵養(yǎng)區(qū)等重點區(qū)域，又涵蓋森林、海洋、濕地、耕地、流域（水流）等要素。江蘇省建立生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度，將生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃中所列的自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)遺跡保護區(qū)、重要濕地、飲用水水源地保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)等15類區(qū)域全部納入生態(tài)補償范圍[1]。蘇州市、無錫市等地建立了覆蓋山水林田湖草濕等各類自然生態(tài)要素的生態(tài)保護補償機制，特別是將水稻田、永久基本農(nóng)田等10大類資源納入生態(tài)保護補償范圍值得肯定。福建省通過林地占補平衡試點、綜合生態(tài)補償、武夷山國家公園生態(tài)補償?shù)韧卣股鷳B(tài)保護補償范圍，先后9次提高生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，2019－2020年省級以上財政累計安排森林生態(tài)效益補償資金19.48億元[2]。海南省全域納入重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，逐步推動生態(tài)公益林、森林、濕地、海洋、流域等生態(tài)補償，2020年中央財政下達(dá)海南省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金19.09億元[3]。

1.2 相關(guān)政策體系框架已初步構(gòu)建

在國家生態(tài)保護補償政策框架下，閩瓊蘇三省立足當(dāng)?shù)刈匀毁Y源稟賦特征出臺相應(yīng)的政策文件或法規(guī)條例，初步建立起符合當(dāng)?shù)貙嶋H的生態(tài)保護補償政策體系。三省探索構(gòu)建包括補償內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式和資金使用等方面的工作機制，并通過有關(guān)地方條例、試行辦法、規(guī)劃綱要、實施意見、試點方案、管理辦法等加以規(guī)范和保障。海南省將全域納入重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付政策范圍，以流域、森林等領(lǐng)域生態(tài)補償政策為重點，建立了完善的生態(tài)補償政策體系。福建省對《福建省生態(tài)保護財力轉(zhuǎn)移支付辦法》進行修訂完善，明確對轉(zhuǎn)移支付對象實施分類分檔補助，向禁止開發(fā)區(qū)域、國家重點生態(tài)功能區(qū)等重點地區(qū)傾斜。江蘇省早在2005年就建立了省級森林生態(tài)效益補償制度，2013年印發(fā)《江蘇省生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》，2016年印發(fā)《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償工作方案》，在全國率先建立覆蓋全省的“雙向補償”制度。從地方立法來看，除了針對自然保護區(qū)、生態(tài)公益林、濕地保護、國家公園管理等各級地方條例之外，海南省在2020年12月率先推出全國首個省級生態(tài)保護補償條例，江蘇省的蘇州、無錫等地市級生態(tài)補償條例也成為地方立法典型。

1.3 生態(tài)保護補償市場化改革蹣跚起步

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基于資源稟賦與地方財政實力的雙重差異，閩瓊蘇三省生態(tài)保護補償市場化探索各有側(cè)重，但都在改革的路上邁出了探索性步伐。福建省作為我國森林覆蓋率最高的省份，林業(yè)生態(tài)補償機制不斷完善，在林業(yè)碳匯交易、商品林贖買、生態(tài)銀行等領(lǐng)域有所創(chuàng)新。海南省作為我國唯一的熱帶島嶼省份，其生態(tài)功能及受益范圍和對象具有特殊性，更加重視整合全域生態(tài)資源實現(xiàn)行業(yè)轉(zhuǎn)型，引入社會資金推動區(qū)域發(fā)展全面轉(zhuǎn)型。江蘇省作為經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，在保護好生態(tài)的前提下，重心放在了推動自然資源的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和提升方面，探索多元化的價值實現(xiàn)路徑和市場化機制。

總體來看，閩瓊蘇三省生態(tài)保護補償市場化改革的主要動力來源于三方面：第一，無論地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度如何，三省普遍面臨自然資源與生態(tài)環(huán)境保護的壓力。探索生態(tài)保護補償市場化改革，推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的有效路徑，將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力作為新的經(jīng)濟增長點是實現(xiàn)生態(tài)與發(fā)展雙贏的新出路。第二，深化生態(tài)保護補償市場化改革，是貫徹落實國家政策和戰(zhàn)略方針時代使命的必然選擇?！笆奈濉币?guī)劃建議明確提出“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步”“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善市場化、多元化生態(tài)補償”等要求[4]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》強調(diào)發(fā)揮市場機制作用，加快推進多元化補償，通過市場化、多元化方式促進生態(tài)保護者利益得到有效補償[5]。第三，生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，深入貫徹落實“兩山理念”，將生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)納入績效考核評價的呼聲越來越高。三省先后實施了GEP核算試點改革，在一定程度上激發(fā)了當(dāng)?shù)赝七M生態(tài)保護補償市場化改革創(chuàng)新的動力。

2 典型經(jīng)驗：探索引入市場機制成為亮點

從調(diào)研來看，閩瓊蘇三省嘗試推動生態(tài)保護補償走向市場，盡管有些做法尚不成熟，但畢竟邁出了市場化改革的第一步，積累了有益經(jīng)驗，呈現(xiàn)出不少亮點。

2.1 采用市場化手段開展多元化籌資

采用市場化手段開展多元化籌資的舉措可分為三種。第一種是間接對接市場收益，探索“以資源養(yǎng)資源”的收益型生態(tài)補償。福建省從飲用水、旅游、木材生產(chǎn)、土地出讓等市場收益中提取一定比例資金用于生態(tài)保護補償。第二種是直接搭建市場交易平臺，推進林業(yè)碳匯交易、商品林贖買等改革試點。福建省同步推進上述兩項改革試點，采用贖買、租賃、置換、改造提升、合作經(jīng)營、碳匯交易等市場化手段保護生態(tài)資源。第三種是通過產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)、社會資本參與等方式推動當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護補償走市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。海南省紅樹林自然保護地內(nèi)清退養(yǎng)殖塘等開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動后，引導(dǎo)附近居民依托紅樹林、海底村莊等資源優(yōu)勢，建設(shè)集自然風(fēng)光、民族風(fēng)情、文化古跡、珍稀動植物為一體的旅游專線。紅樹林等景區(qū)碼頭所在村成立了農(nóng)家樂專業(yè)合作社，全村農(nóng)戶全部入社，由負(fù)責(zé)保護區(qū)運行的旅游公司每年向合作社支付100萬元租金，50年內(nèi)每三年上浮15萬元[6]。

2.2 試點生態(tài)銀行等市場化運作

福建省試點生態(tài)銀行，依托生態(tài)優(yōu)勢開展資源整合、開發(fā)和運營，搭建資源變資產(chǎn)的橋梁。其中，以南平市在全國首創(chuàng)“生態(tài)銀行”為典型代表[7]，探索森林生態(tài)銀行、礦產(chǎn)+非遺生態(tài)銀行、文化生態(tài)銀行、水生態(tài)銀行、古厝生態(tài)銀行等試點，構(gòu)建自然資源管護、開發(fā)和運營平臺。森林生態(tài)銀行前端依托合作入股、托管、租賃、贖買4種流轉(zhuǎn)方式對碎片化林地進行集中收儲；末端通過林地整合優(yōu)化改造、林下經(jīng)濟開發(fā)、生態(tài)旅游康養(yǎng)、林業(yè)碳匯交易等方式對林地進行經(jīng)營。礦產(chǎn)+非遺生態(tài)銀行前端通過取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，對地表附著物、林木、農(nóng)作物、建筑物等以征收或流轉(zhuǎn)等方式進行整合建立原料基地；末端借助行業(yè)“共享平臺”發(fā)揮行業(yè)集聚優(yōu)勢，并引入文創(chuàng)企業(yè)、科研單位提升產(chǎn)業(yè)價值，反哺生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域。文化生態(tài)銀行依托旅游資源優(yōu)勢，通過組建公司整合零碎分散的生態(tài)資源，配合補助資金進行遺址修繕、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)等建設(shè)，形成全域全資源旅游品牌。

表1中，對南平市生態(tài)銀行涉及的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)程度實行5分制評價：5分為非常好，4分為較好，3分為中等，2分為一般，1分為較差?？傮w來看，南平市生態(tài)銀行在實現(xiàn)各類生態(tài)產(chǎn)品所有者權(quán)益和生態(tài)溢價的經(jīng)濟價值方面優(yōu)勢明顯，還帶動提升了自然資源、生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)產(chǎn)品的價值。但是，在實現(xiàn)生態(tài)無形服務(wù)的經(jīng)濟價值、生態(tài)環(huán)境損害和修復(fù)的經(jīng)濟價值，體現(xiàn)代際公平的經(jīng)濟價值及提高市場化程度等方面還有很大提升空間。

2.3 推動生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

推動生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的方式可歸納為兩種。一種是直接依托優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源進行特許經(jīng)營或發(fā)展衍生產(chǎn)業(yè)。2020年7月，福建省政府辦公廳推出《武夷山國家公園特許經(jīng)營管理暫行辦法》；2020年12月，《海南熱帶雨林國家公園特許經(jīng)營管理辦法》審議通過，允許在國家公園內(nèi)開展文教旅游、生態(tài)康養(yǎng)等特許經(jīng)營項目。另一種是生態(tài)產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)升級相結(jié)合，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展并帶動生態(tài)產(chǎn)品增值。江蘇省2021年結(jié)合轄區(qū)自然資源稟賦、國土空間規(guī)劃總體格局、金融改革發(fā)展格局等發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，緊扣生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、價值核算、交易架構(gòu)、價值實現(xiàn)等，部署自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制省級試點[8]。其中，蘇州市金庭鎮(zhèn)依托自然資源資產(chǎn)和歷史文化底蘊，打造“生態(tài)農(nóng)文旅”模式，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)甚至增值溢價；江陰市作為全國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點的唯一縣級市，大力推進沿長江地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)，初步形成城郊濕地、山體森林、沿河綠道等多種類型生態(tài)產(chǎn)品體系，正在探索構(gòu)建以生態(tài)券為核心的生態(tài)指標(biāo)交易機制，推動實現(xiàn)生態(tài)空間占補平衡。

3 問題分析：生態(tài)保護補償市場化條件不足

3.1 國家層面的制度設(shè)計和法治保障缺位

盡管三省多地初步構(gòu)建了生態(tài)保護補償?shù)恼唧w系，甚至有些地方立法率先推出，但相應(yīng)政策還有很大的提升空間，特別是生態(tài)保護補償?shù)氖袌鰴C制，還缺乏頂層設(shè)計和國家立法保障。從國際經(jīng)驗來看，生態(tài)保護補償市場機制的主要形式有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費、緩解銀行、保護銀行、生境交易、碳匯交易、使用者付費、生態(tài)旅游、生態(tài)標(biāo)簽等[9]。比如，20世紀(jì)80—90年代，美國引入基于補償?shù)氖袌黾顧C制并建立緩解銀行（也稱濕地銀行或濕地緩解銀行），開發(fā)者必須以市場價格購買濕地信用，用來補償他們對濕地及水流環(huán)境所造成的損害。緩解銀行的法律基礎(chǔ)就是美國《清潔水法》第404條款項和1985年《農(nóng)業(yè)法案》有關(guān)條款，規(guī)定開發(fā)者有責(zé)任消除開發(fā)活動對濕地生態(tài)系統(tǒng)造成的破壞。此后，美國逐漸發(fā)展了濕地銀行、保育（生境）銀行體系，建立完善了基于市場機制的完整的生境、濕地、水質(zhì)、碳匯信用交易體系[10]。相比之下，我國盡管在部分地區(qū)已開始了類似的探索，比如上文所述福建南平的生態(tài)銀行、江蘇江陰的生態(tài)券等，但依然缺乏國家層面的法治依據(jù)，以及成熟的制度設(shè)計和市場環(huán)境。

3.2 補償資金對財政依賴程度依然較高

總體來看，雖然閩瓊蘇三省多地嘗試引入市場手段，持續(xù)加大生態(tài)保護補償力度，但依然受制于經(jīng)費短缺，尤其在一些財政薄弱的地方，補償資金難以滿足生態(tài)保護與當(dāng)?shù)匕l(fā)展所需要的成本增量，不足以激勵更多社會力量特別是群眾參與到生態(tài)保護中來。地方生態(tài)保護補償資金高度依賴財政，補償主體也較為單一，盡管補償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，依然難以覆蓋生態(tài)保護成本，更難以彌補當(dāng)?shù)負(fù)p失的發(fā)展機會成本，影響群眾生態(tài)保護的積極性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)費短缺、實施效果不明顯等問題，福建省的基本農(nóng)田管護補助和廈門市的永久基本農(nóng)田補貼等政策都只執(zhí)行了一段時間就停止了。海南省生態(tài)補償除森林、流域等之外，其他要素補償工作進展緩慢，特別是耕地生態(tài)補償，除省級層面有耕地異地代保的考慮之外，地方層面實踐缺失。閩瓊蘇三省一些生態(tài)保護區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)與地方的轉(zhuǎn)型發(fā)展融合不夠，“綠水青山變成金山銀山”的路徑不夠豐富。為了彌補財政資金不足，三省多地開始探索技術(shù)援助、實物補貼、產(chǎn)業(yè)扶持、就業(yè)幫扶、市場建設(shè)等輔助補償。但是，市場化補償資金渠道拓展力度及其可持續(xù)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，市場競爭還不夠充分，難以發(fā)揮市場機制應(yīng)有的作用，地方生態(tài)保護的內(nèi)在驅(qū)動力不足。

3.3 社會資本參與力度不夠且渠道不多

從調(diào)研情況來看，生態(tài)保護地區(qū)導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)、引入社會資本比較困難，包括生態(tài)銀行在內(nèi)，如何獲得持續(xù)且可靠的資金支持難以破題。究其原因主要有三個方面：一是鼓勵社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)補償?shù)呐涮渍唧w系不完善，社會資本參與的渠道不通暢、積極性也不高。二是引入社會資本參與的手段或辦法不夠多，存在“地方政府不知道該如何引進，企業(yè)資金不知道該如何進入”等現(xiàn)象，無法釋放社會資本的潛在能量。三是自然生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化尚未形成可持續(xù)發(fā)展優(yōu)勢，缺乏穩(wěn)定且有吸引力的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，產(chǎn)業(yè)入駐和社會資本參與的市場條件不成熟。

3.4 市場化運作缺乏充足的基礎(chǔ)支撐

在生態(tài)本底調(diào)查的基礎(chǔ)上，制定適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的補償標(biāo)準(zhǔn)，對于生態(tài)保護補償工作至關(guān)重要，但從閩瓊蘇三省的實踐來看，自然生態(tài)資源調(diào)查、評價、核算體系尚未建立。海南省作為海洋資源豐富的海島省份，其多數(shù)重要海洋生態(tài)系統(tǒng)尚未開展基礎(chǔ)調(diào)查，重要生態(tài)系統(tǒng)、生境和生物多樣性基礎(chǔ)調(diào)查不完善，重要海灣的環(huán)境容量尚未開展系統(tǒng)研究。其中，分布廣泛的珊瑚礁、海草床、麒麟菜等典型生態(tài)系統(tǒng)的基本情況尚未查清，且部分區(qū)域已遭到嚴(yán)重破壞。福建省流域生態(tài)補償亟待設(shè)置動態(tài)調(diào)整補償系數(shù)，在水環(huán)境質(zhì)量因素、森林生態(tài)因素、用水總量控制因素基礎(chǔ)上應(yīng)增加草地與濕地生態(tài)因素；南平市正在探索研究水資源及產(chǎn)品價格形成機制，但缺乏相關(guān)的理論和制度支撐，以及更有效的技術(shù)支撐。江蘇省在探索多重路徑實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的試點過程中，生態(tài)產(chǎn)品價值核算評估、交易體系、轉(zhuǎn)移支付、考核激勵等基礎(chǔ)支撐體系尚未建成。

4 思考建議：基于市場機制改革創(chuàng)新政策協(xié)同機制

國內(nèi)外實踐證明，深化生態(tài)保護補償制度改革要找準(zhǔn)市場機制的著力點，立足于市場化政策工具及多元化補償機制進行改革創(chuàng)新，建立市場化、多元化的生態(tài)保護修復(fù)補償機制。綜合國內(nèi)外經(jīng)驗，首先要全面創(chuàng)新思路、更新認(rèn)識，充分認(rèn)識到生態(tài)修復(fù)與生態(tài)補償是一個整體，必須在生態(tài)保護補償市場化改革過程中進行全面統(tǒng)籌實施。站在把山水林田湖草作為生命共同體進行統(tǒng)一保護修復(fù)的國土空間治理高度，探索多種市場化途徑，健全生態(tài)保護補償市場機制的法律體系，為市場機制運行做好政策配套、市場建設(shè)、調(diào)查評價、產(chǎn)權(quán)保障、資源評價與核算等基礎(chǔ)支撐。

4.1 優(yōu)化頂層設(shè)計

從國土空間治理高度深化改革，健全占用生態(tài)空間補償基本制度，并加快推進相關(guān)法治建設(shè)。一方面，占用生態(tài)空間補償制度在國際上廣泛實施，我國也已經(jīng)有了一定的實踐基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)逐漸成為生態(tài)保護補償?shù)幕局贫?。我國最新版《土地管理法》明確落實國土空間開發(fā)保護要求，編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色、可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間。各地紛紛探索耕地、林地、濕地“先補后占、占補平衡”，甚至推動實現(xiàn)生態(tài)空間占補平衡，越來越關(guān)注國土空間的生態(tài)功能平衡。占用生態(tài)空間補償制度明確，經(jīng)濟建設(shè)應(yīng)當(dāng)避讓重要生態(tài)空間；確實無法避讓的，要確保負(fù)面影響最小化，并對破壞和退化的生態(tài)系統(tǒng)進行修復(fù)；還有殘留影響的，要進行補償。有條件的地區(qū)可與政府管理部門簽訂協(xié)議，將其生態(tài)空間進行永久保護并從中受益。另一方面，在今后的國土空間開發(fā)保護法律體系建設(shè)中，不僅要明確占用生態(tài)空間保護補償?shù)呢?zé)任條款，還要明確市場化運作機制，為建立可持續(xù)的市場化、多元化生態(tài)保護補償制度體系提供法治保障。簡單來說，就是優(yōu)化政策安排與制度設(shè)計，從法治層面明確開發(fā)者占用或破壞生態(tài)空間必須依法付費消除開發(fā)活動對自然資源生態(tài)系統(tǒng)造成的破壞，采用市場化方式落實“保護者受益、破壞者付費補償”。

4.2 創(chuàng)新市場機制

直接或間接借助市場力量拓展資金來源，探索多途徑、多類別的市場化激勵補償。第一，受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游可通過資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式拓展橫向補償關(guān)系。第二，可以借鑒國際經(jīng)驗，利用“信用”紐帶引入市場化的生態(tài)補償機制，建立生境、濕地、水質(zhì)、碳匯信用交易體系，采用碳匯交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等市場化補償模式。信用交易作為《生物多樣性公約》提出的一種“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費”（PES）實現(xiàn)方式，在國外已逐漸發(fā)展成為基于市場機制的生態(tài)銀行體系和信用交易體系，在國內(nèi)實踐當(dāng)中也有所探索與嘗試。第三，用土地、海域、礦產(chǎn)、水電等資源類收益來反哺生態(tài)，研究發(fā)展基于水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等權(quán)益類融資工具。第四，幫扶地方做長做強優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵將生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)工程與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，完善當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c方式，建立持續(xù)性惠益分享機制。

4.3 引入社會資本

加快構(gòu)建鼓勵社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的補償政策體系，并不斷優(yōu)化配套措施?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》要求，鼓勵和支持社會資本通過自主投資、與政府合作、公益參與等模式參與生態(tài)保護修復(fù)并從中獲得收益[11]。對此，建議加快制定政策以鼓勵社會資本等多渠道資金參與，吸引越來越多的央企、上市公司、公益性基金通過政府和社會資本合作（PPP）或其他多種方式涉足生態(tài)保護修復(fù)及補償領(lǐng)域。地方政府層面要積極跟進并不斷完善配套政策體系，發(fā)揮規(guī)劃管控、政策扶持、監(jiān)管服務(wù)、風(fēng)險防范等作用，建立公開透明的市場規(guī)則和市場秩序，暢通社會資本參與和獲益渠道，形成契合本地實際的多元化投資管理模式。同時，推廣生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈金融模式，鼓勵金融機構(gòu)提供綠色信貸服務(wù)，鼓勵符合條件的非金融企業(yè)和機構(gòu)發(fā)行綠色債券，鼓勵保險機構(gòu)開發(fā)創(chuàng)新綠色保險產(chǎn)品參與生態(tài)保護補償。此外，構(gòu)建持續(xù)回報和合理退出機制，確保社會資本“進得去、退得出、有收益”。

4.4 夯實基礎(chǔ)保障

加快構(gòu)建包括自然生態(tài)本底調(diào)查、確權(quán)登記、資源評價、價值核算、市場交易在內(nèi)的全鏈條服務(wù)體系，為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)夯實基礎(chǔ)。針對一些地區(qū)缺乏生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)調(diào)查的現(xiàn)狀，建議加快生態(tài)本底調(diào)查，著力構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源動態(tài)調(diào)查監(jiān)測體系，加快建立自然資源生態(tài)調(diào)查、評價、核算體系，推動開展全國生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測評估，建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計指標(biāo)體系。與此同時，加快推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、統(tǒng)一確權(quán)登記與有償使用制度改革，確保歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效，能夠反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償。在此基礎(chǔ)上，探索碳匯生態(tài)產(chǎn)品價值交易銀行，建立生態(tài)產(chǎn)品價值核算、指標(biāo)交易、轉(zhuǎn)移支付、考核激勵等支撐體系。

致謝：自然資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室袁國華、自然資源部綜合司邱少俊對此文亦有貢獻(xiàn)。