■ 黎森榮/謝尚果

（廣西民族大學(xué)法學(xué)院，南寧 530006）

0 引言

海洋是維持國(guó)家陸地生態(tài)系統(tǒng)平衡與穩(wěn)定的重要屏障，是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵戰(zhàn)略要地，海洋作為全球最大的溫室氣體吸收匯，是如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵陣地①《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二條：本法適用于中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域。在中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)從事航行、勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、旅游、科學(xué)研究及其他活動(dòng)，或者在沿海陸域內(nèi)從事影響海洋環(huán)境活動(dòng)的任何單位和個(gè)人，都必須遵守本法。在中華人民共和國(guó)管轄海域以外，造成中華人民共和國(guó)管轄海域污染的，也適用本法。。黨的十八屆四中全會(huì)將生態(tài)文明建設(shè)寫入“十三五”規(guī)劃當(dāng)中，隨后黨的十九大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)提升至國(guó)家戰(zhàn)略層面。海洋生態(tài)文明是構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”的必由之路，其根本目的是建設(shè)美麗藍(lán)色海洋，關(guān)鍵是形成并維護(hù)人海和諧的關(guān)系[1]。海洋生態(tài)文明的提出是從人類中心主義倫理觀到可持續(xù)發(fā)展倫理觀飛躍的重大成果[2]。海洋生態(tài)文明建設(shè)不但有利于推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，加快海洋產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)，同時(shí)對(duì)區(qū)際公平和代際公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生有利影響，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的重大戰(zhàn)略部署。我國(guó)在實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的征途中，應(yīng)當(dāng)把海洋生態(tài)文明放在突出位置，重視海洋生態(tài)治理，積極探索建立符合我國(guó)國(guó)情的海洋生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)機(jī)制，有效緩解海洋生態(tài)環(huán)境損害與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。我國(guó)尚處在生態(tài)環(huán)境治理的初級(jí)階段，如何在保持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的前提下有效保護(hù)和科學(xué)治理海洋生態(tài)環(huán)境，成為亟待解決的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境治理仍存在生態(tài)損害索賠主體不明確、環(huán)境民事公益訴訟不完善、海洋生態(tài)補(bǔ)償制度缺失、陸海兩套環(huán)境法律制度未能有效統(tǒng)籌等問(wèn)題，需要在理論和實(shí)踐的探索中加以完善。本文以生態(tài)文明為研究視域，在借鑒域外海洋生態(tài)環(huán)境治理的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)建立和完善我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行探討，期望能為我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)提供助益。

1 問(wèn)題緣起：我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)的實(shí)踐困境

受國(guó)內(nèi)外政治環(huán)境變化的影響，以及參與全球海洋治理的程度不斷加深，我國(guó)海洋環(huán)境治理面臨著新的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)適時(shí)做出調(diào)整。

1.1 海洋生態(tài)環(huán)境損害界定的特殊性

海洋生態(tài)損害的界定是指如何確定海洋生態(tài)損害的大小。在法律層面，損害是法律保護(hù)的利益遭受到的任何損失[3]，民法上的損害則指的是一種“不利益”。而由于海洋生態(tài)環(huán)境損害具有如下五個(gè)特殊性，導(dǎo)致其衡量標(biāo)準(zhǔn)不一，不易確定。第一，海洋生態(tài)損害事實(shí)認(rèn)定之困難性。海與洋、洋與洋之間互聯(lián)互通，海洋污染具有擴(kuò)散性強(qiáng)且潛伏期長(zhǎng)的特性，這使得對(duì)海洋生態(tài)損害事實(shí)的認(rèn)定更為困難。同時(shí)，海洋環(huán)境損害對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能帶來(lái)的減損包括暫時(shí)性與永久性減損，但此種減損并不符合民法中的“不利益”。民法中的“不利益”是指人的利益組成部分發(fā)生變化、利益的總量減少。而海洋生態(tài)環(huán)境要素發(fā)生的不利改變及系統(tǒng)服務(wù)功能的減損，均難以融入民法的“不利益”概念之中，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的認(rèn)定比較困難。第二，因果關(guān)系之隱蔽性。造成海洋生態(tài)損害的污染物種類繁雜，且在污染物與其他海洋環(huán)境要素發(fā)生的生物和化學(xué)反應(yīng)的作用下，損害行為與損害后果間的因果關(guān)系不明顯、不緊密；加上時(shí)間間隔較長(zhǎng)，致使海洋侵權(quán)行為和損害后果間的因果關(guān)系鏈條更為隱蔽。第三，海洋生態(tài)損害之國(guó)際性。從法律層面區(qū)分，任何一個(gè)臨海國(guó)家管轄范圍內(nèi)和管轄范圍外的海域劃分在法律意義上具有絕對(duì)性，但是在區(qū)位意義上卻不奏效，因?yàn)楹Ｅc洋、洋與洋之間是無(wú)法根據(jù)國(guó)家管轄而單獨(dú)分開(kāi)與隔離的。海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性賦予海洋生態(tài)損害的國(guó)際性特征。第四，海洋生態(tài)損害之大規(guī)模性。一旦發(fā)生海洋生態(tài)損害，損害后果會(huì)立即大規(guī)模擴(kuò)散，這和其他領(lǐng)域發(fā)生的大規(guī)模侵權(quán)損害有一定的相似之處。第五，海洋生態(tài)損害之難以救濟(jì)性。海洋生態(tài)系統(tǒng)具有明顯的脆弱特性，表現(xiàn)為易受干擾和恢復(fù)極慢，且如果無(wú)法恢復(fù)則將永遠(yuǎn)竭絕，這加大了海洋生態(tài)損害發(fā)生后的救濟(jì)難度。

1.2 海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠主體認(rèn)定模糊

在新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中原國(guó)家海洋局的職責(zé)由自然資源部和生態(tài)環(huán)境部等部門承擔(dān)，但海洋生態(tài)損害索賠職能卻未得到整合，加劇了政府索賠權(quán)的分散化程度。以“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治原則，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂應(yīng)立足于海洋生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)明確在海洋生態(tài)環(huán)境損害中關(guān)于政府索賠權(quán)的法律規(guī)定或者授權(quán)[4]。倘若在不同的環(huán)境污染或生態(tài)破壞導(dǎo)致海洋生態(tài)損害時(shí)，無(wú)法明確具體行使索賠權(quán)的主體，將導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生時(shí)部門之間互相推諉，不利于海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的展開(kāi)②當(dāng)生態(tài)損害波及相鄰的多個(gè)區(qū)域時(shí)，是由源發(fā)地有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)還是這幾個(gè)不同區(qū)域內(nèi)有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)分別起訴，相關(guān)規(guī)定并不明確，實(shí)踐中更是容易引發(fā)各種爭(zhēng)議。。此外，我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)由海洋、環(huán)保、漁政、海事等多部門共同管理，但行政機(jī)關(guān)在縱向結(jié)構(gòu)上又分為多個(gè)層級(jí)，究竟哪個(gè)行政機(jī)關(guān)或哪一層級(jí)的行政機(jī)關(guān)可以代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出索賠，現(xiàn)行法律沒(méi)有明確。因此如何確定具體海洋生態(tài)損害國(guó)家索賠案件的適格原告，成為海洋生態(tài)損害索賠制度完善進(jìn)程中亟需解決的難題之一。

1.3 海洋生態(tài)補(bǔ)償制度存在立法缺陷

海洋生態(tài)補(bǔ)償是在海洋資源開(kāi)發(fā)利用中協(xié)同保護(hù)海洋生態(tài)的重要手段，是海洋生態(tài)文明建設(shè)的必經(jīng)之路[5]。然而我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定仍有不足。一方面，海洋生態(tài)補(bǔ)償立法缺乏系統(tǒng)性，基本法缺位且未形成系統(tǒng)的綜合法律體系。對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償缺乏具體的規(guī)定，海洋生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的界定方式和調(diào)整對(duì)象尚未得到明確，補(bǔ)償主體過(guò)于單一且不明確，不利于界定補(bǔ)償利益相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)，導(dǎo)致通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償渠道進(jìn)行救濟(jì)的可操作性不強(qiáng)。法律的生命力在于實(shí)施，倘若法律條款只有籠統(tǒng)的規(guī)定，沒(méi)有配套制度與措施，其震懾力必將大打折扣。海洋生態(tài)補(bǔ)償是海洋生態(tài)環(huán)境損害的法律救濟(jì)途徑之一，與海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度相匹配的實(shí)施細(xì)則缺失，導(dǎo)致海洋生態(tài)損害發(fā)生后利益相關(guān)方難以通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償渠道尋求救濟(jì)，這既不利于相關(guān)方的利益保護(hù)，也不利于海洋生態(tài)的修復(fù)。另一方面，我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償管理體制尚不健全，相關(guān)部門的管理職責(zé)不明確、協(xié)調(diào)配合程度低，相互推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。保障機(jī)制的缺失不利于有效開(kāi)展海洋生態(tài)補(bǔ)償和海洋生態(tài)保護(hù)工作，利益受損者難以尋求救濟(jì)。

1.4 海洋環(huán)境公益訴訟程序面臨掣肘

作為生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救路徑之一，環(huán)境公益訴訟是指社會(huì)主體（主要為環(huán)保非政府組織）請(qǐng)求審判機(jī)關(guān)判令致害者修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境、賠償相應(yīng)的生態(tài)服務(wù)功能損失的訴訟。從當(dāng)前的實(shí)際情況看，環(huán)境公益訴訟路徑對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救，存在以下不足：

第一，判決生效之后難以完成對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)任務(wù)。通常情況下，如何修復(fù)受損的海洋生態(tài)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的重點(diǎn)。但該項(xiàng)修復(fù)工程不僅耗時(shí)費(fèi)力，而且需要強(qiáng)大的科技支撐，作為修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)者，致害者自身的特性和弱點(diǎn)導(dǎo)致其通常沒(méi)有能力與積極性去認(rèn)真履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的修復(fù)義務(wù)。司法實(shí)踐中，在判決生效后，不管是海洋環(huán)境公益訴訟的原告，抑或是做出判決的人民法院，在自身能力及職權(quán)的限制下，均難以監(jiān)督和管理海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。第二，公共利益得失的決定權(quán)由社會(huì)主體掌握，在很大程度上潛藏著一定的道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還可能威脅國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施[6]。社會(huì)主體在私益的驅(qū)使下，可能對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事件只是進(jìn)行選擇性起訴，導(dǎo)致其在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)面臨較高的道德風(fēng)險(xiǎn)；與此同時(shí)，國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施通常導(dǎo)致重大的生態(tài)環(huán)境改變甚至損害，倘若無(wú)條件地賦予社會(huì)主體海洋環(huán)境公益訴訟權(quán)，可能會(huì)影響國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)。第三，訴訟程序耗時(shí)較長(zhǎng)，導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境損害難以及時(shí)得到補(bǔ)救。一般來(lái)說(shuō)，海洋環(huán)境公益訴訟要經(jīng)過(guò)立案、法庭審理、判后執(zhí)行等程序，加之訴訟過(guò)程中當(dāng)事人之間互相爭(zhēng)執(zhí)或者拖延等，審理程序就會(huì)耗時(shí)較長(zhǎng)。此外，若案情復(fù)雜需要在案件審理過(guò)程中申請(qǐng)補(bǔ)充鑒定或者調(diào)查取證，再經(jīng)過(guò)二審程序，那么案件的訴訟過(guò)程會(huì)更為漫長(zhǎng)，導(dǎo)致難以對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)救。

1.5 陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度銜接不暢

海洋環(huán)境法律體系和陸地環(huán)境法律體系分設(shè)，陸海法律制度之間缺乏有效銜接，以及管理措施和手段之間互不配合，是當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)渠道不暢通的原因之一。海洋環(huán)境問(wèn)題的根源在陸地，海洋環(huán)境狀況和陸地經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)息息相關(guān)，若要從源頭解決海洋環(huán)境問(wèn)題，則必須堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海洋最主要的污染源來(lái)自陸地，陸源排放的污染物占近岸海域污染物總量的80%以上③中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部.我國(guó)近岸海域污染十分嚴(yán)重80%來(lái)自陸源排污[EB/OL].[2022-01-07].http://www.mee.gov.cn/home/ztbd/rdzl/hyhj/bd/200610/t20061019_94863.shtml。。由于現(xiàn)代工業(yè)不斷向沿海轉(zhuǎn)移，沿海地區(qū)環(huán)境承載量和環(huán)境污染日益劇增，當(dāng)陸地?zé)o法消納污染物時(shí)，海洋便成了天然的納污場(chǎng)。除此之外，海洋開(kāi)發(fā)向更廣、更深的方向推進(jìn)也危害著海洋環(huán)境。我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理與執(zhí)法體制改革的精神及成果尚未在法律上得到充分肯認(rèn)，地方和中央的改革在銜接中尚存不暢。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)則體系存在的問(wèn)題也較為突出，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，在陸海生態(tài)環(huán)境一體化保護(hù)方面不僅缺乏法律的宏觀指導(dǎo)，而且現(xiàn)行制度難以支撐。第二，陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法分割、銜接不暢，陸海不能兼容問(wèn)題突出。在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，無(wú)論是作為綜合法的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，還是《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等特別法，只適用于海洋，不能適用于陸地。第三，陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法在制度設(shè)計(jì)、管制標(biāo)準(zhǔn)和措施等方面存在一定的差異，適用中存在沖突和矛盾，致使執(zhí)法資源內(nèi)耗。究其原因，在于陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的起點(diǎn)與發(fā)展軌跡不同。我國(guó)最早的環(huán)境保護(hù)綜合性法律是1982年頒布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，之后出臺(tái)了一系列配套行政法規(guī)，相對(duì)而言海洋環(huán)境保護(hù)法律體系較早地進(jìn)入了較為完善的狀態(tài)。2014年，立法機(jī)關(guān)在生態(tài)文明思想引領(lǐng)下對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，其被稱為“史上最嚴(yán)格”的環(huán)境立法。隨后，《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)單行法陸續(xù)大幅度修訂。雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》也經(jīng)歷了多次修改，但相比而言都是較小的改動(dòng)。故而海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)在制度設(shè)計(jì)、管制標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任限度上落后于《環(huán)境保護(hù)法》及其他環(huán)境保護(hù)單行法，導(dǎo)致陸海環(huán)境執(zhí)法方面存在落差，實(shí)踐中陸地污染物向海洋轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象難以有效根治，陸海法律規(guī)則體系之間的協(xié)調(diào)和兼容成為一個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1.6 涉海職能調(diào)適存在體制性障礙

在海洋生態(tài)環(huán)境治理體制的改革和發(fā)展進(jìn)程中，職能的集中與分散配置是一個(gè)兩難選擇，兩者之間的調(diào)適困境尚未得到緩解。我國(guó)海洋管理體制歷經(jīng)管理職能由集中到分散、執(zhí)法職能由分散到集中，集中和分散在不同形式中互相轉(zhuǎn)換。這兩種海洋管理體制各有優(yōu)缺點(diǎn)，以當(dāng)前海洋管理體制為視角，不同部門分別行使不同的涉海管理職能的模式雖然有助于發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)精細(xì)化分工，但當(dāng)下中國(guó)海洋資源管理部門眾多，存在嚴(yán)重的條塊分割現(xiàn)象。此外，由于缺乏完善的高層次協(xié)調(diào)機(jī)制，沿海地區(qū)的省市縣多級(jí)海洋管理機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)睾Ｑ笾卫砭C合事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)區(qū)域割裂、雙重領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)海洋管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

導(dǎo)致海洋污染治理未能發(fā)揮出應(yīng)有效果的主要原因在于海洋污染多部門分管和碎片化治理格局，這極大地制約了海洋污染治理的成效。從政府職責(zé)配置橫向體系出發(fā)，國(guó)家海洋局為海洋環(huán)境管理主體，其他部門根據(jù)不同的管轄權(quán)限分管著各自的涉海領(lǐng)域。但國(guó)家海洋局統(tǒng)一協(xié)調(diào)與綜合管理權(quán)限不足，在處理海洋環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，由于溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致各部門各自為戰(zhàn)，無(wú)法形成合力。從政府職責(zé)權(quán)配置縱向體系出發(fā)，在由中央和沿海地方政府構(gòu)成的海洋生態(tài)環(huán)境治理體制下，還存在各級(jí)政府事權(quán)劃分不夠明晰而導(dǎo)致重疊管理和多頭管理等問(wèn)題?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā穼⒑Ｓ蚴褂玫谋O(jiān)督管理職能賦予國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門，根據(jù)授權(quán)，沿海縣級(jí)以上人民政府海洋主管部門承擔(dān)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理職能。但除海南省以外，我國(guó)其他地區(qū)的海域未進(jìn)行行政區(qū)劃的劃分，導(dǎo)致出現(xiàn)海洋生態(tài)治理問(wèn)題時(shí)互相推諉，不利于及時(shí)有效解決問(wèn)題。

2 他山之石：域外法視角下海洋生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的考察與借鑒

縱觀全球海洋生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐，由于美國(guó)和歐盟海洋開(kāi)發(fā)起步較早，因此海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也最早暴露，其海洋生態(tài)環(huán)境治理體系也更為成熟和完備。在立足我國(guó)實(shí)際的前提下，可借鑒美國(guó)與歐盟海洋生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)海洋治理現(xiàn)代化。

2.1 美國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)考察

2.1.1 嚴(yán)格海洋生態(tài)環(huán)境立法與規(guī)劃

自20世紀(jì)60年代起，美國(guó)政府為約束與引導(dǎo)人類海洋活動(dòng)陸續(xù)制定一系列法律法規(guī)和規(guī)劃計(jì)劃。在國(guó)家層面，1969年制定了《國(guó)家環(huán)境政策法》，在基本法層面為美國(guó)海洋資源利用和環(huán)境保護(hù)法治提供了指引[7]。同年，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)策略法案》對(duì)海岸與海域自然環(huán)境保護(hù)作了明確的規(guī)定[8]。此外，《海洋資源和工程發(fā)展法》設(shè)置斯特拉頓委員會(huì)作為國(guó)家海洋資源和工程委員會(huì)，賦予其監(jiān)督與管理重大海洋活動(dòng)的職責(zé)，為國(guó)家規(guī)劃與國(guó)家機(jī)構(gòu)層面的海洋資源利用和環(huán)境保護(hù)提供規(guī)則。在地方層面，美國(guó)沿海各州也都圍繞海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海岸帶綜合管理這一主題頒布了相關(guān)法律法規(guī)，并且重視規(guī)劃的更新，通常每隔五年就要修訂或推出新的海洋規(guī)劃計(jì)劃。這些法律法規(guī)和規(guī)劃計(jì)劃成為美國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要法律依據(jù)，也為改善海洋生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)了重要力量。

2.1.2 建立協(xié)調(diào)一致的海洋損害救濟(jì)管理體制

美國(guó)大力推動(dòng)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋綜合管理，建立了協(xié)調(diào)一致的海洋損害救濟(jì)體制機(jī)制。美國(guó)有下屬于商務(wù)部的國(guó)家海洋與大氣管理局等相對(duì)統(tǒng)一的海洋生態(tài)環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)，2010年設(shè)立了高級(jí)別的國(guó)家海洋委員會(huì)負(fù)責(zé)各部委的協(xié)調(diào)和制定國(guó)家海洋發(fā)展政策戰(zhàn)略[9]。同時(shí)，在海洋執(zhí)法管理方面，建立了承擔(dān)海洋執(zhí)法集中管理職責(zé)的海岸警備隊(duì)，負(fù)責(zé)美國(guó)海事安全和囊括海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容的海洋事務(wù)管理。在聯(lián)邦制下，美國(guó)各個(gè)州都有自己的法律法規(guī)，在法律適用和用海問(wèn)題上容易產(chǎn)生沖突，因此，美國(guó)政府高度重視區(qū)域間法律法規(guī)的協(xié)調(diào)④美國(guó)為了解決區(qū)域范圍內(nèi)法律法規(guī)的不協(xié)調(diào)、區(qū)域用海沖突等問(wèn)題，在海洋政策委員會(huì)之下設(shè)立了部級(jí)的海洋科學(xué)和資源管理整合委員會(huì)。同時(shí)，聯(lián)邦政府積極推進(jìn)各沿海地區(qū)現(xiàn)有的合作項(xiàng)目，并且鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)自身情況，具體問(wèn)題具體分析，支持成立新的區(qū)域海洋環(huán)境治理組織。，設(shè)立了管理協(xié)調(diào)委員會(huì)和地區(qū)咨詢委員會(huì)，成立了國(guó)家海洋委員會(huì)指導(dǎo)委員會(huì)，最大程度實(shí)現(xiàn)了海洋管理各部門全方面、由縱向及橫向的統(tǒng)籌，有效加強(qiáng)了科學(xué)界和管理部門之間的聯(lián)系，對(duì)促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境整體性治理發(fā)揮了積極作用。

2.1.3 科技創(chuàng)新助力海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)

增強(qiáng)沿海社區(qū)及經(jīng)濟(jì)體系的適應(yīng)力和恢復(fù)力，打造健康海洋，離不開(kāi)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的支撐。美國(guó)高度重視科技創(chuàng)新，并將海洋科技發(fā)展提升至國(guó)家戰(zhàn)略的高度?？茖W(xué)技術(shù)是支撐海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)、海洋垃圾回收處理、海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程的重要工具，科學(xué)高效的海上油污清理和海洋生態(tài)環(huán)境治理都依賴于科技的進(jìn)步和創(chuàng)新。美國(guó)政府高度重視海洋觀測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)，一方面，在海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)中，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)為解決生態(tài)修復(fù)難題提供了可能；另一方面，在大沼澤修復(fù)項(xiàng)目中，沼澤地綜合動(dòng)態(tài)模型和跨營(yíng)養(yǎng)級(jí)系統(tǒng)模擬模型等工具對(duì)海洋生態(tài)修復(fù)工作起到了重要的導(dǎo)向作用[10]。此外，美國(guó)以海洋科技發(fā)展為依托，實(shí)現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從粗放到集約轉(zhuǎn)變和優(yōu)化，促進(jìn)新興海洋科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，減少了傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致的一系列海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

2.2 歐盟海洋生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)考察

2.2.1 制定并落實(shí)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

歐盟自20世紀(jì)90年代開(kāi)始便制定了一系列規(guī)劃計(jì)劃，目的在于推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。為了改善環(huán)境信息交換狀況，歐盟自2001年起啟動(dòng)了“波斯尼亞灣生命計(jì)劃”，對(duì)波斯尼亞灣進(jìn)行監(jiān)測(cè)與管理。該計(jì)劃為實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息共享開(kāi)發(fā)了一個(gè)將互聯(lián)網(wǎng)信息交換系統(tǒng)、環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫(kù)，以及“波斯尼亞灣行動(dòng)計(jì)劃”等囊括在內(nèi)的綜合管理系統(tǒng)。該計(jì)劃改善了國(guó)家和地區(qū)、產(chǎn)業(yè)及市民之間的信息交流狀況。除了制定和實(shí)行海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)規(guī)劃計(jì)劃以外，歐盟十分重視政策實(shí)施效果和監(jiān)測(cè)反饋，每隔一段時(shí)間就會(huì)公布一份海洋環(huán)境政策實(shí)施報(bào)告，為政策調(diào)整和下一步海洋環(huán)境決策提供科學(xué)依據(jù)。

2.2.2 不斷發(fā)展現(xiàn)代化的海洋空間規(guī)劃

海洋空間規(guī)劃被稱為控制和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐力量。歐盟建立歐洲水域空間規(guī)劃系統(tǒng)，推動(dòng)各行政區(qū)域發(fā)展海洋空間規(guī)劃。歐盟在推動(dòng)國(guó)家間大西洋空間規(guī)劃層面合作上也采取了相關(guān)措施，在海洋事務(wù)管理上以善治原則為指導(dǎo)，大力推動(dòng)各成員國(guó)建立利益相關(guān)者參與機(jī)制。重視并努力推進(jìn)利益相關(guān)者參與到綜合海洋政策與海洋規(guī)劃中去，為參與者提供清晰的指引和充分的機(jī)會(huì)，以及可信的預(yù)溝通渠道，促進(jìn)各方有效參與，提升決策質(zhì)量。歐盟“空間規(guī)劃法案”在推進(jìn)海洋空間規(guī)劃計(jì)劃方面作出了重要貢獻(xiàn)。該法案要求成員國(guó)在制定規(guī)劃計(jì)劃時(shí)，將陸?；?dòng)、人類活動(dòng)和最優(yōu)管理方案統(tǒng)籌考慮在內(nèi)，同時(shí)要重視和其他成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)。歐盟各成員國(guó)積極推進(jìn)海洋空間規(guī)劃工作，取得了較好的生態(tài)環(huán)境與社會(huì)效果。為了保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力，使其更好地為人類和地球上其他生命服務(wù)，各國(guó)均應(yīng)當(dāng)對(duì)海洋空間利用做出合理規(guī)劃以保護(hù)海洋環(huán)境。

2.2.3 跨界合作推進(jìn)區(qū)域海洋生態(tài)損害的聯(lián)動(dòng)治理

歐盟各成員國(guó)通過(guò)簽署區(qū)域和國(guó)際伙伴協(xié)議及行動(dòng)計(jì)劃，以歐盟成員國(guó)內(nèi)部協(xié)調(diào)與合作機(jī)制為依托，積極開(kāi)展區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境損害治理協(xié)作，維護(hù)區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)健康。1974年，波羅的海沿岸國(guó)家在海洋質(zhì)量合作監(jiān)測(cè)和海洋污染控制兩方面達(dá)成協(xié)議。1975年，為應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)重的污染，地中海沿岸國(guó)家共同簽署了《地中海行動(dòng)計(jì)劃》，加強(qiáng)地中海海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，內(nèi)容包括海洋資源整體規(guī)劃、海洋立法、環(huán)境評(píng)估、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、制度與財(cái)政支持等方面，達(dá)到了政府間長(zhǎng)期有效進(jìn)行海洋環(huán)境合作的目的。歐盟在制定與實(shí)施相應(yīng)的海洋環(huán)境政策時(shí)，為解決成員國(guó)之間法律和制度差異的問(wèn)題，積極與各成員國(guó)展開(kāi)溝通協(xié)調(diào)，推進(jìn)成員國(guó)之間互利合作，地中海、波羅的海、黑海、東北大西洋4大海區(qū)均制定了單獨(dú)的區(qū)域海洋公約。這些海洋公約對(duì)沿岸各國(guó)在海域內(nèi)的權(quán)利與義務(wù)、合作事項(xiàng)均進(jìn)行了明確的規(guī)定，各成員國(guó)之間的協(xié)作使歐盟海洋環(huán)境政策的貫徹落實(shí)得到了保障。

2.3 域外海洋生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國(guó)和歐盟通過(guò)嚴(yán)格的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法與規(guī)劃，建立起協(xié)調(diào)一致的損害救濟(jì)綜合管理體制，高度重視科技在海洋保護(hù)與治理中的作用，形成了一套成熟的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系，在海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中發(fā)揮了重要作用。結(jié)合我國(guó)在海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中所面臨的困境，可考慮從以下兩個(gè)方面學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)和歐盟的治理經(jīng)驗(yàn)。

2.3.1 加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)合作

海洋生態(tài)環(huán)境損害具有國(guó)際性、廣泛性等特點(diǎn)，且流動(dòng)性強(qiáng)，損害發(fā)生時(shí)無(wú)法對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃分割。因此，謀求國(guó)際間的海洋生態(tài)環(huán)境損害治理合作、加強(qiáng)區(qū)域間的協(xié)同救濟(jì)與治理成為當(dāng)今海洋合作的重要板塊。迄今為止我國(guó)尚未出臺(tái)《海洋基本法》，相關(guān)法規(guī)中也缺乏海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中面臨著由于法律規(guī)定空白或不明確而難以進(jìn)行援引適用的掣肘。因此，我國(guó)應(yīng)通過(guò)相關(guān)法律解釋推動(dòng)海洋生態(tài)治理的空間規(guī)劃，制定以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的《海洋基本法》，為海洋生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)、海洋生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)與治理提供法律支撐。此外，在處理海洋生態(tài)環(huán)境損害實(shí)踐中，常出現(xiàn)單個(gè)部門難以解決、不同部門之間互相推諉或者拒絕協(xié)作請(qǐng)求的消極情況，故我國(guó)區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)應(yīng)當(dāng)以多元開(kāi)放為治理原則，建立部門間、行政區(qū)域間的海洋生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境損害的協(xié)同治理，為建立高度集中的海洋環(huán)境保護(hù)與治理體制奠定基礎(chǔ)。

2.3.2 以科技創(chuàng)新為手段促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)

海洋科技水平與創(chuàng)新能力是海洋生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)及損害救濟(jì)與海洋領(lǐng)域科技創(chuàng)新息息相關(guān)。海洋科技的創(chuàng)新與發(fā)展必須以海洋科技機(jī)構(gòu)為依托。美國(guó)是成功運(yùn)用科技創(chuàng)新助力海洋生態(tài)損害救濟(jì)的典型，通過(guò)提升海洋科技的戰(zhàn)略高度，在海洋觀測(cè)、垃圾回收處理、生態(tài)修復(fù)、海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中綜合運(yùn)用科技手段，解決了一系列海洋環(huán)境損害問(wèn)題。鑒于此，我國(guó)應(yīng)重視海洋科學(xué)研究，加大對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)鍵領(lǐng)域的資金支持，加強(qiáng)對(duì)海洋科技人才培養(yǎng)，整合海洋生態(tài)環(huán)?？蒲辛α?，創(chuàng)新?lián)p害救濟(jì)的方式手段，提升國(guó)家海洋環(huán)境保護(hù)軟實(shí)力。同時(shí)注意與國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)科技發(fā)展接軌，學(xué)習(xí)域外先進(jìn)的海洋環(huán)境治理現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)國(guó)外海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)技術(shù)、海洋垃圾處理技術(shù)、海洋生態(tài)損害修復(fù)技術(shù)。建立海洋信息實(shí)時(shí)共享系統(tǒng)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境信息的公開(kāi)與共享，推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)一體化管理。

3 善治之道：生態(tài)文明視域下海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制的完善路徑

生態(tài)文明建設(shè)對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)具有重要意義。首先，為海洋生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)機(jī)制提供戰(zhàn)略指引。海洋生態(tài)文明是生態(tài)文明建設(shè)的題中之義，建立海洋生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)機(jī)制可以為海洋生態(tài)文明建設(shè)提供更好的服務(wù)和更強(qiáng)勁的推動(dòng)力，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)[11]。與此同時(shí)，生態(tài)文明理念可以為建設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制提供制度化與規(guī)范化的指引，能夠?qū)Ｑ箝_(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行有效規(guī)制，為海洋生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)功能的充分發(fā)揮提供制度保障，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。其次，為新時(shí)代海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略添磚加瓦?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、人海和諧、合作共贏，協(xié)同推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋權(quán)益維護(hù)，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)?！焙Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境作為海洋發(fā)展的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，貫穿于建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的全過(guò)程。在建設(shè)生態(tài)文明的過(guò)程中，充分吸取海洋開(kāi)發(fā)與利用的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過(guò)綠色健康的開(kāi)發(fā)方式遏制海洋環(huán)境損害加劇的趨勢(shì)，對(duì)實(shí)現(xiàn)海洋資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。最后，為構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體提供根源基底。建設(shè)海洋生態(tài)文明的目標(biāo)是形成并維護(hù)人與海洋的和諧關(guān)系。海洋是地球的重要圈層，在地球生物圈演變進(jìn)程中起關(guān)鍵作用。在生態(tài)文明理念下，有效緩解海洋生態(tài)系統(tǒng)承載的來(lái)自陸海的雙重污染與開(kāi)發(fā)壓力，加速推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新，對(duì)實(shí)現(xiàn)人與海洋和諧共生，加快推進(jìn)海洋治理現(xiàn)代化和構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體具有重要的實(shí)踐意義。

我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法缺乏統(tǒng)籌性的制度支撐，是導(dǎo)致現(xiàn)行治理制度和法律措施未能根治海洋生態(tài)損害頑疾的重要原因。唯有建立起系統(tǒng)性的海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)法律體系，為暢通損害救濟(jì)渠道提供全方位的法律保障，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供有力的制度抓手與工具。

3.1 明確海洋生態(tài)損害救濟(jì)索賠法律主體

海洋生態(tài)損害索賠制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，確定損害索賠主體是完善該制度的關(guān)鍵一環(huán)。加強(qiáng)海洋環(huán)境損害救濟(jì)是應(yīng)對(duì)目前海洋生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要，是實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要維度，亦是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)關(guān)鍵性層面[12]。正確界定海洋生態(tài)損害案件索賠主體，是各個(gè)海洋行政主管部門進(jìn)行職責(zé)分工與協(xié)作的重要內(nèi)容，影響著海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，必須對(duì)海洋環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的海洋生態(tài)損害索賠權(quán)限與職責(zé)予以明確[13]。由于類型不同的海洋生態(tài)損害發(fā)生在不同的地域，有著各自的致害特點(diǎn)，故而分屬不同的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)督管理主管部門是海洋生態(tài)損害索賠權(quán)的主體，而我國(guó)各海洋行政管理部門在垂直結(jié)構(gòu)上采取分級(jí)管理模式，無(wú)法明確具體由哪一級(jí)別的行政機(jī)關(guān)作為索賠主體，因此需要根據(jù)行政管理體制分級(jí)管理這一特點(diǎn)對(duì)索賠主體進(jìn)行判斷[14]。當(dāng)海洋自然資源所有權(quán)和海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)由不同的行政部門承擔(dān)時(shí)，海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠體制則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持綜合協(xié)調(diào)和專業(yè)分工原則，依據(jù)職權(quán)劃分及海洋生態(tài)環(huán)境的損害內(nèi)容來(lái)進(jìn)行配置。

3.2 完善海洋環(huán)境公益訴訟起訴程序

生態(tài)文明思想的提出，為完善我國(guó)海洋環(huán)境公益訴訟提供了戰(zhàn)略指引和目標(biāo)導(dǎo)向。海洋環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。不完善的立法通常導(dǎo)致司法實(shí)踐中法律適用的沖突或是爭(zhēng)議，這需要通過(guò)法律的制修訂來(lái)解決。針對(duì)我國(guó)海洋公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境，可以考慮在制定《海洋基本法》時(shí)從原告資格、起訴程序、順位安排等三個(gè)方面出發(fā)，對(duì)海洋環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)定。例如，在起訴程序上規(guī)定先進(jìn)行行政處理的訴前前置程序，要求社會(huì)組織在起訴前必須先經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的處理程序，若該行政機(jī)關(guān)按期履行其管理職責(zé)要求被申請(qǐng)人補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害，則社會(huì)組織不應(yīng)再提起海洋環(huán)境公益訴訟；若行政機(jī)關(guān)未按期履行其管理職責(zé)，此時(shí)社會(huì)組織才能向法院提起海洋環(huán)境公益訴訟。此外，社會(huì)組織也可以將相關(guān)線索移交給檢察機(jī)關(guān)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十一條規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)，可以通過(guò)支持起訴的方式協(xié)助社會(huì)組織進(jìn)行起訴和舉證。但作為海洋環(huán)境公益訴訟的最后一道防線，建議規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟前先以檢察建議的方式將被告的生態(tài)環(huán)境損害行為向有管轄權(quán)的行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行通告。倘若該行政主管機(jī)關(guān)按期履行要求被告補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害的管理職責(zé)，則檢察機(jī)關(guān)不能再提起海洋環(huán)境公益訴訟；假如法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)及組織在規(guī)定期限內(nèi)不履行其管理職責(zé)，那么檢察機(jī)關(guān)便可以提起海洋環(huán)境公益訴訟。

3.3 細(xì)化海洋生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)定

海洋生態(tài)補(bǔ)償法律體系是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要抓手，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵動(dòng)力，系統(tǒng)、科學(xué)的法律規(guī)則可以提升海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施效果。構(gòu)建完善的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立一個(gè)兼具系統(tǒng)性和完整性，并且規(guī)范協(xié)調(diào)的法律體系首當(dāng)其沖。一方面，要不斷健全與完善海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)體性規(guī)定，同時(shí)制定專門的補(bǔ)償規(guī)則與之配套。例如，通過(guò)制定《海洋生態(tài)補(bǔ)償條例》對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)體問(wèn)題進(jìn)行全面規(guī)定[15]。在此基礎(chǔ)上，各沿海省份也應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件，使地區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度得到有效落實(shí)，形成自上而下、相互協(xié)調(diào)的海洋生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則體系。另一方面，提高對(duì)程序規(guī)則的重視程度?？梢钥紤]制定專門的規(guī)則調(diào)整海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓绦颍园l(fā)揮行政手段可操作性強(qiáng)和高效靈活的優(yōu)勢(shì)。在規(guī)則中明確規(guī)定受理海洋生態(tài)補(bǔ)償行政復(fù)議和訴訟案件的行政機(jī)關(guān)與管轄法院，此外還要明確公告和登記制度、補(bǔ)償金核算程序、補(bǔ)償結(jié)果的公示、支付和異議處理程序等內(nèi)容。

3.4 促進(jìn)陸海兩套環(huán)境法律制度之間的有效銜接

生態(tài)文明由陸上生態(tài)文明和海洋生態(tài)文明有機(jī)組合而成，二者的合理銜接是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)，與此同時(shí)，生態(tài)文明戰(zhàn)略也為陸海兩套環(huán)境法律的統(tǒng)籌與銜接提供目標(biāo)指引。目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系的層級(jí)結(jié)構(gòu)較為模糊，存在陸海兩套相平行的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)則?！董h(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》是地位平等、具有相同效力等級(jí)的綜合性環(huán)境保護(hù)立法。兩套平行的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)則同時(shí)存在，是割裂陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原因之一。從立法內(nèi)容上看，《環(huán)境保護(hù)法》著眼于國(guó)家總體環(huán)境，《海洋環(huán)境保護(hù)法》則著眼于國(guó)家海洋環(huán)境，《環(huán)境保護(hù)法》更具綜合性，也更具統(tǒng)領(lǐng)性。因此，需要強(qiáng)化《環(huán)境保護(hù)法》的基本法地位，充分發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)性和統(tǒng)籌性功能?，F(xiàn)行《水污染防治法》等重要的環(huán)境保護(hù)單行法均將海洋排除在適用范圍之外，此種分別立法的狀況可能導(dǎo)致兩個(gè)方面的問(wèn)題:一是出現(xiàn)立法上的重復(fù)，有的法律制度與措施在陸海環(huán)境保護(hù)中都有用但卻不能通用，浪費(fèi)立法資源；二是在法律適用上產(chǎn)生沖突，由于不同的立法依據(jù)的是不同的指導(dǎo)理念和立足點(diǎn)，導(dǎo)致同樣的制度卻有著不同的內(nèi)涵與要求。為清除陸海環(huán)境保護(hù)法律制度間的適用障礙，應(yīng)將環(huán)境保護(hù)單行法中關(guān)于完全排除對(duì)海洋適用的條款修改為陸海普遍適用，同時(shí)規(guī)定在特別立法有例外規(guī)定時(shí)，對(duì)例外規(guī)定應(yīng)予以優(yōu)先適用，突破陸海環(huán)境保護(hù)立法之間的界限，從而使原來(lái)只能適用于陸地的環(huán)境保護(hù)立法同樣能夠適用于海洋環(huán)境保護(hù)。

3.5 優(yōu)化海洋生態(tài)環(huán)境管理體制

生態(tài)文明思想不僅應(yīng)貫徹在法律體系建設(shè)過(guò)程中，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)在海洋管理體制中落實(shí)。因此，我國(guó)海洋管理體制改革還應(yīng)在現(xiàn)有的框架下朝著縱深方向推進(jìn)。一方面，進(jìn)一步明確中央不同部門的職責(zé)權(quán)限和各涉海管理機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)邊界，理順海洋生態(tài)環(huán)境治理中央和地方政府的事權(quán)及財(cái)權(quán)，不斷提高管理效率。應(yīng)厘清中央有關(guān)部門派出機(jī)構(gòu)和地方政府涉海管理機(jī)構(gòu)間的職能劃分。在部門協(xié)調(diào)上應(yīng)建立并強(qiáng)化跨部門的海洋議事協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，強(qiáng)化部門間在海洋管理重大事項(xiàng)上的溝通與協(xié)作。另一方面，地方應(yīng)組建相應(yīng)的海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的重大海洋問(wèn)題進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。鼓勵(lì)縣級(jí)政府將多個(gè)涉海部門進(jìn)行合并設(shè)置，同時(shí)推行海洋綜合管理和海上綜合執(zhí)法，形成管理合力，以實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用。此外，海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理體制的創(chuàng)新必不可少。治理是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，無(wú)論是自然因素還是社會(huì)因素，均應(yīng)按整體性方式進(jìn)行處理。首先，充分發(fā)揮國(guó)家海洋委員會(huì)在海洋生態(tài)環(huán)境治理中的總協(xié)調(diào)作用，整合各部門和各管理層級(jí)的力量，使海洋生態(tài)環(huán)境治理效率得到提高；其次，明確劃分中央與地方、各部門間的海洋管理職責(zé)及權(quán)限，避免職能重復(fù)，降低管理難度；最后，在治理現(xiàn)代化理念指導(dǎo)下建立海洋公共參與機(jī)制，使政府、非政府組織、公眾等利益相關(guān)者進(jìn)入海洋生態(tài)環(huán)境治理的體制框架內(nèi)。在海洋生態(tài)環(huán)境治理政策的制定、執(zhí)行及監(jiān)督全過(guò)程中認(rèn)真聽(tīng)取并合理采納社會(huì)公眾意見(jiàn)，鼓勵(lì)多方海洋實(shí)踐主體的參與。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正處于攻堅(jiān)期，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，這一階段亦是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重要節(jié)點(diǎn)。在海洋環(huán)境損害頻發(fā)的現(xiàn)象背后，海洋環(huán)境公益訴訟和生態(tài)補(bǔ)償?shù)确删葷?jì)渠道不暢通，損害救濟(jì)法律體系和海洋環(huán)境治理體制的缺失、錯(cuò)位、散亂，是制約生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的重要因素。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)是新時(shí)期建設(shè)生態(tài)文明的重要課題，黨中央強(qiáng)調(diào)要將生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，沿海地方政府亦高度重視海洋生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工作。我國(guó)的海洋生態(tài)損害法律救濟(jì)機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)從整體性和體系化角度出發(fā)，與生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署相融合，切實(shí)將生態(tài)文明理念落實(shí)到具體問(wèn)題上。然而，受海洋生態(tài)環(huán)境損害規(guī)模大、損害事實(shí)認(rèn)定困難、因果關(guān)系難以厘清等因素掣肘，海洋生態(tài)環(huán)境法律救濟(jì)機(jī)制無(wú)法一蹴而就。如何在理論層面構(gòu)建起完善的海洋生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)機(jī)制值得進(jìn)一步思考和研究。未來(lái)應(yīng)繼續(xù)以生態(tài)文明理念為指引，在健全海洋生態(tài)環(huán)境損害法律救濟(jì)機(jī)制加強(qiáng)理論研究和實(shí)踐探索，以保障海洋生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，助力我國(guó)海洋環(huán)境治理體系現(xiàn)代化。